Институты непосредственной демократии в системе городского самоуправления в РФ

Как известно, любая система - это не случайный набор каких-либо элементов, имеющих общие черты и свойства. Система - это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей.

В отношении системы городского самоуправления в российском праве сегодня нет однозначного толкования. Тем не менее определение системы местного (городского) самоуправления для муниципального образования очень важно, так как включает в себя совокупность организационно-правовых форм самоуправления в данном муниципальном образовании, в которых население и осуществляется самоуправление.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года, а также новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 года не содержат в себе норму, определяющую систему местного (городского) самоуправления, однако по совокупности статей 14 - 27 Закона 1995 года и статей 22 - 42 Федерального Закона 2003 года следует полагать, что в систему местного (городского) самоуправления входят: а) органы и должностные лица местного (городского) самоуправления; б) формы прямого волеизъявления граждан; в) территориальное общественное самоуправление, и другие формы участия населения в осуществлении местного (городского) самоуправления. Некоторые авторы вместо составных частей системы местного (городского) самоуправления используют понятие элементов системы местного (городского) самоуправления. В частности, по мнению А.А. Уварова, одним из главных элементов системы местного (городского) самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население2. Вторым элементом системы по его мнению является представительство публичной власти местного (городского) самоуправления, не совпадающее с населением, созданное по воле населения и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного (городского) самоуправления. Третьим же элементом системы местного (городского) самоуправления служит представительство общественно-территориальной власти населения, проявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований по отдельным вопросам жизнедеятельности населения.

По-видимому, совокупность этих форм и будет составлять систему местного (городского) самоуправления. Данного мнения придерживаются многие государствоведы и специалисты в области муниципального права, в частности О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев. В данной работе будет применяться термин «элементы местного самоуправления».

Действующее российское законодательство определяет формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления, к которым отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление.

Так, в Федеральном Законе 2003 года формам осуществления власти народа на местах посвящена Глава 5, которая называется «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». Она устанавливает такие формы, как: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, сходы, собрания и конференции граждан, правотворческая инициатива граждан, обращения граждан, опрос граждан, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству РФ, законам субъектов РФ (митинги, уличные шествия, пикеты, марши и другие). Следует сразу заметить, что новый Закон расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного и городского самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражение в федеральном законодательстве.

7. Городской референдум - непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования, направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится на всей территории города, определенной городской чертой. Вопросы проведения городского референдума регулируются: Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» от 10 октября 1995 г., Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. (далее - Закон 2002 г), «Общих принципах организации местного самоуправления» от 16 сентября 2003 г., Конституциями, Уставами, законами субъектов РФ об организации местного самоуправления.

Согласно статье 22 Федерального Закона 1995 года, которая посвящена вопросам местного референдума, порядок назначения и проведения местного референдума устанавливался уставом муниципального образования и соответствующими актами органов местного самоуправления. Федеральный Закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» применительно к вопросам организации местного референдума содержит отсылки, как правило, к уставам муниципальных образований.

Представляется, что Федеральный Закон 2003 года закрепил в пункте 10 статьи 22 более правильную позицию: гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливаются федеральным законом, порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта РФ. Это не исключает возможности предоставления региональными законодателями муниципальным образованиям права дополнять в установленных законом случаях соответствующее законодательное регулирование.

Несмотря на то, что Законом о местном самоуправлении регулирование данного вопроса определяется только уставами муниципальных образований (Так, в Уставе г. Костромы указано, что порядок подготовки и проведения референдума определяется положением «О референдуме города Костромы», утверждаемым городской Думой в соответствии с законодательством Российской Федерации и Костромской области о местных референдумах.), во многих городах приняты положения о референдуме (например, Обнинск, Туапсе, Орел и др.). На наш взгляд, уставом города невозможно охватить все вопросы, связанные с порядком проведения городского референдума. Это положительное явление, т.к. соответствующим положением можно более детально закрепить процедуру проведения референдума. Поэтому считаем целесообразным рекомендовать принятие таких положений, если они не противоречат действующему законодательству, во всех городах РФ.

Например, Уставом г. Благовещенска от 12 января 1996 г. вообще не регулируется данный вопрос, поэтому надо либо дополнить Устав введением этого института, либо принять соответствующее положение.

Согласно ст. 12 Закона 2002 года на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Федеральный Закон 2003 года также использует термин вопросы местного значения (п.1 ст.2), под которыми следует понимать такие, которые непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.

