14.11.2011 31829

Законодательное регулирование изменения территорий РФ и ее субъектов

 

Изменение территории Российской Федерации возможно на основании международных договоров в следующих случаях: обмен приграничными территориями; принятие в состав Российской Федерации нового субъекта; включение в состав территории Российской Федерации новой территории в случае ее добровольной передачи другим государством; передача части территории другому государству.

Часть 2 статьи 65 Конституции Российской Федерации устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Данную норму необходимо рассматривать во взаимосвязи с ч. 4 ст. 15 Конституции установившей, что общепризнанные принципы нормы международного права являются частью ее правовой системы. Следовательно, изменение территории Российской Федерации и ее границ возможно только на основании международного договора Российской Федерации и иностранного государства. Поэтому принятие в состав Российской Федерации нового субъекта или части его территории возможно при согласии или по инициативе государства, передающего часть территории, или принявшего решение о вхождении в состав Российской Федерации на основании международного договора.

Конституция Российской Федерации в статьях 65 и 137 допускает возможность принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, не уточняя статус «принимаемой» территории - независимое государство или часть территории независимого государства. В этом случае образование субъекта Российской Федерации является следствием принятия в состав Российской Федерации новой территории. Помимо этого образование нового субъекта Российской Федерации возможно в случае объединения двух или более субъектов федерации, разделения субъекта федерации на два субъекта, а также образование нового субъекта из части территорий существующих субъектов федерации.

Содержание правовых положений об изменении территории Российской Федерации активно толковались в юридической науке сразу же после принятия Конституции 1993 года.

До принятия Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г., определяющего порядок принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, данный процесс исследовался преимущественно посредством доктринального толкования ч.2 ст.65 Конституции РФ. В частности, В.А. Кряжков, комментируя названную статью вкупе с иными, отмечал, что изменение состава Российской Федерации может происходить путем:

1. принятия в Российскую Федерацию субъекта «со стороны»;

2. образования в ее составе нового субъекта в результате:

а) объединения существующих субъектов;

б) вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований;

в) обретения включенным в федерацию субъектом новой государственно- правовой формы (переход из одного вида субъекта в другой);

г) изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Автор уточнял, что любое из названных преобразований должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков полагали, что изменение состава Российской Федерации должно осуществляться в порядке установленном, федеральным конституционным законом, являющимся общим как для принятия в состав Российской Федерации иностранного государства, так и для преобразования существующих субъектов федерации.

А.П. Любимов, рассматривая возможность принятия в Российскую Федерацию и образование новых субъектов Российской Федерации, отмечал: что «в доктрине принято как само собой разумеющееся, что, помимо принятия нового субъекта, ч. 2 ст.65 предусматривает и нечто иное - возможность образования в составе Федерации новых субъектов из уже существующих, что принятие - это вхождение в состав Российской Федерации новой территории, а образование нового субъекта - это слияние или разделение существующих субъектов.

Порядок и принятия в Российскую Федерацию, и образования в ее составе нового субъекта, согласно ч.2 ст.65, должен быть установлен одним и тем же (общим) федеральным конституционным законом. Оформление принятия в Российскую Федерацию и образования нового субъекта осуществляется (конкретным) федеральным конституционным законом», как того требует ч.1 ст. 137 Конституции РФ.

В.И. Лафитский отмечал, что принятие в РФ, а также образование в ее составе нового субъекта осуществляются в каждом отдельном случае федеральным конституционном законом в соответствии с требованиями, которые будут установлены федеральным конституционным законом о порядке принятия и образования нового субъекта. Конституция, по мнению В.И. Лафитского, не предусматривает принятие федерального конституционного закона об общем порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта; в каждом отдельном случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта, при условии взаимного согласия Федерации и соответствующего субъекта.

А.П. Любимов полагал, что отсутствие федерального конституционного закона не исключают возможность вхождения в состав России новой территории на правах субъекта РФ на основе международного договора и, далее, на основании федерального конституционного закона о принятии этой территории в Российскую Федерацию.

Приведенные мнения ученых-правоведов активно способствовали разработке и принятию Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года №6 -ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Правовые установления закона мы изложим подробнее после рассмотрения законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам территориальной государственной организации.

