12.12.2011 11882

Административная юстиция в странах с англо-американской и континентальной системой права

 

В свете проводимых судебных реформ, когда судьба административной юстиции еще не решена и продолжаются активные споры о том, какой моделью данного института, имеющейся в мировой практике, следует воспользоваться, особенно важно, помимо собственного исторического опыта, исследовать опыт зарубежных стран.

Исторически в западных странах сложились две основные системы, или модели, административной юстиции. Одна из них носит название континентальной. Ее особенность состоит в наличии системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Вторая модель англо-американская - определяется отсутствием специальных органов административной юстиции и широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров.

Рассмотрим обе существующие в мире модели института административной юстиции.

Классический вариант формирования континентальной административной юстиции представляет собой французская модель, так как именно во Франции впервые возникла и была воплощена на практике идея создания специализированных учреждений по разбору административно-правовых жалоб. Современная административная юстиция появилась в конце 18-го века. Известную роль в его возникновении сыграл разработанный Монтескье принцип разделения властей. Из этой теории революционно настроенными государственными деятелями Франции был сделан вывод, что общие суды, будучи органами, совершенно посторонними администрации, не должны вмешиваться в ее деятельность. Великая Французская Революция 1789-1794 гг. реализовала принцип разделения властей и потребовала полного невмешательства обычных судов в сферу законодательной и исполнительной деятельности.

Согласно закону от 24 августа 1790 года «функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут, под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций».

Однако если общие суды не имели права контролировать исполнительную власть, а сложившаяся практика показала, что такой контроль необходим, то должен был возникнуть новый институт.

Осуществлять наблюдение за законностью административных мероприятий, поэтому должны специальные органы, какими являлись особые административные суды. Эта идея, возникновению которой послужил закон 1790 г., кристаллизовалась к 1799 г., когда во главе Франции стал Наполеон Бонапарт. В результате этого была создана самостоятельная ветвь правосудия в виде административной юстиции.

Система административных судов, возникшая во Франции в эпоху Революции и первой Империи, складывалась из судов низшей инстанции -советов префектур, расположенных в департаментах, и суда высшей инстанции, каким явился Государственный совет с его департаментом судебно-административных дел.

Нужно отметить, что в течение первой половины XIX века административные суды во Франции, находясь в зависимости от администрации, нередко своими решениями больше способствовали произволу должностных лиц, чем защите прав граждан и упрочению законности.

В 60-70-х годах XIX века были проведены реформы Советов префектур, были введены публичность и гласность их заседаний, освещение деятельности судов в печати, чем усиливался контроль общества за работой административных судей. Законом 1889 г. был улучшен процессуальный порядок производства дел в Советах префектур. Закон 1872 г. полностью делегировал Государственному совету функцию правосудия. Этот же закон образовал еще один административно-судебный орган - Трибунал по конфликтам, который рассматривал споры о компетенции, возникающие между Государственным советом и общими судами. Такая система просуществовала во Франции до середины XX века. В 50-х годах этого столетия Советы префектур были преобразованы в административные суды общей компетенции.

Современная система административной юстиции Франции имеет трехуровневую структуру. Это административные суды, административные апелляционные трибуналы, Государственный совет (его специальная секция). Разбирательство в административном суде происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом.

Таким образом, во Франции административная юстиция сформировалась из административной власти. Независимость административных судов здесь достигается их обособлением от органов, принимающих прямое участие в государственном управлении. Однако влияние власти на административную юстицию Франции остается существенным. Это проявляется в формировании судейского корпуса, материально-техническом обеспечении работы административных судов. Кроме того, Государственный совет по своим задачам и характеру деятельности является элементом исполнительной власти.

Несколько отличается от французской модели система административной юстиции, принятая в Германии. Следует отметить, что с точки зрения разделения властей германская модель организации административной юстиции более последовательна.

