17.10.2011 26016

Нормативно-правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации

 

Государственная служба выступает механизмом профессионального и нормативно-установленного обеспечения реализации Конституции Российской Федерации 1993 г. и иных законов Российской Федерации в интересах граждан, защиты их прав и свобод. Именно государственная служба как государственно-публичный институт способна в значительной степени обеспечить целостность и эффективность государственного управления, стабильность общества. В связи с этим становление и развитие государственной службы, прежде всего в рамках конституционного и административного права, обеспечивает ее целостность и единство, приращение ее системных качеств.

Особое значение для государственной службы имеют нормы конституционного права. Государственная служба развивается и реформируется на основе установленных Конституцией Российской Федерации принципов и положений, относящихся к следующему:

- к основам конституционного строя (ст. 1-16);

- к правам и свободам человека (ст. 17-64);

- к федеральному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79);

- институту президентства (ст. 80-93);

- Правительству Российской Федерации (ст. 94-109);

- к судебной власти (ст. 118-129).

Отдельные стороны государственной службы регулируются нормами трудового права. Часть норм, входящих в институт государственной службы, относится к финансовому праву: это нормы, регулирующие должностные оклады, надбавки к ним, компенсационные выплаты, налоги и в целом финансирование государственной службы. Некоторые правовые нормы относятся к пенсионному праву (о пенсионном обеспечении государственных служащих), к уголовному праву (об уголовной ответственности государственных служащих в случаях и порядке, установленных законодательством),^ гражданскому праву (о материальной ответственности государственных служащих за причиненный по их вине ущерб).

Особое влияние на развитие и становление государственной службы оказывают нормы административного права. С его помощью регулируются отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственного аппарата, обслуживающего сферы государственного управления. Достижения административного права позволяют подойти к осмыслению концепции государственной службы как особого правового института.

Развитие нормативно-правовой базы государственной службы делает особенно важным формирование новых комплексных отраслей права и (или) законодательства. Большое значение, на наш взгляд, имеет при этом наметившаяся интеграция норм конституционного, административного и трудового права в комплекс норм служебного права.

Укрепление государственной гражданской службы Российской Федерации не может быть самоцелью. Оно должно служить созданию сильного государства, обеспечению целостности и стабильности государственной власти. С другой стороны - сохранение государственной целостности как федеративного государства, единой системы государственной власти является фундаментом сохранения и развития единой и целостной государственной службы Российской Федерации. Государственная служба выступает институтом государства, формой профессионального участия граждан в реализации его функций и полномочий. Государственная служба развивается в рамках и на основе принципов российского государства, закрепленных Конституцией Российской Федерации, поэтому принципиально важным является понимание роли Конституции Российской Федерации, федеральных законов как правового фундамента создания и функционирования государственной службы Российской Федерации, ее единства и целостности.

Ведущую роль в обеспечении единства и целостности государственной службы Российской Федерации играют легитимно принятые цели и социальные ценности, развернутые в принципы ее построения и функционирования. Цели и задачи мобилизуют, организуют и контролируют деятельность государственных служащих. Разумеется, этими целями, задачами, ценностями государственной службы должны быть стратегия и приоритеты государства с учетом относительно ограниченных по сравнению с другими институтами государственного управления возможностей самой государственной гражданской службы, ее специфических функций, которые не совпадают с функциями государства. Основными задачами непосредственно государственной гражданской службы являются охрана конституционного строя; суверенитета и независимости Российской Федерации; ее федеративного устройства; защита прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации; практическое осуществление Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, исполнение компетенции и полномочий государственных органов и др.

Государственная служба развивается в рамках и на основе принципов российского государства, закрепленных в Конституции Российской Федерации, поэтому принципиально важным является понимание роли Конституции Российской Федерации, федеральных законов как правового фундамента создания и функционирования государственной службы, ее единства и целостности. В Конституции России, на первый взгляд, трудно обнаружить конкретный регламент государственной службы, но логично определяется целый ряд положений, закладывающих ее основы. Часть 2 ст. 4 закрепляет верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, часть 3 ст. 5 - единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; ст. 18 провозглашает приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; ст. 2 регламентирует, что обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; ст. 10 закрепляет принцип разделения властей - на законодательную, исполнительную и судебную; некоторые обязанности всех должностных лиц - часть 2 ст. 24, часть 3 ст. 41, часть 2 ст. 46 и др.

