12.10.2011 6376

Формирование и развитие местного и городского самоуправления в России в последние годы XX века

 

После распада СССР авторитет Советов в новой России неуклонно снижался. С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» начался процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Предполагалось, что с принятием данного Закона будет образована новая система организации деятельности граждан для самостоятельного решения всех вопросов местного значения путем повышения роли самих местных Советов как представительных органов населения за счет уменьшения влияния на них исполнительных комитетов, которые формально были подотчетны им, а фактически оказывали на Советы огромное влияние. К сожалению, большинство положений данного Закона так и не были реализованы на практике. Однако, он сделал шаг вперед по сравнению с Законом СССР 1990 г., который только определил концепцию местного самоуправления.

Закон РСФСР 1991 г. довольно подробно раскрывал вопросы, касающиеся местного самоуправления, при этом он выделил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений. Местное самоуправление стало представлять своеобразную альтернативу управлению местными делами «сверху», хотя и не исключалось наличия представителей центральной власти на местах.

Закон 1991 года определил местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов РСФСР, а также законов республик в ее составе (ст.1).

В соответствии с Законом РСФСР представительные органы власти - местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления {местная администрация) наделялись собственной компетенцией, т.е. каждый действовал самостоятельно в пределах своих полномочий, закрепленных законодательством. Таким образом, впервые была сделана попытка разграничить компетенции представительных и исполнительных органов. Одновременно закон предусматривал укрепление исполнительной власти и введение персональной ответственности руководителей, прежде всего исполнительной структуры. В связи с расширением полномочий исполнительная власть могла действовать достаточно независимо, особенно в решении вопросов оперативного управления; однако были предусмотрены и правовые нормы, с помощью которых можно было воздействовать на данные органы для того, чтобы они не стали бесконтрольными.

Закон РСФСР 1991 г. закреплял такие черты общественного самоуправления как представительный характер, территориальный принцип организации и деятельности, общественная форма и самоуправленческая природа.

Положительным моментом была попытка урегулировать правовое положение различных звеньев местного самоуправления путем установления путем установления единой компетенции для всех городских органов (в частности в Законе 1991 г. отсутствовали понятия «город районного подчинения», «город областного подчинения»).

Развитие местного самоуправления невозможно без самостоятельности бюджетов территорий. Экономическую основу самостоятельности любой власти можно обеспечить только независимыми источниками пополнения бюджета. Закон 1991 г. содержал нормы по укреплению финансовой базы местных бюджетов первичного уровня были менее разработанными. Однако законодатель пытался реформировать прежнюю систему местного самоуправления сверху, и исходя из устаревших принципов организации власти на местах. Все это привело к тому, что местное самоуправление было декларировано, но не реализовано.

Итак, можно сказать о том, что в рассматриваемый период все Советы, включая и местные, составляли единую систему органов государственной власти, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм. Формально принцип демократического централизма допускал самостоятельность на местах, но в действительности проявлялся в централизации и концентрации государственной власти в высших слоях системы государственных органов. Советы не были органами местного самоуправления, а являлись органами государственной власти, т.к. выполняли функции местных органов государственного управления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим; такая система способствовала быстроте и согласованности действий всех звеньев, но она существенно ограничивала самостоятельность местных органов; вся система управления на местах не имела достаточных для саморазвития правовой, финансовой, экономической и социальной основ.

В 1991 - 1992 годах в связи с известными историческими событиями в стране и проводившимися конституционными реформами меняется и система местного самоуправления. Если мы проследим последовательность внесения изменений и дополнений в Конституцию РСФСР 1978 г., то увидим, как происходило реформирование институтов местного и городского самоуправления.

По Конституции РСФСР 1978 г. местные Советы народных депутатов - краевые, областные, автономных областей, автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские - составляли единую систему представительных органов государственной власти РСФСР (ст. 85).

В связи с изменениями от 24 мая 1991 г. Советы народных депутатов районов, городов, районов в городах, поселков, сельских населенных пунктов перестали быть органами государственной власть, которыми оставались краевые, областные, автономных областей, автономных округов, а выступали как главное звено системы местного самоуправления. Однако необходимо отметить, что данные положения не согласовывались с действовавшей тогда ст. 85 Конституции, согласно которой все Советы составляли «единую систему представительных органов государственной власти РСФСР».

В связи с реформой федеративного устройства РСФСР и провозглашением краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов федерального значения субъектами Российской Федерации их представительные органы государственной власти уже не считаются местными Советами. Местные Советы народных депутатов - районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские были объявлены органами местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления были отделены от органов государственной власти еще до принятия Конституции РФ 1993 года.

