Особенности НОУ как места реализации конституционного права на образование

В соответствии с п. 1 ст. 10 Закона РФ «Об образовании», конституционное право на получение общего образования может быть реализовано гражданином как самостоятельно (в форме семейного образования, самообразования, экстерната), так и в образовательном учреждении. Статья 11.1. Закона РФ «Об образовании» предусматривает создание государственных и негосударственных образовательных организаций в формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Таким образом, конституционное право на получение общего образования может быть реализовано в конкретном общеобразовательном учреждении (государственном или негосударственном) путем освоения общеобразовательных программ в рамках государственного стандарта общего образования. При этом, согласно п. 1 ст. 50 Закона РФ «Об образовании», права и обязанности обучающихся образовательного учреждения определяются уставом данного образовательного учреждения и иными предусмотренными этим уставом локальными актами, то есть, напрямую зависят от правового положения конкретного общеобразовательного учреждения, зафиксированного в его правоустанавливающих документах. Именно поэтому представляется необходимым и важным рассмотрение в настоящей работе правового положения негосударственного общеобразовательного учреждения с позиций гарантий реализации конституционного права на образование.

Правовое положение негосударственного общеобразовательного учреждения на протяжении его деятельности постоянно видоизменяется. Системный анализ деятельности негосударственных общеобразовательных учреждений позволяет выделить три последовательные ступени, через которые проходит каждое из них с момента своего создания и до момента прекращения деятельности. Переход на каждую из этих ступеней характеризуется изменением правосубъектности негосударственного общеобразовательного учреждения, его прав и обязанностей, а также объема ответственности. Как уже было сказано ранее, права и обязанности обучающихся в негосударственном общеобразовательном учреждении - субъектов конституционного права на образование - напрямую зависят от правового положения конкретного негосударственного общеобразовательного учреждения. Таким образом, объем прав, обязанностей и ответственности негосударственного общеобразовательного учреждения, изменяющийся в связи с переходом на каждую из указанных ниже последовательных ступеней, можно рассматривать в качестве гарантии реализации конституционного права на образование в данном негосударственном общеобразовательном учреждении.

С момента создания негосударственного общеобразовательного учреждения, его правовое положение неотделимо от его правовой сущности как юридического лица, именно этим он и отличается от правового статуса гражданина, а правовое положение юридических лиц регулируется в первую очередь гражданским законодательством. Таким образом, можно выделить общий (гражданско-правовой) статус общеобразовательного учреждения как юридического лица.

В соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 49 ГК РФ, отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

В соответствии с п. 6 ст. 33 Закона РФ «Об образовании» право на ведение образовательной деятельности возникают у негосударственного общеобразовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии. Таким образом, можно выделить особый вид правового статуса общеобразовательного учреждения, образовательный статус.

Образовательное законодательство дополнительно выделяет специфический вид правового статуса образовательного учреждения - государственный статус. Государственный статус общеобразовательного учреждения, в том числе и негосударственного, устанавливается при его государственной аккредитации, указывается в уставе. Именно на данной ступени развития негосударственное общеобразовательное учреждение полностью обеспечивает условия для реализации обучающимися в нем гражданами конституционного права на образование.

Социально-значимую (публичную) образовательную функцию негосударственное общеобразовательное учреждение начинает выполнять с момента получения лицензии на образовательную деятельность. До этого момента оно выступает исключительно в качестве субъекта частного (гражданского) права.

Правовой статус юридических лиц, участников гражданского оборота, находится в сфере гражданско-правового регулирования в силу п. 1 ст. 2 ГК РФ. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. 1 и 2 ст. 2 ГК РФ. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

Как показывает проведенный анализ действующего законодательства об образовании, часть норм Закона РФ «Об образовании» по предмету регулирования можно отнести к нормам гражданского законодательства. При этом не всегда соблюдается правило о приоритете норм Гражданского кодекса РФ над нормами гражданского законодательства, содержащимися в иных нормативно-правовых актах.

Возникновению данной коллизии можно найти объяснение. В соответствии с п.3 ст. 120 ГК РФ, особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Однако данная норма Гражданского кодекса РФ вовсе не позволяет вводить особенности правового положения образовательных учреждений, противоречащие основам правового статуса юридических лиц данной организационно-правовой формы, закрепленным в ГК РФ.