Федеральный Закон 2003 г. определяет перечень вопросов местного значения городского поселения, городского округа (ст. 14, 16); при этом он существенно сузил возможности использования местного референдума. Так, если Федеральный Закон 1995 года позволял выносить на местный референдум устав муниципального образования, то статье 44 Федерального Закона 2003 года говорится, что устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек -непосредственно на сходе граждан. Таким образом, городской Устав теперь не может быть предметом референдума.

Представляется, что в данном случае речь идет о неком юридическом казусе. По смыслу пунктов 8,9 статьи 12 Закона 2002 г. на местный референдум не запрещено выносить проект устава муниципального образования. Закон 2003 года относит принятие устава муниципального образования (как, впрочем, и издание других муниципальных правовых актов) не к вопроса местного значения, а к полномочиям органов местного самоуправления по их решению (ч.1 ст. 17), а поскольку, как уже говорилось выше, на референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, то можно сделать вывод о недопустимости принятия устава муниципального образования на референдуме.

Следует отметить тот факт, что в отношении установления круга вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, законодательство РФ идет по пути указания круга вопросов, которые не могут быть вынесены на местный, городской референдум (п.8 ст. 12 Закона 2002 г.). Причем конституционность подобных ограничений подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.

Также необходимо обозначить, что данный закон устанавливает и требования к вопросам местного референдума: они должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, чтобы на них можно было дать лишь однозначные ответы, чтобы исключить неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Решение, принятое на городском референдуме по вопросам местного значения, действует на территории соответствующего муниципального образования и обязательно для исполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории города, независимо от форм их собственности, а также общественными объединениями, организациями, физическими лицами и гражданами, обладающими избирательным правом. Принятое в результате городского референдума решение не нуждается в каком-либо утверждении органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления оно является окончательным и обязательным для исполнения. Однако, данное правило предусмотрено не во всех городских уставах, отсутствует оно и в ряде положений о городском референдуме.

В городском референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Это законодательное положение может уточняться в муниципальных правовых актах. Например, в Положении о городском референдуме г. Туапсе уточняется, что в референдуме имеет право участвовать каждый житель города, достигший на день проведения референдума 18 лет и имеющий постоянное место жительства на территории города. Также следует отметить, что Федеральный Закон 2003 г. предоставил иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, право участвовать в городском референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Обязательным условием включение их в списки является наличие международного договора и соответствующего ему Федерального закона, закона субъекта РФ.

Федеральный Закон 2003 г. называет трех инициаторов городского референдума. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования: 1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; 2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Если коснуться вопроса сбора подписей, а вернее их количества для проведения местного, городского референдума, то здесь налицо несогласованность норм Федерального Закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» и Федерального Закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с пунктом 1 статьи 37 Закона 2002 года количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, не может превышать 5 % от потенциального числа участников местного референдума. В Федеральном Законе 2003 года (часть 4 статьи 22) указано иное: количество подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума должно составлять не менее 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. И это не только формальное противоречие. Норма

Федерального Закона 2003 года, если применять ее без учета норм Федерального Закона 2002 года, позволяет установить любую высокую планку сбора подписей в поддержку местного референдума.

Так, например, в Положении о референдуме г. Обнинска закреплено, что он назначается решением городского Собрания по собственной инициативе или по требованию: главы городского самоуправления; органов государственной власти Российской Федерации и Калужской области по вопросам реализации переданных государственных полномочий; членов городского сообщества в количестве не менее 10% граждан города, имеющих право на участие в городском референдуме.

Решение вопроса о назначении городского референдума регулируется законами субъектов РФ. Основания для отказа в проведении местного, городского референдума изложены в Федеральном Законе 2002 г. При этом необоснованный отказ представительного органа городского самоуправления в проведении городского референдума может быть обжалован в судебном порядке или опротестован в порядке прокурорского надзора в соответствии с действующим законодательством.

Норма явки избирателей для признания референдума состоявшимся также устанавливается Законом субъекта РФ о местном референдуме. Так, например, в Красноярском крае местный референдум признается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины граждан. Необходимо отметить, что большинство субъектов РФ придерживаются 50% явки избирателей (Иркутская область, Рязанская область и др.). И это при том, что для городских референдумов характерен высокий уровень абсентеизма. Например, в Рязанской области при проведении референдумов 7 апреля 1996 г. из - за низкой явки избирателей они не состоялись в городах Рязань, Касимов, Сасов. Поэтому устанавливать норму явки избирателей более чем 50% нецелесообразно. Так, в г. Саратове для референдума порог явки установлен в 25%, как и на выборах.

