Механизмы осуществления исполнительной власти в Республике Таджикистан
Исполнительная власть является одной из трех ветвей власти. Считается, что исполнительная власть призвана, исходя из конкретных обстоятельств, непосредственно и практически организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность людей. Иначе говоря исполнительная власть осуществляет повседневное управление жизнью страны. В последние десятилетие в мире отмечается тенденция усиления исполнительной власти, что в некоторой степени отражено и в законодательстве ряда стран, включающего в полномочия исполнительной власти, например права законодательной инициативы. (Россия, Мексика, Польша, Венгрия). Природа и место Правительства Республики Таджикистан в системе органов государственной власти в процессе проведения с конца 80-годов политической реформы и конституционных преобразований существенно менялись. С введением в свое время поста Президента Республики Таджикистан, Правительство было включено в систему исполнительной власти, возглавляемой Президентом Республики, в качестве органа, подотчетного Президенту Республики Таджикистан.Конституция Республики Таджикистан 1994 года знаменует новый этап в развитии института исполнительной власти.
В статье 64 Конституции Республики Таджикистан Президент Республики Таджикистан провозглашен не только главой государства, но и главой исполнительной власти. При этом под исполнительной властью в Конституции понимается Правительство Республики Таджикистан, так как в тексте статьи 64 Конституции после слов «исполнительная власть», в кавычках указанно - Правительство. Таким образом, Конституция Республики Таджикистан закрепляет специфическое положение Президента РТ, как главы государства и одновременно главы Правительства. При этом необходимо обратить внимания на два момента:
Во- первых термин «исполнительная власть» не ограничивается только понятием Правительство. Под термином исполнительная власть понимается единая иерархически соподчиненная система государственных органов осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность по реализации законов и подзаконных актов и контроль за их реализацией. Таким образом, помимо Правительства РТ систему органов исполнительной власти образуют различные министерства и ведомства, а также местные хукуматы и ряд других органов. Таким образом, можно сделать вывод, что Президент Республики Таджикистан возглавляет не только Правительство РТ, но и всю систему органов исполнительной власти.
Во-вторых в Конституции Республики Таджикистан вопросы связанные с осуществлением исполнительной власти, которые охватывают как полномочия Президента Республики Таджикистан, так и компетенцию Правительства Республики Таджикистан и в Конституции выделены две самостоятельные главы - «Президент» и «Правительство». Тем самым, Конституция Республики Таджикистан закрепляет главенствующую роль Правительства РТ в системе органов исполнительной власти.
Следует отметить, что закрепление за Президентом функций главы государства и главы исполнительной власти характерна для большинства стран СНГ. Так в соответствии со статьей 69 Конституции Грузии «Глава государства является главой грузинского государства и исполнительной власти». Однако, в науке конституционного права существуют различные мнения о том к какой ветви власти относится Президент и входит ли он вообще в какую - либо ветвь власти. Особенно остро этот вопрос стоит в тех странах, где его статус и принадлежность к той или иной ветви власти, не определен в Конституции (Франция, ФРГ, Россия, Кыргызстан).
Одна группа ученных утверждает, что в таких государствах «Президент занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти».
Другая группа ученных утверждает, что в этих государствах можно говорить о «наличии президентской власти как самостоятельной ветви власти». Будучи юридически дистанцированным от всех ветвей власти, Президент устанавливает определенные нормы, управляет, разрешает споры, осуществляет конституционный контроль. Реализуя возложенные Конституцией на главу государства обязанности по защите конституционного строя, охране Конституции и укреплению государства, Президент выступает активным проводником реформ, в том числе в политической сфере.
Третья группа ученных утверждает, что во всех случаях Президент входит в исполнительную ветвь власти. Так Баглай М.В. пишет: - «Признавая, что функции главы государства в демократическом правовом государстве соприкасаются со всеми тремя властями, но все же его основные функции и полномочия нельзя отнести к законодательной или судебной. Другое дело взаимоотношение главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей или о его статусе в Конституции вообще не говориться, юридическая наука и практика признают его главой исполнительной власти - ибо никакому должностному лицу нельзя иметь основные функции и властные полномочия вне какой-либо власти». На наш взгляд, данная точка зрения является наиболее обоснованной и аргументированной. Главная функция и задача Президента во всех странах заключается в осуществлении руководства исполнительно- распорядительной деятельностью в государстве.
Таким образом, систему органов исполнительной власти в Республике Таджикистан составляют Президент и Правительство Республики Таджикистан.
