16.08.2011 6331

Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1936 г. (статья)

 

Массовая идеологическая кампания обсуждения проекта Конституции 1936 г., совпавшая с очередным этапом репрессий в СССР, не имела прецедентов в мировой истории. Наиболее массированное идеологическое воздействие в процессе обсуждения проекта Конституции было направлено на советскую деревню, где, несмотря на трагические последствия коллективизации, проживало еще большинство советских граждан.

Сталинским руководством были предприняты широкомасштабные меры для того, чтобы слова проекта были услышаны всеми советскими гражданами во всех уголках СССР. Уже вечером 11 июля, на другой день после окончания пленума ЦК партии, редакция «последних известий по радио» организовала передачу, посвященную проекту новой Конституции. С 12 июля в московских типографиях началось издание проекта на двухсот языках народов СССР как в газетах, так и отдельными брошюрами.

В проведение данной кампании активно включились государственные и партийные органы СССР, в том числе и руководство Западно-Сибирского края. В целях обеспечения всех населенных пунктов текстами проекта новой Конституции он был опубликован всеми краевыми и районными печатными органами в количестве 765 тыс. экземпляров. На 15 августа на территории ЗСК находилось 1 323 733 экземпляров нового закона или один на пять жителей края.

Непосредственное руководство процессом обсуждения возлагалось на Западно-Сибирский крайисполком. Особое внимание сосредотачивалось на районах компактного проживания различных национальностей: тувинцев, латышей, казахов, немцев, эстонцев и др. Так, 14 августа председатель Президиума ЦИК СССР М.И. Калинин направил телеграмму всем председателям ЦИК союзных и автономных республик, краевых и областных исполкомов, в которой писал, что многие Советы, исполкомы плохо помогают, не содействуют всенародному обсуждению, не обеспечивают изучение проекта национальными меньшинствами на родном языке. В национальных районах Западно-Сибирского края процессом обсуждения руководил отдел национальных меньшинств Западно-Сибирского крайисполкома, возглавляемый Т. Биходжининым. По его указанию проект нового Основного закона с целью ознакомления с ним представителей разных народов и организации среди них обсуждения был опубликован в количестве 1205 экземпляра на национальных языках.

Подобное отношение государственных органов к национальным районам определило научный интерес современных исследователей к процессу проведения массовых мероприятий в них. В процессе обсуждения проекта Конституции в этих районах нашли применение как специфические методы правового регулирования, так и общие для всей территории Западной Сибири.

Так, яростное сопротивление немецких крестьян политике коллективизации, массовое эмиграционное движение породили антипатию к ним сталинского режима и повлекли за собой выделение немецкой диаспоры в особый объект правового регулирования на местах. Уже в начале 1930-х гг. органы советской власти стали строить политику в немецкой деревне с учетом ее экономических и идеологических особенностей. Недоумение советских руководителей вызывал никак не укладывавшийся в их представление о классовой дифференциации социальный состав немецкой деревни. Причем самыми активными участниками сопротивления колхозной политике оказывались те категории крестьян, которые по различным критериям были отнесены властями к середнякам и беднякам. Особое неприятие немецкие крестьяне стали вызывать у государства в период нарастания фашисткой угрозы.

Во многих национальных районах ЗСК ощущался недостаток текстов законопроекта на национальных языках, вследствие чего обсуждение проходило на русском. Проверки, проводимые представителями краевых органов государственной и партийной власти, обнаруживали различные недостатки в проведении обсуждения в национальных районах. Отчет Крайкома ВКП (б) ЗСК отправленный в Москву, констатирует, что при переводе проекта нормативно-правового акта агитаторами на различные языки «политический характер ряда его положений был извращен».

Для организации обсуждения Основного закона и проведения пленумов сельсоветов краевыми и районными органами выделялись агитаторы, входившие в группы краевого партактива, на которых легла основная организационная работа. Подобные группы подготавливались и районными руководителями. Так, только в Немецком районе было создано 14 бригад пропагандистов, в задачу которых входило проведение обсуждения проекта непосредственно в колхозах.

Формированием бригад из числа местных активистов и депутатских групп занимались председатели сельсоветов. Агитаторы обеспечивались необходимым для их работы иллюстративным материалом: схемами государственного устройства СССР, диаграммами роста благосостояния трудящихся и уровня нищеты в капиталистических странах, таблицей основных этапов развития СССР, расшифровкой задач коллективизации и индустриализации.

Основным этапом всенародного обсуждения проекта Конституции было его обсуждение на общих собраниях граждан. При подготовке к ним большое внимание уделялось элементам внешней агитации. На домах крестьян развешивались плакаты с лозунгами на национальных языках. Обязательным требованием к колхозному руководству было вывешивание газет как русскоязычных («Правда», «Советская Сибирь»), так и на национальных языках («Rote Fahne»). Параллельно с подготовкой общих собраний шла работа по организации колхозных кружков для ознакомления крестьян с текстом проекта.

Процедура и форма проведения собраний должны были соответствовать прописанным в Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1935 г. Как и при его принятии, основными докладчиками по всем вопросам были председатели колхозов и представители вышестоящих партийных и государственных органов. В своих речах они обращали внимание на две причины появления новой Конституции: изменения в области экономики и вытекающие отсюда изменения в классовой структуре общества. Но в отличии от кампании 1935 г. в собраниях принимали участие не только члены артели, но и крестьяне, не входившие в колхоз, но проживающие в пределах его территории.

Обсуждение законопроекта на общих собраниях проходило в большинстве колхозов в форме ознакомления крестьян с его текстом и решением VII Всесоюзного съезда Советов. Проведению собраний предшествовали «читки» проекта на квартирах колхозников.

Документ рассматривался также на собраниях бригад, которые, как и общие собрания, создавали комиссии из членов артели для сбора предложений и поправок. Количество последних являлось критерием оценки работы агитаторов. Если при принятии Примерного устава сельскохозяйственной артели дополнения могли касаться только внутриколхозных отношений, то при обсуждении проекта Конституции граждане имели возможность выразить свои мысли по всем вопросам хозяйственной и государственной жизни. Поправки, внесенные крестьянами на собраниях, оформлялись в виде подшитых, пронумерованных листов и отправлялись в краевые органы государственной и партийной власти. Там они, в соответствии с главами проекта Основного закона, объединялись в группы.