Субъекты Российской Федерации обеспечивают на своей территории решение вопросов, установленных ст.73 Конституции Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации в отношении управления собственной территорией ограничены, они сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства. В соответствие с Конституцией РФ административно-территориальное устройство субъектов Федерации относится к ведению субъектов Российской Федерации. В числе таких законов, например, Областной закон Ростовской области от 25 июля 2005 г. №340-ЗС «Об административно-территориальном устройстве Ростовской области», где определено, что административно-территориальное устройство Ростовской области - территориальная организация Ростовской области, устанавливаемая посредством деления территории Ростовской области на ее составные части (административно-территориальные образования, административно-территориальные единицы, населенные пункты и районы в городе).

Положения Закона Брянской области от 5 июня 1997 г. «Об административно-территориальном устройстве Брянской области» (в ред. от 4 октября 2001 г.) стали предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В соответствии с названным Законом Брянской области, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований устанавливается аналогично порядку, предусмотренному данным Законом для административно-территориальных единиц; органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбрать формы учета мнения населения; порядок организации учета мнения населения посредством сбора подписей либо на основании письменных заявлений (обращений) граждан определяется представительным органом местного самоуправления; решение представительного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования об обращении в администрацию области по вопросам административно-территориального устройства этого муниципального образования принимается по инициативе не менее чем 5 % жителей соответствующей административно-территориальной единицы, обладающих избирательным правом, по инициативе органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования, органов государственной власти и направляется в администрацию области.

Конституционный Суд РФ отметил, что федеральным законодательством установление административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, а также установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований отнесено к компетенции законодателя субъекта Российской Федерации (пп. «л» п. 2 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 4 июля 2003 г.; п. 11 ст. 5 и п. 3 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 7 июля 2003 г. Положения п. 5 ст. 8 и п. 2 ст. 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области» регулируют вопросы, по содержанию относящиеся к предмету ведения субъекта Российской Федерации, а потому проверка их конституционности в связи с данным запросом является недопустимой.

Анализ конституций (уставов) субъектов Российской Федерации показал, что в большинстве из них прямо предусмотрено, что изменение статуса субъекта Российской Федерации и изменение границ его территории производится на основании результатов референдума.

С формальной точки зрения, после принятия уставов краев и областей какие бы то ни были изменения в их административно-территориальном делении затруднены. Ведь в уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также разделения или объединение его территории.

Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума (ч. 1 ст. 3 Устава Ставропольского края).

Аналогичные положения содержатся и в конституциях республик. Например, в ст. 2 Конституции Республики Ингушетия говорится: «Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство». Конституция Кабардино-Балкарской Республики включает ст. 65, которая гласит: «Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия». Аналогичную норму содержат основные законы иных субъектов Российской Федерации.

Исторически конституционное законодательство России предусматривало возможность изменения границ между субъектами Российской Федерации в следующих случаях:

1. уточнение административных границ;

2. передача территории или обмен территориями (например, исходя из итогов местного референдума, учитывая решения органов государственной власти Ивановской и Нижегородской областей о передаче Сокольского района из состава Ивановской области в состав Нижегородской области на основании п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, Совет Федерации утвердил это изменение границы);

3. объединение существующих субъектов Российской Федерации (например, на основе референдума в состав Красноярского края вошли Таймырский и Эвенкийский автономные округа);

4. выход субъекта из состава другого субъекта (например, Чукотский автономный округ и Магаданская область);

5. разделение субъекта на два субъекта Российской Федерации (Чечено-Ингушская Республика);

6. выделение из субъектов Российской Федерации части их территории с образованием нового субъекта;

7. изменение статуса субъекта Российской Федерации (преобразование автономных областей в республики в составе РФ).

В практике следствием изменения статуса автономных областей при их преобразовании в автономные республики в составе РСФСР и выхода Чукотского автономного округа из состава Магаданской области явилось изменение территорий субъектов Российской Федерации, в состав которых они входили. В случаях же образования нового субъекта Федерации из территорий субъектов, являющихся составной частью территории Российской Федерации, государственная территория Российской Федерации не изменялась, а происходило изменение административных границ между субъектами федерации или установление новых границ.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не предусматривает принятия федерального закона о порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации.

Вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации может рассматриваться по инициативе органов государственной власти одного из субъектов Российской Федерации либо по инициативе органов местного самоуправления городских, сельских поселений или других территорий, исходя из интересов граждан, а также и по инициативе федеральных органов государственной власти.

При изменении границ между субъектами Российской Федерации должны учитываться мнение населения, проживающего на территории, переходящей из юрисдикции одного субъекта под юрисдикцию другого субъекта Российской Федерации, а также экономические, исторические и культурные связи населения проживающего на территории. Мнение населения выявляется на основании результатов местного референдума или в результате опроса, который проводится в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Конституция Российской Федерации при изменении границ между субъектами Российской Федерации не содержит требования обязательности учета мнения населения, такое условие конституционно закреплено только к границам территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Обязательным условием при изменении границ территории субъекта Российской Федерации является согласие уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласие сторон должно быть выражено в письменной форме. Оно может быть оформлено соглашением, подписанным высшими должностными лицами исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации (административные границы которых изменяются) с последующим утверждением законодательными (представительными) органами этих субъектов Российской Федерации.

Споры о прохождении административной границы между субъектами Российской Федерации или о принадлежности того или иного населенного пункта одному из сопредельных субъектов Российской Федерации должны разрешаться с использованием согласительных процедур или в судебном порядке.

Однако, исходя из сложности проблемы, полагаем целесообразным разработать федеральный закон «О порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации». Закон мог бы включать следующие положения:

1. принцип неприкосновенности границ субъектов Российской Федерации (изменение границ возможно при взаимном согласии субъектов федерации);

2. гарантии обеспечения интересов граждан при изменении границ территории (этот вопрос должен находиться в юрисдикции самих субъектов, которые принимают решение на основании результатов референдума или решения законодательного (представительного) органа государственной власти);

3. требования и процедуру изменения границ;

4. механизмы разрешения территориальных споров.

Считаем, что российскому законодателю предстоит детально проработать и надлежаще урегулировать названные и иные проблемы развития территориальной организации Российской Федерации. В первую очередь, подобное обращение должно выразиться в принятии новых нормативных правовых актов, определяющих: а) порядок изменения административных границ между субъектами Российской Федерации; б) порядок образования нового субъекта Российской Федерации без изменения государственной территории Российской Федерации; в) порядок принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или части его территории.

Относительно последнего пункта уточним, что существующий федеральный закон не исчерпывает в полной мере всех аспектов правовой регламентации принятия в состав Российской Федерации нового субъекта. В этом предложении автор не усматривает нарушений международного права и призыва к насильственному изменению границ. Напротив, в законодательстве надлежит предусмотреть все возможные варианты развития взаимоотношений Российской Федерации с соседними государствами при безусловном четком соблюдении всех требований международного права.

В целях предупреждения и разрешения споров между органами государственной власти сопредельных субъектов Российской Федерации по вопросам установления, изменения или уточнения их административных границ целесообразно законодательно на федеральном уровне закрепить порядок изменения таких границ и процедур разрешения конфликтных ситуаций.

Возможными мерами для разрешения спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации могут быть:

- заключение соглашения органами государственной власти сопредельных субъектов Российской Федерации;

- согласительные процедуры в рамках ст. 85 Конституции Российской Федерации.

При невозможности найти согласованное решение данными субъектами правоотношений следует предоставить право разрешения дела Верховным Судом Российской Федерации. Представляется также возможным предоставить право федеральным органам государственной власти при участии Конституционного Суда Российской Федерации принимать окончательное решение по этим вопросам после соблюдения определенной процедуры. Одним их таких механизмов могло бы стать введение моратория на государственно-территориальное разграничение.

Конституция Российской Федерации содержит все необходимые гарантии, направленные на обеспечение ее территориальной целостности, включая в этих целях возможность и необходимость федерального вмешательства (применения мер государственного принуждения) посредством осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 3 ст.4, ст.71, ч.4 ст.78); установления обязанностей Президента России принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80).