Не способствует разрешению данной коллизии и судебная практика. Кассационная коллегия Федерального Арбитражного Суда Московского округа в своем постановлении от 18 октября 2001 года по делу № КГ-А40/5772-01 не считает, что нормы Гражданского кодекса РФ имеют большую юридическую силу, чем нормы Закона РФ «Об образовании». Данные законы, как отмечает Суд, являются равнозначными, более того, Закон РФ «Об образовании» носит специальный характер и может, в силу п. 3 ст. 120 ГК РФ, устанавливать особенности правового положения образовательного учреждения. Однако, представляется сомнительным наличие такого «отдельного вида учреждений», как образовательное учреждение, поскольку во всем, что касается создания, вещных и обязательственных прав, режима имущества и др., придание образовательному учреждению особого правового статуса по сравнению с учреждениями иных видов, не оправдано.

По нашему мнению допустимо признать в качестве «отдельного вида учреждения», например, бюджетное учреждение, особенности правового положения которого регулируются ст. 161 Бюджетного кодекса РФ, и именно с данной точки зрения рассматривать особенности создания и функционирования государственных и муниципальных образовательных учреждений. Отдельным видом учреждения можно признать также федеральные государственные учреждения, особенности создания, реорганизации и ликвидации которых установлены постановлением Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71. В качестве самостоятельного вида учреждений можно признать принципиально новое «автономное учреждение», которое появится в российском гражданском праве с принятием законопроекта № 286563-4 «Об автономных учреждениях». Однако образовательное учреждение, в силу отсутствия у него достаточных системообразующих особенностей, признать отдельным видом учреждений не представляется возможным.

На основании вышесказанного, можно согласиться с В.В. Кваниной, которая считает, что «специальное законодательство не может вводить нормы, меняющие базовую основу организационно-правовой формы юридического лица».

Так называемая «базовая основа организационно-правовой формы юридического лица» является частью его правового статуса и, как видно из приведенной на рисунке 2.2. схемы общего правового статуса негосударственного образовательного учреждения, включает в себя такие элементы, как режим имущества образовательного учреждения, порядок управления, учредительные документы, которые являются дополнительными элементами общего правового статуса негосударственного общеобразовательного учреждения.

Прежде, чем мы приступим к рассмотрению особенностей каждого из элементов общего правого статуса образовательного учреждения как юридического лица, представляется необходимым прояснить одну существенную терминологическую коллизию: является ли понятие «образовательное учреждение» указанием на определенную организационно-правовую форму - учреждение, или оно подразумевает под собой все некоммерческие организации, создаваемые в целях осуществления образовательного процесса.

Большинство статей Закона РФ «Об образовании» посвящено регулированию правового статуса именно образовательного учреждения. В соответствии с п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» «действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм». Данная норма свидетельствует о применении термина «образовательное учреждение» в качестве синонима понятия «образовательная организация». Однако очевидно, что выделение отдельных организационно-правовых форм внутри учреждения, которое само по себе является организационно-правовой формой - по меньшей мере, противоречит здравому смыслу, а на практике приводит к существенным нарушениям прав участников образовательного процесса.

Например, педагогическому работнику образовательной организации, созданной в форме, отличной от учреждения, на практике зачастую неправомерно отказывают в зачисление периода работы в данной организации в педагогический стаж, необходимый для исчисления льготной пенсии по выслуге лет, а обучающемуся в подобной организации, даже имеющей государственную аккредитацию - в продолжении обучения в государственном или муниципальном учреждении высшего профессионального образования. У образовательной организации, учредительные документы или структура управления которой отличается от присущих учреждению, в силу отличной от учреждения организационно-правовой формы, на практике возникают трудности с получением лицензии на право ведения образовательной деятельности.

Можно привести и другой пример. Федеральный Арбитражный Суд Московского округа в своем постановлении от 13 мая 2002 г. по делу № КА-А40/2834-02 указал, что высшие учебные заведения могут создаваться только в форме учреждений. При этом Суд ссылался на норму п. 1 ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», согласно которой высшим учебным заведением является образовательное учреждение. Однако Суд не учел вторую часть вышеуказанной статьи, в которой говорится о том, что образовательное учреждение учреждается и действует на основании законодательства Российской Федерации об образовании. В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона РФ «Об образовании» законодательство РФ в области образования включает в себя Конституцию РФ, данный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты РФ и субъектов. Таким образом, положения п. 1 ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», напрямую отсылают нас к ст. 11.1. Закона РФ «Об образовании», которая является общей для всех организаций, создаваемых с целью осуществления образовательного процесса, и предусматривает их создание в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Приведенные примеры демонстрируют те последствия, к которым приводит допущенная законодателем неточность в формулировке норм законодательства об образовании, регулирующих порядок создания и наименование организаций, осуществляющих образовательный процесс. Если данные нормы неверно истолковываются на уровне кассационной инстанции федерального суда округа, то, тем более, приводят к негативным последствиям в процессе правоприменения непосредственно органами исполнительной и судебной власти на местах.