Статья 65 Конституции Республики Таджикистан определяет порядок избрания Президента Республики Таджикистан. Согласно данной статьи Конституции Президент Республики Таджикистан имеет прямой мандат, избирается сроком на 7 лет гражданами Таджикистана на основании всеобщего, равного и прямого избирательного права, тайным голосованием. Определение срока полномочий главы государства и порядка его переизбрания играет немаловажное значение для функционирования механизма исполнительной власти. Конституциями некоторых других государств устанавливается четырехгодичный срок полномочий Президентства (Россия, США, Румыния). В других государствах предусматривается пятилетний (Германия, Греция) и шестилетний (Австрия, Мексика) срок полномочий Президента. Конституциями ряда других государств (Италия, Ирландия, Турция) также устанавливается семилетний срок президентства. Говоря о сроках президентства, следует, иметь в виду форму правления в государстве. Если форма правления президентская или смешанная, то срок президентства, как правило, не превышает 4-5 лет (США, РФ, Франция), в случае же если форма правления в государстве парламентская, то возможны и более длительные сроки президентства (Австрия, Италия). Это связанно с тем, что в парламентских государствах роль президента менее значительна, чем премьер - министра избираемого парламентом и по сути являющегося главой государства.
В этой связи, говоря о семилетнем сроке президентства в РТ, следует констатировать, что он является растянутым. Установление семилетнего срока возможно на переходном этапе развития общества и на небольшой промежуток времени. Как нам кажется, в условиях Таджикистана идеальным будет установление четырехлетнего срока президентства.
Что касается вопроса переизбрания на должность, то в одних странах оно осуществляется без каких - либо ограничений (Франция, Италия), в других государствах одно и тоже лицо может быть избранно не более двух сроков (США, Польша), либо не более чем на два срока подряд (Россия, Португалия). К числу таких государств относиться и Таджикистан. В таких странах как Мексика, Республика Корея повторное избрание на должность вообще не предусмотрено. Президент вступает в должность с момента принесения присяги народу на совместном заседании палат Маджлиси Оли.
Присяга приносится вновь избранным Президентом в большинстве стран мира (глава государства - монарх присягу не приносит, ее в какой то мере заменяет акт коронации). Текст присяги обычно содержится в Конституции (Россия, США, Таджикистан), но иногда такого текста в основном законе страны нет (Франция, Индия).
Избранный и вступивший в должность Президент РТ обладает неприкосновенностью. Правда, в статье 72 Конституции РТ, закрепившей неприкосновенность Президента Республики Таджикистан, не раскрывается ее содержание, что влечет за собой различные подходы к ее пониманию.
Как указывает Достиев А. «Неприкосновенность Президента выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства и правительства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, носит публично правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану личности Президента в силу осуществляемых им государственных функции. Неприкосновенность Президента не ограничивается личной неприкосновенностью. Она распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, вещи». При этом ряд российских ученных говоря о неприкосновенности Президента РФ, приходят к выводу о наличии у Президента РФ «ничем не ограниченной, абсолютной неприкосновенности».
Е.И. Колюшин признает, что «фактически это действительно так. Однако теоретически и юридически подобный подход есть возврат к концепции священности личности президента, применявшейся ранее к монарху». Далее Е.И. Колюшин отмечает, что «содержание неприкосновенности Президента РФ необходимо определить в федеральном законе, отклонив концепцию абсолютной неприкосновенности. Теоретически Президент РФ должен нести ответственность не только в форме отрешения от должности, но и в других формах». По этому поводу профессор М.И. Пискотин пишет: «Президент может, в принципе, совершать преступления и грубейшие ошибки, нарушать Конституцию, не выполнять многих своих обязанностей, не представлять достойным образом Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, как того требует Конституция, лишиться всякого доверия со стороны народа и тем не менее оставаться на своем посту до конца срока полномочий. Трудно найти основания, которыми можно было бы оправдать подобное положение». Высказанные мнения могут в полной мере могут быть применены и в отношении Президента Республики Таджикистан. По действующему законодательству неприкосновенность Президента РТ означает, что против него нельзя возбудить уголовное дело. Оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности. Эта формула означает также, что Президент не может быть принудительно доставлен в суд, например, в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности.
Однако наличие «неприкосновенности не означает отсутствия ответственности Президента. В соответствии с частью 2 статьи 72 Конституции Республики Таджикистан Президент Республики Таджикистан лишается права неприкосновенности в случае совершения им государственной измены, на основании заключения Конституционного суда двумя третями голосов от общего числа членов Маджлиси Милли и депутатов Маджлиси намояндагон.
