Бюджетный федерализм: понятие и сущность в РФ

Бюджетный федерализм является составной частью общего понятия федерализма. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешённости основных проблем федерализма в государстве, так как данные понятия тесно взаимосвязаны, причем первое прямо вытекает и строится на втором.

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования - комплексный многоуровневый характер изучаемого явления. Федерализм нельзя однозначно причислить к какой-то одной конкретной науке, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, права, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Дискуссии о проблемах федерализма находятся в центре пристального внимания российских и зарубежных ученых-юристов, философов, политологов, экономистов, являются предметом обсуждения на различных семинарах, конференциях. И потому невозможно раскрыть сущность бюджетного федерализма опираясь лишь на правовую науку (конституционное право, финансовое право), необходимо обратиться и проанализировать труды экономистов, ученых-политологов.

Западные исследователи наделяют федерализм следующими институциональными чертами:

- разделение власти между центром и составляющими частями государства (субъектами Федерации), что в отношении бюджета включает в себя распределение как расходных, так и налоговых поступлений;

- равенство в правовом отношении частей, составляющих государство, при этом ключевым остается вопрос о мере ответственности центрального правительства за уменьшение (сглаживание) территориального неравенства (в т.ч. и финансового), т.к. оно неизбежно существует в любой стране из-за различия территорий по населению, природным ресурсам, климату, местоположения и т.п.

Родионова В.М. дает следующую трактовку этого понятия: «Федерализм - это такой способ управления, при котором органично сочетаются интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивая единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию».

Уникальность федерализма как политической концепции проявляется также в том, что, с одной стороны, всякому федеративному государству присущи те же свойства, что и унитарному (единая территория; население, размещенное на этой территории; власть, действующая на всей территории государства), а, с другой, - федеративное государство является весьма сложной системой и к нему применима «теория систем». И для укрепления федеративного государства, его целостности принципиальное значение имеют два положения: во-первых, чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше уровень целостности этой системы; и, во-вторых, - никакая часть целого не может превалировать над целым. Федеративная форма Российского государства, несмотря на нелегкий пройденный путь, в настоящее время находится в процессе становления и реформирования. Только после принятия Конституции 1993 года России стали присущи классические атрибуты Федерации с общими, с одной стороны, для всех федераций федеративными признаками и, с другой стороны, присущими только ей отличительными особенностями.

Предпочтительность федеративных отношений по сравнению с другими формами государственного устройства применительно к России объясняется потенциальной возможностью преодоления (или значительного смягчения) такой острой для нее, как многонациональной страны, проблемы, какой является противоречие между правом каждого народа на самоопределение, закрепленное Международным пактом от 16.12.1966г. «О гражданских и политических правах» (ст.1) и Международным пактом от 16.12.1966г. «Об экономических, социальных и культурных правах» (ст.1), с одной стороны, и принципом территориальной целостности государств, тоже зафиксированного международным правом, - с другой.

Главное преимущество федерализма в том, что он создает условия для примирения несовпадающих интересов - территориальных, национальных, социальных - в сфере финансов, экономики, политики и культуры. Разграничивая компетенции между центральными и местными властями, он предоставляет членам федерации значительную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позволяет сохранить в рамках единого государства исторически сложившееся многообразие и своеобразие культур и традиций. Вместе с тем федеративное устройство повышает эффективность деятельности государственного аппарата: инициатива и давление местных властей «снизу» активизирует центральное правительство, побуждает его к творческому поиску наиболее оптимальных решений социально-экономических и политических проблем, сохранения общего баланса интересов.

Кроме того, существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного, на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разный статус.

Конституция РФ, принятая в 1993 г. формально уравняла в правах все субъекты Российской Федерации. Однако при этом возник ряд проблем, связанных с фактически неравным положением субъектов РФ, существенно различающихся уровнем социально-экономического и даже политического развития, а также социально-экономическим кризисом, переживаемым страной в это время. К этому можно также добавить такие особенности Российской Федерации как огромная территория, имеющая ресурсный, производственный потенциал, степень развития социальной инфраструктуры, большое число национальностей и народностей, которые имеют длительный исторический период совместного проживания в составе единого государства с высокой степенью унитарности, хотя в условиях СССР формально государство было провозглашено федеративным.