В связи с вышеизложенным, представляется необходимым устранить указанную ошибку законодателя и изложить п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании» в следующей редакции.

«Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные организации на территории Российской Федерации независимо от их организационно-правовых форм и формы собственности».

Только такая формулировка данной статьи позволит избежать сомнительных толкований текста Закона РФ «Об образовании», в особенности в отношении распространения его действия на образовательные организации, созданные в организационно-правовых формах, отличных от учреждения. Также требуется привести в соответствие с данной формулировкой и иные спорные статьи Закона РФ «Об образовании».

В целях единообразия понятие «образовательное учреждение» будет использоваться в настоящей работе в качестве общего, родового по отношению к иным организационно-правовым формам образовательных организаций, если не указано иное.

Правовой статус негосударственного общеобразовательного учреждения, характеризуется, в первую очередь его правоспособностью (правосубъектностью).

Проведенный анализ норм первой части ГК РФ позволяет утверждать, что гражданское законодательство не знает понятия дееспособности юридического лица, которая возникает одновременно с правоспособностью, то есть, с момента создания юридического лица. Именно этот факт дает основание отождествлять понятия правосубъектность и правоспособность юридического лица, поскольку, в отличие от правосубъектности гражданина, в содержание правосубъектности юридического лица не включена дееспособность.

Правоспособность некоммерческих организаций, к которым относится и образовательное учреждение, традиционно характеризуется как специальная или ограниченная. Это связано с тем, что в соответствии с п. 1 ст. 49 ГК РФ, только коммерческие организации могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом. Деятельность некоммерческой организации ограничена целями и задачами, определенными учредительными документами некоммерческой организации.

Как следует из п. 1 ст. 50 ГК РФ и из п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», некоммерческая организация не имеет в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли, а создается в целях, направленных на достижение общественных благ, в том числе в образовательных целях. Именно поэтому представляется оправданным введение ограничения на занятие образовательной деятельностью для коммерческих организаций, так как в погоне за прибылью общественно-полезные образовательные цели и основная функция образовательного учреждения - обеспечение реализации гражданами конституционного права на образование - может отойти на второй план.

Цели деятельности некоммерческой организации в обязательном порядке указываются в учредительных документах организации (п. 2 ст. 52 ГК РФ, п. 3 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Закон РФ «Об образовании» не содержит прямого указания на цели деятельности образовательного учреждения, однако, как вытекает из положений п. 1 ст. 12 и п. 1 ст. 13 Закона РФ «Об образовании», образовательное учреждение создается в целях осуществления образовательного процесса, то есть реализации одной или нескольких образовательных программ.

Ограничения правоспособности некоммерческих организаций, и, в частности, образовательных, направлены на более эффективную реализацию ими поставленных социально-значимых целей и задач по обеспечению реализации гражданами конституционного права на образование и состоят в следующем:

1. некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 ГК РФ, п. 2 ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»);

2. осуществление образовательным учреждением деятельности, не соответствующей уставным целям, может стать основанием для ликвидации образовательного учреждения в судебном порядке (п. 4 ст. 34 Закона РФ «Об образовании»);

3. дополнительные образовательные услуги могут реализовываться образовательным учреждением только в соответствии с уставными целями (п. 6 ст. 14 Закона РФ «Об образовании»);

4. доход от платных дополнительных образовательных услуг используется образовательным учреждением только в соответствии с уставными целями (п. 2 ст. 45 Закона РФ «Об образовании»);

5. при ликвидации образовательного учреждения, денежные средства и иные объекты собственности направляются на уставные цели образовательного учреждения (п. 1 ст. 20 Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 10 ст. 39 Закона РФ «Об образовании»).

Установленные законом, указанные позитивные ограничения выступают в качестве гарантий реализации конституционного права на образование в негосударственном общеобразовательном учреждении.

Возникновение, изменение и прекращение правоспособности образовательного учреждения как юридического лица связано с процедурами его создания, реорганизации и ликвидации.