Вместе с тем считаем необходимым более конкретно определить случаи, формы и пределы федерального вмешательства. Следует комплексно урегулировать решение вопросов государственной территории в рамках прерогатив Российской Федерации, каковы полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны границ и международных отношений при решении этих задач, а также установления границ между субъектами Российской Федерации. Все эти вопросы могут быть решены путем принятия новых федеральных законов о федеральном вмешательстве, о порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации, а также внесением дополнений в Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации».

Предложения о внесении дополнений в Конституцию в части закрепления института федерального вмешательства, в том числе положения о допустимости ликвидации субъектов федерации, являются нецелесообразными. С учетом нового подхода к определению территории субъекта федерации, а также актуальной трактовки международного принципа права народов на самоопределение как права народов распоряжаться своей судьбой, изменение государственного устройства нашей страны должно происходить не только по воле федеральных властей, без согласия самих субъектов Федерации, не только по инициативе самих субъектов РФ, без предварительного одобрения федеральных властей, но и должно основываться на взаимном согласии - при последовательном учете интересов друг друга.

При этом, закон должен учитывать уже имеющуюся практику изменения границ между субъектами федерации. Например, Постановлением от 25 октября 1994 г. «Об утверждении изменения границы между Костромской и Вологодской областями» устанавливалось, что изменения осуществляются « в соответствии с согласованными между ними картой и описанием новой линии границы».

Оптимизация количества субъектов Российской Федерации или изменение их территорий по инициативе федеральных органов государственной власти возможны на основе конституционных положений об изменении границ между субъектами при их выраженном согласии, а также при условии обеспечения прав и свобод человека и гражданина и права народов на самоопределение в пределах Российской Федерации путем референдума.

Рассмотрим теперь положения ныне действующего Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Законом под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. Под образованием нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации не связанная с принятие в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Законом при этом устанавливаются ограничения как при принятии, так и при образовании нового субъекта федерации.

Так, принятие в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется только по инициативе иностранного государства. Федеральный конституционный закон о принятии может вступать в силу не ранее вступления в силу для Российской Федерации и для иностранного государства международного договора.

В соответствии с законом порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта включает в себя следующие этапы: 1) иностранное государство вносит предложение о его (или его части) принятии в Российскую Федерацию и заключении международного договора; 2) Президент Российской Федерации уведомляет о поступившем предложении палаты Федерального Собрания и Правительство Российской Федерации; 3) начинается и завершается процесс заключения международного договора; 4) Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации подписанного международного договора; 5) Президент Российской Федерации вносит международный договор и проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта; 6) принимается федеральный закон о ратификации международного договора и федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта; 7) в соответствии с принятым федеральным конституционным законом, вносятся изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации.

Образование нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов федерации.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит субъектам Российской Федерации на основании территорий которых образуется новый субъект Российской Федерации.

Образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению, данная формулировка позволяет предположить, что при объединении субъектов не во всех случаях происходит прекращение их существования. Такой вариант возможен в случае выделения части территорий двух или более субъектов, граничащих между собой.

Следует отметить, что в Законе сохранено положение о референдуме по вопросу образования нового субъекта в субъектах, территории которых объединяются.

Мы уже отметили при принятии в состав Российской Федерации нового субъекта происходит увеличение территории Российской Федерации. Образование же нового субъекта Российской Федерации происходит без изменения государственной территории Российской Федерации в результате изменения территорий существующих субъектов федерации.

Исходя из этого обстоятельства, считаем, что эти действия должны регулироваться разными федеральными конституционными законами. В пользу «этой позиции говорит и то, что при образовании нового субъекта Российской Федерации в случае включения в состав государственной территории Российской Федерации территории другого государства должно предшествовать заключение международного договора между Российской Федерацией с иностранным государством. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 года и Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года отмечают такие их принципы как свободное согласие и добросовестность и pacta sunt servanda (каждый действующий договор обязателен для его участников и должен добросовестно выполняться) получили всеобщее признание. Конвенциями регламентируется вопрос соотношения положений внутреннего законодательства и международного договора.

Конвенциями предусматривается, что государство-участник договора не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им этого договора. Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 года своей ст. 6 устанавливает обязательное условие для заключения договоров между государствами - их правоспособность.