Кроме того, некоторые ученые подчеркивают, что асимметричность федеративного устройства России подтверждается наличием отдельных федеративных договоров с соответствующими группами субъектов Федерации - республиками и другими регионами.

Затрагивая вопрос сложившейся асимметричности государства, все же нельзя отрицать наличие элементов равноправия субъектов Федерации, которые реализуются в равном представительстве в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ - на территории каждого субъекта РФ образуется хотя бы один избирательный округ.

Особо следует остановиться на принципе равенства во взаимоотношениях бюджетов субъектов с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчисления в их бюджеты от федеральных налогов и сборов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Соглашения между Российской Федерацией и субъектом РФ, содержащие нормы, нарушающие единый порядок взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ и другие положения, установленные БК РФ, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, являются недействительными и исполнению не подлежат.

На наш взгляд, отмеченная выше асимметричность федерации отнюдь не означает отступления от принципов федерализма. Хотелось бы отметить, что такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов (субъектов Федерации), а значит, необходимо и для сохранения единства федеративного государства. Кроме того, учитывая историю развития российского государства, его специфику в современный период, а также огромную территорию, которую Россия исторически занимала и занимает, нельзя слепо следовать принципу прямого равенства всех субъектов Федерации.

Одной из важнейших теоретических проблем, ждущей своего законодательного решения, является отсутствие единого подхода в определении сущности бюджетного федерализма. Бесспорно, прав был французский философ Рене Декарт, когда сказал: «Определите значение слова, и вы избавите человечество от половины его заблуждений». В условиях федеративного государства особую важность приобретает одинаковое понимание и реализация сущности бюджетных отношений как на общефедеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Большинство ученых сходятся в том, что сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

1. единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

2. сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

3. высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

4. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения.

Конкретизируя изложенные принципы, представляется целесообразным рассмотрение некоторых точек зрения с целью выработки общего подхода в интерпретации понятия «бюджетный федерализм».

В мировой практике сущность бюджетного федерализма определяется как нормативно-законодательное установление бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон - федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы.

Проект БК РФ характеризировал бюджетный федерализм как «... отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из сочетания общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».

И.В. Подпорина считает, что бюджетный федерализм - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

Профессор М.И. Ходорович писал: «Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений». Бюджетный федерализм он рассматривал как принцип разделения полномочий в финансовой сфере между федеральной властью и властями субъектов Федерации, основанный на учете общегосударственных интересов. Межбюджетные отношения - взаимоотношения между вышестоящими и нижестоящими бюджетами всех уровней. Но в данном определении забыт такой важный принцип, как самостоятельность бюджетов.

Лавров A.M. в статье «Межбюджетные отношения и финансовая стабилизация» рассматривает бюджетный федерализм как систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на принципах самостоятельности бюджетов разных уровней, законодательного разграничения бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления, соответствия финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым им функциям. Ставя акцент на самостоятельности бюджетов разных уровней, он подчеркивает, что самостоятельность основывается не только на наличии фискальных полномочий, но и на праве самостоятельно определять направления их расходования, на недопустимости изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты, на праве на компенсацию расходов, полученных в результате решений вышестоящих органов.

Достаточно близким к данному подходу, но с добавлением политического аспекта, является понимание бюджетного федерализма В. Гореглядом, который пишет: «Главным в понимании бюджетного федерализма является то, что он не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а пронизывает всю бюджетную систему. По существу бюджетный федерализм, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации».