Вопросы, выносимые на городской референдум и находящиеся в исключительной компетенции местного самоуправления, должны содержаться в уставе города. При этом, на референдум выносятся только вопросы, находящиеся в ведении городского самоуправления. Вопросы, входящие в исключительную компетенцию Российской Федерации и субъекта Федерации, т.е. вопросы, не находящиеся в ведении муниципального образования на городской референдум выноситься не могут. Правда, в некоторых субъектах РФ (например, Алтайский край) предусмотрены консультативные референдумы, на которых население путем голосования выражает свою позицию по вопросам, относящимся к компетенции государственных органов. Решения подобных референдумов (можно также сказать - опросов населения) доводятся до сведения соответствующих органов и учитываются ими при принятии своих решений.

По своему решается этот вопрос в Уставе г. Тула, где на городской референдум могут выноситься вопросы: о внесении изменений и дополнений в Устав; о досрочном прекращении полномочий городской Думы и Главы города, административно - территориального и территориального деления города и организации местного самоуправления в городе; приобретения или отчуждения важных объектов муниципальной собственности города; застройки города; создания на его территории крупных предприятий и хозяйственных организаций; одобрения Устава города и городских программ; иные важные вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления (ст. 48).

Однако, вопрос о досрочном прекращении полномочий Городской Думы и Главы города противоречит ст. 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой на местный референдум не может быть вынесен вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов местного самоуправления.

В ст. 15 Устава г. Рязани повторяется требование к вопросам, выносимым на городской референдум, содержащееся в Федеральном законе: «Формулировка вопроса не должна иметь множественности толкования и должна обеспечивать возможность ясного, однозначного ответа на поставленный вопрос».

Закон 2002 г. предусматривает и случай, когда требуется проводить повторный городской референдум по тем же вопросам: он назначается городским представительным органом, срок устанавливается в уставе города, однако он не может превышать двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов первого референдума. В действующих уставах многих городов установлено, что по тому же самому вопросу референдум может быть проведен не ранее чем через один год.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения в стране, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данный перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума, содержащийся в ст. 14 Закона 2002 г., исчерпывающий, т.к. ни субъектам Федерации, ни муниципальным образованиям не допускается устанавливать другие обстоятельства.

Изменения либо отмена решения, принятого городским (императивным) референдумом, производится только повторным городским референдумом. Решения, принятые на городском референдуме, могут быть обжалованы в судебном порядке в случае противоречия их закону или нарушения законности при проведении городского референдума.

Как уже говорилось, наряду с императивными могут проводится и консультативные референдумы. Некоторыми законами субъектов РФ и уставами городов они предусмотрены. Так, в соответствии с Законом Иркутской области «О местных референдумах в Иркутской области» от 17 декабря 1996 г. местный (консультативный) референдум - народное голосование, проводимое в целях выявления мнения населения по вопросам, представляющим общественный интерес (ст. 1). Решения, принятые на данном референдуме, носят рекомендательный характер и учитываются при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти области.

Уставом г. Иваново уточняется, что на консультативный референдум могут выноситься вопросы создания или упразднения территориального общественного самоуправления, изменения административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов и другие важные вопросы общегородского или части территории Иваново значения, а также вопросы государственного значения по инициативе органов государственной власти Ивановской области.

Исходя из того, что федеральное законодательство не говорит о проведении консультативных референдумов на местном уровне, эти вопросы могут регулироваться субъектами самостоятельно.

В порядке подведения итогов следует отметить, что данный институт получает широкое распространение, если иметь в виду его нормативно - правовую основу, которой являются не только федеральное законодательство и законы субъектов, но и уставы городов, а также специальные положения, в которых более подробно, чем в уставах, освещаются порядок проведения референдума, голосования, определения и объявления результатов референдума, а также подведения итогов голосования. Стоит ли часто пользоваться институтом городского референдума - это зависит от положения в конкретных городах, от характера вопросов, эффективности изучаемого по итогам референдума решения, при этом не следует забывать об организационных трудностях и расходах, неизбежных при проведении городских референдумов.

Другой формой непосредственного участия населения в осуществлении городского самоуправления являются выборы. Правовую основу муниципальных выборов составляют Конституция РФ 1993 г., Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г., «Об обеспечении конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1996 г., Конституции, Уставы, а также законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований. При помощи муниципальных выборов образуются представительные органы городского самоуправления и избираются главы муниципальных образований.

В некоторых субъектах РФ принято два отдельных закона, регулирующих выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, например, в Новгородской области приняты законы «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» от 5 июня 1996 г. и «О выборах глав местного самоуправления» от 11 июля 1996 г. В других же субъектах РФ принимается один закон, например, Закон Кировской области «О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Кировской области» от 30 января 1996 г.

