Правовое регулирование городского самоуправления в РФ

В действующих законодательных актах не дается специального определения городского самоуправления. Это можно объяснить тем, что «в жизни, реальной практике не существует «местного самоуправления» вообще, а есть самоуправление городов, городских и сельских районов, поселков, сельских населенных пунктов и т.д.» И не случайно, что в уставах некоторых городов (Рязань, Орел, Липецк, Мурманск, Туапсе, Кострома и др.) вместо термина «городское самоуправление» используется - «местное самоуправление города».

Это дает возможность сделать вывод о том, что вся совокупность правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления в РФ, в равной степени является правовой основой и городского самоуправления.

Сейчас, даже трудно представить, что на рубеже 80 - 90-х гг. XX века было распространено мнение о ненужности законодательного регулирования местного самоуправления вообще. Такие предложения исходили преимущественно от представителей различных общественных организаций, находившихся в плену устаревшей научной конструкции, резко противопоставляющей государство и муниципальную власть.

Правовую основу городского самоуправления составляют Конституция Российской Федерации 1993 года (местному самоуправлению посвящена Глава VIII Конституции РФ, также термин «местное самоуправление» используется в ст.ст. 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68, 72 и др.), федеральные конституционные законы (в некоторых случаях для правового регулирования различных аспектов местного самоуправления могут использоваться отдельные положения некоторых их них), федеральные законы (в частности ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г., ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г., ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998 г., ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления» от 25 сентября 1997 г. и др.), издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ (в частности Указ Президента РФ от 29 мая 1997 г. № 531 «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13 ноября 1998 г. № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправления в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 871 «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999г. № 1394 «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» с изменениями и дополнениями от 24 августа 2002 г. и др.), акты Конституционного Суда РФ (Определение Конституционного Суда от 15 мая 2001 г. № 98 - О по делу о конституционности ряда статей Закона о местном самоуправлении Республики Северная Осетия - Алания, Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. по делу о конституционности законодательных актов, устанавливающих механизмы отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления и др.), законодательство субъектов РФ (конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты), уставы муниципальных образований, решения, принятые на городских референдумах и сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.

Международно - правовые акты в соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ являются частью правовой системы Российской Федерации при условии, что они содержат общепризнанные принципы и нормы международного права. Это конституционное установление положило начало имплементации международно - правовых норм в российское право. Основным международно - правовым источником регулирования местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, которая в окончательном виде была принята Комитетом министров Совета Европы в июне 1985 г. в форме конвенции. От имени Российской Федерации Хартия была подписана 28 февраля 1996 г. и вступила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г.

В целом следует отметить тот факт, что многие положения российского законодательства и Европейской хартии местного самоуправления схожи. Так, согласно Хартии органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; по Конституции РФ местное самоуправление - один из элементов конституционного строя России. Общность проявляется также в определениях местного самоуправления, в субъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов и др.

Российские конституции всегда играли ведущую роль в регламентации правового положения местного самоуправления. Это относится и Конституции 1993 г., которая закрепила новую концепцию местного самоуправления в Российской Федерации.

В юридической литературе порой задается вопрос, насколько оправдано регламентирование в конституции федеративного государства местного самоуправления. По мнению, профессора В.И. Васильева, в России просто необходимы достаточные конституционные гарантии осуществления местного самоуправления. Объяснение тому он находит в том, что институты самоуправления на местах утверждаются в российских условиях не снизу, а сверху.

Конституция РФ 1993 года содержит разные по своему значению и направленности главы и нормы, регулирующие местное самоуправление. Ряд важнейших характеристик данного института закрепляется в главе 1 «Основы конституционного строя»: признание местного самоуправления формой народовластия (ч.2 ст.З); муниципальной собственности (ч.2 ст.8); исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст. 12); закрепление обязанности органов и должностных лиц муниципальных образований соблюдать Конституцию РФ и законы (ч.2 ст. 15). Не только содержание данных норм, но и их структурное размещение свидетельствуют о высоком статусе местного самоуправления как одного из важных элементов конституционного строя России.

Закрепление группы статей в главе 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» указывает на связь местного самоуправления с осуществлением гражданских прав политического и социально-экономического характера. В частности, граждане РФ имеют право избираться и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч.2 ст.32), обращаться лично, а также направлять коллективные и индивидуальные обращение в муниципальные органы (ст.ЗЗ), реализовывать свои социально-экономические права, охрану здоровья и образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения и образования, право на жилище, в том числе и из муниципальных жилищных фондов (ст.40,41,43).

Нормы главы 3 Конституции РФ устанавливает соотношение федерального законодательства с законодательством субъектов РФ по поводу местного самоуправления (п. «н» ч.1 ст.72).

Наконец, Глава 8 Конституции РФ «Местное самоуправление» содержит специализированные, более детальные нормы о местном самоуправлении, регулирующие функциональную направленность данного института (ч.1 ст. 130); называющие субъектов осуществления местного самоуправления (ч.2 ст. 130); его территориальные границы (ч.1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст.132); гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133).

Таким образом, Конституция РФ 1993 года закрепила демократические построения местного самоуправления, не раскрывая, не детализируя их.