До принятия в состав Российской Федерации, включаемая иностранная территория имела определенный статус: являлась независимым государством или частью территории независимого государства (административно-территориальной единицей). Принятие в Российскую Федерацию и вследствие этого образование в ее составе нового субъекта Российской Федерации осуществляется на основании международного договора между Российской Федерации и государством - субъектом международного права, обладающим международной правосубъектностью. Это вытекает из принципов международного права.

Передача части территории другого государства и образование нового субъекта Российской Федерации также осуществляется на основании международного договора между Российской Федерацией и этим государством в соответствии с принципами международного права.

Следовательно, принятие в состав Российской Федерации нового субъекта Федерации может быть осуществлено в соответствии с Конституцией и принципами и нормами международного права на основании международного договора в порядке установленном федеральным конституционным законом.

Образование же в составе Федерации нового субъекта может быть осуществлено на основании Конституции в порядке установленном федеральным конституционным законом. Как мы видим, здесь налицо два предмета правового регулирования. Представляется, что было бы логичнее развести эти два предмета правового регулирования законодательно и закрепить одним конституционным федеральным законом порядок принятия в состав Российской Федерации территории иностранного государства, в результате чего происходит изменение государственной территории Российской Федерации другим федеральным конституционным законом - порядок образования нового субъекта Российской Федерации без изменения государственной территории Российской Федерации.

Практика развития федеративного устройства Российской Федерации фактически подтверждает обоснованность такого предложения. Каждый раз при образовании в составе Российской Федерации новых субъектов требуется принятие специальных федеральных конституционных законов.

Как только начался процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в новый субъект РФ, поддержанный населением края и округа, встал вопрос о законодательном регулировании-всех вопросов прежнего политико-юридического состояния их территорий, в т.ч. соотношения этих состояний как внутри нового субъекта, так и во внешних взаимоотношениях в системе федеративного устройства Российской Федерации.

В результате законодательное решение этих вопросов было закреплено Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области Коми-Пермяцкого автономного округа». Им предусмотрено, что границы нового субъекта РФ - Пермского края совпадают с границами Пермской области и охватывают территории объединившихся Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. При этом, устанавливалось, что Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают существование в качестве субъектов Российской Федерации с 1 декабря 2005 года.

Развернувшийся процесс объединения этих двух субъектов сразу же выдвинул новый объем организационно-правовых вопросов, ответы на которые можно было найти в принятом Федеральном конституционном законе, а можно было бы столкнуться с проблемами в праве при их решении.

В это же время начал разворачиваться процесс объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа. Естественно, российский законодатель постарался учесть пробелы в законодательном регулировании образования в составе Российской Федерации нового субъекта на основе объединения прежних субъектов. 14 октября 2005 года Президентом Российской Федерации В. Путиным был подписан, затем опубликован вступил в силу Федеральной конституционный закон № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа».

Сравнение на основе содержания двух федеральных конституционных законов - №1-ФКЗ и №6-ФКЗ - подходов законодателя, к решению вновь возникших проблем территориальной государственной организации весьма показательно и свидетельствует о динамике использования теоретических положений категории «территория» в правовом регулировании нового состава и новых границ образующихся субъектов.

Изложим результаты этого сравнения:

1.О территориальных границах:

- в ст. 3 №1-ФКЗ закрепляется понятие «границы Пермского края»;

- в ст. 3 №6-ФКЗ иная формулировка: «границы нового субъекта Российской Федерации».

2.О статусе территории:

- в ст. 4 №1-ФКЗ определено «Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- в ст. 5 №6-ФКЗ сформулировано, что статусе территорий автономных округов в новом субъекте - Красноярском крае. Эта статья имеет достаточный объем (5 пунктов) и в целом закрепляет, что в прежних границах территорий автономных округов создаются административно-территориальные единицы с особым статусом. При этом, в границах этих административно- территориальных границ могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Таким образом, в названных законах статус территорий автономных округов преобразован в особый статус административно-территориальных единиц вновь образуемых субъектов Российской Федерации.