В.М. Родионова считает, что бюджетный федерализм - это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма включает:

- трехуровневую систему бюджетных отношений и четкое разграничение функций между ними;

- равенство (но отнюдь не тождество) бюджетных прав субъектов Федерации, которое предполагает, что все они обладают равными возможностями в формировании своих бюджетов. Однако эти возможности они могут реализовать не одинаково в силу различий в социально-экономических условиях хозяйствования, территориальных особенностей и т.д. Именно поэтому речь должна идти о равенстве, а не о тождестве, единообразии бюджетных прав;

- самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов;

- сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны;

- равенство федеральных, региональных и местных интересов, их тесная взаимосвязь на основе четкого разграничения доходных источников и расходных назначений между звеньями бюджетной системы;

- прозрачность межбюджетных отношений, основанную на приемлемых для всех субъектов Федерации подходах определения размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам.

А. Дорждеев приводит несколько иное определение: «Бюджетный федерализм - это отношения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий. В первую очередь речь идет распределении и перераспределении расходов и доходов на основе сочетания централизма и децентрализма, единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего в регионах, и входящих в них муниципальных образований. В идеале здесь предполагается самостоятельность бюджета каждого субъекта РФ, высокая степень автономности местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным центром доминирующего положения в решении узловых вопросов финансового обеспечения строительства и деятельности государства». Как мы видим, в своем определении автор делает акцент на разграничении бюджетных полномочий.

Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований». Он выделяет три основные составляющие бюджетного федерализма:

1. Четкое разграничение полномочий между уровнями власти по расходам;

2. Наделение соответствующих уровней власти достаточными для реализации этих полномочий фискальными правами, обеспечивающими мобилизацию необходимого объема финансовых ресурсов;

3. Сглаживание вертикальных (и горизонтальных) дисбалансов с помощью системы бюджетных трансфертов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны некий стандарт государственных услуг.

Лексин В. и Швецов А. в своей работе указывают, что «Бюджетный федерализм можно понимать и как многоаспектный и сложный механизм установления и регулирования федеральных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. В более общем виде бюджетный федерализм - это укрепление экономических основ федеральных отношений».

Химичева Н.И. считает, что принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими целями и задачами Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет.

Кроме того, бюджетный федерализм рассматривается как исходное начало (принцип) бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов РФ и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Бюджетный федерализм проявляется в сфере разграничения бюджетных доходов и расходов, бюджетной компетенции РФ и ее субъектов, межбюджетных отношениях, оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в бюджетном процессе; а также существенно влияет на бюджетную деятельность муниципальных образований.

Другова Ю.В. считает, что бюджетный федерализм - это организация бюджетных отношений между центром и регионами, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета органично сочетать интересы Федерации с интересами членов Федерации.

Кроме того, бюджетный или фискальный (от слова «фиск» - казна) федерализм определяется как система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Как видно из приведенных выше определений, предложенными различными авторами, не все ученые относят к предмету исследования бюджетного федерализма муниципальные образования. Однако, исходя из сущности бюджетного федерализма в нашем понимании, а именно обеспечения гарантированного минимального социального стандарта и достойного уровня жизни каждому человеку, независимо от места его проживания и рода деятельности, следует, что при исследовании вопросов бюджетного федерализма, нельзя исключать из сферы его правового воздействия и регулирования муниципальные образования, так как именно бюджеты муниципальных образований обеспечивают и реализуют социальную политику на местах. Таким образом, бюджеты (формирование доходов и расходов бюджета) муниципальных образований являются предметом нашего - исследования наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Приведенный краткий анализ показывает, что как в зарубежных, так и отечественных публикациях, несмотря на многочисленные толкования, пока не сформулировано достаточно емкое и краткое терминологическое определение бюджетного федерализма. На наш взгляд, это связано с «многогранностью» данного понятия.

В ходе анализа и теоретического осмысления различных подходов к определению бюджетного федерализма, мы пришли к выводу, что бюджетный федерализм (не только российский) можно рассматривать в двух правовых аспектах:

1. бюджетный федерализм - как финансово-правовая категория;

2. бюджетный федерализм - как один из важнейших принципов построения правоотношений при взаимодействии всех уровней власти и управления государства в области межбюджетного регулирования (федерального, регионального, местного самоуправления). Данный принцип вытекает из другого основополагающего принципа построения государственной системы России - принципа федерализма.

