14.11.2011 36009

Территория Российской Федерации: обеспечение целостности и неприкосновенности

 

Конституция Российской Федерации 1993 г. неоднократно упоминает термины «территория» (ч.1-3 ст. 4, ч. 1 ст. 68, п. «б» ст.71), «территория Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67, ч. 1 ст. 7 4), «территории субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 67), «целостность и неприкосновенность территории» (ч. 3 ст. 4), «территориальные органы» (ч. 1, 4 ст. 7 8), «границы территорий» (ч. 2 ст. 131) и т.д.

Прежняя Конституция Российской Федерации 1978 года тесно увязывала в единое целое два основных признака государства: «территория» и «суверенитет». Конституция и начиналась с провозглашения важнейшего исходного положения: Российское государство - это суверенное государство. Целая глава Конституции была посвящена характеристике главных свойств суверенного государства: самостоятельность и свободное осуществление всей полноты власти на территории страны; целостность и неотчуждаемость территории Российской Федерации; единство территорий Российского государства и др.

Единая государственность в вопросах территории определяется понятиями суверенитета и юрисдикции. Так, в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1990 г.) было заявлено: «Первый Съезд народных депутатов... торжественно провозглашает государственный суверенитет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на всей ее территории...», «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума». Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, ограничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств.

В Конституции Российской Федерации 1993 года все эти признаки суверенного государства отсутствуют. В первой статье Конституции даже не упоминается при определении Российской Федерации, что она является суверенным государством. Понятие «суверенное государство» вообще отсутствует. Правда, в преамбуле Конституции говорится о возрождении «суверенной государственности России», а в статье 4 - о «суверенитете Российской Федерации», но эти выражения имеют иное содержание.

Положение преамбулы Конституции России 1993 г., «сохраняя исторически сложившееся государственное единство», утверждает «факт единства России как государства и стремление не допустить ослабления э того единства, а тем более разрушения и распада государства».

Наиболее полное представление относительно понятия «территория Российской Федерации» можно составить, рассмотрев ч. 1 ст. 67 Конституции России, которая гласит: «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». При справедливости мнения о том, что «в конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации» и «территория субъекта Федерации» (отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов»), следует отметить, что территория Российской Федерации не есть простое сложение территорий ее субъектов.

Конституционное право России употребляет понятие «территория» применительно к своему внутреннему устройству. В части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации идет речь о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории Российской Федерации, т.е. перечисляются принадлежащие Российской Федерации пространства, в пределах которых оно осуществляет свой суверенитет.

Суверенитет является не только исторической категорией, но и характеризует юридическую природу осуществляющегося государственного властвования, является тем необходимым критерием, который дает возможность отличить государство от других публично-правовых союзов, ограничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств.

Под государственной территорией понимается правомерно находящаяся под его суверенитетом часть земной поверхности (включая сушу, воду, недра под ними и воздушное пространство над ними). И когда статья 4 (пункт 3) Конституции закрепляет положение, согласно которому Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, то безусловно имеется в виду не только неприкосновенность внешних границ государства, но и целостность государства, недопустимость разделения на самостоятельные части государственной территории. Россия - не сумма частей, а единое, целостное государство. И понятие государственная территория выражает политическую природу и суть самого государства, которое не может иметь территории, принадлежащие различным субъектам власти. Российская Федерация обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никакая другая власть на территории России не может, согласно п. 4 статьи 3 Конституции, присваивать власть федеральных органов, а тем более ставить себя над ними.

Статья 71 (п. «б») Конституции Российской Федерации относит к исключительному ведению Российской Федерации территорию Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции). Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность территории. Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации. Это подчеркивается в ч. 3 статьи 5 Конституции: «федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти».

Г.М. Даниленко полагает, что ч. 1 ст. 5 конкретизирует ст. 4 Конституции Российской Федерации и определяет состав государственной территории Российской Федерации, находящийся под ее полным и исключительным суверенитетом». Следует отметить, что при этом не рассматривается правовой аспект включения в состав федеративной государственной территории территорий субъектов Федерации.