3. О функционировании в переходный период объединения территориальных органов федеративных органов исполнительной власти:

- в п. 2 ст. 11 №1-ФКЗ определено, что порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в новом субъекте устанавливается Правительством Российской Федерации до завершения переходного периода с учетом особого статуса Коми-Пермяцкого округа;

- в ст. 16 №6-ФКЗ закреплено, что порядок и деятельность таких территориальных органов устанавливается Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в срок не позднее 31 декабря 2007 года с учетом особенностей нового субъекта Российской Федерации.

4. О функционировании федеральных судов на субъектной территории:

- ст. 12 №1-ФКЗ определил, что функционирование федеральных судов в переходный период и устанавливает, что в это время на территории правосудие осуществляют федеральные суды, ранее образованные в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе. Краевой суд и арбитражный суд вновь образуемого субъекта создаются до завершения переходного периода;

- ст. 18 №6-ФКЗ определила функционирование федеральных судов на территории субъекта (а не в переходный период). Результат такого подхода привел к значительному объему статьи (вкл. 7 пунктов).

5. О территориальном действии законов:

- ст. 16 №1-ФКЗ посвящен только регулированию действия на территории Пермского края законов и иных нормативных правовых актов Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа;

- ст. 16 №6-ФКЗ посвящена уже новому правоотношению - соотношению законов и иных нормативно-правовых актов прежних субъектов Российской Федерации и вновь образуемого субъекта.

Проведенный сравнительно-правовой анализ положений двух федеральных конституционных законов - №1-ФКЗ и №6-ФКЗ - Российской Федерации по вопросам «территории» показывает, что сам российский законодатель обогащает содержание законодательного регулирования соотношения территории Российской Федерации и территорий ее субъектов. Одновременно такой подход создает основу для споров.

Отметим, что в соответствии с п. «б» ст. 71 Конституции России, федеративное устройство и территория Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации. Исключительные полномочия по утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации, установленные п. «б» ст. 102 Конституции Российской Федерации, также принадлежат Федерации: эти вопросы отнесены к ведению Совета Федерации. Поскольку федеративное устройство, по сути, представляет собой территориальное деление административными границами государственной территории России на территории ее субъектов, то установление границ между субъектами Российской Федерации также является прерогативой Федерации. Следовательно, конституционные нормы определили роль Российской Федерации в решении этих вопросов через закрепление предметов ее исключительного ведения и через вмененные полномочия федерального государственного органа - Совета Федерации, - который, по замыслу и в силу порядка его формирования, призван представлять интересы именно субъектов Российской Федерации.

При регулировании территории федеральный законодатель связан и другими нормами действующей Конституции страны. В частности, п. «р» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Федерации геодезию и картографию, что также связано с вопросами упорядочивания территории, а именно - установления границ между субъектами. Данные нормы свидетельствуют о том, что вопрос о разграничении предметов ведения и компетенции государственных органов в области установления границ однозначно решен самой Конституцией Российской Федерации.

При определении подсудности споров об административных границах следует исходить из того, что территория отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. В настоящее время законодательством о судебной системе не определена подсудность указанной категории дел. С одной стороны, спор о принадлежности территории или прохождении линии административной границы не является гражданско-правовым спором. С другой, - он не является спором о конституционности нормативных правовых актов. Полагаем, что судом первой инстанции по территориальным спорам может быть Верховный Суд Российской Федерации, в связи с чем, необходимо внести дополнения в федеральное конституционное законодательство. Спор о компетенции между различными органами государственной власти - кто из них вправе разрешать территориальные споры - может быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.

Впереди в этом аспекте - новые потребности практики федеративного устройства Российской Федерации, а, значит, и новые запросы к научному исследованию проблемы.

В глубоком научном осмыслении нуждаются реальные предпосылки и процессы воссоздания на территории прежнего СССР нового единого союзного государства, которое органично вобрало бы в себя весь лучший опыт государственного строительства, как дореволюционной России, Советского Союза, так и независимой Российской Федерации последних лет, сочетало реалии конца нынешнего века с задачами, которые встанут перед страной в XXI столетии. Потребности возрождения России в большей степени, чем какого-либо другого государства в современную эпоху, требуют развития в гражданском обществе территориального сознания как государственной идеологии, предполагающей серьезную разработку категории «территория» в теории права.

 

Автор: Сысоева Е.А.