Однако, к моменту принятия и вступления в силу 1 сентября 1995 г. Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» местного и городского самоуправления как целостной системы в России не существовало, что объясняет трудности в реализации норм этого закона.

Основная конституционная цель местного и городского самоуправления обеспечить населению самостоятельное решение вопросов местного значения. Для того, чтобы реализовать эту цель, нужно было:

- во-первых, определить территориальные основы местного самоуправления;

- во-вторых, в соответствии с территориальными основами установить компетенцию муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления по осуществлению этой компетенции;

- в-третьих, решить проблему соответствия расходных полномочий муниципальных образований их доходным источникам, определить необходимую и достаточную экономическую базу местного самоуправления;

- в-четвертых, определить необходимую структуру органов местного самоуправления и их взаимодействия между собой, которая дала бы оптимальные возможности для осуществления гражданином и населением муниципального образования своих прав на местное самоуправление, а, следовательно, для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий, учитывая, что в соответствии с Конституцией структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (часть 1 статьи 131);

- в-пятых, надо было создать реальные гарантии участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в том числе через развитие территориального общественного самоуправления, прямых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, прозрачности для граждан процедуры принятия и исполнения решений органами и должностными лицами местного самоуправления;

- в-шестых, определить наиболее эффективные механизмы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления как со стороны населения, так и со стороны государства и меры их ответственности как перед гражданами, так и перед хозяйствующими субъектами, а также перед государством;

Одновременно ставилась задача гарантировать самостоятельность деятельности органов местного самоуправления, т.е. способствовать функционированию всей системы местного самоуправления в стране.

Насколько же успешно и в каком объеме Федеральный Закон 1995 г. решил поставленные перед ним задачи?

Сама концепция Федерального закона от 28 августа 1995 г. строилась исходя из буквального толкования нормы статьи 72 Конституции РФ о том, что установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Отсюда следовало, что федеральный закон должен установить нечто вроде рамок для этих принципов, а более подробное регулирование системы местного самоуправления должен осуществить каждый отдельный субъект Федерации своими законами. К сожалению, большинство субъектов Федерации не выполнило задачу по развитию правового регулирования системы местного самоуправления, хотя формально правовая база местного самоуправления на уровне большинства субъектов Федерации в основном была сформирована.

Еще одна особенность Федерального закона от 28 августа 1995 г. состояла в том, что финансово-экономические основы местного самоуправления были сформулированы не достаточно конкретно. Федеральный закон гарантировал муниципальным образованиям финансовую самостоятельность, определял финансово-экономическую основу местного самоуправления, закреплял обязательства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению муниципальным образованиям минимальных бюджетов.

В 1997 году принимается Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», уточняющий законодательную основу бюджетного процесса, местных финансов, основные принципы межбюджетного регулирования, доходную часть местных бюджетов. Таким образом, были созданы достаточные законодательные условия для обеспечения деятельности местного самоуправления.

Правоприменительная практика показала иное. Несовпадение норм Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления с рядом положений Бюджетного и Налогового кодексов привело к тому, что данный Закон перестал выполняться в значительном объеме. Органы местного самоуправления должны были обеспечить удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне «не ниже минимальных государственных социальных стандартов» (пункт 4 статьи 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г.), однако государство не установило минимальные государственные стандарты. Отсутствие критериев удовлетворения основных жизненных потребностей населения позволяло федеральному уровню власти и уровню власти субъектов Федерации формировать доходы местного самоуправления фактически по остаточному принципу. В результате в 2002 году, по данным Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, суммарные доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя России составили чуть более 400 рублей (около 14 долларов США) в месяц. Именно в такую сумму были оценены основные жизненные потребности российского населения в муниципальной сфере.

Таким образом, финансово-экономическая основа местного самоуправления, регулирование которой стали осуществлять органы и лица, формирующие финансовое и экономическое законодательство, перестала в полном объеме соответствовать принципам организации местного самоуправления, установленным Федеральным законом 1995 г. Федеральным законодателем так и не были приняты законы, упорядочивающие финансово-экономические отношения, как-то: законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядок передачи федеральной собственности в муниципальную собственность и др.

Территориальные основы местного самоуправления, предложенные Федеральным законом 1995 г., практика определения их основе территорий муниципальных образований - породили целую группу проблем в развитии местного и городского самоуправления. При установлении территориальных основ местного самоуправления Федеральный закон 1995 г. использовал понятие «муниципальное образование» как видовое. Этот термин появился впервые в нормах Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 г., в котором муниципальное образование фактически представлено как особое лицо публичного права наряду с Российской Федерацией и субъектом Федерации. Понятие муниципального образования включало в себя как поселения и населенные территории - муниципальные образования, при этом Федеральный закон не проводил разницы в статусе поселений в зависимости от численности населения в них, как и в зависимости от других характеристик, были провозглашены единые по своему статусу, по своей компетенции муниципальные образования.

Такой подход не учитывал объективных различий природы функций различных муниципальных образований, не устанавливал различий в полномочиях органов местного самоуправления в зависимости от размеров территории и численности населения, не позволял сформировать эффективную систему межбюджетных отношений при наличии на одной территории разнотипных муниципальных образований. В то же время значительная часть поселений, том числе городских поселений, не получили права быть самостоятельными муниципальными образованиями. Так, из 1090 городов муниципальными образованиями в настоящее время являются только 591, из 1861 поселка городского типа - только 519.