Бюджетный федерализм - как финансово-правовая категория, на наш взгляд, включает в себя следующие основные признаки:

- представляет собой форму организации правовых отношений;

- субъектный состав правоотношений состоит из: Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, которые вступают в правовые отношения друг с другом через свои представительные и исполнительные органы власти и управления;

- как любой иной федерализм, бюджетный федерализм основывается на принципе централизма и децентрализма, и потому его непременным условием является сочетание общегосударственных, региональных и муниципальных интересов;

- каждый уровень бюджетной системы должен быть самостоятельным;

- цель бюджетного федерализма состоит в обеспечении гарантированного каждому человеку и гражданину страны минимальных социальных услуг и достойного уровня жизни.

На основании выявленных существенных признаков бюджетного федерализма сформулируем его определение: бюджетный федерализм, как финансово-правовая категория, - есть форма организации правовых отношений, возникающих на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по вопросам формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса государства при непременном условии соблюдения финансовых интересов Федерации, регионов, муниципальных образований, а также самостоятельности и автономии всех уровней бюджетной системы.

Тем не менее, некоторые авторы сомневаются в правильности употребления термина «бюджетный федерализм» и вводят понятие «финансовый (бюджетно-налоговый) федерализм».

Так Ермаков Е.Г. в своей работе считает, что некорректно разграничивать федерализм на «бюджетный», «экономический», «политический», «бесперспективно и даже опасно разделять и осуществлять бюджетную политику отдельно от налоговой».

Арбатская Ю.В., вводя понятие финансовый федерализм, дает ему следующее определение: «Финансовый федерализм - форма организации финансовых отношений Федерации и ее субъектов, основанной на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реализующейся посредством их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающей обязательное возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем, и предусматривающей сочетание общегосударственных и региональных интересов при условии обеспечения единства и целостности страны». Однако мы не согласны с такой точкой зрения по следующим основаниям:

1. В основе понятия бюджетного федерализма лежит такая финансово-правовая категория как «бюджет». Понятие «финансы» значительно шире понятия «бюджет» во всех его аспектах (финансовое законодательство включает в себя не только законодательство в области бюджетного и налогового права, но и валютного, страхового, антимонопольного, банковского и пр.), а это означает, что замена на «финансовый федерализм» неоправданно расширяет круг общественных отношений, подпадающих под правовое регулирование. В результате происходит подмена понятия и, как следствие этого, - содержания.

2. В настоящее время основным источником доходов бюджетов всех уровней в РФ являются налоги. Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ст.8 Налогового кодекса РФ). Таким образом, рассматривая бюджетный федерализм, мы, несомненно, обращаемся и к налоговому праву, а именно к вопросам налоговой системы, правового регулирования налогов, их процентных отчислений в различные уровни бюджетной системы, и т.п., но лишь в части формирования доходов каждого уровня бюджета.

Ни в коем случае не отрицая и не занижая правовой ценности финансово-правовой категории «финансовый федерализм», мы все же считаем, что при определении формы организации правовых отношений Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в области формирования и реализации бюджетной политики и бюджетного процесса более уместным и правильным будет применение понятия «бюджетный федерализм».

На наш взгляд, принципами бюджетного федерализма являются как принципы, лежащие в основе федеративного устройства РФ, закрепленные в Конституции Российской Федерации, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, а именно: принцип государственной целостности РФ; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти; принцип единства бюджетной системы; принцип самостоятельности бюджетов; принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований, а также принцип субсидиарное органов власти всех трех уровней.

Бюджетный федерализм, основываясь на форме бюджетного устройства в федеративном государстве, предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса. Поиск компромисса этих интересов - это и есть социальная ориентация бюджетной политики, которая реализуется в рамках бюджетного федерализма методами бюджетного регулирования.

Идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении целостного развития федеративного государства, соблюдении конституционных прав и свобод граждан, получении ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зависимости от места жительства и рода деятельности.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в том, чтобы в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределять расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам. Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Как показывает практика, ни в одной стране мира не удалось еще построить такую модель бюджетного федерализма, при которой объем доходных полномочий субъектов Федерации или местных органов совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за данным уровнем власти.