Отчеты, составленные местными руководителями, говорят о высоком уровне явки крестьян на собрания в первые месяцы кампании. Так, за первые три месяца кампании только в Немецком районе было проведено 128 заседаний кружков, в которых приняло участие 3548 чел. и 130 собраний с явкой на них 6047 крестьян. Но приведенные цифры нельзя считать объективными, так как именно по количеству участников оценивалось качество организаторской работы местных руководителей. Низкий культурный и политический уровень пропагандистов, формальное отношение к своим обязанностям, незнание, когда это требовалось, национального языка, приводили иногда к низкой явке колхозников на собрание (17-40 %), к безграмотным ответам на вопросы крестьян.

Обычным делом были срывы собраний или выводы слушателей, которые часто квалифицировались как антисоветские. Так, в одном из районов края на вопрос, когда будет коммунизм, последовал ответ докладчика: «Народ у нас скоро будет жить при социализме, а вожди уже живут при коммунизме». В Марушинском районе на подобный вопрос председатель двусмысленно ответил: «До коммунизма мы не доживем, но мы должны много работать, чтобы вожди могли его построить». На вопрос: «Кто такие душевнобольные?»- крестьяне слышали ответ: «Те, которые верят в бога». Приходя домой, крестьяне говорили: «Я дома Конституцию читаю - понимаю, а здесь (на собрании - А. М) ничего не узнаю». Критику краевого руководства вызывало проведение собраний, посвященных обсуждению Конституции в национальных селах, на русском языке.

Недостатки, проявившиеся в работе на местах, привели к критике на всесоюзном уровне. В газете «Правда» было отмечено, что органы ЗСК не смогли развернуть широкого обсуждения Конституции и не вели учета поправок.

Ставшие известными краевому руководству ошибки пропагандистов и критика центральных органов служили причиной их отзыва из деревни, а иногда и основанием для обвинения в троцкизме. В борьбе с ним нашло проявление «усиление классовой бдительности», связанное с обсуждением проекта Основного закона. По сибирским селам прокатилась волна исключений из колхозов в связи с троцкистским прошлым. В нескольких колхозах прошли показательные сожжения найденных в местных библиотеках книг объявленных «врагами народа» Л.Д. Троцкого и Н.И. Бухарина.

Собрания завершались рапортами о достижениях и призывами к новым победам, словами благодарности вождю и учителю И.В. Сталину и краевому руководству. В решении собрания артели «Карл Маркс» было записано: «Благодарим товарища Сталина за счастливую жизнь и берем на себя обязательства образцово подготовиться к посевной кампании 1937 г.»

Критическую статью в центральной партийной газете можно считать началом нового этапа в обсуждении законопроекта, в ходе которого были активизированы усилия государственных и партийных органов ЗСК. С 26 сентября по 30 октября было проведено восемь заседаний крайисполкома ЗСК, на которых заслушивались доклады восемнадцати райисполкомов. Было исправлено положение и с учетом поправок: если на 10 августа зафиксировано лишь 536 поправок и предложений, то на 10 октября их было - 5319, причем 1456 из них - оформлены в виде отдельного перечня.

В отчетах агитаторов, проводивших собрания, содержится большой список поправок к проекту Конституции. Судя по этим дополнениям, большие споры среди сибирских крестьян возникали по поводу статей первой главы, в которой зафиксированы нормы, регулирующие правоотношения, связанные с кооперативно-колхозной и личной собственностью граждан.

В исследованиях советского периода господствовала точка зрения, что обсуждение проекта Конституции привело к росту колхозного движения. В работе «Крестьянство Сибири» отмечалось, что именно в этот период многие единоличники связали свою судьбу с колхозным хозяйством. Данная тенденция проявилась в одобрении статей законопроекта, касающихся колхозной и личной собственности. Но если судить по фактам, приведенным в архивных документах, то в реальной жизни наблюдалась обратная ситуация. Отчеты председателей колхозов и местных органов НКВД констатируют, что плохое разъяснение норм проекта приводило к непониманию крестьянами сущности нового Основного закона: многие считали, что раскулаченным возвратят земли, а колхозы распустят. В связи с этим часто проведение собраний приводило к массовому выходу крестьян из колхозов.

Много поправок было предложено к статье 8, где норма, «земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними в бессрочное пользование, то есть навечно», дополнялась утверждениями о том, что «колхозной собственностью являются леса, находящиеся на колхозной земле».

Продолжала волновать сельское население и проблема существования приусадебного хозяйства, максимальный размер которого был закреплен еще в Примерном уставе сельскохозяйственной артели 1935 г. Большинство крестьян требовало законодательно подтвердить наличие личного приусадебного хозяйства. Невнятные объяснения руководства колхозов и пропагандистов приводили к тому, что старые колхозники начинали говорить о возвращении единоличных хозяйств и расформировании колхозов. Колхозники артели «им.Чапаева» сделали вывод о том, что Конституция поддерживает единоличное хозяйство наравне с колхозным. Но нередки были поправки с требованием ликвидации единоличных хозяйств, подтверждающие, что колхозный строй пустил в российской деревне глубокие корни.

Земельный вопрос продолжал волновать крестьян и при обсуждении статьи 5 проекта Конституции. «Если земля является кооперативно-колхозной собственностью и принадлежит нам вечно, то почему мы не можем ею распоряжаться?» - спрашивали крестьяне у своих руководителей. Часто крестьяне поднимали вопрос о двойном налоге на землю. Член сельскохозяйственной артели «Равенство» Сузунского района Иван Михайлович Мельников говорил: «Земля является государственной собственностью, то есть принадлежит народу. Но почему тогда колхозы платят налог за землю и каждый колхозник тоже платит?».