Заложенная в Конституцию Российской Федерации 1993 года модель федерализма направлена на обеспечение самостоятельности субъектов, их автономии в рамках единого государства - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации, согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, обладают всей полнотой государственной власти. Федеральные органы государственной власти не вправе изменить территории субъектов Российской Федерации без их согласия. Правовое регулирование административно-территориального деления субъектов Российской Федерации отнесено к их ведению.

Суверенитет Российской Федерации юридически выражается в верховенстве на ее территории Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Данное понятие раскрывается в статье 15 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

С учетом указанных выше и других положений Конституции можно сделать вывод, что суверенитет Российской Федерации (верховенство Российской Федерации) во внутренних делах конституционно ограничен. В.И. Андрианов обращает внимание на пределы ведения Федерации: «Ведь именно Конституция и основанные на ней федеральные конституционные законы и иные федеральные законы закрепляют пределы ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 5, 11, 71 72), определяют правомочия федеральных органов государственной власти (ст. 11, 80-129, 134-137).

Во-первых, признанием Россией «высшей силы некоторых принципов и норм международного права (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 62 и 63), включая решения некоторых международных органов (ч. 3 ст. 46).

Во-вторых, тем, что, Конституция подтверждает и закрепляет независимые от органов государства права и свободы граждан России (ч. 2 ст. 17), а также независимые от федеральных властей правомочия субъектов Российской Федерации (ст. 73) и местного самоуправления (ст. 12,130-133).

Территория Российской Федерации - это исторически сложившееся пространство в пределах государственной границы, на которое распространяется суверенитет Российской Федерации во внутренних и международных правовых отношения.

Это базисное определение территории используется в нормативных правовых актах Российской Федерации применительно к предметам регулирования, по которым они были приняты. Так, Таможенный кодекс Российской Федерации определяет, что таможенную территорию составляют сухопутная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними (ч.1 ст. 3 Таможенного кодекса). Она также включает в себя находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерации обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела (ч. 2 ст. 3 Таможенного кодекса). Вместе с тем важно учитывать несовпадение государственных и таможенных границ, обусловленное действительными различиями государственной территории Российской Федерации и таможенной территории Российской Федерации.

На территории Российской Федерации могут находиться свободные таможенные зоны и свободные склады. Территории свободных таможенных зон и свободных складов рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации по таможенному делу.

Пределы таможенной территории Российской Федерации, а также периметры свободных таможенных зон и свободных складов являются таможенной границей Российской Федерации.

Статья 1.2 Закона Российской Федерации «О недрах» предусматривает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью.

Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Рассмотрев правовое закрепление категории «территория Российской Федерации» как понятия и как фактического явления, прейдем к характеристике политико-юридического состояния территориальной государственной организации нынешней России. Качественными элементами такого состояния являются:

1. Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией. Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию».

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над нею. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т.д.).

Это наиболее общее положение в сочетании с принципами федеративного построения России, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными. С другой, - служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей. Исходя из принципа суверенитета государства и территориального верховенства, действие норм права на территории государства является неограниченным, безусловным и абсолютным.

Среди функций Российского государства особое значение имеет обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Принцип верховенства и единства государственной власти Российской Федерации предполагает обязательность актов федеральных органов власти и управления для всех граждан и иных физических лиц, находящихся на ее территории. Решения федеральных органов власти адресованы каждому гражданину страны, на территории какого бы из субъектов Федерации он ни находился. В этом кардинальное отличие от конфедеративной модели, при которой акты совместных органов конфедерации (если они созданы) адресуются не гражданину субъекта конфедерации, а органам власти и управления субъектов конфедерации, которые вправе распространить действие этих актов на свою территорию или нет.

Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета РФ с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения. В Аналитическом обзоре «О соответствии конституций республик Российской Федерации Конституции Российской Федерации», подготовленном по итогам парламентских слушаний, прошедших в Государственной Думе 24 мая 1994 г., был сделан вывод, что в Конституции России закреплены следующие принципиальные положения:

- о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации;

- о равноправии всех субъектов Российской Федерации;

- о строительстве и развитии Российской Федерации на двух равнозначных принципах: национально-государственном и территориально-государственном;

- о суверенитете Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не являются суверенными.