Образовательное учреждение может быть создано по инициативе одного или нескольких учредителей, и в соответствии с действующим гражданским законодательством приобретает права юридического лица с момента государственной регистрации.

Общий порядок регистрации юридических лиц определен в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Особенности создания государственных и муниципальных образовательных учреждений установлены ст. 33 Закона РФ «Об образовании». Для российских негосударственных образовательных учреждений, создаваемых после 18 апреля 2006 года, действует особый порядок создания и государственной регистрации, предусмотренный Федеральным законом «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ.На этапе создания негосударственной образовательной организации определяется ее наименование, которое должно соответствовать общим требованиям законодательства. На практике у контролирующих органов часто возникает вопрос о правомерности использования в наименовании образовательных организаций, создаваемых в форме автономных некоммерческих организаций, слова «образовательная».

В соответствии со ст. 54 ГК РФ наименование в равной степени содержит указание и на организационно-правовую форму, и на характер деятельности (для некоммерческих организаций). Так, например, весьма распространенным является использование в наименовании образовательных организаций слов «негосударственное образовательное учреждение», «государственное образовательное учреждение». При этом слово «учреждение» указывает на организационно-правовую форму некоммерческой организации в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», слово «государственный» или «негосударственный» - на форму собственности в соответствии с Законом РФ «Об образовании», а слово «образовательное» - на характер деятельности.

По аналогии с вышеприведенным примером слово «образовательная» может быть включено в наименование образовательной организации, создаваемой в форме автономной некоммерческой организации, в качестве указания на характер деятельности, наряду с указанием организационно-правовой формы: автономная некоммерческая образовательная организация.

Правоспособность образовательного учреждения изменяется в связи с его реорганизацией.

Под реорганизацией образовательного учреждения Закон РФ «Об образовании» подразумевает изменение его организационно-правовой формы, то есть преобразование в иную образовательную организацию (п. 2 ст. 34), а также изменение статуса образовательного учреждения, который, как было указано ранее, включает в себя тип и вид образовательного учреждения.

Очевидно, что данное понятие реорганизации не совпадает с пониманием данного процесса, отраженным в гражданском законодательстве РФ. В соответствии с п. 1 ст. 57 ГК РФ, реорганизация юридического лица может происходить в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования. Результатом реорганизации (кроме присоединения) является государственная регистрация вновь возникших юридических лиц. Изменение организационно-правовой формы юридического лица происходит при реорганизации в форме преобразования (п. 5 ст. 58 ГК РФ).

Таким образом, в Законе РФ «Об образовании» можно наблюдать замену понятия «преобразование» более общим по отношению к нему понятием «реорганизация», что, с учетом иных требований данного Закона, существенно ограничивает права образовательного учреждения на реорганизацию по сравнению с действующим законодательством. На основании вышеизложенного, предлагаем п. 1 ст. 34 Закона РФ «Об образовании» изложить в следующей редакции:

«Статья 34. Реорганизация и ликвидация образовательного учреждения.

Образовательное учреждение может быть реорганизовано в соответствии с законодательством Российской Федерации. Образовательное учреждение может быть преобразовано в иную образовательную организацию в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Преобразование некоммерческой организации осуществляется в порядке, установленном в ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» для некоммерческой организации данной организационно-правовой формы. Так, например, учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество (п. 2 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях»), а автономная некоммерческая организация - только в фонд (п. 3 ст. 17).В числе наиболее существенных последствий преобразования негосударственного образовательного учреждения для его обучающихся - субъектов конституционного права на образование, можно отметить прекращение действия устава, лицензии и свидетельства о государственной аккредитации преобразуемого образовательного учреждения (п. 2 ст. 34 Закона РФ «Об образовании»). В соответствии с п. 26 Положения о лицензировании образовательной деятельности, при реорганизации, связанной с изменением организационно - правовой формы, статуса образовательного учреждения, или его ликвидации лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной.

Данное требование связано с тем, что при реорганизации изменяются контрольные нормативы и показатели, зафиксированные в приложении к лицензии, после проведения реорганизации они могут не соответствовать выданной лицензии. Таким образом, положение о прекращении действия устава, лицензии и свидетельства об аккредитации, можно рассматривать в качестве гарантии конституционного права на образование и его реализации в условиях, соответствующих санитарным, противопожарным требованиям, требованиям безопасности и иным требованиям, установленным законодательством.