Колхозники считали также необходимым приравнять свое положение к статусу рабочих, то есть предусмотреть регулярный отпуск, один выходной день в неделю, право на отдых в санатории. Колхозник артели «им.Тельмана» Немецкого района Яков Тиссен требовал ввести для крестьян семичасовой рабочий день, при этом он указал на неравноправие крестьян и рабочих: «Почему колхозники работают круглый год, и если урожай не имеется, значит, они даром работали, а рабочие получает зарплату регулярно?». Члены артели «им.Шмидта» Сузунского района отметили, что колхозники «должны лучше рабочих обеспечиваться промышленными товарами, так как они работают по 18 часов в сутки». В Ключевском районе около половины внесенных поправок касалось обеспечения социальных прав.

Большое количество поправок, внесенных сибирскими колхозниками, относилось к вопросам равноправия наций. Крестьяне требовали закрепления данной нормы в законе и формирования механизмов, направленных на обеспечение этого принципа. Часто предлагалась поправка к статье 34 законопроекта относительно нормы представительства в Совете Союза одного депутата от 300 тыс. населения. Эта норма явно не подходила для народностей, численность которых не превышала установленной границы.

Вызывает интересы дополнения колхозников о судебной защите. Они говорили о необходимости закрепления в конституционных нормах «права арестовывать только за прокурором. А то сейчас накладывают арест все, кому не лень». Счетовод колхоза «им. Павлова» Сузунского района Генрих Классен дополнял, что в серьезных случаях «должна подвергаться аресту и милиция». Крестьяне спрашивали: «Почему же раньше (до 1936 г. - М.А.) не обеспечивалось право на защиту жилища, свободы?». Подобные высказывания, по мнению агитаторов, носили антигосударственный характер.

Надежды крестьян, связанные с новой Конституцией, можно рассмотреть, изучив слухи, ходившие по Западно-Сибирскому краю. Они могут рассматриваться как своеобразное следствие проведенных собраний. К примеру, женщины села Енисейского говорили, что «с новой Конституцией отменяются все молокопоставки, мясопоставки и плановые обязательные хлебосдачи, будут снижены налоги».

Но, пожалуй, наибольшую тревогу властей вызывали просьбы и требования крестьян «отменить колхозы» и записать в Конституции о возвращении незаконно изъятого у них при коллективизации имущества. Данные факты противоречат точке зрения В.Ф. Котока, который считает, что в кампании по обсуждению проекта Конституции 1936 г. отсутствовали предложения, хотя бы в завуалированной форме направленные на реставрацию капитализма в СССР.

Факты говорят об обратном. По окончании собраний крестьяне, обращаясь к соседям, часто говорили: «Вот хорошо, сейчас колхозники имеют право выйти из колхоза и жить единолично», «Подождите немного и заживем по-старому. Согласно новой Конституции, разницы никакой между колхозниками и единоличниками не будет». Часто колхозники констатировали факт, «что в капиталистических странах собственность охраняется лучше, у нас же власти, когда им вздумается, могут у граждан все забрать». Старики, мечтавшие о возвращении «старой жизни», искали в законе этому подтверждение: «Без единоличного хозяйства государство не обойдется, и сейчас оно будет существовать наравне с колхозным строем», - говорили они Счетовод артели «4-й съезд советов», выступая на собрании, сказал: «Раньше зря ссылали за болото хороших людей (то есть кулаков - М. А.), а теперь Советская власть спохватилась и исправляет это».

Приведенные выше факты подтверждали опасения руководителей СССР. Массовая коллективизация, проведенная насильственными методами, не смогла вырвать из российского крестьянина стремление к собственному хозяйству, к личной ответственности за его развитие. Но при этом необходимо отметить, что большинство высказывающих подобные мысли, были людьми пожилого возраста. Большая часть крестьян, имевших в прошлом собственные крупные хозяйства, была осуждена. Остатки данного социального слоя не могли уже противостоять системе советского управления. Общий состав советской деревни помолодел за счет людей, воспитанных при сталинской образовательной программе.

В связи с принятием новой Конституции, по мнению крестьян, появлялась возможность реального закрепления свободы вероисповедания и открытия церквей. По деревням ходили старики и говорили, что в городах открываются церкви. В деревне Маркелово священник местной церкви пришел к председателю сельсовета Коршиковой с требованием «разрешить поход с херувимами по деревне, так как это было предусмотрено в проекте новой Конституции». Колхозники требовали освободить «от ареста всех православных священников и священников других молений». В Халдеевском сельсовете к председателю Просенкову подошла единоличница деревни Самохваловки Сергиенко и отдала ему деньги. На вопрос: «За что платишь?»- она ответила: «У нас говорят, что в Халдеево собирают деньги на ремонт и открытие церкви».

Слухи, мысли крестьян по поводу Конституции находили также свое выражение в письмах, написанных в центральные периодические издания и органы государственные власти. Условно их можно разделить на две группы. К первой относятся послания лидерам государства: И.В. Сталину, Н.И. Бухарину. Вторую составляют письма в газеты, журналы.

Письма, посланные вождям государства, содержат много критических замечаний в адрес законопроекта. Они вызваны протестом авторов против «отступления революции», увиденного в законопроекте новой Конституции. Неправильным, по мнению авторов, являлось введение равноправия всех граждан, так как «многие из них - классовые враги». Предательством идей социализма они считали нормативное закрепление личного приусадебного хозяйства крестьян, которое «есть возвращение к капитализму». Заканчивались такие письма восхвалением имени И.В. Сталина и надеждой, что «дело Ленина будет жить».