Далее делается вывод, что «положения о суверенитете республик в составе Российской Федерации не соответствуют действующей Конституции Российской Федерации, которая рассматривает их как субъекты Российской Федерации». Этот вывод прямо противоречил устоявшейся в советском правоведении концепции сочетания суверенитета федеративного государства и суверенитета субъектов федерации, согласно которой суверенитет - неотъемлемая черта всякого государства. Его содержание зависит от того, является ли государство составной частью более крупного государственного образования (государства) или членом тех или иных межгосударственных союзов или организаций. В частности, предлагалось различать суверенитет полностью независимых в международно-правовом отношении государств и суверенитет членов федерации. Этот вывод был подтвержден в ходе «круглого стола» журнала «Советское государство и право», посвященного проблемам суверенитета в государственном и международном праве.

«Парад суверенитетов» привел к тому, что для государственных институтов целого ряда республик в составе России отрицание их суверенного статуса стало означать отрицание их государственности. Республики придали суверенитету символическое значение. По словам президента Башкортостана М. Рахимова, суверенитет - это важнейшее условие повышения политико-правового статуса, неотъемлемый признак реальной государственности. Но в действительности даже с точки зрения укрепления государственности республик в составе России проблема суверенитета далеко не самая главная в процессе становления государства. Эта истина применима и к республикам бывшего СССР, ныне независимым государствам: продекларировав суверенитет новых государств, политическим элитам многих из них так и не удалось создать реально функционирующие государства, способные выполнять государственные функции и решать стоящие перед государством и обществом задачи.

Проблема сочетания суверенитета Российской Федерации с суверенными правами, присущими республикам - субъектам Федерации, может найти свое разрешение на путях четкого и обоснованного распределения компетенции, «разнесения» суверенных прав, что позволит снять возникшие, предотвратить новые конфликты и будет способствовать определенной гармонизации отношений. Иначе говоря, важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких - только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятия «компетенция» и «предмет ведения». Их отождествление или смешение затрудняет восприятие точного смысла разграничения сфер компетенции.

Компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством - суверенитетом. Суверенитет находит воплощение в определенных полномочиях, которые принадлежат Федерации как суверенному политическому единству, без этих полномочий суверенитет не может осуществляться. Поэтому совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета. Вместе с тем суверенитет - это не сумма полномочий, совокупность суверенных прав ни в коей мере не выражает саму сущность государственного суверенитета.

Отсюда вывод: есть совместное ведение Федерации и республики, но совместной компетенции нет. В рамках совместного ведения различаются отдельно федеративная (союзная) и отдельно республиканская (субъектов Федерации) компетенция. Согласно замечанию В.А. Ржевского, «вся компетенция, безусловно, связана с осуществлением суверенитета государства и является одной из сторон его правового статуса как верховной и полновластной организации на своей территории, независимой на международной арене. Но вместе с тем она имеет свою правовую специфику как относительно самостоятельная, подвижная форма реализации суверенитета, осуществление которой может быть распределено между несколькими субъектами».

Проблема обеспечения суверенитета Российской Федерации, территориальной целостности и единства правового пространства не ограничивается вопросами распределения предметов ведения между субъектами Федерации, урегулирования взаимоотношений федеральных властей и властей субъектов Федерации. Сложное внутреннее положение страны привело к усилению посягательств и извне. Помимо старой проблемы Курильских островов в последнее время появляются свидетельства о претензиях на территории, пограничные с Финляндией, Прибалтийскими республиками, Грузией и др.

2. Целостность государственной территории. Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а в ст. 1 говорится о Российской Федерации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч.1 ст. 3 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу «Основы конституционного строя») твердо провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3), и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).

Считаем уместным обратить внимание на следующий момент. Если, например, ч.1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. говорит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то по ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционной федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство па всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных законов.

Это - ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 76).

4. Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации. Важное значение для режима территории России имеет норма 4.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Конституция России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Стабильность правового регулирования вопросов территории. Внутренняя стабильность как устойчивость внутреннего содержания элементов, составляющих территорию - это проблема синтеза внутренней и внешней политики государства. Начала внутренней стабильности режима территории содержатся в механизмах, закрепленных в Конституции.