Мы разделяем точку зрения одного из специалистов в области местного самоуправления А.А. Замотаева о том, что «понятие «муниципальное образование» следует рассматривать как объемлющее - соединяющее в себе и понятие территории, в которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории». Термин «муниципальное образование» вполне оправданно использован в новом федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но уже как родовое понятие.

Федеральный закон 1995 года предполагал три группы органов местного самоуправления: представительный орган, главу муниципального образования, исполнительные органы местного самоуправления.

Из этого следовала определяющая роль представительного органа в структуре органов городского самоуправления. Такой подход представляется нам правильным. Он также допускал наличие должности главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению городского самоуправления на территории муниципального образования.

Что же касается исполнительных органов местного самоуправления, то Федеральный закон 1995 г. прямо не устанавливал обязательный порядок формирования, в том числе не предусматривал и самого этого термина. Однако в правовой литературе, включая научные труды, учебники по муниципальному праву, этот термин использовался.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г., как показала практика, недостаточно полно урегулировал формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его осуществлении, не обеспечил «прозрачности» деятельности органов местного самоуправления, принятия и исполнения ими собственных решений. В Законе отсутствуют, например, положение об обязательности официального обнародования нормативных правовых актов органов местного самоуправления, гарантии рассмотрения правотворческих инициатив граждан. Как показала практика, недостаточно была урегулирована деятельность территориального общественного самоуправления, что тормозило все эти годы развитие этого важного института участия населения в осуществлении городского самоуправления. Лишь в самом общем виде были прописаны в Федеральном законе системы ответственности органов и должностных лиц местного и городского самоуправления, контроля за их деятельностью, как со стороны государства, так и со стороны граждан.

Новая редакция Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. (далее - Федеральный Закон 2003 г.) - плод многолетней работы. С принятием Федерального Закона 2003 г. начинается новый этап в развитии местного самоуправления в РФ.

Наиболее важные предложения Федерального закона 2003 г. касаются территориальных основ местного самоуправления. Федеральный закон предполагает наличие двух основных типов муниципальных образований, составляющих два уровня местного самоуправления: поселения (городские и сельские) и муниципальный район. Закон предполагает также наличие городских округов (городское поселение, компетенция которого включает в себя компетенцию поселения и муниципального района), а также внутригородских территорий города федерального значения как муниципальных образований.

Важным положительным моментом Закона 2003 г. является понятие поселения - сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Закон придает разный правовой смысл понятиям «населенный пункт» и «поселение», считавшимися до сего времени правовыми синонимами. Вопросы местного значения, осуществляемые поселениями, муниципальными районами и городскими округами, подробно определены в соответствующих статьях Федерального Закона 2003 г. Количество вопросов местного значения сокращается и они распределяются между двумя уровнями местного самоуправления - поселенческим и районным.

Границы муниципальных образований устанавливаются субъектами Федерации в соответствии с требованиями, определенными Федеральным законом. Преобразование муниципальных образований, в том числе изменение статуса городского поселения (перевод в статус городского округа и обратно), осуществляется законом субъекта Федерации с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований, выраженного через особый вид голосования, предусмотренного статьей 24 Федерального закона.

Что же касается городских округов, то в Федеральном Законе 2003 г. устанавливается, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения и исполнения ими отдельных переданных государственных полномочий, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающих муниципальных районов вопросов местного значения и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

Представляется, что вопрос о критериях отнесения (или неотнесения) городского поселения к городскому округу весьма важен для развития городов нашей страны, а значит и для развития страны в целом. Надо отметить, что большинство городов, которые исторически сложились как города с преимущественно промышленной инфраструктуры в настоящий момент являются самостоятельными муниципальными образованиями, не входящими в состав других муниципальных образований.

Принцип историзма может быть принят как основа для установления города в статусе городского округа, а именно: все города - самостоятельные муниципалитеты, являющиеся таковыми на фиксированную дату (например, на 1 января 2003 г. или на день официального опубликования Федерального закона 2003 г.), наделяются статусом городского округа.. Органы государственной власти субъекта Федерации должны при этом иметь возможность принять решение о наделении и иных городов (или поселков городского типа) статусом городского округа. Для того, чтобы не наделить или нет нынешние города-муниципалитеты статусом городского округа, органы государственной власти субъекта РФ должны провести голосование жителей города по данному вопросу.

Говоря об экономических основах местного самоуправления, устанавливаемых Федеральным Законом 2003 г., нельзя не коснуться одной появившейся новеллы. Согласно нормам статьи 50 Закона в собственности муниципальных образований может находиться только то имущество, которое предназначено для решения установленных Законом вопросов местного значения и для осуществления переданных государственных полномочий. Имущество, находящееся в муниципальной собственности и не соответствующее указанным критериям, должно быть до 1 января 2009 г. перепрофилировано или приватизировано.