Письма второй группы долго время хранились в «особых папках» ЦК ВКП (б) и ЦИК СССР под грифом строгой секретности. Туда они пересылались из газет и журналов. Вызывает интерес классификация этих писем, проведенная соответствующим образом проинструктированными редакторами газет. Выделялись две основные рубрики: «Враждебные отклики и предложения» и более мягкая и менее опасная для их авторов формулировка, - «неправильное толкование отдельных статей Конституции». К «враждебным откликам» были отнесены письма некоторых колхозников и крестьян-единоличников, касающиеся права колхозников «создавать при сельсоветах крестьянские союзы, которые бы заботились о всех крестьянских нуждах». Обосновывалось это предложение тем, что правления колхозов «в большинстве случаев ведут крестьянство не к зажиточной и культурной жизни, а к развалу колхозов». Путь восстановления крестьянских хозяйств авторы писем видели в обязанности государства давать крестьянам ссуды сроком от трех лет». К сожалению, фонды архивов не дают возможности проследить дальнейшую судьбу авторов посланий.

Письма крестьян подтверждают выводы, сделанные при анализе поправок. Почти через все письма красной нитью проходили, порой до конца не осознанные стремления колхозников вернуться к крестьянскому хозяйству. «Новая Конституция, - писали они, - гласит, что можно в колхоз не вступать, землю будут давать, натиска на единоличника не будет, кого лишили права голоса, будут восстанавливать. Теперь мы заживем, как раньше».

Особое внимание привлекает письмо из сельскохозяйственной коммуны «Братский труд» Кожевниковского района. Его авторы отличаются высоким уровнем грамотности и широким политическим кругозором. По их мнению, в новой Конституции должна быть закреплена не только цель - построение мирного общества трудящихся, но и гарантии, обеспечивающие возможность достижения этой цели. Проводя параллели с рядом буржуазных стран, где всеобщая воинская повинность ушла в прошлое, они отмечали, что в новой Конституции ее необходимо отменить. Авторы письма считали, что это должно еще раз подтвердить свободу, царящую в советском обществе.

Толкуя понятия «свобода совести» и «свобода отправления религиозных культов», авторы обращали внимание на то, что должна быть обеспечена реальная, а не формальная свобода исповедания своей веры. В конечном счете речь шла о гарантиях свободы жизни и поступков, вытекающих из веры и религиозного сознания человека.

На колхозных собраниях одновременно с обсуждением Конституции проходили выборы делегатов на районные съезды советов, проведение которых было намечено на 10-20 октября. Использование прямых выборов для формирования данных съездов определялось необходимостью высокой легитимации Основного закона в глазах рядовых граждан.

В середине октября краевые органы власти изменили сроки их созыва - с 20 октября по 1 ноября - и установили более жесткий контроль за деятельностью орготделов, отвечающих за подготовку съездов. Данное решение краевого руководства являлось следствием признания крайкомом неудовлетворительной работы ряда районных органов по обсуждению законопроекта. Недостатками признавалось наличие в отчетах агитаторов поправок «антисоветского характера» и задержка докладов о проделанной работе.

В соответствии с приложением к Постановлению СНК СССР расходы на проведение съездов, строго определенные правительством, ложились на местные бюджеты. Если делегатам-рабочим на время работы съездов полагались установленные законом командировочные, то крестьянам-делегатам давали 1020 рублей, в зависимости от местных условий. Расходы по обеспечению делегатов помещениями для ночлега и на питание составляли соответственно 3 и 10 рублей в сутки для делегатов районных съездов, и 5 и 10 рублей - краевых съездов. Организационные расходы не должны были превышать 1000 рублей на районных и 2000 рублей на краевых съездах.

Анализируя делегатский состав районных съездов, можно отметить, что в его число входили как колхозные руководители, так и рядовые колхозники. От одного из сельсоветов Немецкого района на районный съезд были представлены председатель сельсоветов Корней Генрихович Фризен, пастух Василий Тимофеевич Пятов и доярка колхоза «им. Шмидта» Екатерина Варкентин.

В связи с указанием крайисполкома ЗСК о переносе сроков проведения районных съездов во многих районах они состоялись в последние 10 дней октября. Съезд Советов Немецкого района начал свою работу 22 октября. На нем, кроме избранных 74 делегатов, присутствовало 114 гостей, в число которых входили председатели колхозов, стахановцы сельского хозяйства и другие активисты. На повестке дня стояли два основных вопроса, разрешенных к последнему заседанию съезда 24 октября: обсуждение проекта Конституции, выборы делегатов на краевой съезд Советов, открытие которого намечалось на 10 ноября.

Съезды советов, проводившиеся в Западной Сибири, своими решениями одобрили проект Конституции. Поправки, внесенные в ходе обсуждения, было решено оформить и послать «вождю народов - И.В. Сталину». Краевой съезд признал процесс всенародного обсуждения проекта Основного закона в Западной Сибири закончившимся.

История не знала другого подобного примера всенародного обсуждения проекта Основного закона страны. Если при принятии Примерного устава сельскохозяйственной артели в обсуждении было задействовано лишь население сельских районов, то в 1936 г. в исследуемом процессе приняли участие все граждане СССР. Они имели возможность вносить поправки к любым статьям и положениям законопроекта. Приводимые в исследованиях советского периода данные о количестве лиц, принявших участие в обсуждении законопроекта, о числе внесенных поправок, различаются. Большинство исследователей сходятся на том, что в этой кампании приняло участие не менее 75 млн. человек, или около 80 % взрослого населения страны. Но в настоящее время эти цифры очень сложно проверить. С.А. Авакьян отмечает, что цифры, приводимые в исследованиях, носят в большей степени произвольный характер и не поддаются проверке «и на то время, и позже - официоз не жалел красок, рисуя картину одобрения, всеобщей радости и конструктивного обсуждения проекта Конституции».

И.Б. Берхин констатирует, что на 21 ноября 1936 г. проект Конституции был обсужден на 164893 пленумах Советов и исполкомов, заседаниях секций и депутатских групп, на которых присутствовало 3471864 человека, внесено 40619 предложений об изменениях в проекте Конституции. На предприятиях, в колхозах и учреждениях проведено 458441 собрание, на них присутствовало 38904136 человек, внесено 83571 предложение. Число предложений, поступивших в индивидуальном порядке, составило 21817. Всего внесено 169739 предложений с изменениями и дополнениями в проект Конституции. Анализируя эти данные, необходимо принимать во внимание, то что критерием оценки качества проведения процедуры обсуждения проекта Конституции 1936 г. являлось число внесенных поправок и количество проведенных собраний. Концепция истории конституционализма в СССР не включала оценку качества проведенных мероприятий, реализации в Основном законе социальных ожиданий народа.

