12.12.2011 5729

Определение подсудности в сфере административного производства

 

Создание в российской судебной системе административных судов является не только требованием времени. Как указывает председатель Верховного Суда РФ В. Лебедев, «административный суд - не чья - то прихоть, а требование Конституции».

Мы поддерживаем инициативу Председателя Верховного Суда РФ и также полагаем, что административное судопроизводство на современном этапе России необходимо. Однако следует отметить, что отделение административной юстиции от судов общей юрисдикции требует решения большого количества спорных вопросов.

Одной из важнейших проблем, на наш взгляд, является вопрос определения юрисдикции административных судов.

При определении подсудности административных дел перед законодателем, как и перед правоведами, стоят следующие вопросы:

1. разграничение компетенции административных судов, Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов федерации;

2. разграничение компетенции административных судов и арбитражных судов в вопросах о признании индивидуальных и нормативных актов органов местного самоуправления недействительными;

3. разграничение полномочий административных судов и судов общей юрисдикции.

То, что вопрос определения юрисдикции административных судов является одним из ключевых, доказывают не прекращающиеся споры.

Анализируя литературные данные, отметим, что в решении этого вопроса на текущий момент наметились два подхода. Первый отражает традиционный взгляд на административную юстицию как на институт защиты прав и законных интересов граждан в их спорных отношениях с государственными органами и должностными лицами. Возражая сторонникам этой точки зрения, мы считаем весьма правомерным вопрос: «Стоит ли создавать только для данной цели еще одну ветвь судебной власти?». По нашему мнению, в данном случае можно пойти по пути расширения юрисдикции и соответственно судейского корпуса общих судов.

Сторонники другого подхода предполагают расширить институт и процедуры защиты публичных интересов в более широком контексте. К юрисдикции административных судов они относят защиту интересов определенного круга лиц, общественных интересов групп населения, а также защиту публичных интересов между государственными органами, между государственными органами и местным самоуправлением. Вместе с тем, допускаемые административными органами ошибки и нарушения законности всегда, прямо или косвенно, отражаются отрицательным образом на интересах граждан, населения. Когда акт или действие органа, должностного лица направлен на действия и акты других органов, можно вести речь о смешанных частно-публичных спорах. Однако отступления от законности и ошибочность первых порождает ошибочность вторых, включая и их отношения с гражданами.

Так, Н.Ю. Старилов считает, что к категории административных дел относятся дела, вытекающие из административно - властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. При этом административная юстиция разрешает «споры (конфликты), возникающие в процессе административно - процессуальной деятельности органов исполнительной власти, когда гражданин или другой субъект права испытывает на себе неправомерное действие со стороны администрации и, направляя исковое заявление в административный суд, просит проверить законность совершенных органами управления и их служащими действий, а также принятых административных актов (управленческих решений)».

Ю.А. Тихомиров выделяет следующие пять крупных категорий административных дел, которые могут быть отнесены к юрисдикции административных судов:

1. рассмотрение заявлений и жалоб граждан на действия (бездействие) и акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением ими прав граждан, созданием препятствий и ограничением этих прав или незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей;

2. оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных и иных государственных органов, общественных объединений и публичных корпораций;

3. разрешение разногласий и споров между органами исполнительной власти, включая споры о компетенции (кроме отнесенных к юрисдикции Конституционного Суда РФ);

4. споры о защите прав местного самоуправления;

5. иные административные дела (об ответственности за административные правонарушения).

Таким образом, юрисдикция специализированных административных судов в работах ученых - правоведов определяется в основном размыто, лишь в общих чертах. Единой четкой концепции по этому вопросу нет.

Наиболее четко и полно вопросы юрисдикции административных судов разработаны в проекте ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации». В указанном проекте подсудность административных судов определена следующим образом.

Согласно законопроекту, к федеральным административным судам будут отнесены (в порядке соподчинения): Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (высшая инстанция); федеральные окружные административные суды; судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов; а также федеральные межрайонные административные суды в качестве судов первой инстанции.

При этом авторами законопроекта предполагается, что Президиум Верховного Суда Российской Федерации будет рассматривать дела по протестам на определения Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации и вступившие в силу решения и определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации будет заниматься рассмотрением дел по жалобам на не вступившие в силу решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. В проекте предусмотрено также, что Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции будет рассматривать дела:

1. об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

2. о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории Российской Федерации, в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации;

3. об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4. по разрешению споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных Президентом Российской Федерации Верховному Суду Российской Федерации в соответствии со статьей 85 Конституции Российской Федерации;

5. иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах.

Федеральными конституционными законами к подсудности Верховного Суда Российской Федерации в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Он будет рассматривать также дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

Подведомственность федеральных окружных судов определена в законопроекте следующим образом. Федеральные окружные административные суды будут рассматривать административные дела в качестве суда первой инстанции и по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве судов первой инстанции ими будут рассматриваться дела:

1. об оспаривании нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в судебных округ;

2. об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов;

3. об оспаривании решений и действий (бездействия) избирательной комиссии республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения, действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума);

4. по спорам между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в судебных округ. В случае возникновения спора между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в различные судебные округа, подсудность дела определяется Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом к подсудности федерального окружного административного суда в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Федеральный окружной административный суд рассматривает в качестве суда второй инстанции административные дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов.