В мировой практике условно выделяются две схемы бюджетного федерализма - по способу разграничения доходов (кроме указанной классификации моделей бюджетного федерализма выделяются и другие):

1. «Американская модель»: доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных «закрепленных» налогов. Так, значительная часть федеральных налогов поступает преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов - в бюджеты штатов, местные - в местные бюджеты.

2. «Германская модель»: доходная часть бюджетов всех уровней (федерального, земель и муниципальных (коммунальных) образований формируется преимущественно за счет законодательно определенных отчислений (долей) от единых федеральных налогов.

В настоящее время ведется оживленная дискуссия о том, какую из указанных систем внедрить в России. Однако нужно обратить внимание на то, что различия в потенциалах саморазвития отдельных регионов настолько велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых, например, в США или в ФРГ, оказывается обреченным на низкую результативность. Кроме того, становление системы российского бюджетного федерализма проходит в ситуации, одновременно формируемой двумя факторами: затянувшимся системным кризисом и кардинальным реформированием практически всех сторон жизнедеятельности общества.

Сторонники «германской системы» считают целесообразным использование как базовой системы взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы, предусматривающей минимум самостоятельности для региональных властей, когда между бюджетами делятся суммы уже собранных налогов. Для сохранения целостности государства необходимо сосредоточить достаточные финансовые ресурсы в руках центра, что позволит управлять экономикой страны, и препятствовать центробежным тенденциям и сепаратизму. Мировой опыт показал, что значительная налоговая самостоятельность возможна либо в мононациональных государствах (Япония, Дания), либо в условиях политической стабильности, отсутствия центробежных тенденций и проявлений сепаратизма (США). В странах, где явно проявляются центробежные тенденции, налоговая самостоятельность сводится к минимуму. В Великобритании региональные и местные бюджеты формируются на 80-90% за счет средств, поступающих из общегосударственного бюджета, что является одним из рычагов воздействия на такие районы как Уэллс, Северная Ирландия, Шотландия.

Сторонники «американской системы» приводят следующие аргументы:

1. собранные собственные доходы наиболее бережно и рационально расходуются, непосредственно ощущается связь между уплатой налогов и развитием региона;

2. повышается ответственность региональных властей;

3. усилия региональных властей направляются не на выбивание финансовой помощи, а на региональное развитие.

В настоящее время в России предпринимается немало усилий по разработке различных моделей бюджетного федерализма, однако модели, параметры которой удовлетворили бы и федеральный центр, и субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, пока не создано.

Бюджетный федерализм предполагает:

- наличие действительно демократического, гражданского общества. Органы власти и должностные лица должны быть подотчетны избирателям;

- равноправие субъектов РФ в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с Центром, что означает применение единых принципов и механизмов при разграничении предметов ведения и полномочий в налоговой и бюджетной сферах;

- самостоятельность бюджетов разных уровней;

- законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными, региональными и муниципальными органами власти и управления, что подразумевает четко закрепленное за каждым бюджетом финансирования конкретных сфер;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления их полномочиям и выполняемым функциям, что означает «вертикальное выравнивание» бюджетов;

- применение единых формализованных методов распределения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, что означает «горизонтальное выравнивание» нижестоящих бюджетов (когда посредством федеральных рычагов должны обеспечиваться по возможности равные социальные стандарты для граждан различных регионов Российской Федерации);

- максимальную прозрачность межбюджетных отношений и процедур, финансовых потоков.

Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг.

Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов состоит в реализации принципа бюджетного федерализма при правовом регулировании межбюджетных отношений в государстве.

Бюджетный федерализм, как принцип, по нашему мнению, - есть способ управления различных уровней власти (федерального, регионального, местного) по вопросам распределения доходов и осуществления расходов, а также разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами при непременном сочетании интересов государства с интересами территориальных образований.

Автор: Новикова Н. И.