25 ноября 1936 г. в Москве открылся VIII Всесоюзный Чрезвычайный съезд Советов. На съезде присутствовало 2016 делегатов с правом решающего голоса, из них 40 % составляли крестьяне. На первом заседании делегаты одобрили доклад И.В. Сталина, сделанный им по поручению Конституционной комиссии. В прениях по докладу выступило 65 делегатов.

В своем докладе И.В. Сталин, давая анализ внесенных поправок, разделил их на три категории. Первую категорию составляли 75-80 % всех поправок и дополнений. Они касались не проекта Конституции, а текущего законодательства. Ко второй категории относились 15-18 % поправок. Их авторы предлагали внести в законопроект ряд исторических справок и декларативных положений. Эти предложения также не касались непосредственно проекта. К третьей категории относились 8-10 % поправок и дополнений по существу проекта. Значительная часть последних носила редакционный характер и была передана в Редакционную комиссию для учета при окончательном редактировании текста законопроекта.

Около недели ушло у 220 членов Редакционной комиссии на постатейное обсуждение внесенных поправок и дополнений. Редакционная комиссия в ходе своей работы внесла дополнения и изменения в 38 статей проекта Конституции. Большинство поправок носили редакционный характер и не были связаны с поправками, внесенными рядовыми гражданами. Однако в ряд статей были внесены важные дополнения, имеющие принципиальное значение.

Наиболее существенные дополнения касались глав, регулирующих вопросы государственного устройства. В статье 14 была внесена поправка об увеличении объема исключительных полномочий СССР по отношению к субъектам федерации: союзное руководство получило право утверждать образование новых краев и областей, а также новых автономных республик в составе союзных республик. Уменьшение объема полномочий региональных органов могло быть следствием как усиливающейся централизации государственной власти, так и результатом недовольства руководства страны качеством проведенной региональными органами процедуры обсуждения.

Принципиальным изменениям подвергся текст статьи 35, в которой шла речь о формировании верхней палаты советского представительного органа -Совета Национальностей. По законопроекту, предложенному для обсуждения, она, как и верхние палаты парламентов многих западных стран, формировались за счет представителей, выделяемых парламентами субъектов федерации - Верховными Советами союзных и автономных республик и Советами депутатов трудящихся автономных областей: от каждой союзной и автономной республики - по 10 и 5 соответственно и от автономных областей - по 2 представителя. В соответствии с окончательной редакцией законопроекта депутаты избирались на основе прямых выборов при тайном голосовании. В статью 34 было внесено так же дополнение, декларирующее, что выборы Совета Союза проводятся по избирательным округам. Редакционная комиссия сократила число членов Президиума Верховного совета с 34 до 24 (ст. 48). Был увеличен уровень ответственности исполнительной власти, представляемой Советом Народных Комиссаров, перед законодательной - Верховным Советом. Статья 65 законопроекта определила, что СНК ответственен перед Верховным Советом и ему подотчетен. Принятая Конституция уточняла: в межсессионный период СНК ответственен перед Президиумом Верховного Совета. Аналогичное уточнение было введено для органов государственной власти союзных республик.

В проекте функции союзного и республиканских СНК прописывались расплывчатым термином «ведают». В окончательной редакции он был более четким - «руководят и управляют», что соответствовало классическим полномочиям исполнительной власти (ст. 76).

Были внесены дополнения к статье 40, предусматривающие публикацию законов, принятых Верховным Советом СССР, на языках союзных республики к статье 48 об избрании вместо 4 (по проекту) 11 заместителей председателя Президиума Верховного Совета СССР (по числу союзных республик).

Ряд важных дополнений и уточнений был внесен в статью 49, которая определяла функции Президиума Верховного Совета СССР. Пункт «б» проекта Конституции гласил, что Президиум Верховного Совета издает указы только в целях истолкования действующих законов. В окончательной редакции этого пункта издание указов не обязательно связывалось с действующими законами. Из пункта «к» следовало, что Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями парламента объявляет состояние войны «в случае военного нападения на СССР». В окончательной редакции этого пункта предусмотрено объявление войны также и в случае «необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии». Реакцией законодателей на изменение международной обстановки являлось и увеличение числа союзных народных комиссариатов за счет комиссариата оборонной промышленности.

В статье 68 - об основных функциях СНК - добавлен был пункт «н»: «Образует, в случае необходимости, специальные комитеты и Главные Управления при Совете Народных Комиссаров СССР по делам хозяйственного, культурного и оборонного строительства». В статье 99 было включено дополнение об избрании исполнительных комитетов в сельских Советах.

Изменения коснулись и статей, регулирующих основы судебной системы. В окончательную редакцию Основного закона были внесены нормы, вводящие новую судебную инстанцию - окружные суды и увеличивающие функции Президиума Верховного Суда (ст. 83, 49). Соответственно прокурор союзной республики стал назначать, кроме районных, городских и окружных прокуроров (ст. 116).

В окончательной редакции подчеркивалось, что избирательное право в СССР не может быть ограничено расовой и национальной принадлежностью, вероисповеданием, образовательным цензом, оседлостью, социальным происхождением и прошлой деятельностью.

Изменения коснулись и основ гражданского права. Законодатель уточнял, что колхозники, кроме дохода от находящегося у них в личной собственности подсобного хозяйства, продуктивного скота, птицы, имеют доходы от общественного колхозного хозяйства (ст. 7). Последнее в советском государстве стояло на первом месте по отношению к приусадебному участку. И.Б. Берхин, Н.Я. Гущин в своих исследованиях отмечали, что это изменение было внесено на основе предложений крестьян, желающих подчеркнуть значение общественного хозяйства. Но как показывают источники, в поправках данная тенденция не прослеживалась. На конституционном уровне получила закрепление гарантия охраны права наследования личной собственности граждан (ст. 10).