При этом представляется, что права и обязанности юридического лица в части ведения деятельности, не связанной с лицензированием и государственной аккредитацией, переходят к правопреемнику в полном объеме на основании передаточного акта (п. 6 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях»).

Прекращение правоспособности образовательного учреждения происходит в связи с его ликвидацией.

Ликвидация негосударственного образовательного учреждения происходит в порядке, предусмотренном ст. 61 ГК РФ, с учетом особенностей, установленных ст. 18 Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ст. 34 Закона РФ «Об образовании».

Закон РФ «Об образовании» в п. 4 ст. 34 предусматривает только одно основание для ликвидации негосударственного образовательного учреждения - решение суда в случае осуществления деятельности без надлежащей лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей его уставным целям.

Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в редакции Федерального закона от 10 января 2006 № 18-ФЗ вводит новое дополнительное основание для ликвидации некоммерческих организаций. Так, неоднократное непредставление некоммерческой организацией в установленный срок сведений о своей деятельности, является основанием для обращения уполномоченного органа или его территориального органа в суд с заявлением о ликвидации данной некоммерческой организации (п. 10 ст. 32).

В соответствии с п.8 ст. 39 Закона РФ «Об образовании» негосударственная образовательная организация может быть признана банкротом на общих основаниях, установленных законом. Общие основания банкротства юридического лица установлены в ст. 65 ГК РФ. Однако они распространяются только на коммерческие организации, потребительские кооперативы и фонды. Таким образом, только образовательная организация, созданная в форме фонда, может быть признана банкротом. Особый порядок ликвидации фонда закреплен также и в п. 2 ст. 18 Федерального закона «О некоммерческих организациях».

При ликвидации негосударственного общеобразовательного учреждения, образовательный процесс прекращается. И если в отношении государственного или муниципального общеобразовательного учреждения, прекратившего свою деятельность, п. 17 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» предусматривает обязанность органа управления образованием обеспечить перевод обучающихся с согласия родителей в другие образовательные учреждения соответствующего типа, то в отношении ликвидируемого негосударственного образовательного учреждения данное требование не действует. В настоящий момент перевод обучающихся из ликвидируемого негосударственного образовательного учреждения в другие образовательные учреждения в обязательном порядке не предусмотрен, что частично оправдано гражданско-правовым характером взаимоотношений между обучающимися и негосударственными образовательными учреждениями.

Особым - дополнительным - элементом общего (гражданско-правового) статуса негосударственного образовательного учреждения является его организационно-правовая форма.

Термин «организационно-правовая форма» не имеет нормативного определения. Однако проведенный анализ особенностей различных видов юридических лиц, позволяет сделать вывод о наличии в структуре понятия организационно-правовой формы юридического лица следующих базовых элементов, которые являются основаниями для индивидуализации организационно-правовых форм:

1. состав учредителей;

2. режим имущества;

3. учредительные документы;

3. структура управления.

Несмотря на разнообразие организационно-правовых форм, предложенных законодателем для создания образовательных организаций, на практике негосударственные образовательные организации, главным образом, создаются в двух организационно-правовых формах: в традиционной форме учреждения и в форме автономной некоммерческой организации. Такой выбор обусловлен универсальностью указанных организационно-правовых форм для целей образования и для совмещения образовательной деятельности с иной деятельностью, в том числе предпринимательской. Остальные организационно-правовые формы некоммерческих организаций не дают такой свободы действий в рамках специальной правоспособности. При дальнейшем рассмотрении правового статуса образовательного учреждения мы будем исходить из приоритета этих двух организационно-правовых форм перед иными организационно-правовыми формами некоммерческих организаций, в силу их особенностей, позволяющих максимально эффективно организовать деятельность образовательной организации и гарантировать реализацию конституционного права на образование.

Итак, в первую очередь организационно-правовая форма определяется количественным и качественным составом учредителей образовательной организации.

Как свидетельствует проведенный анализ дореволюционного законодательства об образовании, в период максимального расцвета частного образования в Российской Империи, к учредителям частных образовательных учреждений предъявлялись достаточно жесткие требования: российской подданство по рождению или приобретению, высшее образование или свидетельство домашнего учителя (наставника), безупречная репутация, и др.

В настоящее время в качестве учредителя негосударственного образовательного учреждения могут выступать российские и иностранные организации любых организационно-правовых форм и форм собственности (в том числе и коммерческие, поскольку для них не делается исключение в ст. 11 Закона РФ «Об образовании») и их объединения, граждане РФ и иностранные граждане.