Устанавливая параметры системы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Федеральный Закон 2003 г. пытается установить систему органов местного самоуправления в соответствии с типами муниципальных образований. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, избираемые населением или формируемые представительным органом муниципального образования. Наличие первых трех органов обязательно.

Вообще говоря, укрепление местной демократии, гарантии для ее развития были одной из базовых задач Федерального Закона от 6 октября 2003 г. Развитие местной представительной демократии через укрепление и повышение дееспособности представительного органа, преодоление таким образом последствий «президентской реформы» 1993 г., пожалуй, первая задача по значимости в этом ряду.

Заметно больше места в Федеральном Законе 2003 г., по сравнению с Федеральным Законом 1995 г., занимают статьи и нормы, посвященные развитию демократических (другими словами - самоуправленческих) начал местного самоуправления. Так, статья о местном референдуме содержит 10 пунктов против 6, статьи о собрании и сходе граждан содержат в общей сложности 15 пунктов против 2, статья о правотворческой инициативе граждан - 3 пункта против нескольких строк в Федеральном законе 1995 г., статья о территориальном общественном самоуправлении - 11 пунктов с множеством подпунктов против 2 пунктов.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление Федеральный Закон 2003 г. регулирует достаточно подробно, а также более четко говорится о новых формах самоуправления: появились новые статьи о голосовании об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, о голосовании по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, о публичных слушаниях, о конференции граждан, об опросе граждан.

Несомненно, следует отметить Главу 11 Федерального Закона 2003 г., а точнее ст. 79 - особенности организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и ст.81 - особенности организации местного самоуправления в наукоградах, которые Федеральный закон 2003 г. относит к муниципальным образованиям специального типа.

Федеральный Закон 2003 г. устанавливает, что на внутригородских территориях Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами данных субъектов Федерации. При этом вопросы организации (предметы ведения, объекты собственности органов местного самоуправления, источники доходов местных бюджетов и другие вопросы) одного из уровней публичной власти - местного самоуправления - определяются названными субъектами Федерации самостоятельно. Необходимо заметить, что сохранение в городах федерального значения единства городских территорий представляется объективной необходимостью.

В настоящее время в соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление в Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Москвы (включая районы города Зеленоград). Внутригородским муниципальным образованием является часть территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправления, имеются собственность, бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В соответствие с Законом Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» жители города осуществляют местное самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Санкт-Петербурга. Местное самоуправление осуществляется на всей его территории в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга (на территории города создано 111 муниципальных образований).

Следует отметить, что существует проект реформы системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Предлагается новый вариант организации местного самоуправления - создание двухуровневой системы муниципальных образований в этом городе: сохранение 102-х муниципальных образований низового уровня - муниципальных округов и поселков - и надстройка над ними еще одного, «дополнительного» уровня местного самоуправления. Таким образом, в Санкт-Петербурге могут дополнительно пополниться еще органы местного самоуправления 13 городских районов и 9 городов-спутников. В качестве обоснования данной схемы авторы выдвигают тезис о том, что Федеральный закон 2003 г. якобы исходит из необходимости создания по всей стране двухуровневой системы местного самоуправления. При этом, правда, тут же отмечается, что в «городах федерального значения данная схема не может быть реализована в полном объеме».

Представляется, что на сегодняшний день вариант осуществления местного самоуправления в городах федерального значения путем образования внутригородских муниципальных образований наиболее эффективен по причине того, что исключается подмена, пересечение, дублирование функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Статья 81 Федерального Закона 2003 г. закрепляет особенности организации местного самоуправления в наукоградах. Они являются особым видом муниципальных образований и после вступления в силу Федерального Закона 2003 г. приобретут статус городских округов. В настоящее время особенности организации местного самоуправления в наукоградах установлены Федеральным Законом от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда РФ».

Наукоградом признается муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. В настоящее время в РФ четыре наукограда: г. Обнинск Калужской области, г. Королев Московской области, г. Дубна Московской области и рабочий поселок Кольцово Новосибирской области. Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для разработки и утверждения в установленном порядке федеральной целевой программы развития наукограда.

Одной из положительных сторон Федерального Закона 2003 г., которую хотелось бы отметить, - достаточно подробно прописанные нормы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований и глав местных администраций. Исходя из субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления отвечают за свои действия, выделяют три вида такой ответственности: 1) перед населением муниципального образования; 2) перед государством; 3) перед физическими и юридическими лицами.

Впервые появляется институт временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Федерации. Закон устанавливает три случая, при которых возможно использование этого института (ст. 75 Закона 2003 г.).

Одним из важных источников, содержащих нормы, регулирующие данные вопросы, являются уставы городов.

Устав - это основной правовой акт города, поэтому другие акты и решения органов местного самоуправления не должны ему противоречить. В уставах городов закрепляется территория, в пределах которой осуществляется городское самоуправление; правовая основа городского самоуправления; система городского самоуправления; формы и гарантии непосредственного участия населения города в решении городских вопросов; структура и органы городского самоуправления, их полномочия; экономическая и финансовая основа городского самоуправления; гарантии и ответственность органов городского самоуправления; статус, символика, знаки почета города.

Уставы городов констатируют, что городское самоуправление является формой народовластия: власть принадлежит населению, которое имеет возможность через образуемые им органы решать вопросы местного значения, что не только повышает эффективность управления, но и обеспечивает полный учет местных условий и особенностей.