Интересно проследить изменение положений статьи 118. В первом варианте речь шла об отсутствии в СССР хозяйственных кризисов. В окончательном - констатировалось стремление государства к их возможному устранению. Тем самым на конституционном уровне была отвергнута идея о безкризисности социалистического общества.

Советские исследователи рассматривали процедуру обсуждения законопроекта как проявление демократичности общественно-политической системы. Но сравнительный анализ норм Основного Закона в окончательной редакции с перечнем внесенных гражданами дополнений и поправок показывает, что подавляющее их большинство оказалось невостребованным. К ним можно относить пожелания, касающиеся правового статуса собственности (государственной, колхозно-кооперативной, личной), налогообложения, права крестьян на землю и др. Использование института непосредственной демократии в ходе принятия Основного закона было одним из этапов легитимации сталинского режима внутри СССР и за его пределами. В отличие от предыдущих Основных законов (Конституция РСФСР 1918 г. и Конституции СССР 1924 г., Конституции РСФСР 1925 г.), принятие которых ограничивалось обсуждением и одобрением соответствующих представительных органов, текст Конституции СССР 1936 г. был довольно подробно изучен большинством граждан СССР. По замыслу сталинского руководства, рядовые советские граждане, обсуждая нормы законопроекта, должны уверовать, что принимали участие в создании нового Основного закона.

4 декабря Редакционная комиссия закончила свою работу. В этот же день Пленум ЦК ВКП (б) рассмотрел окончательный проект Конституции и постановил утвердить его с поправками, внесенными на заседании Пленума. 5 декабря 1936 г. состоялось заключительное заседание Чрезвычайного VIII Всесоюзного Съезда Советов. Вначале постатейно, а затем и в целом Съезд утвердил окончательный текст новой Конституции СССР. Представляя текст новой Конституции, И.В. Сталин провозгласил: «Наше советское общество добилось того, что оно уже осуществило в основном социализм, создало социалистический строй, то есть осуществило то, что у марксистов называется иначе - первой или низшей фазой коммунизма». Съезд поручил специально созданной комиссии ЦК ВКП (б) на основе новой Конституции разработать и утвердить положение о выборах, а также установить сроки выборов Верховного Совета СССР.

Этот день был объявлен всенародным праздником. Вслед за принятием Конституции началась новая кампания по ее «массовому разъяснению» и подготовке выборов в новые органы власти. По завершении съезда в лаборатории консервации и реставрации документов при Академии наук СССР начались работы по сохранению навечно текста Конституции, подписанного И.В. Сталиным и членами Конституционной комиссии: оригинал Основного закона был обработан особым химическим составом.

Конституция 1936 г. официально провозгласила победу социализма в СССР. Отсюда вытекало конституционное положение о том, что экономическую основу СССР составляют социалистическая (то есть обобществленная) собственность на орудия и средства производства в двух ее формах: государственной и колхозно-кооперативной, хотя признавалась и личная собственность граждан. Кооперация потеряла свою независимость, и право распоряжаться имуществом и доходами колхозов принадлежало партийно-государственному управленческому аппарату.

Важной новеллой Конституции 1936 г. можно считать значительное расширение перечня провозглашенных в конституционном порядке прав и свобод. Ряд правоведов отмечает огромную роль Конституции в сфере развития прав граждан на социальное обеспечение. По мнению Е.Е. Мачульской, нормы Конституции 1936 г. заложили основу социального страхования советских граждан. «Ни в одной стране мира в тот период, - пишет она, - не было Конституции, которая в столь полном объеме закрепляла бы весь спектр социально-экономических прав». Данная точка зрения, по нашему мнению, является спорной. Конституция 1936 г. заложила основу системы социального законодательства, определила дальнейшие тенденции её развития. Но формальный характер конституционных норм сделал невозможным реальное повышения уровня социальной защиты советских граждан.

Впервые в советском законе говорилось о неприкосновенности личности, жилища и охране переписки, что должно было, по мнению рядовых граждан, гарантировать прекращение незаконных репрессий. Но Конституция не смогла поставить законодательные преграды массовым репрессиям и сдержать новые потоки «чрезвычайщины». Об этом свидетельствует развернувшаяся в 1937 г. репрессивная кампания. Изменилась лишь природа репрессий: на смену понятию «классовый враг» приходит понятие «враг народа». Отношение сталинского руководства к нормам Основного закона было формальным. Конституционные права вступали в противоречие с реалиями сталинского социализма и не распространялись на весь советский народ. Однако признание всех советских граждан равноправными дало возможность многим гражданам СССР вернуться к нормальной жизни. Нашла свое завершение многолетняя борьба раскулаченных крестьян за свои права, проводимая с начала 1930-х гг. Конституция СССР, регулирующая восстановление в гражданских и политических правах представителей «бывших эксплуататорских классов», завершила процесс, начатый другими актами. К их числу относились: постановление Президиума ЦИК Союза ССР от 3 июля 1931 г. «О порядке восстановления в избирательных правах детей кулаков», Постановление ЦИК Союза ССР от 17 марта 1934 г. «О порядке восстановления в избирательных правах детей кулаков», Постановление ЦИК Союза ССР от 27 мая 1934 г. «О порядке восстановления в гражданских правах бывших кулаков», Инструкция ЦИК Союза ССР о выборах в Советы в 1934-1935 гг.Процесс восстановления в правах затягивался. Об этом свидетельствует множество хранящихся в фондах архивов ходатайств членов семей раскулаченных крестьян в районные органы государственной власти с просьбой восстановить их в избирательных правах. После недолгого обсуждения ходатайств на заседаниях РИК, следовал категорический отказ. Только после принятия Конституции СССР данные дела были прекращены на основании ст. 135 Конституции, и все советские граждане получили возможность избирать и быть избранным.

Процесс легитимации сталинского режима через процедуру обсуждения законопроекта нашел свое отражение и в зарубежной прессе. Почти все без исключения газеты США увидели в Основном законе начало реформирования социалистической системы: самоограничение диктатуры пролетариата, консолидацию внутреннего положения СССР. В статье «Россия на пути к демократии» «Washington Post» отмечалось, что СССР является первой в мире диктатурой, добровольно себя демократизирующей.

