Правовое регулирование обязательства по доверительному управлению имуществом
Для достижения основной цели договора доверительного управления имуществом подопечного, безвестно отсутствующего органы местного самоуправления должны быть наделены соответствующими полномочиями, а также обладать механизмами их реализации. Пробелы в законодательстве, в частности, отсутствие нормативно-правовых актов, регламентирующих статус органов опеки и попечительства, недостаточное финансирование их деятельности проводит к тому, что эти органы не способны в полной мере осуществлять возложенные на них задачи и функции, а это, в свою очередь, негативно сказывается на социальной политике Российской Федерации в области защиты прав граждан.
Правовое регулирование деятельности органов опеки и попечительства осуществляется Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Семейным кодексом Российской Федерации, Законом РФ от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении» (в ред. от 08.12.2003), Федеральным Законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2005). Ранее действовавшее постановление Совета Министров РСФСР от 30 апреля 1986 г. № 175 «Об утверждении Положения об органах опеки и попечительства в РСФСР» утратило силу с 23 августа 1996 г.. В настоящее время в части, не противоречащей новому гражданскому законодательству, действуют лишь Правила управления имуществом несовершеннолетних подопечных, хранения и отчуждения этого имущества от 30 октября 1969 г., которые распространяются, как указывает в своих исследованиях Л.Ю. Ми-хеева, «во-первых, только на отношения по управлению имуществом несовершеннолетних граждан, а во-вторых, по большей части противоречит нормам действующего гражданского законодательства об объеме дееспособности подопечных, о форме сделок».
Правовой вакуум в деятельности органов опеки и попечительства при заключении договоров доверительного управления имуществом подопечных, безвестно отсутствующих абсолютно недопустим. Ведь как справедливо отмечает Л.Ю. Михеева «регулируемые правом отношения не должны разделяться на глобальные и менее значимые. Все общественные связи, будь то отношения в производственной сфере или в сфере жизнедеятельности человека, должны охраняться законом в равной степени. Отсутствие должного внимания к интересам гражданина, так или иначе, проявляется и в ситуации с доверительным управлением, учреждаемым органами опеки и попечительства. Игнорирование на практике требований закона о заключении такого договора в конечном счете влечет нарушение охраняемых законом прав и интересов этой категории граждан (не способных в силу различных причин заботиться о себе) - прежде всего их права собственности или права на более выгодное и эффективное использование своего имущества».
Из сложившейся ситуации следует закономерный вывод, который выдвигает Л.Ю. Михеева: «Основы деятельности органов опеки и попечительства должны быть заложены нормативно-правовым актом федерального уровня. И главным аргументом в пользу этого служит следующее обстоятельство.
Исполняя предписанные им задачи, органы опеки и попечительства совершают действия, непосредственно создающие или изменяющие субъективные гражданские права физических лиц. И поэтому порядок совершения таких действий, основания для отказа заявителям, вопросы ответственности органов опеки и попечительства следует урегулировать, прежде всего, законодательством РФ. По крайней мере, гражданско-правовая часть таких норм должна быть принята на федеральном уровне», поскольку орган опеки и попечительства не является собственником передаваемого в управление имущества.
Статья 34 ГК РФ определяет, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления. Согласно пп. «н» п.1 ст. 72 Конституции РФ определение общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Данный подход нашел сове отражение в ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой вопросы создания, компетенции, сроки полномочий, наименования органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Между тем в соответствии с новым Федеральным законом от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающим в силу с 01.01.2006, распределение полномочий между различными органами местного самоуправления будет производиться исключительно на основании устава муниципального образования.
Таким образом, в настоящее время для определения конкретного органа опеки и попечительства на территории муниципального образования необходимо обратиться к специальному закону субъекта РФ. Так, в Законе г. Москвы от 04.06.1997 № 16 «Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве» установлено, что осуществление функций по опеке и попечительству возлагается на органы исполнительной власти города Москвы в области образования, на органы исполнительной власти города Москвы в области социальной защиты населения, на органы исполнительной власти города Москвы в области здравоохранения.
Подобное распределение функций по опеке и попечительству между структурными подразделениями органов местного самоуправления может вызвать трудности на практике и влечет, как справедливо отмечает Л.Ю. Михеева, усиление административных барьеров при осуществлении прав граждан. Законодатель не дает четкого ответа на вопрос о том, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ. Согласимся с выводом Л.Ю. Михеевой, о том, что «орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым. Такой подход вместе с тем не исключает временной передачи отдельных полномочий органом опеки и попечительства другим органам и лицам. Полагаем, что в уставе или ином акте, регламентирующем деятельность органов местного самоуправления, должно быть прямо указано на наличие у него статуса органа опеки и попечительства».
В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» органы местного самоуправления при поддержке государства осуществляют деятельность по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. В соответствии со своей компетенцией они должны содействовать несовершеннолетним в реализации и защите их прав и законных интересов с учетом возраста и в пределах установленного законодательством объема дееспособности несовершеннолетнего. Это осуществляется посредством охраны и защиты их имущественных интересов, в том числе посредством заключения договоров доверительного управления имуществом по основаниям, предусмотренным в законе.
Институт доверительного управления имуществом, учреждаемого по основаниям, предусмотренным законом, имеет огромный потенциал, который до сих пор, к сожалению, полностью не раскрыт в практической деятельности органов опеки и попечительства. Причиной этого является прежде всего то, что в настоящее время вопросы доверительного управления, учреждаемого органами опеки и попечительства, не получили детального законодательного регулирования.
Обладая обширными полномочиями в сфере социального обслуживания, органы местного самоуправления реализуют их не в полном объеме. Это происходит, в первую очередь, из-за отсутствия четко разработанной системы законодательства, не выделения приоритетных задач и путей их реализации, отсутствия квалифицированных специалистов. Вместе с тем нормативно-правовые акты имеют очень большое значение для становления и развития системы социального обслуживания населения на муниципальном уровне и играют обеспечительно-организационную роль в функционировании системы органов местного самоуправления, в частности, в регламентации механизмов социальной охраны и защиты.
Необходимо отметить, что правовое регулирование деятельности нотариусов равно как и органов опеки и попечительства содержит множество пробелов. Отсутствие нового закона о нотариате как нормативного акта, который должен содержать нормы о порядке управления наследственным имуществом, не должно означать, что «интересы наследников, отказополучателей, кредиторов и прочих заинтересованных в сохранении наследственного имущества лиц нарушены ввиду недоработки законодателя. Нотариус не вправе отказывать в принятии мер по управлению наследственным имуществом только по тому основанию, что отсутствует законодательное регулирование порядка совершения нотариального действия. Таким образом, законодательный пробел означает лишь то, что нотариусы вынуждены действовать в правоотношениях, которые хотя и должны, по замыслу законодателя, считаться бесспорными и относящимися к нотариальной юрисдикции, но характеризуются повышенной спорностью в связи с недостаточной регламентацией».
Автор: Пьяных Е.С.