В Пруссии уже в XIX веке система административных судов охватывала три инстанции:

1 уездные управы, которые действовали во всех уездах, являлись низшими административными судами и состояли из коллегии судей и главы уезда, т.е. высшего должностного лица;

2 окружные управы - административные суды, которые осуществляли свою деятельность во всех округах и состояли из коллегии судей и главы окружной администрации;

3 высший административный суд, состоящий из советников и председателя.

В.В. Сажина отмечает две характерные черты местных административных судов Пруссии, т.е. первых двух инстанций. Во-первых, они являлись не только органами административной юстиции, но и органами активного управления. Во-вторых, по своему составу они являлись смешанными коллегиями, которые состояли частью из лиц, избираемых местными органами власти, частью назначаемыми властью, в том числе королем.

Следует отметить, что Высший административный суд стоял в стороне от управления и по всем характеристикам представлял собой судебную инстанцию. Он состоял из председателя и советников, причем одна половина членов должна была иметь юридическое образование и опыт работы в судебных учреждениях, другая - опыт работы в административных. Все они назначались пожизненно королем (затем императором). Производство во всех административных судах Пруссии было публичным, устным и состязательным. Стороны могли явиться с адвокатами или заменить себя ими.

Следует отметить, что данная система административных судов была упразднена в 1933 году с приходом к власти национал-социалистов и снова восстановлена после 1945 г., но с существенными изменениями.

В настоящее время в ФРГ действует три инстанции административных судов. В качестве первой инстанции в каждой из земель действует административный суд, рассматривающий любые жалобы граждан на решения должностных лиц (административных органов). Характерной чертой административной юстиции ФРГ является то, что гражданин, прежде чем подать жалобу в административный суд, должен сначала использовать возможность защиты своего права подачей жалобы в административный орган. Второй инстанцией является Высший административный суд земли, который не только занимается судебным разбирательством и выносит решения по административным спорам, но также является апелляционным органом по отношению к решениям нижестоящих административных судов. Решения Высшего административного суда земли могут быть обжалованы в федеральный административный суд - последнюю инстанцию по рассмотрению административных споров.

В отличие от административных судов XIX века современные немецкие административные суды полностью отделены от администрации и выделились в самостоятельную систему.

Похожие системы существуют и в других европейских странах.

Так, в Австрии административные суды действуют на основании Закона об Административном суде (1965 г.), в Швейцарии и ее кантонах административные суды руководствуются законом об административных процедурах. По континентальной модели развивается и административная юстиция стран Восточной Европы. Административные суды согласно Кодексу административной процедуры (1960) и Закону о Главном Административном суде (1995) существуют в Польше. В Эстонии в 1999 г. принят административно-процессуальный кодекс. В 2000 г. принят Закон об административном суде Республики Молдова.

Существенно отличается от континентальной англосаксонская модель административной юстиции, представленная наиболее ярко в Великобритании и США.

В Англии обжалование актов органов управления исторически осуществлялось судами общей юрисдикции. Однако на рубеже XIX-XX развитие промышленности, расширение сферы социальных услуг, рост административного аппарата привели к возрастанию управленческих проблем и административных споров. В частности, уже в связи с изданием закона о национальном страховании 1911 г. и закона о квартирной плате 1915 г. английские общие суды перестали справляться со спорными делами, которые касались этих сфер.

Такой объем работы способствовал в начале XX века возникновению особых органов для рассмотрения жалоб на действия администрации - системы административных трибуналов. Законом 1958 г. о трибуналах и иных органах административной юстиции, а затем новым законом 1971 г. о трибуналах и расследованиях деятельность этих органов была упорядочена и поставлена на хорошо продуманную процессуально - правовую основу. В настоящее время в Англии функционирует большое количество административных трибуналов. Это трибуналы по земельным спорам, по делам о национальном страховании, по вопросам ренты, по делам о подоходном налоге, промышленные трибуналы, трибуналы национальной службы здравоохранения, трибуналы по квартирной плате и т.д.