Огромный интерес у иностранной прессы вызвало применение в ходе создания Конституции СССР института прямой демократии. «New Uork Times» делала вывод: либо диктатура И.В. Сталина сама выразила готовность привлечь весь русский народ к управлению государством, либо была вынуждена пойти на это. «Iwnek Nennesien» отмечал, что «Россия стала сильным государством и отходит от экстремистских идей». Советская власть поняла превосходство демократии над диктатурой. Одобрение в западных странах вызвало введение двухпалатного, как в США, органа законодательной власти. «Россия, -делает вывод «New Uork Telegraf» - из красной становится розовой».

Вместе с тем, ряд авторов отмечал ограниченный характер реформ, заключавшийся в сохранении однопартийной системы. «New Uork Times» в статье «Советская демократия», вспоминая российскую историю, говорил, что и в 1905 г. царское правительство вынуждено было дать народу Конституцию, но затем взяло предоставленные конституционные права назад. Некоторые газеты в своих комментариях исходили из понимания того факта, что новая Конституция является осуществлением основных принципов, провозглашенных октябрьской революцией. Французская газета «Тан» писала, «что это по-прежнему режим, основанный Лениным. Право собственности остается уничтоженным». Но подобная критика была редкой. В целом в иностранной прессе отмечался позитивный характер нового этапа конституционного развития СССР.

С чувством глубокой симпатии отнеслись к содержанию закона и виднейшие представители зарубежной интеллигенции. Французский писатель Ромэн Ролан писал: «Эта Конституция покажет всему миру, что СССР окончательно победил косные силы, оставшиеся от старого строя. Это -установление настоящей демократии, которая может существовать только в бесклассовом обществе; это проведение в жизнь великих лозунгов, до сих пор являвшихся только мечтой человечества, свободы, равенства и братства». Видный чешский писатель Карел Чапек заявил: «Сейчас можно сказать, что в истории Европы начинается новая эра. Новая советская Конституция означает прогресс для всего мира». Данные высказывания о советской конституционной реформе, не отражающие её реальное содержание, широко использовались советским руководством для пропаганды нового Основного закона СССР.

К 1936 г. сталинское правительство завершило создание системы централизованного руководства всеми сферами жизни. Необходимость законодательного закрепления данной системы и административно-командных методов управления ею вызвали появление законодательной инициативы, приведшей к созданию нового Основного закона. Но кризис во взаимоотношениях правительства и народа, проявивший себя в 1932-1933 гг., еще не ушел в прошлое и заставлял руководство государства идти на уступки, чтобы избежать социального недовольства и как следствие - взрыва. Именно этой причиной было вызвано включение в Конституцию норм, касающихся прав и свобод граждан, и вынесение проекта Основного закона на всенародное обсуждение, что стало дальнейшим развитием прямой демократии. Её использование с самого начала рассматривалось как формальное. Именно по этой причине большинство поправок при принятии Основного закона осталось за его рамками. Многие статьи и положения всенародно одобренной Конституции действовали частично или не полностью, другие вообще остались только на бумаге, поскольку не были созданы условия и механизмы их реализации.

Обсуждение проекта сталинской Конституции среди сибирских колхозников показало, что крестьянство требует, как и раньше, особого к себе внимания со стороны органов власти. Годы массовой коллективизации не смогли преодолеть в российском крестьянине черты резистентности: стремление к единоличному хозяйствованию, конфессиональную приверженность, приводившие к бойкотированию различных мероприятий советской власти. Процесс обсуждения показал активность крестьян в нормотворческой деятельности и их желание сохранить свой социальный статус. Несоответствие этих позиций решаемым задачам государства привело к новому витку репрессий, направленных на разрушение не согласующихся с общественным строем советского государства социально-экономических и правовых традиций советской деревни, с одной стороны, и продолжение либеральной политики - с другой.

Как элемент всенародного обсуждения законопроекта использовалось собрания, механизм проведения которых был апробирован при принятии уставов сельскохозяйственных артелей в 1935 г. Следствием этого являлся более компромиссный со сторона руководства процесс обсуждения: временные неудачи государственной политики вызывали критику в прессе, а не возвращали к начальному этапу обсуждения, как это было в августе 1935 г. В 1936 г. в связи со всесоюзным характером проводимой кампании у данного института прямого волеизъявления появились новые черты: расширилось поле обсуждаемых вопросов, вышли на первый план политические проблемы.

Подводя итоги анализа процедуры всенародного обсуждения проекта Основного закона СССР, необходимо сказать, что в ходе всенародного обсуждения законопроекта получил развитие ряд институтов прямой демократии.

Во-первых, получил развитие институт собрания, состав субъектов которого приблизился к современному. Если в ходе обсуждения Примерного устава сельскохозяйственной артели в собраниях могли принимать участие только члены артели, то в 1936 г. состав участников собраний чаще всего формировался по территориальному принципу. Собрания с этого периода становятся важным механизмом государственной политики.

Во-вторых, в отечественной правовой базе получил закрепление институт всенародного обсуждения, существующий и в современном российском законодательстве. Так, в соответствии с Законом Республики Мордовия «О всенародном обсуждении важных вопросов государственного и местного значения»граждане этого субъекта Федерации обладают правом принимать участие в обсуждении вопросов государственного и местного значения как непосредственно, так и через общественные объединения. В других субъектах Российской Федерации тоже существуют аналогичные институты: в Калининградской области возможно общественное обсуждение проектов областных законов, в Республике Татарстан - народное обсуждение вопросов государственного и местного значения.

В третьих, обсуждение проекта Конституции можно рассматривать как зарождение в СССР института референдума. Единой точки зрения о времени появления референдума в отечественной правовой системе нет. Многие ученые считают, что до 1980-1990-х гг. референдумы в нашей стране не проводились. С этим можно согласиться только исходя из современного понятия референдума.