Дополнительное требование к учредителям некоммерческой организации - физическим лицам вводится с 18 апреля 2006 года Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ. Так, учредителем некоммерческой организации не может быть лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности, а также лицо, не обладающее полной дееспособностью. Закон РФ «Об образовании» в п. 1 ст. 11 допускает совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Как отмечают ряд исследователей, такое положение противоречит унитарной природе учреждения, вытекающей из норм ГК РФ. До вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, много-учредительство допускалось для образовательных учреждений всех форм собственности. Очевидно, что государственное образовательное учреждение не может быть учреждено совместно несколькими собственниками, поскольку, как справедливо отмечает О.А. Чернега, имущество, находящееся в государственной собственности, не может быть объектом права общей собственности. Однако Верховный Суд РФ в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2002 года, подтвердил возможность создания образовательного учреждения (на тот момент и государственного, и муниципального) несколькими собственниками. Свое решение Суд обосновал тем, что Закон РФ «Об образовании» является специальным законом, определяющим вопросы создания образовательных учреждений, и закрепленные в нем возможности для много-учредительства образовательных учреждений являются правомерным исключением из общего правила ст. 120 ГК РФ.

По нашему мнению, как уже было сказано ранее, специальное законодательство не может вводить нормы, меняющие базовую основу организационно-правовой формы юридического лица, к которой, вне всякого сомнения, относится состав учредителей. Законодательство об образовании не вправе вторгаться в чуждую ему сферу гражданского права и менять основы организационно-правовых форм или создавать новые.

Фактически, п. 1 ст. 11 Закона РФ «Об образовании» о совместном учредительстве негосударственного образовательного учреждения противоречит п. 1 ст. 120 ГК РФ, а на практике приводит к ряду осложнений. Например, совместным учредителям потребуется заключить учредительный договор в целях распределения имущественного и финансового бремени по содержанию учреждения и управления им, однако порядок заключения такого договора, его наименование, вид, форма, в настоящее время не определены. Учредительный договор, в соответствии с п.1 ст. 14 Федерального закона «О некоммерческих организациях» не является учредительным документом для учреждения.

Мы предполагаем, что законодатель допустил неточность, и при закреплении возможности совместного учредительства негосударственного образовательного учреждения, использовал термин «учреждение» как общее, родовое понятие для образовательных организаций, создаваемых с целью осуществления образовательного процесса.

В целях устранения указанной неточности, предлагаем внести изменения в Закон РФ «Об образовании» и изложить п. 1 ст. 11 в следующей редакции:

«Допускается совместное учредительство негосударственных образовательных организаций в порядке, определяемом гражданским законодательством РФ».

Режим имущества организации является одной из наиболее существенных характеристик ее организационно-правовой формы и, как следствие, ее правового статуса как юридического лица.

В соответствии с п. 3 ст. 213 ГК РФ учреждение не является собственником имущества. Учредитель закрепляет за ним имущество на праве оперативного управления (п. 2 ст. 39 Закона РФ «Об образовании», ст. 296 ГК РФ).

Более того, п. 3 ст. 213 ГК РФ запрещает учреждению не только иметь право собственности на имущество, переданное учредителем, но и на имущество, приобретенное учреждением по иным основаниям. Так, например, плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в самостоятельное распоряжение учреждения (правовой режим, схожий с правом оперативного управления), а не в собственность.

В силу самого понятия юридического лица, закрепленного в п. 1 ст. 48 ГК РФ, юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, то есть гражданское законодательство исключает сочетание различных видов вещных прав у одного юридического лица. Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, например, Федеральный Арбитражный Суд Московского округа в своем постановлении от 29 марта 1999 года по делу № КГ-А40-732-99 указал, что лица, не являющиеся учредителями образовательного учреждения, не вправе закреплять за ним имущество на каком-либо праве. На основании вышесказанного, можно согласиться с Т В. Твердовой, которая утверждает, что связь между собственником какого-либо имущества и учреждением, получившим это имущество - всегда предполагает право оперативного управления, без возникновения права собственности. Таким образом, даже в случае заключения учреждением договора купли-продажи имущества, оно поступает не в собственность учреждения, а в собственность учредителя, одновременно становясь объектом права оперативного управления данного учреждения.