Внешняя стабильность как устойчивость территории по форме, как устойчивость правовая (де-юре) - это проблема отображения внутренней стабильности вовне.

На практике внутренняя и внешняя стабильность взаимосвязаны и обеспечиваются различными правовыми гарантиями и юридическими механизмами.

6. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. «б» ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. «н» ст. 71). Но, если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч. 2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом «статус».

В связи с проблемой изменения внешних и внутренних границ государства считаем исключительно важным следующее. Принимая 12 июня 1990 г. Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР», I Съезд народных депутатов РСФСР в п.8 жестко закрепил: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума».

7. Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства).

Это обязательный момент, обеспечивающий единство территории, выступает единство правового регулирования в вопросах экономики. Территориальное единство невозможно без единства правового регулирования в вопросах экономики, без единства экономического пространства страны. Конституция Российской Федерации в ч. 1 ст. 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Подобная конституционная формулировка включает в себя следующие основные составляющие:

во-первых, в Российской Федерации установлен режим единого экономического пространства, на всем протяжении которого применяются единые правила хозяйственного оборота и деятельности. На всей территории Российской Федерации обеспечивается единство правового регулирования гражданских отношений, применяются единые стандарты;

во-вторых, Российская Федерация в лице своих органов государственной власти обязуется обеспечивать это единство и не допускать введения на территории своих субъектов каких-либо механизмов, ведущих к нарушению принципа единства правового пространства;

в-третьих, при нарушении принципа единства экономического пространства государственная власть обязуется восстановить это единство и не допустить нарушения принципов экономического оборота на своей территории;

в-четвертых, потерпевший от нарушения принципов единства экономического пространства вправе рассчитывать на защиту государственных органов в восстановлении его законных прав и интересов.

Особое место современное российское законодательство отводит вопросу единства экономического пространства, основой которого служит ст. 8 Конституции РФ. Под гарантией единства экономического пространства прежде всего подразумевается обеспечение государством единства правового регулирования гражданских отношений, а также форм и методов защиты нарушенных прав на всей территории Российской Федерации, единства гражданского и гражданско-процессуального законодательства (ГК РФ, ГПК РСФСР), поскольку эти отрасли права отнесены к ведению Федерации.

Единство экономического пространства обеспечивается также единством стандартов, метрической системы, статистики и бухгалтерского учета. Все эти вопросы регулируются федеральными законами в соответствии с п. «р» ст. 71 Конституции РФ. Принцип свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств, кроме ст. 8 Конституции, зафиксирован в ч. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ. В соответствии с ним товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с Федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Составной частью принципа свободы экономического пространства служит также единство денежного обращения. Статья 140 ГК РФ устанавливает, что рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории России.

Кроме Гражданского кодекса, существует также ряд иных федеральных законов, устанавливающих единство экономического пространства на территории Российской Федерации, регулирующих предпринимательскую деятельность, порядок создания и деятельности предприятий, единые правила лицензирования тех или иных видов предпринимательской деятельности, об ограничениях монополистической деятельности.

Отношения, носящие внешнеэкономический характер, упорядочиваются Федеральным законом от 4 января 1999 г. «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Данный акт подчеркивает конституционно-правовой статус субъектов в составе РФ и определяет право субъектов РФ на осуществление международных и внешнеэкономических связей в рамках конституционных норм. В соответствии со ст. 1 указанного закона «субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств».

Важность обеспечения экономического единства правового пространства подтверждает и тот исторический факт из новейшей истории России, что уже 12 декабря 1991 г., в день ратификации Соглашения о создании СНГ и денонсации Союзного договора 1922 г., был подписан Указ Президента РСФСР № 269 «О едином экономическом пространстве», в котором подтверждалось свободное движение товаров, услуг и работ на всей территории тогдашней РСФСР. Указом было поручено органам власти и управления всех субъектов Российской Федерации, обеспечить на всей территории Российской Федерации свободное перемещение товаров, работ и услуг, принять меры по соблюдению прав граждан и юридических лиц по свободной реализации или приобретению товаров, работ, услуг на всей территории России. Любые нормативные акты органов власти и управления, решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем российском рынке, противоречащие федеральному законодательству, признавались недействительными и подлежащими немедленной отмене. Должностные лица, ограничивающие в нарушение законодательства Российской Федерации свободное перемещение товаров, работ и услуг, подлежали привлечению к ответственности.