Анализ содержания процесса обсуждения проекта Основного закона, позволяет говорить о существовании в советской правовой системе основ современного института референдума. Под ними можно понимать совокупность норм, регулирующих порядок назначения, подготовки и проведения референдума, закрепленный советским законодателем. Содержание всенародного обсуждения 1936 г. определялось следующими этапами:

1. Подготовка (инициатива государственных органов), информирование о ней населения.

2. Агитация и всенародное обсуждение текста законопроекта.

3. Подведение итогов всенародного обсуждения.

4. Принятие новой конституции СССР чрезвычайным VIII всесоюзным съездом советов.

В данном процессе принятия Конституции СССР отсутствует существующая в современном институте референдума стадия, в ходе которой граждане тайным, прямым голосованием принимают решение об одобрении или неодобрении законопроекта. В 1936 г. непосредственное принятие новой Конституции СССР произошло на заседании представительного органа.

По мнению В.Ф. Котока, референдум не предусматривает принятие публично-властных решений самими гражданами. Для решения вопроса референдума созываются собрания трудящихся, на которых выявляется мнение масс и проводится открытое голосование. Результаты голосования суммируются представителями местной власти и передаются вышестоящим органам государственной власти.

По нашему мнению, подобный подход определялся неуверенностью советского руководства в окончательном народном решении. Отдав проведение обсуждения местным органам власти, на последнем этапе правительство взяло процесс принятия конституции под свой строгий контроль, ограничив участие народа выбором его представителей.

В действующей Конституции Российской Федерации о всенародных обсуждениях ничего не говорится. Однако юридически данный институт в российском праве существует. В п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплено право палаты принимать решение о всенародном обсуждении законопроектов, принятых в первом чтении.

Конституция СССР 1936 г. и Основной закон РСФСР 1937 г. (ст. 49) отождествляли референдум с всенародным опросом. Результат обсуждения в данном случае не имел обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. Подобный подход к понятию «референдум» использовался в ряде европейских стран. Болгарское законодательство, опиравшееся на социалистическую Конституцию Народной Республики Болгарии 1971 г., употребляло термин «народный опрос» как обобщающий для референдума и всенародного обсуждения законопроектов.

В странах скандинавской модели демократии в законодательстве нашел закрепление факультативный референдум. Решение, принятое по итогам проведения референдума, не является обязывающим для властей. Целью более половины проведённых в этих странах референдумов являлось выявление общественного мнения. Например, в Швеции проводились консультативные референдумы по запрету спиртных напитков (1992 г.), по трем проектам пенсионного обеспечения (1957 г.), по использованию ядерной энергетики (1980 г.). Факультативный референдум нашел закрепление в большинстве европейских государств (обязательный референдум существует лишь в пятнадцати европейских странах).

Закрепление факультативного характера решения референдума было развито и в последующем советском конституционном законодательстве. В соответствии с законом СССР от 27 декабря 1990 г. «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» предметом референдума могло быть выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам, находившимся в ведении Союза ССР (ст. 4). Реализацией законодательных положений являлось решение IV Съезда народных депутатов, который на основании Постановления Верховного Совета СССР от 16 января 1991 г. вынес на референдум вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В голосовании приняли участие 80 % граждан, обладающих таким правом. Из них 76,4 % на вынесенный на голосование вопрос ответили положительно. Однако в декабре 1991 г. по инициативе лидеров России, Украины и Белоруссии Советский Союз прекратил своё существование.

В современной отечественной правовой системе существуют так же понятия «консультативный опрос», «опрос», содержание которых совпадает с понятием консультативного референдума. В ряде субъектов Российской Федерации эти институты закреплены с целью выявления мнения граждан по вопросам местного значения и учета их интересов при решении вопросов, находящихся в ведении органов государственной власти. Согласно Закону Удмурдской Республики «Об опросе населения Удмурдской Республики» опросом является голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории данного субъекта по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни республики с целью выявления мнения и учета интересов ее населения при принятии органами государственной власти соответствующих решений. В Читинской области с помощью опроса выявляется мнение населения по вопросам местного значения.

Опрос в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации проводится на основе свободного, равного и прямого изъявления мнения. В соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа от 2 июля 2002 г. «О консультативном опросе населения Ханты-Мансийского автономного округа» голосование при опросе может быть тайным, поименным, открытым или закрытым. Результаты, полученные по итогам опроса, носят консультативный характер и учитываются органами государственной власти и местного самоуправления муниципальных образований при разработке правовых и нормативных актов, а также в разъяснительной работе среди населения.

Обсуждение, в котором в соответствии с замыслом советского правительства приняли участие почти все граждане СССР, можно рассматривать также как зарождение института всенародного опроса, закрепленного в обсуждаемом законопроекте. Общее у процедуры обсуждения законопроекта и опроса заключается в неимперативном характере результатов решения рядовых граждан, то есть руководство страны не обязано его выполнять. Поправки, внесенные рядовыми гражданами в ходе обсуждения проекта Основного закона СССР, 1936 г. были учтены лишь частично при утверждении его окончательного текста.

Сталинское руководство реализовало поставленные в начале процедуры обсуждения цели. Большинство советских граждан уверено, что принятие Конституции 1936 г. состоялось при их участии, и старалось реальную жизнь соотнести с конституционными нормами. Правительства разных стран, западная пресса признали демократический характер советского государства и были готовы заключать с ним международные договоры.

Анализ процедуры обсуждения законопроекта как правоотношения, несмотря на ее формальный характер, показывает увеличение роли рядовых граждан в политической жизни государства. Создаются механизмы, позволяющие рядовым гражданам влиять на принятие решений по вопросам государственной жизни. Как и при обсуждении Примерного устава сельскохозяйственной артели советские граждане обладали правом вносить предложения по вопросу обсуждения. Но при обсуждении проекта Конституции могли вноситься поправки, касающиеся всех сторон жизни государства и общества, в то время как при принятии уставов дополнения вносились лишь к ограниченному числу статей.

 

АВТОР: Макарцев А.А.