Так, например, в Уставе г. Кемерово, закреплено, что самоуправление в городе осуществляется членами городского сообщества как непосредственно (через городской референдум, городские выборы, народную правотворческую инициативу, собрания (сходы) и конференции граждан, органы территориального общественного самоуправления, индивидуальные и коллективные обращения населения в органы городского самоуправления, к которым относятся: представительный орган - Кемеровский городской Совет народных депутатов; глава муниципального образования и высшее должностное лицо города - Глава города Кемерово; исполнительно-распорядительный орган - администрация города Кемерово.

Одним из правовых источников является законодательство субъектов РФ, которые по-разному подошли к закреплению концепции местного самоуправления.

Законы субъектов Федерации, изданные в большинстве своем через несколько лет после вступления в силу Федерального Закона 1995 г., либо просто повторяют нормы данного Федерального закона, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» нормы региональных законов идут вразрез с нормами Федерального Закона 1995 г., а то и Конституции России.

Многие проблемы, возникавшие в процессе формирования системы городского самоуправления в России с 1995 г., в значительной степени являлись следствием этого.

Некоторые субъекты РФ придерживаются конституционной модели местного самоуправления. Например, в Свердловской области признается и гарантируется право населения на местное самоуправление, его органы не входят в систему органов государственной власти. Законом Карачаево-Черкесской Республики «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике от 20 декабря 1996 г. предусмотрено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Карачаево-Черкесской Республики.

В республиках Саха (Якутия) и Татарстан были выделены два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. В районах и городах республиканского подчинения для осуществления государственной власти образуется местный представительный орган и соответствующий исполнительный орган. Депутаты представительного органа и главы местной администрации избираются населением территории, причем выборность предполагает возможность совмещения должностей руководителя органа местной представительной и исполнительной власти (ст. 85 Конституции Республики Саха (Якутия)). Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Города республиканского значения в ряде республик - субъектов РФ лишаются права на осуществление местного самоуправления путем упразднения органов самоуправления или подчинения их органам государственной власти.

Особенно много нарушений допускается в субъектах РФ в отношении городов - центров (столиц) субъектов РФ. Причем здесь есть два самостоятельных момента. Во-первых, власти многих субъектов РФ хотели бы включить управление этими городами в систему государственной власти субъекта, с тем, чтобы усилить свое властное воздействие на представительные и исполнительные органы таких городов. Во-вторых, представительные органы и особенно главы городов в осуществлении своих полномочий не вносят принципиальной разницы с осуществлением государственной власти. А поскольку государственная власть более сильна и опирается на возможности государства (в том числе в части дисциплины, порядка и принуждения), то лучше осуществлять власть в таких городах как власть государственную, хотя, конечно, и с участием населения в соответствующих формах.

Итак, на основе анализа положений Конституции РФ, законодательства о местном самоуправлении, уставов городов и существующих в научной литературе определений местного самоуправления можно сформулировать следующее определение: городское самоуправление - это признаваемая и гарантируемая законодательством Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения города (городского поселения, городского округа, муниципального района) по решению непосредственно либо через органы городского самоуправления вопросов городского значения.

Городское самоуправление должно быть вписано в структуру организации власти, действовать в интересах, как населения, так и государства. При этом государство обязуется создавать необходимые условия и гарантии для осуществления переданных дел.

С помощью городского самоуправления развиваются демократические начала, лучше решаются вопросы городского значения в интересах населения и с его участием. Именно жители города знают местные нужды, заинтересованы в успешном и своевременном их удовлетворении. Управляя городскими делами, органы городского самоуправления заботятся о сочетании интересов прав человека с государственными интересами.

Представляется необходимым более подробно остановиться на вопросе правового регулирования компетенции городского самоуправления.

Нормы Конституции РФ 1993 г., устанавливающие основы местного самоуправления, дополнены и конкретизированы в федеральном законодательстве РФ, в частности в Федеральных Законах «Об общих принципах организации местного самоуправления» 1995 и 2003 гг., в других федеральных законах, а также указах Президента РФ, законах о местном самоуправлении субъектов РФ, уставах муниципальных образований, иных нормативно - правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, следует иметь в виду, что полномочия органов городского самоуправления в различных сферах общественной жизни регулируются нормами отраслевых законодательных актов, в том числе кодифицированного характера. Так полномочия органов городского самоуправления в земельной сфере закреплены в в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г., в сфере охраны атмосферного воздуха - в Федеральном законе « Об охране атмосферного воздуха « от 4 мая 1999 г., в сфере гражданской обороны - в Федеральном законе « О гражданской обороне « от 12 февраля 1998 г. и д р.

Категория «вопросы местного значения» впервые получила законодательное закрепление в Федеральном Законе 1995 г.: к ним были отнесены вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования: 30 вопросов местного значения, закреплены за всеми муниципальными образованиями.

В отличие от положений данного Закона, Федеральный Закон 2003 г. подходит к закреплению вопросов местного значения дифференцировано.