Для осуществления своих обязанностей Президент Республики Таджикистан наделен широким кругом полномочий. Полномочия Президента РТ призваны обеспечивать единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях разделения между ветвями власти. Обеспечивая и направляя работу государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства. При этом следует указать, что полномочия Президента Республики Таджикистан состоят из полномочий как главы государства и как главы Правительства.
Полномочия Президента Республики Таджикистан можно объединить в несколько групп:
1. Полномочия по формированию и руководству исполнительной властью;
2. Полномочия по взаимодействию и формированию законодательной и судебной властями;
3. Полномочия в области безопасности и обороны;
4. Полномочия в области внешней политики и международных отношений;
5. Полномочия в области экономической и социальной политики и правового положения человека и гражданина;
6. Иные полномочия Президента.
Первая и вторая группа полномочий Президента связана с системой разделения властей, так как предусматривает участие Президента в формировании различных ветвей власти и осуществления взаимодействия.
Конституция Республики Таджикистан возлагает на Президента задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Обеспечивая и направляя деятельность всех государственных органов и выполняя функцию по их координации, Президент должен действовать только в рамках, установленных Конституцией. Полномочия Президента по формированию и руководству исполнительной властью - определяет содержание работы Правительства, оказывает решающее воздействие на его формирование и рассматривает вопрос о его отставке.
Конституция Республики Таджикистан закрепляет подчиненность и подотчетность Правительства Президенту. Эта норма сопоставима с нормой Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой реализуется тенденции к практическому разграничению функций исполнительной власти между Президентом и Правительством как государственными органами, самостоятельно осуществляющими свои полномочия.
Как уже отмечалось, осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия главы государства с парламентом. В любом демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния. Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы и строятся взаимоотношения Президента Республики Таджикистан с Маджлиси Оли.
Президент Республики Таджикистан располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование палат Маджлиси Оли, так и на ее законотворческую деятельность, в частности Президент назначает выборы в Маджлиси намояндагон, назначает одну четвертую часть членов Маджлиси Милли, обладает правом законодательной инициативы и обладает правом отлагательного вето.
В системе разделения властей Президент взаимодействует не только с законодательной, но и с судебной властью. Это взаимодействие достаточно специфично, так как Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебной власти. Его полномочия сводятся к формированию судебной власти, которая осуществляется совместно с Маджлиси Милли.
Наличие других полномочий Президента РТ свидетельствует, о сильной президентской власти. Таким образом, исходя из своих полномочий Президент Республики Таджикистан олицетворяет Таджикистан внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики, как глава государства и исполнительной власти обращается к Маджлиси Оли, обладает правом законодательной инициативы и правом отлагательного вето, формирует Правительство и местные органы исполнительной власти и активно влияет на их деятельность, участвует в формировании судебной власти. Тем самым Президент Республики Таджикистан занимает особое положение в системе органов государственной власти.
Статья 70 Конституции Республики Таджикистан устанавливает, что «Президент в пределах своих полномочий издает указы и распоряжения». Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Республики Таджикистан.
По своим юридическим свойствам указы и распоряжения Президента делятся на нормативные и индивидуальные. Указы Президента в своем большинстве являются нормативными правовыми актами. Распоряжения Президента, как правило, это акты индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных лиц.
Указы и распоряжения Президента Республики Таджикистан носят властный характер и действуют на всей территории Таджикистана.
Президент Республики Таджикистан, как уже упоминалось, возглавляет Правительство, а Правительство республики, в свою очередь, в соответствии с Конституцией и Конституционным законом «О правительстве Республики Таджикистан» в определенных ею пределах возглавляет систему исполнительной власти в Таджикистане и обеспечивает осуществление соответствующих полномочий на всей территории Таджикистана.
Правительство Республики Таджикистан является органом исполнительной власти общей компетенции. Правительство Республики Таджикистан в пределах своих полномочий обеспечивает исполнение Конституции, других законов, указов и распоряжений Президента Республики Таджикистан, совместных постановлений Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, постановлений Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан, международных правовых актов, признанных Республикой Таджикистан и осуществляет систематический контроль за их исполнением органами государственного управления. По сравнению с правительствами зарубежных стран правовой статус Правительства Республики Таджикистан в значительной степени законодательно урегулирован и определяется Конституцией, конституционным законом «О правительстве Республики Таджикистан», иными законами и нормативными указами Президента Республики Таджикистан.
Положение правительства среди других органов государства определяется его полномочиями, закрепленных в указанных нормативных актах.