Следует отметить, что Федеральный Закон 2003 г. практически не изменил ранее предусмотренное регулирование института муниципальных выборов, а именно: гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Как и референдум, выборы являются высшим непосредственным выражением воли жителей города. Необходимо отметить, что выборы имеют некоторые сходные с референдумом черты. Так же, как и в городском референдуме, в муниципальных выборах право участвовать принадлежит жителям города, имеющим гражданство Российской Федерации и достигшим восемнадцатилетнего возраста. Не имеют право избирать и быть избранными в органы городского самоуправления лица, признанные судом недееспособными, и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Отдельно хотелось бы сказать о правах иностранцев на участие в муниципальных выборах. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан» 2002 г. предусматривает право иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования, на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке установленном законом, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 10 ст.4, п.З. ст. 17 Закона 2002 г.). В настоящее время такими правами обладают только граждане Белоруссии в соответствии со ст.18.Устава Союза Белоруссии и России, ратифицированного Федеральным Законом от 10 июня 1997 г.

Порядок назначения городских выборов определяется уставом муниципального образования. Выборы назначаются представительным органом городского самоуправления, причем срок назначения выборов главы местного самоуправления может отличаться от срока выборов представительного органа. Так, например, в соответствии со ст. 4 Закона Новгородской области «О выборах глав местного самоуправления» данные выборы назначаются за три месяца до истечения срока пребывания в должности глав местного самоуправления, а выборы представительного органа на основании Закона Новгородской области «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» назначаются не позднее чем за 65 дней до дня выборов.

Организация и проведение городских выборов возлагается на избирательные комиссии - коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, установленные законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение муниципальных выборов.

Избирательные комиссии можно классифицировать по следующим основаниям: 1) по видам комиссий - избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; территориальные избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии; 2) в зависимости от иерархической подчиненности - вышестоящие избирательные комиссии; нижестоящие избирательные комиссии.

Избирательная комиссия субъекта РФ - это организующая выборы избирательная комиссия, на которую избирательным законодательством возложено руководство деятельностью всех избиркомов по подготовке и проведению муниципальных выборов. Следует отметить, что если соответствующая норма получит закрепление в региональных законодательных актах, избирательные комиссии субъектов РФ получат право именоваться организаторами муниципальных выборов.

Следующий уровень избирательных комиссий является основным. Он включает избирательные комиссии муниципальных образований и территориальные избирательные комиссии. Из всей системы только за избирательной комиссией муниципального образования законодательно закрепляется право по обеспечению и подготовке проведения выборов в органы местного (городского) самоуправления (п.1 ст.24 Закона 2002 г.). На территориальные комиссии также могут быть возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местных выборов, хотя они формируются для целей организации выборов в органы государственной власти (п.1 ст.26 Закона 2002 г.). Такое решение принимается комиссией субъекта РФ по обращению представительного органа местного самоуправления. Окружные избирательные комиссии создаются в случаях, предусмотренных Законом 2002 г., в период выборов по одномандатным или многомандатным округам. Вместе с тем положение Закона 2002 г. о том, что полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться на иные избирательные комиссии говорит о том, что в ходе проведения муниципальных выборов вполне можно обойтись и без комиссий этого уровня. Участковые комиссии предназначены для организации голосования (в том числе досрочного), подсчета голосов, определения итогов голосования на избирательном участке.

Одним из важных условий становления и развития муниципального избирательного права в РФ является, на наш взгляд, закрепление требования о том, чтобы городские выборы полностью проводились только за счет городского бюджета, без использования денег частных лиц. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования избирательной кампании, которые состоят из собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока; средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц; средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку после регистрации кандидата (ст. 47). Получается, что в выборах участвуют лица, имеющие определенные средства или «связи», они вытесняют других кандидатов, у которых меньше средств и возможностей.

Анализ законодательства и практики позволяет выделить определенные особенности выборов, проводимых в органы городского самоуправления.

Во-первых, хотелось бы отметить, что при выборах депутатов городских представительных органов в современный период используется мажоритарная избирательная система и практически не применяется пропорциональная система. Однако зачастую в выдвижении кандидата в депутаты доминирует партийный принцип. Что касается выборов глав муниципальных образований, то их партийная принадлежность также явно подчеркивается.

Во-вторых, при выборах представительных органов городского самоуправления более часто используется система многомандатных избирательных округов (по сравнению с выборами депутатов представительных органов власти субъектов РФ, где многомандатные округа - редкость).

На муниципальном уровне есть своя специфика в правилах о конкуренции кандидатов, т.к. на муниципальных выборах конкурирующие кандидаты - редкое явление. Закон 2002 г. установил: если на определенный момент до дня выборов кандидатов будет менее двух по округу, проведение голосования откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов.