Следует отметить, что негосударственная образовательная организация, созданная в форме автономной некоммерческой организации, вправе иметь в собственности имущество, использовать его в соответствии с целями, указанными в уставе и самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от использования данного имущества, в том числе создавать хозяйственные общества и быть участником иных организаций, в которых требуется имущественный вклад на праве собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями, является собственностью автономной некоммерческой организации. Таким образом, автономная некоммерческая организация имеет больше финансовой самостоятельности, чем образовательная организация, созданная в форме учреждения, что в современных условиях гарантирует стабильность и возможность долгосрочного планирования образовательной деятельности с целью максимально эффективного использования всех имеющихся ресурсов для обеспечения реализации гражданами конституционного права на образование. С другой стороны, недостаток имущественной самостоятельности учреждения как формы создания образовательной организации, частично компенсируется субсидиарной ответственностью его учредителя и обязанностью финансировать созданное им учреждение.

В соответствии с п. 1 ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами. Органы управления негосударственным общеобразовательным учреждением принимают решения, имеющие существенное значение для реализации конституционного права на образование в данном учреждении, например, принимают локальные акты, определяющие порядок приема граждан в образовательное учреждение, правила внутреннего распорядка, порядок и условия прохождения промежуточной и итоговой аттестации, выдачи документов об образовании, принимают решения по вопросу приема и отчисления конкретного обучающегося, в связи с чем, возникают и прекращаются правоотношения в области реализации гражданином конституционного права на образование, и др. К тому же негосударственное общеобразовательное учреждение несет в установленном порядке ответственность в лице своих органов управления, в том числе и за качество образования.

Именно поэтому структура внутреннего управления организацией является одной из существенных характеристик его правового статуса и одним из основных критериев индивидуализации организационно-правовой формы юридического лица, что в первую очередь отражается на эффективности реализации конституционного права на образование в данном общеобразовательном учреждении.

В соответствии с п. 1 ст. 36 Закона РФ «Об образовании» руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляет непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый учредителем. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» в ст. 29 определяет порядок управления некоммерческой организации, но не упоминает в данном перечне учреждение. В данном случае представляется оправданной ссылка в п. 3 ст. 9 вышеупомянутого Федерального закона на «иные правовые акты», определяющие особенности правового положения отдельных видов учреждений, поскольку данный вопрос не урегулирован нормами ГК РФ и самого Федерального закона.

Как уже было сказано ранее, учреждение создается и финансируется собственником, собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Вполне очевидно, что собственник должен полностью контролировать деятельность учреждения, риск которого в хозяйственном обороте минимален за счет переноса бремени ответственности практически полностью на учредителя (собственника). Поскольку в негосударственном образовательном учреждении, в отличие от государственного и муниципального, учредитель и собственник имущества совпадают в одном лице, а совместное учредительство учреждения противоречит его изначально унитарной природе, функции высшего органа управления полностью ложатся на учредителя.

На основании вышесказанного, считаем не вполне оправданным диспозитивный характер нормы п. 1 ст. 36 Закона РФ «Об образовании». Управление негосударственным образовательным учреждением может осуществлять только собственник (учредитель) единолично, недопустимо возлагать функции высшего органа управления полностью на попечительский совет учреждения, что, разумеется, не исключает возможности создания попечительского совета негосударственного образовательного учреждения в качестве дополнительного органа управления в соответствии с действующим законодательством.

По общему правилу, высший орган управления автономной некоммерческой организацией является коллегиальным (п. 1 ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Следует отметить, что коллегиальный орган управления автономной некоммерческой организацией, несомненно, гарантирует более демократичный характер управления организацией, в отличие от единоличного органа управления, каковым является учредитель образовательного учреждения.

Непосредственное управление и текущее руководство деятельностью образовательного учреждения или организации осуществляет коллегиальный или единоличный исполнительный орган (п. 1 ст. 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В государственном или муниципальном образовательном учреждении функции исполнительного органа выполняет прошедший соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель (администратор) (п. 3 ст. 35 Закона РФ «Об образовании»).

Законом РФ «Об образовании» исполнительный орган в негосударственном образовательном учреждении не предусмотрен, что явно противоречит ст. 30 Федерального закона «О некоммерческих организациях». По нашему мнению, основанному на проведенном анализе законодательства, негосударственное общеобразовательное учреждение помимо высшего органа управления, функции которого исполняет учредитель единолично или совместно с попечительским советом, вправе иметь исполнительный орган (директора, администратора), который осуществляет текущее управление и руководство.