На основании и во исполнение Конституции и законодательства РТ Правительство издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Таджикистан. Правительство обеспечивает их исполнение.
Основные конституционные нормы о Правительстве закреплены в главе пятой Конституции Республики Таджикистан и конституционном законе «О Правительстве Республики Таджикистан», согласно которым Правительство РТ является коллегиальным органом. Структура Правительства Республики Таджикистан состоит из министерств и государственных комитетов Республики Таджикистан. Министерства и государственные комитеты образовывает и упраздняет Президент Республики Таджикистан. 4 июля 2002 года Президент издал указ «О системе центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан», в которой устанавливается структура Правительства РТ.
В данном указе Президента устанавливается, что Правительство Республики Таджикистан в рамках отведенных ему полномочий осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Министерства в своем большинстве остаются органами, осуществляющими отраслевое управление, а государственные комитеты, а также и комитеты и другие органы при Правительстве действуют как коллегиальные органы функционального и межотраслевого управления.
Конституция конкретно определяет круг высших должностных лиц, которые входят в состав Правительства Республики Таджикистан. Это Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры и председатели государственных комитетов.
Премьер-министр и другие члены Правительства Республики Таджикистан назначаются и освобождаются от должности Президентом Республики Таджикистан и указ об этом направляется на утверждение совместного заседания Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан.
При этом ни в Конституции, ни в конституционном законе «О Правительстве Республики Таджикистан» не закреплена определенная процедура выдвижения и согласования кандидатур Премьер - министра, его заместителей, министров и председателей комитетов. Также в законодательстве не установлен срок в течении которого должно быть сформировано новое Правительство. То же самое касается и случаев когда Президент отправляет в отставку Правительство, либо отдельного его члена. Статья 10 указанного закона устанавливает, что «Президент Республики Таджикистан вправе в любое время отправить в отставку Правительство Республики Таджикистан в полном составе, либо отдельного его члена, и представить указ об этом на утверждение совместного заседания Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан». В законе не установлено, в течении какого времени Президент должен предоставит указ об отставке Правительства, либо отдельного его члена на рассмотрение совместного заседания палат парламента. Также в законе не установлено в течении какого времени Президент должен представить указ о назначении членов Правительства на совместное заседание Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон.
На наш взгляд, в этом вопросе Республике Таджикистан необходимо перенять опыт зарубежных стран. Так в частности в Российской Федерации предложение о кандидатуре председателя Правительства вноситься в двухнедельный срок после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства.
Также по нашему мнению необходимо изменить процедуру утверждения указов Президента о назначении и освобождении от должности членов Правительства парламентом страны. Нам кажется, что в утверждении указов Президента о назначении и освобождении от должности членов Правительства должен принимать участие только Маджлиси намояндагон. Это связанно, прежде всего, с тем, что Маджлиси намояндагон является постоянно действующей палатой парламента, и рассмотрение подобного рода вопросов будет осуществляться в обычном текущем режиме. Действующая же сейчас система требует созыва членов Маджлиси Милли, которые заседают четыре раза в год. Таким образом, существующая система затягивает процесс принятия решения. Особенно если указ Президента о назначении или освобождении не будет утвержден на совместном заседании палат парламента.
Конституция Республики Таджикистан, ни конституционный закон не устанавливают никаких возрастных и иных требований к кандидату в члены Правительства Республики Таджикистан.
В отличии от Таджикистана в Конституциях ряда стран СНГ к кандидатам в члены Правительства и в частности к Премьер - министру устанавливаются рад требований. Так в Азербайджане к кандидату в Премьер - министры выдвигаются следующие требования:
1. Быть гражданином Азербайджана
2. Быть в возрасте не менее 30 лет
3. Наличие высшего образования
4. Обладать избирательным правом
5. Не иметь обязательств ни перед каким иностранным государством. Правительство Республики Таджикистан функционирует непрерывно и
действует в пределах срока полномочий Президента Республики Таджикистан, т.е. семь лет и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики Таджикистан. Однако это ни в коей мере не означает, что состав Правительства в течение указанного срока не будет неизменяемым. Президент вправе в любое время отстранить члена Правительства от занимаемой должности.
Конституцией Республики Таджикистан предусмотрена возможность отставки Правительства в следующих случаях:
1. Правительство само подает в отставку, и Президент принимает ее. При этом Президент вправе не согласится с заявлением Правительства, и поручить ему продолжать выполнять свои обязанности.
2. Президент по собственной инициативе принимает решение об отставке Правительства.
В случае отставки правительства, как и при сложении полномочий перед вновь избранным Президентом, Правительство продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового состава Правительства. Кроме того, каждый член Правительства имеет право на отставку.