Появились некоторые новшества относительно порога явки избирателей на выборы. К сожалению, на местных (в том числе городских) выборах, явка весьма низкая, из-за чего выборы часто срывались, поскольку считались не состоявшимися. Исходя их сложившейся ситуации, некоторые субъекты РФ вообще отменили порог явки избирателей. В новом законодательстве установлен минимальный 20 - процентный кворум участия избирателей в голосовании. Это, несомненно, означает, что избирательным комиссиям на муниципальном уровне надо прилагать больше активности для организации избирательной кампании.

Институт отзыва выборных лиц местного (в том числе городского) самоуправления - это форма непосредственного народовластия, которая прямо не предусмотрена Конституцией РФ, однако и не отрицается ею.

Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. (п.5 ст. 18) допускал возможность установления в уставе муниципального образования в соответствие с законом субъекта РФ механизма отзыва населением депутата представительного органа местного самоуправления, члена иного выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Следует отметить, что по заданию Центральной избирательной комиссии творческим коллективом под руководством профессора С.А. Авакьяна был разработан модельный закон о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. Он был утвержден на заседании Центральной избирательной комиссии в декабре 1998 г. и разослан во все субъекты РФ. До этого законы об отзыве депутатов представительного органа местного самоуправления были приняты в 14 субъектах РФ.

В дальнейшем важную роль в становлении института отзыва в РФ сыграл Конституционный Суд РФ. Сначала в Постановлении от 24 декабря 1996 года он определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии. Далее в Постановлении от 7 июня от 2000 г. № 10-П, оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ он записал, что в принципе отзыв допустим как выражение воли народа, институт непосредственной демократии. В итоге конституционные принципы, в соответствии с которыми должен устанавливаться правовой механизм отзыва выборных должностных лиц органов местного, в том числе городского, самоуправления, были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, принятыми в связи с жалобами граждан А.Г .Злобина и Ю.А. Хнаева. В соответствие с выводами Конституционного Суда отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима как на региональном, так и на муниципальном уровне.

В своем Постановлении Конституционный Суд РФ определил, что за отзыв выборного должностного лица городского самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым данное лицо было избрано (в отличие от отзыва выборных органов субъектов РФ, где за него должны проголосовать более половины от общего, списочного числа избирателей). Конституционный Суд РФ постановил, что основанием для отзыва выборного должностного лица субъекта РФ может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Хотя Конституционный Суд РФ не указал, что основанием отзыва на муниципальном уровне может быть только правонарушение. Однако представляется, что юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, должна наступать только за правонарушение.

В Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. устанавливается обязательность наличия института отзыва выборных лиц в правовой системе муниципального образования. По нашему мнению, такая позиция представляется правильной, ведь сама возможность использования данного инструмента непосредственной демократии не должна зависеть от содержания правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне.

При этом Федеральный Закон 2003 г. устанавливает:

Во-первых, депутат, член выборного органа местного (в том числе городского) самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, включенных в списки. Это, на наш взгляд, верное решение, ведь процедура отзыва обязательно должна быть сложнее процедуры выборов, иное может привести к дестабилизации власти и на местах. Выборное лицо городского самоуправления, даже избранное меньшинством избирателей, должно быть отозвано их большинством.

Во-вторых, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа городского самоуправления, выборного должностного лица городского самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Позиция Федерального Закона 2003 г. обеспечивает заслон недобросовестным политическим технологиям, не позволяет превратить выборные институты муниципальной власти в объект манипулирования.

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц городского самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса. Предусматриваются следующие этапы этой процедуры: 1) возбуждение инициативы и определение оснований отзыва; 2) сбор подписей в поддержку оснований отзыва; 3) назначение голосования по отзыву; 4) агитация за отзыв и против отзыва; 5) голосование по отзыву; 6) определение результатов голосования.

Традиционно в системе институтов непосредственной демократии на уровне городского самоуправления выделяют сходы, собрания граждан. Они являются одной из самых массовых форм непосредственного участия населения в решении многих вопросов местного значения Таким путем население приобщается к управлению делами города и имеет возможность осуществлять контроль за деятельностью органов городского самоуправления.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» относил собрания (сходы) к числу форм осуществления территориального общественного самоуправления. Федеральный Закон 1995 г. в ст. 24 не разделял два качественно важных инструмента непосредственной демократии: собрания (сходы) жителей всей территории муниципального образования, обладающие правом принимать правовые акты, и собрания (сходы) жителей территории муниципального образования, принимающие решения в рамках компетенции территориального общественного самоуправления.