В отношении негосударственного образовательного учреждения Закон РФ «Об образовании» не содержит требования о сочетании принципов единоначалия и самоуправления (п. 2 ст. 35). Тем не менее, создание в негосударственных общеобразовательных учреждениях совета образовательного учреждения, попечительского совета, общего собрания, педагогического совета и др. допустимо.

Создание попечительского совета вписывается в конструкцию управления некоммерческой организацией, описанную в ст. 29 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Если учредитель является высшим органом управления образовательным учреждением, то попечительский совет может выполнять роль постоянно действующего коллегиального органа управления, предусмотренного п. 3 указанной статьи. Подобный орган управления может быть создан учредителями и в автономной некоммерческой организации.

Правовой статус, цель создания и функции попечительских советов государственного или муниципального общеобразовательного учреждения с одной стороны и негосударственного общеобразовательного учреждения - с другой существенно отличаются друг от друга. Так, например, Закон РФ «Об образовании» относит попечительский совет к органам самоуправления государственным или муниципальным образовательным учреждением, а попечительский совет негосударственного общеобразовательного учреждения или организации, как было показано ранее, является его полноправным органом управления.

В государственном и муниципальном образовательном учреждении попечительскому совету необходимо помимо контрольных функций выполнять функции благотворительного фонда, в связи с чем, возникает необходимость открытия расчетного счета и заключения договоров. В таком случае попечительский совет должен быть зарегистрирован в качестве самостоятельного юридического лица - некоммерческой (благотворительной) организации. Попечительский совет государственного или муниципального образовательного учреждения содействует привлечению внебюджетных средств для обеспечения деятельности и развития учреждения, организации и улучшению условий труда работников, совершенствованию материально-технической базы учреждения; организации массовых внешкольных мероприятий, рассматривает другие вопросы, отнесенные к компетенции попечительского совета уставом общеобразовательного учреждения.

В негосударственных общеобразовательных учреждениях попечительский совет исполняет иные функции: по поручению учредителя определяет схему внутреннего управления общеобразовательного учреждения, процедуру назначения или выборов руководителя и его правомочия и др.

Вне зависимости от организационно-правовой формы образовательной организации, создание попечительского совета является дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов участников образовательного процесса в данном общеобразовательном учреждении, поскольку, согласно Примерному положению о попечительском совете общеобразовательного учреждения, в состав попечительского совета могут входить участники образовательного процесса и иные лица, заинтересованные в совершенствовании деятельности и развитии общеобразовательного учреждения.

Негосударственное общеобразовательное учреждение создается в целях осуществления образовательного процесса. Однако, помимо основной (образовательной) деятельности, представляется возможным выделить и иные виды деятельности, которые негосударственное общеобразовательное учреждение вправе осуществлять в соответствии с Законом РФ «Об образовании»:

1. финансовая и хозяйственная деятельность, в том числе

- предпринимательская деятельность;

- иная деятельность, приносящая доход;

2. научная деятельность;

3. иная деятельность, не запрещенная законодательством и предусмотренная уставом.

С момента государственной регистрации негосударственного общеобразовательного учреждения в качестве юридического лица, у него возникают права в части ведения финансово-хозяйственной деятельности, предусмотренной его уставом и направленной на подготовку образовательного процесса. Право на ведение образовательной деятельности возникает у образовательного учреждения с момента приобретения им образовательного правового статуса, связанного с получением лицензии (п. 6 ст. 32 Закона РФ «Об образовании»). В современных условиях дефицитного финансирования и постоянного роста арендной платы и платы за коммунальные услуги, жизненно-важное значение для общеобразовательного учреждения, как государственного, так и негосударственного, приобретает возможность заниматься предпринимательской деятельностью постольку, поскольку это служит достижению целей создания. Такая возможность предоставлена ст. 47 Закона РФ «Об образовании» - для образовательного учреждения и п. 2 ст. 10 Федерального закона «О некоммерческих организациях» - для автономной некоммерческой организации и ст. 50 ГК РФ - для некоммерческих организаций в целом. При этом необходимо отметить, что Федеральный закон «О некоммерческих организациях» предусматривает возможность осуществления предпринимательской деятельности практически всеми некоммерческими организациями. Лишь в ст. 9, посвященной деятельности учреждения, законодатель умалчивает об этом праве, делегируя полномочия по регулированию особенностей правового положения отдельных видов учреждений на уровень специального законодательства.

Автор: Смирнова М.В.