Как орган исполнительной власти Правительство Республики Таджикистан наделено довольно широким кругом полномочий, которые по существу охватывают все сферы жизнедеятельности общества и государства.
Реализация конституционных полномочий Правительства Республики Таджикистан объективно требует издания большого числа правовых актов в сфере управления государственной собственностью, разработки, координации и выполнения программ экономических преобразований, обеспечения прав и свобод граждан.
Правотворческая деятельность Правительства осуществляется на основании и в исполнение Конституции Республики Таджикистан и законов. Правительство Республики не вправе подменять законодателя и главу государства, его акты носят подзаконный характер. Это правило не может рассматриваться как ограничение статуса Правительства и является следствием воплощения разделения властей и разграничения полномочий между органами и государственной властью.
Конституция Республики Таджикистан установила правовые формы актов Правительства в виде постановлений и распоряжений. Постановление принимается, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам, а распоряжение как правовой акт принимается по оперативным и текущим вопросам.
Акты Правительства подлежат обязательному опубликованию, вступают в силу одновременно на всей территории Таджикистана, обязательны к исполнению всей системой исполнительных органов, а также иными государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, учреждениями, организациями и гражданами. Эта обязательность актов Правительства вытекает из принципов, лежащих в основе Республики Таджикистан, как суверенного, демократического, правового, светского и унитарного государства.
Обязательность актов Правительства на всей территории Таджикистана, как отражение принцип верховенства Конституции Республики Таджикистан и законов, объективно следует из положений, на которых основано устройство Таджикистана о государственной целостности Республики Таджикистан, единстве государственной власти и другие. Конституция возлагает на Президента и Правительство Республики Таджикистан обязанность обеспечивать осуществления полномочий государственной власти на всей территории Таджикистана.
Важное место в деятельности Правительства Республики Таджикистан занимают взаимоотношения Правительства с другими органами государственной власти. Особое место отводится взаимодействию Правительства и Президента Республики Таджикистан.
Конституционный закон «О Правительстве Республики Таджикистан» определяет порядок взаимодействия Правительства с Маджлиси Оли в таких форме как осуществление права законодательной инициативы. Законодательная инициатива Правительства Республики Таджикистан осуществляется в форме внесения проектов новых законов Республики Таджикистан, проектов законов об изменениях или отмене действующих законов Республики Таджикистан, а также в форме письменных предложений о принятии новых законов Республики Таджикистан или внесении изменений в действующие законы Республики Таджикистан.
Также Правительство и парламент страны взаимодействуют в ключевой сфере жизни государства - бюджетной политике. Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением государственного бюджета Конституцией относится к исключительной компетенции Маджлиси намояндагон, а на Правительство возлагается обязанность обеспечить его исполнение.
Однако ни в Конституции, ни в конституционном законе не установлено в какой форме выражается контроль Маджлиси намояндагон за исполнением бюджета со стороны Правительства. Более того, Маджлиси намояндагон не может выразить вотум недоверия Правительству и потребовать отставки Правительства. Анализ законодательства показывает, что во взаимоотношениях между парламентом и Правительством большими правами обладает Правительство, а не парламент. Роль парламента в формировании Правительства и контроля над ним сведена к минимуму.
В этой связи на наш взгляд первым шагом должно быть установление парламентской ответственности Правительства за исполнение бюджета, и предоставить Маджлиси намояндагон право отправлять в отставку Правительство в случае не исполнения бюджета со стороны Правительства.
В пределах своих полномочий Правительство взаимодействует и с судебной властью: производит финансирование судов из бюджета и обеспечивает исполнение судебных решений.
Подводя итог, следует отметить, что порядок деятельности и функционирование исполнительной власти довольно подробно регламентировано в законодательстве. Однако нам хотелось бы высказать ряд пожеланий:
1. Необходимо закрепить за Президентом РТ возможность использования согласительных процедур, для разрешения коллизий и разногласий между органами государственной власти. Существование такой процедуры позволить в оперативном порядке разрешать их и не приведет к противостоянию между ветвями власти.
2. Представлять на рассмотрение парламента не указ о назначении Премьер- министра, а непосредственно саму кандидатуру. Также проработать механизмы утверждения и отклонения кандидатуры Премьер - министра в полном объеме.
3. Самостоятельно назначать министров без предоставления на утверждение парламента указов об их назначении.
4. Закрепить положение в соответствии, с которым Президент лишается неприкосновенности в случае совершения им тяжких преступлений.
Автор: Диноршоев А.М.