21 апреля 1992 года в ст. 138 Конституции РСФСР вводится формулировка, указывающая на местные Советы как органы власти, но без слова «государственной», а именно «местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов (районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские); соответствующие органы управления - местную администрацию; местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления народа».

Что же касается исполнительных комитетов, то изначально по Конституции РСФСР 1978 г. они были исполнительными и распорядительными органами местных Советов, избирались из числа депутатов и были подотчетны Советам (ст. 145). Изменениями от 27 октября 1989 г. устанавливалось, что работу соответствующих Советов народных депутатов организуют их президиумы, возглавляемые председателями Советов. При реформе Конституции 24 мая 1991 г. ст. 145 определила, что работу местных Советов организуют их председатели, которые избираются на сессиях Советов из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий этих Советов. Как видим, была попытка усилить позиции местных Советов за счет отказа от организации их работы исполнительными комитетами и введения для этой цели должности председателя Совета.

Однако и здесь налицо противоречие. По той же конституционной реформе от 24 мая 1991 г. вместо категории «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов» появляется понятие «Местная администрация». Она, по Конституции, осуществляет исполнительно-распорядительные функции, подотчетна соответствующему местному Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Глава местной администрации представляет соответствующему местному Совету ежегодный отчет о деятельности местной администрации (ст. 146).

По конституционной реформе от 24 мая 1991 г. местный Совет не формировал местную администрацию, он вправе был только принять решение о недоверии главе и другим должностным лицам местной администрации (ст. 147) и утвердить структуру местной администрации по представлению ее главы.

Руководители органов, структурных подразделений местной администрации назначались и освобождались непосредственно главой местной администрации и подчинялись ему по всем вопросам своей деятельности.

21 апреля 1992 года в Конституцию России были внесены новые изменения. В основу российской правовой системы местного самоуправления были положены правовые идеи общественной теории местного самоуправления.

По реформе местные Советы народных депутатов и соответствующие органы управления были наделены собственной компетенцией, которая может быть изменена только законом Российской Федерации (ст. 139), а местная администрация была названа органом управления.

Конечно, все эти реформы в отношении Советов, исполнительных комитетов, местного самоуправления непосредственно сказались на организации городского самоуправления в РФ, однако они не урегулировали эти вопросы окончательно.

Подводя итог этому периоду развития местного самоуправления в современной России и роли Закона 1991 года, отметим значительную и в целом позитивную роль Закона в становлении местного самоуправления в нашей стране. Закон закрепил поселенческо – территориальный, в том числе двухуровневый, принцип организации местного самоуправления. Закон установил исчерпывающий перечень полномочий местных Советов и местной администрации в зависимости от типов муниципальных образований и назвал эти типы. Установил единую для всей Российской Федерации модель системы органов местного самоуправления, выборность, как местных советов, так и глав местных организаций, установил внутренние системы взаимоответственности и контроля за деятельностью органов местного самоуправления, одновременно освободил местные советы от исполнения несвойственных им распорядительных функций. Закон стимулировал развитие институтов местного самоуправления, в том числе территориального общественного самоуправления в городах Российской Федерации.

Важную роль в формирующейся в стране системе местного самоуправления сыграли президентские Указы от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», которые положили начало так называемой реформе местного самоуправления.

В результате данной реформы:

- были ограничены функции и полномочия представительных органов. Часть полномочий передавалась главе местной администрации. Важнейшие решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов могли приниматься представительным органом только по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации). Представительный орган был лишен права отмены актов главы администрации, права выражения недоверия главе администрации и руководителям ее структурных подразделений.

- были отменены все статьи Закона о местном самоуправлении 1991 года, касающиеся местных Советов, их функций и полномочий, которые были переданы главам местных администраций, и полностью отменен Закон «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов Российской Федерации» (за исключением ст. 36).

- все главы местных администраций, независимо от того, были они назначены или избраны, являются «главами местного самоуправления».

- устанавливалось, что глава местного самоуправления имеет право выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления и одновременно является главой местной администрации. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления (в отличие от того, что предусматривалось Законом 1991г.).

Совершенно ясно, что поставленный в такие условия местный представительный орган и его депутаты не могли осуществлять реальный контроль за деятельностью местной администрации и ее главы.

Принятие в декабре 1993 года новой Конституции Российской Федерации стало важным этапом в формировании российского местного самоуправления. Данное событие положило начало разрешению политико - государственного кризиса осени 1993 года, частью которого, несомненно, был кризис и местной власти.

 

Автор: Лютфалиев Р.Т.