Организация и функционирование государственной службы производны от сущности государства, обусловлены закрепленными в Конституции Российской Федерации его параметрами и качествами. Российское государство одно и едино, что определяет единство и цельность государственной службы, предназначенной для обеспечения реализации его функций.

Именно конституционные основы государственного строительства (прежде всего народовластие, федерализм, суверенность Российской Федерации, ее цельность и единство, верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов, разделение реализации единой власти по вертикали и горизонтали, разграничение предметов ведения и др.), последовательно реализуемые на практике, призваны обеспечивать внутреннюю целостность и стабильность государственной службы, правовые и организационные принципы ее функционирования.

В правовом плане особенно важно в обеспечении единства и целостности, а также функционирования государственной службы Российской Федерации соблюдение следующих принципов:

- конституционного режима государственной службы (верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных законов, единства системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, обеспечение суверенитета Российской Федерации и др.);

- принципы правозащитного режима государственной службы (приоритет, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой);

- принцип административного режима государственной службы (обязательность для государственных служащих законов, решений вышестоящих государственных органов в пределах их полномочий; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, профессионализм и компетентность государственных служащих и др.). Эти конституционные основы нашли свое закрепление в нормах Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. установил правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы, определяет правовой статус государственного гражданского служащего. При этом новое законодательство о гражданской службе не противоречит нормам Трудового кодекса Российской Федерации.

Системный анализ Федерального законодательства позволил выделить ряд новаций, основными из которых являются следующие:

- полномочия нанимателя гражданских служащих осуществляют руководители государственных органов, лица, замещающие государственные должности, либо их представители от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации;

- вместо ранее имевших место двух категорий государственных служащих («Б» и «В») учреждены четыре категории должностей государственной гражданской службы: «руководители», «помощники» («советники»), «специалисты» и «обеспечивающие специалисты»;

- большое значение придается служебному контракту, который становится правовой формой соглашения о приеме на гражданскую службу и заменяет ранее существующий трудовой договор государственных служащих;

- для повышения ответственности и эффективности исполнения гражданским служащим своих обязанностей предусмотрен должностной регламент, предназначенный устанавливать квалификационные требования, а также перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе принимать самостоятельные решения, и перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям;

- предусмотрено, что каждые 3 года гражданский служащий должен проходить аттестацию;

- вместо квалификационных разрядов в пределах группы должностей гражданской службы присваиваются классные чины по результатам квалификационного экзамена;

- гражданским служащим при условии уведомления нанимателя разрешено заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением коммерческой и предпринимательской, при условии, если это не приводит к конфликту интересов;

- предусмотрено правовое регулирование разрешения возможных конфликтов государственных и личных интересов на государственной гражданской службе, включающее образование соответствующих комиссий с участием независимых экспертов;

- введены ограничения не только при прохождении, но и после прекращения гражданской службы. После увольнения с гражданской службы гражданскому служащему в течение двух лет запрещено замещать должности в организациях, если он имел отношение к функциям управления этих организаций в рамках государственной службы;

- в целях привлечения на гражданскую службу квалифицированных кадров введен новый порядок оплаты с учетом эффективности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за безупречную и эффективную службу;

- в законе впервые оговаривается обязательность направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку не реже одного раза в три года.

Создание правовых основ государственной гражданской службы и реформирование ее системы осуществляются поэтапно, на основе соответствующей программы, финансового и ресурсного обеспечения с учетом отечественного и мирового опыта, применяемого в современных российских условиях, а также в соответствии с утвержденным планом первоочередных мероприятий и в тесной связи с административной, военной и судебной реформами.

По нашему мнению, вступление в силу Федерального закона «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 г. и внедрения его в практику необходим определенный период времени. Кроме того, данный нормативно-правовой акт предусматривает подготовку целой системы указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, принятие которых во многом уточнит и детализирует правовой статус государственных гражданских служащих. Ряд подзаконных нормативно-правовых актов в настоящее время принят.

 

Автор: Валеев Х.А.