Такое разделение, наконец-то, осуществил Федеральный Закон 2003 года. Собрания и сходы перестали быть синонимами. Сходы граждан предполагают участие в них более половины дееспособных жителей муниципального образования и являются прямым выражением муниципальной власти. Собрания проводятся на части территории муниципального образования в целях осуществления территориального общественного самоуправления или иного участия граждан в решении вопросов местного значения, принятые на собраниях документы не носят характер правовых актов. Выделяются еще и другие собрания, которые находятся где-то посередине между сходами и собраниями в порядке осуществления территориального общественного самоуправления. В сходах могут участвовать граждане, обладающие избирательным правом. В собраниях для реализации задач территориального общественного самоуправления участвуют жители, достигшие 16 - летнего возраста. Для прочих собраний возраст участников Законом не определен.

По Федеральному Закону 2003 г. сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы граждан численностью не менее 10 человек. Проведение схода обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе выборных лиц городского самоуправления является обязательным. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода.

Следует заметить, что нормы Федерального Закона 2003 г., касающиеся собраний граждан, являются только основополагающими и предполагают дальнейшее регулирование. Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания определяются данным Законом, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

В соответствии с Законом Кировской области «О сходах граждан и старостах в Кировской области» от 29 февраля 1996 г. с инициативой о созыве схода и обсуждению на нем определенных вопросов могут выступать граждане (не менее 10% от числа проживающих на соответствующей территории), депутаты представительных органов местного самоуправления, должностные лица местной администрации, правоохранительные органы, руководители предприятий, учреждений и организаций.

Полномочия схода граждан довольно обширные. Так, например, в соответствии с названным выше к ним относятся: избрание и освобождение старосты от должности; избрание органов территориального общественного самоуправления и утверждение их уставов (положений); обсуждение устава муниципального образования; проектов законов и других нормативных актов; рассмотрение программ развития соответствующего поселения (населенного пункта); решение вопросов самообложения, расходования средств, выделенных из местного бюджета и иных средств; обсуждение планов и правил застройки населенных пунктов, их благоустройства, сохранности и надлежащего использования жилищного фонда; решение вопросов коммунально-бытового, культурного, торгового и иного обслуживания населения, развитие физической культуры и спорта, организации досуга граждан по месту жительства, охраны природы, развития личных подсобных хозяйств граждан; рассмотрение вопросов организации местного самоуправления на соответствующей территории; рассмотрение вопросов, связанных с образованием, наименованием и переименованием в установленном порядке населенных пунктов, улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов, изменением их границ; обсуждение вопросов, связанных с организацией противопожарной охраны на соответствующей территории; заслушивание отчетов органов территориального общественного самоуправления, информации руководителей органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений; контроль за деятельностью старосты; решение иных вопросов, указанных в законах области.

Действующее законодательство предусматривает и такую форму, как конференция граждан (собрание делегатов). Так, согласно статье 30 Закона 2003 г., в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов). Делегаты на конференцию определяются на муниципальном уровне.

Инициатором проведения конференции могут выступать сами граждане, глава администрации, депутаты представительного органа городского самоуправления. Согласно Закону г. Москвы от 4 июня 1997 г. «О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в г. Москве» по решению инициатора проведения конференции выдвижение и выборы делегатов могут проходить в форме сбора подписей жителей под петиционными листами, составленными по форме. По инициативе жителей в петиционный лист вносится предлагаемая кандидатура. Если возникает альтернативная кандидатура, то заполняется другой петиционный лист.

Общие собрания и конференции граждан города по месту жительства являются основной формой непосредственного осуществления постоянными жителями функции территориального общественного самоуправления.

Не является законодательной новеллой и институт правотворческой инициативы граждан. Федеральный Закон 1995 г. в статье 25 именовал соответствующий механизм народной правотворческой инициативой. Данный институт не только перенесен в статью 26 Федерального Закона 2003 г., но существенно конкретизирован. Регламентированы вопросы численности инициативной группы, предлагающей проект нормативного правового акта, определены условия его рассмотрения органами городского самоуправления.

Реализация правотворческой инициативы осуществляется путем формирования инициативных групп на основе волеизъявления граждан на собраниях по месту жительства, заседаниях органов городского самоуправления, на сходах граждан и во время проведения общественно-политических акций.

Правотворческая инициатива граждан осуществляется путем внесения проекта правового акта в органы городского самоуправления или петиций с предложениями о принятии правовых актов города, отмены или изменения ранее принятых актов.

По Уставу г. Иваново такая инициатива может быть использована для внесения петиций в органы городского самоуправления, о проведении городского референдума, внесения проекта решения органа городского самоуправления или предложения о его принятии, выражения недоверия главе города, депутату или должностному лицу городского самоуправления, а также отзыва главы города или отдельных депутатов.