Крупным шагом вперед в определении сферы деятельности городского самоуправления является определение вопросов местного значения применительно к муниципальным образованиям разного типа (уровня). Городские поселения, муниципальные районы, городские округа решают теперь неодинаковые по содержанию дела. Это позволяет учесть особенности условий и возможностей их деятельности, приблизить городское самоуправление к населению и повысить его эффективность, хотя объем местных дел меньше, чем закреплялся прежним Законом, особенно для муниципальных образований - городских поселений.

Федеральный Закон 2003 г. закрепляет решение вопросов местного значения с учетом различий между муниципальными образованиями: городскими поселениями (22), муниципальными районами (20) и городскими округами (27). Совершенно очевидно, что соответствующий перечень вопросов местного значения строго обязателен для того или иного вида муниципального образования. Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в данный Федеральный Закон 2003 г.

На основе статей 14-16 Федерального Закона 2003 г. можно составить таблицу, в которой тематически сгруппированы вопросы местного значения, из которой видно, что объем компетенции разных видов муниципальных образований, осуществляемой в границах соответствующих образований, не одинаков.

Особенно не совпадают вопросы ведения городского поселения и городского округа, крупных городов и наукоградов, хотя разница между ними лишь в том, что округ не входит в состав муниципального района. К сожалению, Федеральный Закон 2003 г. не всегда говорит, какие города следует относить к городским округам, не всегда оправдано и логично равноправие между городами.

Но гораздо интереснее и практически значимее соотношение функций между городскими поселениями и муниципальными районами. Из 22 функций поселений 5 полностью и 7 частично дублируются при определении функций муниципальных районов, в том числе финансового характера.

При этом становится явным то, что некоторые аналогичные функции муниципального района сформулированы так, чтобы обеспечить именно межпоселенческие интересы (библиотечные коллекторы, автодороги между населенными пунктами и т.д.). Встает вопрос: правильно ли тогда этот уровень считать уровнем местного самоуправления? Следовательно, возможен возврат к старой дискуссии о том, можно ли непоселенческий уровень считать пригодным для самоуправления. Кстати, альтернатива здесь не такая прямолинейная, как думают некоторые: либо район входит в систему самоуправления, либо он является нижним этажом системы государственной власти. Район вполне может быть и территорией самоуправления, но в виде, существенно отличающемся от поселенческого. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. частично учел такую возможность образования представительного органа посредством делегирования депутатов от поселений), однако проблема полностью не решена.

Интересен вопрос о функциях муниципальных районов, которых нет у поселений. Это: 1) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района; 2) организация охраны общественного порядка муниципальной милицией; 3) организация мероприятий по охране окружающей среды; 4) организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти; 5) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации; 6) организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время; 7) опека и попечительство (поселения лишь оказывают содействие в установлении опеки и попечительства); 8) организация оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; 9) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 10) ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

Естественно, что функции, существующие у поселений, отсутствуют в компетенции муниципальных районов: 1) обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; 2) организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; обеспечение первичных мер пожарной безопасности; 3) обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта; 4) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения; 5) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; 6) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения; 7) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов; 8) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; 9) планирование застройки.

Следует подчеркнуть, что Федеральный Закон 2003 г. сохранил факультативный порядок наделения муниципальных органов компетенцией для решения вопросов местного значения. Органы городского самоуправления вправе решать вопросы, не отнесенные к компетенции других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными и региональными законами. Дополнительные вопросы городского значения такой группы решаются муниципальной властью только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.

Если обратиться к Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года, в которой статья 4 посвящена компетенции местного самоуправления, то увидим, что часть 1 статьи 4 Хартии устанавливает, что основные полномочия органов местного самоуправления (что в равной степени относится и к органам городского самоуправления) устанавливаются Конституцией или законом. Пункт 2 данной статьи гласит, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.

Таким образом и международные, и российские нормативные акты исходят их того, что все особенности местного самоуправления, в равной мере относится и к городскому.

Статья 12 Конституции Российской Федерации 1993 года устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В данном случае акцент несколько смещен, сделана заявка на полномочия местного самоуправления в целом. Но статья 130, Конституция РФ определяет самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, владении, пользовании и распоряжении муниципальной собственностью. В данной статье устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Во-вторых, в статье 132 Конституции РФ (ч. 2) устанавливается, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Напомним, что в Федеральном Законе 1995 г. полномочия местного (в том числе городского) самоуправления названы предметами ведения местного самоуправления (ч.1. ст.б). Основываясь на положения указанного Закона, в ведении муниципальных образований находятся: 1) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы городского самоуправления; 2) вопросы местного значения.

Это довольно широкий (30 пунктов) - открытый перечень вопросов, которые вправе самостоятельно решать городское самоуправление. В их число входят: - принятие конкретных актов, обозначенных в законе; - совершение конкретных действий (материально-технических, юридических); - управление процессом развития с помощью комплекса средств (организационных, финансовых и др.); - стимулирование, содействие деятельности муниципальных организаций.