Следует отметить, что, хотя органы административной юстиции Великобритании обозначают общим термином «административные трибуналы», для них характерно наличие различных организационно -правовых форм (трибуналы, комитеты, комиссии). Такое разнообразие обусловлено тем, что каждый трибунал «закреплен» за министерством определенного профиля, которое устанавливает для него процедуру работы. Трибуналы рассматривают административные споры, им подведомственные, публично, но слушания могут быть закрытыми, если затрагиваются вопросы национальной безопасности, интимные стороны личной жизни, финансовых секретов и т.д. Процесс носит состязательный характер и предполагает устные показания сторон, перекрестные допросы свидетелей. Решение по делу выносится простым большинством голосов в письменном виде, с обоснованием всех положений, содержащихся в решении.

Решения административных трибуналов могут быть обжалованы каждой стороной в апелляционные трибуналы, которые действуют в различных сферах общественной жизни и по охвату дел соответствуют нижестоящим трибуналам. Кроме того, имеется совет по трибуналам, члены которого наблюдают за работой трибуналов и периодически составляют отчеты об их деятельности, поступающие в парламент. В Англии уделяется также большое внимание проблеме контроля за административными трибуналами.

По такому же пути развития шел институт административной юстиции в США. Согласно исследованиям А.Н. Пилипенко, в США на протяжении всего XIX века общие суды пользовались еще более широкими полномочиями, чем в Англии. Так, в 1816 г. Верховный Суд США провозгласил, что ему принадлежит право высказывать в последней инстанции мнение относительно соответствия издаваемых Конгрессом законов Конституции США. Эта позиция Верховного Суда США наложила особый отпечаток на американскую судебную систему, которая длительное время исключала наличие органов административной юстиции.

В случаях нарушения прав граждан административными актами жалоба американского гражданина поступала на рассмотрение мирового судьи или общего суда. Из компетенции данных судов исключалось только рассмотрение жалоб, направленных на неправильное взимание налогов и другие финансовые нарушения. Подобные жалобы в XIX веке подавались конгрессу, в котором специальный комитет рассматривал их и выносил по ним решения. Однако Законом 1855 г. для разбора жалоб на финансовые нарушения органов власти был учрежден специальный суд из нескольких человек, который положил начало медленному, но неуклонному возникновения в США административных учреждений с квазисудебными полномочиями.

Однако к началу XX века в американском судопроизводстве сложилась ситуация, подобная Великобритании. Американские суды общей юрисдикции перестали справляться с тем количеством жалоб на действия органов управления, которые к ним поступали.

Поэтому в США уже в первой половине XX в. наряду с общими судами начали действовать специализированные административные органы, наделенные квазисудебными полномочиями и рассматривающие административные споры - административные трибуналы. Федеральный закон 1946 г. об административной процедуре разграничил подобные дела и указал, какие из них разбираются общими судами, а какие - административными трибуналами.

К административным трибуналам в США относят такие органы, как Налоговый суд, Претензионный суд и другие административные учреждения с квазисудебными полномочиями. Порядок ведения дел в них является публичным, состязательным, гласным, центральной стадией процесса является слушание. Извещение о слушании должно быть «своевременным». Ведет слушание руководитель учреждения или административный судья. Административный судья наделен широкими полномочиями по ведению слушания, похожими на те, которыми обладает судья в гражданском процессе.

Административное решение по делу должно быть обоснованно и заканчиваться приказом. Если американский гражданин не согласен с решением, он может обжаловать его в специальное апелляционное учреждение, действующее в рамках данного административного ведомства, а затем в общий суд. Суды при проверке административного дела обращают внимание главным образом на юридическую сторону, на применение административным органом при рассмотрении дела норм права. По фактической стороне дела суды высказывают свое мнение более осторожно, полагая, что входящие в состав административного трибунала административные работники компетентнее их в технических вопросах.