В Российской Федерации установлен режим свободного и беспрепятственного перемещения капитала, всех видов денежных средств, в том числе в иностранной валюте, при соблюдении ограничений, установленных законодательством Российской Федерации. На всей территории Российской Федерации используется единая денежная единица (рубль) как средство финансовых расчетов, денежного обращения, кредитования и иных видов финансовых операций.

Гражданам Российской Федерации вне зависимости от их места постоянного жительства гарантируются единые условия приема на работу, увольнения, служебного продвижения, оплаты труда, социального обеспечения. Предприятия всех организационно-правовых форм, зарегистрированные в Российской Федерации, имеют право беспрепятственно создавать на всей территории Российской Федерации дочерние предприятия, филиалы, отделения, представительства, другие обособленные подразделения.

Конституция Российской Федерации в качестве меры поддержания централизованного руководства экономикой страны закрепляет в ведении Российской Федерации вопросы установления правовых основ единого рынка, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежную эмиссию, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ). В ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе (п. «и» ст. 71 Конституции РФ).

Вместе с тем в пределах полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации ст. 73 Конституции РФ, они осуществляют собственное финансовое, кредитное, валютное регулирование. Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Федерации осуществлять (в пределах своих полномочий) меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых средств: средств бюджета края, области, областных внебюджетных и валютных фондов, кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета.

Обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности государственных границ Российской Федерации - прямое воплощение суверенитета. Данные принципы отражены в Уставе ООН (ст. 1, 2), Устава Совета Европы и прочих международных договоров.

Конституция РФ отражает понятие «территориальная целостность» в положениях ч.З ст. 4: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность территории». Как справедливо полагает Б.С. Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Федерации. Внутригосударственный аспект выражен в следующих положениях: 1) в юридической невозможности уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам; 2) в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; 3) в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности; 4) в невозможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава; 5) в возможности «федеральной интервенции» в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта Российской Федерации.

В.Е. Гулиев обоснованно считает, что «в порядке исторического толкования статьи 4 Конституции все три ее части подверглись нелегким испытаниям под воздействием факторов, появившихся задолго до принятия ныне действующей Конституции. Отдельные субъекты Российской Федерации закрепляли в своих конституциях суверенитет данных субъектов, включая его полную международную правосубъектность (Республика Татарстан), либо право субъекта на выход из состава России (Республика Тыва)».

Еще до принятия Конституции 1993 года проблемы во внутреннем территориальном делении привели к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона РФ от 3 июля 1992 г. № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации». Закон, «учитывая обострение общественно-политической обстановки и межнациональных отношений, изменившиеся правовые основы государственного устройства в Российской Федерации после подписания Федеративного договора, а также отсутствие сбалансированных механизмов государственно-территориального разграничения в России и территориальной реабилитации репрессированных народов», установил переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 г., запретил самовольные захваты территорий и изменение территориальных границ, предусматривая, что необходимо: «В течение переходного периода: подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение спорных территориальных вопросов только путем согласования интересов сторон на основе действующего законодательства; разработать законодательные акты Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации».

Исходя из требований закрепленных в ч.З ст. 5 Конституции РФ, государственная целостность России, кроме других факторов обеспечивается: «целостностью и неприкосновенностью ее территории...; отсутствием у субъектов Российской Федерации права на выход из состава Федерации или иное изменение своего статуса без согласия Российской Федерации, поскольку одностороннее решение такого рода вопросов представляет угрозу для государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти». Впрочем, это список не однозначен, не является исчерпывающим и может быть продолжен, однако фактор территориальной целостности, признается всеми исследователями. «Федеративное устройство доказало свою устойчивость и служит гарантией обеспечения территориальной целостности государства при соблюдении всеми участниками договора основного условия существования Федерации - признания верховенства федерального законодательства и его исполнение».

Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации осуществляется юридическим механизмом со структурными и материально-правовыми элементами международного и внутреннего характера. К структурным элементам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, специальные органы ООН и др. К структурным элементам внутреннего характера относятся система федеральных и субъектов РФ государственных органов, муниципальных органов. Особое место заслуженно отводится Конституционному Суду Российской Федерации.

В материально-правовых элементах внутреннего характера в Российской Федерации можно выделить пять основных:

1. Закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации.

«Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности...» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств - единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

2. Признание и необходимости единства и целостности территории России.

Территория в ее политико-правовом смысле - это наиболее зримая ипостась государства. В ней наиболее емко ощущается такой признак, системной организации, как целостность. Следует согласиться с А.А. Чинчиковым в том, что целостность выступает условием существования государства как системы, выражением всех иных его признаков. И целостность территории, как элемент целостности государства, есть непременное условие стабильности, устойчивости соответствующего общества.

Понятие целостности применимо и в юриспруденции, например, как одна из важнейших дефиниций используемых в Конституции Российской Федерации 1993 г. Конституция содержит следующие положения с использованием понятия «целостность»: «целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4), «государственная целостность» (ч. 3 ст. 5), «нарушение целостности Российской Федерации» (ч. 5 ст. 13) «независимость и государственная целостность» (ч.2 ст. 80), «целостность государства» (ч. 1 ст. 82).

Без территориальной целостности немыслимо не только государственное единство, но и само существование современного государства. Как жизнь человека невозможна вне тела, так и полноценная жизнь государства неосуществима вне территории. Проблематика территории чрезвычайно широка и затрагивает как общие для юриспруденции вопросы, так и специальные, требующие обращения к международному праву, различным отраслям национального права. Причем, в этом перечне вопросов есть и ключевые, из «действительности которых необходимо вытекает действительность других суждений или идеи (следствия).

Актуальность обращения к проблематике территории России и механизмов поддержания ее целостности обусловлена тем обстоятельством, что после разрушения Советского Союза и утверждения российской государственности в ее новой форме - Российской Федерации - перед российским государством возникли новые и чрезвычайно сложные проблемы. Среди них - неразрешенность ряда пограничных вопросов с новыми и старыми соседями: не преодоление претензий Японии на южную часть Курильских островов, оспаривание секторальной зоны России в Арктике, трудности в установлении справедливых и согласованных границ на Черном и Каспийском морях и др. И все же при всей остроте перечисленных проблем куда более существенной представляется задача поддержания государственно-правового единства страны как федерации, ее территориальной целостности.

3. Обеспечение высшей юридической силы федеральной Конституции и федерального законодательства.

Под высшей юридической силой нельзя понимать обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом.

Высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений, в силу того, что они юридически ничтожны, т.е. не являются юридическими актами.

Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация - ее субъекты).

4. Укрепление единства государственной власти и единой вертикали исполнительной власти.

Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях, и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

5. Указание в федеральной Конституции субъектного состава, образующего (входящего в) государство. Это - традиция российского конституционного законодательства. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной. Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных советских социалистических республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской».

Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71 закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные советские социалистические республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: «В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия - Алания, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чувашия; дальше в алфавитном порядке перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (чЛ ст. 65).

Тем не менее, Конституция РФ не исключает возможности изменения субъектного состава Федерации. В ч.2 ст.65 указывается, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Таковой был принят в середине декабря 2001 г.. О возможности изменения субъектного состава Российской Федерации свидетельствует ч.5 ст.66 Конституции РФ, согласно которой статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

Следовательно, Конституция РФ прямо указывает на два варианта изменения субъектного состава России: в количественном и в статусном отношениях. Причем, из формулировки ч.2 ст.65 Конституции РФ можно сделать вывод о том, что количество субъектов РФ может только возрастать. Обращение к тексту Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. позволяет выявить возможность и увеличить (посредством принятия в состав РФ нового субъекта), и уменьшить (путем объединения субъектов) численность субъектов.

Конституция России своим п. «б» ст. 71 федеративное устройство отнесла к ведению Федерации. Однако изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта. Границы между территориями субъектов могут быть изменены только по их взаимному согласию, Федерация же по своему усмотрению изменять их не может.

 

Автор: Сысоева Е.А.