Однако на основе Федеральных Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления», вопрос о полномочиях органов городского самоуправления регулируют региональные законы о местном самоуправлении, городские уставы. Следует обратить внимание на тот факт, что Федеральный Закон 1995 г. закреплял лишь полномочия, принадлежавшие местной представительной власти, не давая при этом и прямого ответа на вопрос, имеют ли право органы государственной власти субъектов РФ право осуществлять собственное регулирование полномочий городских органов власти. Вместе с тем правотворческая практика в регионах развивалась как раз в направлении активного наделения муниципальных органов полномочиями. Нечеткость законодательного регулирования привела Конституционный Суд РФ к выводу о невозможности установления в законах субъектов РФ полномочий конкретных органов городского самоуправления.

Федеральный Закон 2003 г. отказывается от понятия «предметы ведения»; в ст. 17 Закона называется «Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения». В ней устанавливаются следующие полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание - муниципальных правовых актов; 2) установление официальных символов муниципального образования; - создание муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; 3) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями; 4) организационное и материально - техническое обеспечение муниципальных выборов и референдумов; 5) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально 6) экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования; 7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 8) осуществление международных и внешнеэкономических связей; 9) иные полномочия в соответствии с законом и уставами муниципальных образований.

В связи с тем, что города, в основном, являются экономическими и культурными центрами, в них расположены подавляющее большинство промышленных предприятий, коммунальных служб, сосредоточена основная часть культурно-бытовых учреждений, имеется разветвленная сеть вузов и научных центров, одним словом, они объединяют достаточно крупный социально-экономический комплекс - соответственно их полномочия по сравнению с другими муниципальными образованиями более обширны. К ним относится: 1) создание единой социальной и производственной инфраструктуры в целях удовлетворения потребностей населения; 2) развитие жилищной базы; 3) внутригородского транспорта; 4) охраны здоровья; 5) развитие народного образования и т.д.

В связи с этим полномочия органов городского самоуправления регулируются специальными статьями уставов. Так, например, в Уставе г. Благовещенска имеется раздел III «Предметы ведения городского муниципального образования», кроме того в ст. 15 закреплена компетенция городской Думы, в ст. 23 - полномочия мэра города, в ст. 30 - компетенция городской администрации. В Уставе г. Туапсе аналогичный раздел «Полномочия местного самоуправления города» разделен на две статьи - ст. 7 «Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления города» и ст. 8 «Предметы ведения местного самоуправления». В Уставе г. Тулы ст. 11 предусмотрено разграничение компетенции между органами местного самоуправления города и органами территориального общественного самоуправления.

На наш взгляд, полномочия органов городского самоуправления должны быть разграничены, т.е. каждый орган должен обладать собственной компетенцией, как это закреплено в уставах многих городов (Благовещенск, Чита, Ярославль, Рязань, Липецк и др.). Недопустимо совмещение полномочий представительного и исполнительного органов в силу их различного статуса, (представительный орган избирается населением, а исполнительный в основном назначается) различаются их функции и т.д.

Однако в нормативных актах многих городов именно по данному вопросу еще много неясного. Так, например, в Уставе г. Иваново в главе III «Компетенция городского самоуправления» регулируются полномочия органов городского самоуправления г. Иваново. Причем в ст. 19 «Определение компетенции органов самоуправления Иваново» говорится о том, что органы городского самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов городского значения, однако в п. 2 этой же статьи содержится компетенция городской Думы и городской администрации. Непонятно тогда, каким актом разграничиваются полномочия каждого из этих органов, если в Уставе города они совмещены. В ст. 21 «Полномочия самоуправления г. Иваново по решению вопросов городского значения» также не предусмотрено разграничение полномочий представительного и исполнительного органов, зато данные полномочия разделены по сферам. В уставе Рязани по сферам разделены полномочия исполнительного органа, что представляется более целесообразным. Уставами городов Орла и Челябинска вообще не определены полномочия исполнительного органа, они ограничились только закреплением полномочий представительного органа и главы города.

В уставах некоторых городов полномочия главы города разделены на полномочия, осуществляемые главой самоуправления города во взаимодействии с Думой и полномочия главы местного самоуправления города как должностного лица администрации города (Ижевск, Кострома).

В Уставе г. Кемерово в специальной статье содержатся полномочия органов городского самоуправления в связи с осуществлением функций административного центра области. Органы городского самоуправления предоставляют в установленном порядке органам государственной власти земельные участки, здания, строения и помещения, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги; вносят в органы государственной власти Кемеровской области в установленном порядке предложения о возмещении потерь и затрат городского бюджета в соответствии с законодательством Российской Федерации; обеспечивают необходимые условия для проведения общеобластных мероприятий; участвуют в разработке и осуществлении целевых областных программ развития города; участвуют в содержании и развитии систем связи, областных транспортных систем на территории города. Дополнительные услуги, связанные с обеспечением охраны и безопасности, использованием земельных участков, зданий, строений, сооружений и помещений, проведением в городе областных и межрегиональных мероприятий, предоставляются органами городского самоуправления на договорной основе.

Органы городского самоуправления занимаются вопросами развития промышленного производства городского значения, способствующего укреплению местного хозяйства; проблемами благоустройства; развития сферы обслуживания, народного образования, здравоохранения, культуры, дошкольных учреждений, физической культуры.