Н.Ю. Хаманева, исследуя административную юстицию Англии и США, делает вывод о том, что обе системы функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти: с одной стороны они взаимодействуют с активной администрацией, что помогает лучше разбираться в существе рассматриваемого дела; с другой стороны, они наделены судебными полномочиями и жестко контролируются общими судами, а это определяет правильное решение вопроса с точки зрения закона.

Сравнивая англосаксонскую систему административной юстиции с континентальной, Н.Ю. Хаманева отмечает, что в странах, где отсутствуют административные суды, т.е. в Англии и в США, очень велико количество административных трибуналов.

К достоинствам административных трибуналов она относит следующие: гибкость, неформальность, скорость разрешения дел вследствие высокой квалификации и опыта их членов, относительная дешевизна.

Существенными недостатком административных трибуналов являются тот, что каждый административный трибунал принимает не все дела, а только те, которые ему подведомственны. Это ведет, с одной стороны, к необходимости содержания большого по размерам аппарата, занимающегося рассмотрением жалоб на действия органов власти, с другой стороны, - к отсутствию единого стандарта рассмотрения таких дел. И еще одна особенность, отличающая административные трибуналы от административных судов - их подконтрольность общим судом.

Административные суды континентальной модели от общих судов независимы.

Исследуя опыт зарубежных стран, можно сделать вывод, что в западных странах существуют две исторически сложившиеся модели административной юстиции. Особенностью континентальной модели является наличие системы специализированных судов, которые, как правило, отделены от общей судебной системы. Англо-американская модель отличается отсутствием специализированных судов, наличием в рамках отдельных министерств и ведомств многочисленных административных трибуналов, а также широкой компетенцией общих судов по разрешению административно-правовых споров.

Следует отметить, что административная юстиция быстрыми темпами развивается в странах бывшего социалистического лагеря. При этом большинство стран Восточной Европы выбрало континентальную модель административной юстиции (Польша, Эстония, Латвия, Молдова). Реформа в этих странах идет различными темпами, однако во всех этих странах предполагается создание административных судов.

Анализ исторического и зарубежного опыта, дает основание полагать, что России ближе англо - американская модель, поскольку на всем протяжении существования административной юстиции споры между гражданами и администрацией рассматривались вышестоящими органами власти, и лишь при неудовлетворении таких жалоб - в судах общей юрисдикции. Отметим также, что на протяжении многих лет судебное решение таких споров было скорее исключением, чем общепризнанным правилом.

Однако такая система не оправдывает себя на практике. Вышестоящие органы управления в России зачастую не столько преследуют соблюдение законности, сколько свои ведомственные интересы. Суды же общей юрисдикции, на которые с 1993 г. легла обязанность рассмотрения жалоб граждан не только на исполнительные документы административной власти, но и на нормативно - правовые акты, оказались плохо подготовленными к рассмотрению дел такого рода. Между тем, число таких жалоб с каждым годом увеличивается, о чем подробнее будет сказано ниже. В связи с проводимыми реформами и регулярными изменениями действующего законодательства данные споры требуют особой подготовки и квалификации судей. Имеющиеся кадры в судах общей юрисдикции зачастую такой подготовки не имеют. Кроме того, в силу сложившихся исторических причин они в ряде вопросов зависят от администрации. Поэтому, на наш взгляд, англо - американская модель, требующая наличия определенных традиций судоустройства, неприемлема для России.

С учетом исторического развития нашей страны, традиций формирования российской правовой системы и приоритетов в политическом и государственном строительстве современная Россия по своим социально-экономическим целям и задачам требует в настоящее время создания административных судов. С нашей точки зрения, российской правовой системе близка германская модель организации административной юстиции.

Мы считаем, что в России необходимо создание административных судов, однако происходить это должно постепенно, с учетом возможностей текущего момента и национального менталитета. Прогнозированию наиболее вероятных шагов судебной реформы России относительно административной юстиции и посвящена настоящая работа.

Однако уже на основе проведенного в данной части работы анализа можно сказать, что необходимость кардинального изменения существующего института административной юстиции назрела давно.

 

Автор: Филиппова И.А.