В некоторых городских уставах вместо понятия «народная правотворческая инициатива» используется иное - «гражданская инициатива». Так, например, в Уставе г. Орла закрепляется право на гражданскую инициативу, т.е. жители города могут вынести интересующий их вопрос на рассмотрение городского Совета; потребовать от мэра города или иного должностного лица выступить с публичным сообщением на определенную жителями тему; создавать новые и реорганизовать существующие структуры территориального общественного самоуправления; реализовать нормотворческую инициативу по вопросам местного значения. Органы городского самоуправления обязаны рассмотреть на открытом заседании с участием представителей населения внесенные проекты правовых актов, а результаты официально обнародовать путем опубликования.

Число подписей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, определяется уставом города. Так, в г. Кемерово число подписей, необходимых для внесения проекта правового акта, должно составлять не менее 1% от числа членов городского сообщества, в Челябинске и Липецке требуется не менее одной тысячи подписей граждан.

В Уставе г. Иваново предусмотрено различное количество подписей для внесения петиции и осуществления гражданской инициативы. Например, для осуществления отзыва депутатов и главы города в порядке гражданской инициативы требуется: 50%+1 (один) от числа зарегистрированных избирателей округа на день его избрания; для внесения петиции в качестве гражданской инициативы: с требованием проведения референдума - 5% от числа избирателей; с выражением недоверия главе города - 10000; с выражением недоверия депутату городской Думы - 3000 (по данному округу); с выражением недоверия должностному лицу городского самоуправления - 5000; с правотворческой инициативой - 500. Думается, собрать такое количество подписей практически нереально, их число слишком завышено. Целесообразно его уменьшить, тогда данный институт будет не просто записан в уставе города, а в необходимых случаях сможет и эффективно действовать.

Порядок и процедура сбора подписей в поддержку проекта правового акта определяются представительным органом городского самоуправления. Инициаторы проекта правового акта представляют его в письменном виде вместе с заявлением, в котором обосновывается необходимость его принятия. Заявление должно быть подписано всеми инициаторами с указанием фамилии, имени, отчества, адреса местожительства и паспортных данных. Если инициатором проекта правового акта выступает трудовой коллектив, общественное объединение или органы территориального общественного самоуправления, то заявление подписывается их представителями, уполномоченными собранием, и к нему прикладывается протокол либо постановление собрания.

Право на данную инициативу имеют гражданин или группа граждан, обладающих активным избирательным правом. Местное отделение общероссийского или областного общественного объединения, городское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в городских (муниципальных) выборах и зарегистрирован в органах юстиции в установленном порядке не позднее чем за шесть месяцев до обращения с гражданской инициативой, могут образовать инициативную группу граждан в количестве, предусмотренном уставом, для организации сбора подписей в поддержку целей гражданской инициативы.

Кроме рассмотренных форм непосредственной демократии, в системе городского самоуправления используются и другие формы. Например, в Уставе г. Мурманска устанавливается, что все граждане, проживающие в городе и обладающие в соответствии с законодательством избирательным правом, могут участвовать в самоуправлении города через общие собрания, конференции и иные формы самоуправления; присутствовать на заседаниях городского Совета; участвовать в заслушивании отчетов мэра; принимать участие в процедуре отзыва мэра в установленном действующим законодательством порядке; принимать участие в процедуре отзыва не оправдавших доверие избирателей депутатов городского Совета.

Федеральный Закон 2003г. в отдельной статье указывает право граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 32 Федерального Закона 2003 г.). Должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений в течение одного месяца, за нарушение порядка и срока ответа законом субъекта РФ может быть установлена административная ответственность. Единственной новеллой является отсылка к законам субъектов РФ, которые устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений жалоб. Обращения граждан могут подаваться в виде предложения, заявления, жалобы и ходатайства, каждое из них имеет свою специфику и нормативно определенный законом правовой статус.

Согласно Федеральному Закону 2003 г., порядок и сроки рассмотрения обращений граждан устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами муниципальных образований. Многими городскими уставами гарантируется право жителей города на подачу коллективных обращений в органы городского самоуправления и к должностным лицам городского самоуправления. Они вносятся с целью конкретных предложений о рассмотрении и решении вопросов, касающихся интересов населения и относящихся к ведению органов городского самоуправления; возбуждение в установленном порядке процедуры отзыва депутата представительного органа или главы города.

Федеральный Закон 2003 г. закрепляет и такие формы непосредственной демократии как публичные слушания (ст. 28) и опросы граждан (ст.31). Эти институты уже использовались в муниципальной практике, были предусмотрены законодательством некоторых субъектов РФ, находили отражение в нормативных актах ряда муниципальных образований, но в общефедеральном законе закрепляются впервые.