Большие города с районным делением занимаются более масштабными вопросами, а именно: развитием стройиндустрии, созданием градостроительных комплексов и промышленных узлов; строительством жилых домов, объектов социальной сферы, созданием природоохранного. хозяйства; руководством предприятиями промышленности, местных строительных материалов; развитием городского транспорта; внешнеэкономическими связями и т.п. Они выполняют функции, имеющие стратегическое значение для города.

Отдельно следует сказать о порядке наделения органов местного (городского) самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Конечно, отделение государственных дел от местных возможно не всегда. Ведь местное значение могут иметь дела, которые если не впрямую связаны с государственными, то далеко не безразличны для государства, особенно для государства социального. Тем не менее определенный круг дел, решаемых на местах, отличается от круга дел, которые вершатся на верхних этажах государственной власти. Один из знатоков российского земства, князь А.И. Васильчиков подчеркивал, что «ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей; от этого. смешения происходит то, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду».

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления муниципальные органы обладают полномочиями по решению значительной части публичных дел, к которым относятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия.

В Конституции РФ (ст. 132, ч.2) устанавливается, что в компетенцию органов местного (в том числе городского) самоуправления, помимо вопросов местного значения, могут входить и отдельные государственные полномочия, которые передаются им государством. Далее, начиная с 1995 года, в РФ был установлен механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Уставы городов также не обошли вниманием данное положение. Например, в уставе г. Читы в статье 7 «Осуществление отдельных государственных полномочий» закреплено, что наделение органов городского самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами Читинской области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Федеральный Закон 2003 г. содержит Главу 4 «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», которая конкретизирует этот порядок передачи полномочий, их осуществление и вопросы государственного контроля за их реализацией.

В ст. 19, п.З. закрепляется, что передаваемые отдельные государственные полномочия по умолчанию возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Муниципальные образования в виде городских и сельских поселений будут заняты исключительно вопросами местного значения.

Крайне важными, на наш взгляд, являются сформулированные в ст. 19 Федерального Закона 2003 г. требования к федеральному и региональным законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Эти нормативные акты должны содержать: вид или наименование муниципального образования, которому передаются полномочия; перечень прав и обязанностей местных органов, а также прав и обязанностей органов государственной власти при реализации соответствующих полномочий; способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемым местным бюджетам из бюджетов вышестоящих уровней; перечень подлежащих передаче в муниципальную собственность, пользование и управление материальных средств; порядок отчетности органов местного самоуправления о выполнении переданных полномочий; порядок осуществления органами государственной власти контроля за реализацией переданных полномочий; условия и порядок прекращения исполнения местной властью переданных ей государственных полномочий.

Федеральный Закон 2003 г. преобразует ряд полномочий органов городского самоуправления в государственные полномочия, хотя и оставляет их в сфере деятельности органов городского самоуправления. В этой связи, продолжая осуществлять полномочия, ставшие государственными, органы городского самоуправления попадают под строгий государственный контроль. С одной стороны, это ограничивает их усмотрение в решение ряда вопросов, с другой, - гарантирует финансовое обеспечение данных полномочий и устраняет существовавшую до сих пор безответственность при их реализации.

Вышеизложенное, на наш взгляд, приводит к следующим выводам.

1. С точки зрения определения сферы деятельности местного (в том числе городского) самоуправления в Федеральном Законе от 28 августа 1995 г. не было определенной ясности и однозначности: с одной стороны, он определял 30 вопросов местного значения, а с другой, разрешал муниципальным образованиям «принимать к рассмотрению» иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ. По-видимому, эта формула Закона содержала в зародыше идею деления полномочий на обязательные и факультативные.

2. Федеральный Закон 2003 г. подходит к определению данного вопроса по иному. Вместо параллельного использования понятий «предметов ведения» и «вопросов местного значения» он применяет категории «вопросов местного значения» и «полномочий органов местного самоуправления». Сохраняя укрупненную функциональную характеристику местного самоуправления, Федеральный Закон 2003 г. в то же время конкретизирует ее, закрепляя «в целях решения вопросов местного значения» ряд конкретных прав и обязанностей органов местного самоуправления к определяя возможность установления других полномочий «в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставами муниципальных образований».

3. В определении полномочий органов городского самоуправления еще не все до конца ясно. В некоторых случаях эти полномочия одинаковы для всех муниципальных образований, хотя очевидно, что, скажем, в небольшом городском (тем более в сельском) поселении «местные средства массовой информации» учредить невозможно, да и «международные связи» у такого поселения нереальны.

4. Некоторые из перечисленных в статье 17 Федерального Закона 2003 г. полномочия содержатся в других его статьях и дублируют их. Например, о создании муниципальных предприятий и учреждений (статья 51) или муниципальном заказе (статья 54), что затрудняет понимание их точного назначения.

5. Большим достижением Федерального Закона 2003 года является то, что он дал понятие отдельных государственных полномочий по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, а также установил их перечень и соединил их осуществление исключительно с предоставляемыми местным бюджетам субвенциями из федерального и региональных бюджетов. Тем самым поставлен правовой заслон так называемым «федеральным и региональным мандатам», т.е. не обеспеченным финансированием социальным обязательствам, возлагаемым государством на местное самоуправление

Автор: Лютфалиев Р.Т.