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Несомненным достоинством Федерального Закона 2003 г. является закрепление перечня документов и вопросов, которые обязательно должны выноситься на публичные слушания. К ним относятся проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, проект местного бюджета и отчет о его исполнении, проекты планов и программ о развитии муниципального образования, вопросы преобразования муниципального образования. Очевидно, что данный перечень не является закрытым и может расширяться уставом муниципального образования.

В Уставе г. Костромы предусмотрено право выступать с предложениями на публичных слушаниях, проводимых Думой, ее постоянными комиссиями с целью подготовки вопросов и проектов решений, представляющих общественный интерес, к рассмотрению на заседаниях Думы. При этом рекомендации и предложения, высказанные жителями города на публичных слушаниях, обязательны к рассмотрению в органах городского самоуправления.

Механизм опроса граждан широко использовался в ряде субъектов РФ в целях выявления мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных образований. Он упоминался в категории «иные формы прямого волеизъявления граждан». Всякое упоминание об опросе сводилось, главным образом к тому, что его результаты в отличие от референдума носят рекомендательный характер. Поэтому опросы граждан, проведенные в форме их голосования, часто именуют консультативным референдумом.

Федеральный Закон 2003 г. предусматривает проведение опросов граждан, обладающих избирательным правом, на всей или части территории муниципального образования, результаты которого имеют рекомендательный характер. Опрос граждан проводится по инициативе либо представительного органа, главы муниципального образования - по вопросам местного значения, либо органов государственной власти субъектов РФ - для учета мнения граждан при принятии решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Представляется, что эффективность использования данного института непосредственной демократии зависит от того, как выполняются предписания нормативных актов об условиях назначения опроса и учета его результатов при принятии органами городского самоуправления властных решений.

В Федеральном Законе 2003 г. в ст. 33 говорится о других формах осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, оставляя этот список открытым. Главное требование законодателя заключается в том, чтобы эти иные формы не противоречили Конституции РФ, Федеральному Закону 2003 г. и иным федеральным законам, законам субъектов РФ (п.1 ст.ЗЗ). И такие формы уже возникают.

Например, в некоторых городах практикуются так называемые городские форумы - объединения представителей предприятий, коммерческих организаций, общественных объединений чаще при главе муниципального образования для периодического обсуждения городских проблем и выработки путей их решения; в некоторых городах создаются советы общественности, советы заслуженных людей и т.д.

На федеральном, региональном и местном уровнях также предусматриваются такие формы участия населения в осуществлении городского самоуправления как митинги, уличные шествия, марши, цепи, пикеты и другие. Это право граждан закреплено ст. 31 Конституции РФ.

Органы городского самоуправления должны регулярно информировать население о наиболее существенных вопросах развития города. В этих целях используются средства массовой информации. Обязательному опубликованию в городских средствах массовой информации подлежат содержание проектов планов экономического и социального развития города, городского бюджета городских программ в целях проведения их обсуждения населением города на собраниях, в средствах массовой информации и использования материалов обсуждения для учета общественного мнения.

Каждый житель города вправе получать информацию, касающуюся деятельности органов и должностных лиц городского самоуправления, а также о принятых ими решениях, постановлениях и других актах. В связи с этим заслуживает внимания постановление главы г. Костромы от 17 апреля 1997 г. «О мерах по улучшению информирования населения о деятельности администрации города Костромы» и принятая в связи с этим концепция информирования населения о деятельности администрации г. Костромы.

Работа по информированию населения г. Костромы является одним из приоритетных направлений деятельности городской администрации, которая преследует цель, чтобы эта работа стала формой отчета администрации перед жителями города.

Система распространения информации среди жителей города о деятельности администрации и ее должностных лиц, всех структур исполнительной власти по защите жизненных интересов населения, становлению демократической системы городского самоуправления, в реализации важнейших городских программ, решении проблем городского хозяйства должна основываться на тесном взаимодействии всех структур администрации в обеспечении достоверными и полными сведениями, аналитическими материалами средств массовой информации; личном участии работников администрации в информационной и разъяснительной работе с населением; утверждение в практике разъяснительной работы системы личных встреч руководителей с населением.

К сожалению, в законодательстве и в уставах городов отсутствует такой важный институт непосредственной демократии, как наказы избирателей. В прежнем законодательстве под наказами избирателей понимались одобренные предвыборными собраниями и имеющие общественное значение поручения избирателей своим депутатам, направленные на улучшение деятельности представительных органов местного самоуправления. Неплохо было бы восстановить в законах субъектов Федерации и в уставах городов данный институт.

Автор: Лютфалиев Р.Т.