Президиум Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, автономного округа согласно законопроекту должен рассматривать дела по протестам на кассационные определения этих судов, на вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа будет рассматривать дела по жалобам на не вступившие в силу решения и определения федеральных межрайонных судов. В качестве суда первой инстанции она будет рассматривать дела:

1. связанные с государственной тайной, кроме дел, подсудных вышестоящим судам;

2. об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации (за исключением дел, отнесенных к подсудности федерального окружного административного суда);

3. об оспаривании ненормативных актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (за исключением актов, связанных с внутренними вопросами администрации субъекта федерации);

4. о приостановлении и прекращении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений в случаях нарушения ими законодательства Российской Федерации.

Федеральным конституционным законом к подсудности Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа в качестве суда первой инстанции могут быть отнесены и другие административные дела. Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа будет также рассматривать дела по вновь открывшимся обстоятельствам.

При этом Верховный Суд республики краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа будет непосредственно вышестоящей судебной инстанцией к федеральным межрайонным административным судам, действующим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Законопроектом предполагается, что Федеральный межрайонный административный суд будет рассматривать административные дела за исключением дел, отнесенных к подсудности Верховного Суда РФ, федеральных окружных административных судов, а также судебных коллегий по административным делам субъектов федерации.

В целом данный законопроект можно оценить как положительный момент судебной реформы. По мнению процессуалистов, указанный проект закона закладывает фундамент административной юстиции. Предлагаемый вариант расценивается ими как вариант юстиции переходного типа. Подтверждает данную точку зрения то, что административные суды, согласно проекту закона, входят в систему судов общей юрисдикции. Перечень подсудных им дел (с незначительными дополнениями и уточнениями) остается таким же, как он определен в ГПК РФ 2002 г. Следовательно, по существу, законопроектом предполагается только изменение организационной формы правосудия с сохранением существующих процессуальных основ и видов, разрешаемых в суде публично-правовых споров.

Создателями законопроекта предполагается, что подсудность административных дел военным судам будет определяться Федеральным конституционным законом «О военных судах Российской Федерации». Вместе с тем, в литературе неоднократно высказывалось мнение о нецелесообразности существования в российской судебной системе военных судов. Предполагается, что более оправдано с точки зрения интересов общества (а не только военного командования) произвести специализацию правосудия не по частному виду обжалуемых действий, а специализировать всю подотрасль правосудия - обжалование любых действий и решений любых органов власти и управления, любых должностных лиц, а не только военных, т.е. предлагается сформировать специализированную административную юстицию в ее широком понимании.

В этой связи нам импонирует мнение В. Д. Сорокина, который считает, что только гражданско-процессуальное, уголовно-процессуальное и административно-процессуальное право могут претендовать на статус самостоятельных отраслей права. Что же касается иных разновидностей процессуальных норм, связанных с некоторыми материальными отраслями -трудовым, земельным, финансовым и др., то эти группы норм не могут характеризоваться в качестве процессуальных отраслей права, поскольку замкнуты на «обслуживание» потребности «своей» материальной отрасли, находясь в ее составе.

Однако, на наш взгляд, недостатком проекта является не только выделение дел, подсудных в настоящее время военным судам, в отдельную категорию. Нельзя также полностью согласиться с приведенным в проекте перечнем дел, отнесенных к юрисдикции административных судов и по другим причинам. С одной стороны, планируется, что административные суды будут рассматривать дела о проверке правовых актов Президента РФ, законодательных органов субъектов Федерации, избирательных комиссий, разрешать споры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, между органами государственной власти субъектов Федерации, входящих в судебный округ. С другой стороны, вне юрисдикции административных судов останутся финансовые, таможенные и иные споры, вытекающие из административных правоотношений.

Кроме того, к недостаткам указанного законопроекта можно отнести также то, что допускается не определенное четкими критериями расширение административных дел. Например, авторами законопроекта Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ наделяется правом рассматривать «иные административные дела, имеющие важное государственное и международное значение, если они не могут быть рассмотрены в нижестоящих судах» (п.5 ч.З ст.4 проекта). При этом из текста законопроекта не ясно, чем определяется важность дела и что означает неспособность его рассмотрения в нижестоящих судах.

Нам близка позиция В.М. Жуйкова, который пишет: «Компетенция специализированных судов должна определяться максимально точно, по принципу «только то, что прямо предусмотрено законом», не допуская возможности ее расширительного толкования».

В номенклатуре дел прослеживается известная непоследовательность. Только применительно к избирательным комиссиям прямо предусмотрено оспаривание решений и действий (бездействия), а в иных конкретно приведенных в проекте случаях подсудны административным судам только нормативные акты, но не действия (бездействия) органов власти и должностных лиц. Однако, согласно ч.2 ст.46 Конституции РФ в суд могут быть обжалованы без каких-либо исключений решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Мы согласны с мнением Ю. Старилова и В. Кряжкова, что в административном процессе необходимо предусмотреть законом следующие виды административных дел:

- об установлении, изменении или отмене (прекращении) административного правоотношения;

- о необходимости исполнения обязательства;

- об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт;

- о признании за лицом принадлежащих ему прав и свобод (цель выяснение содержания правового отношения).

Сообразно с этими категориями дел, по мнению данных авторов, могли бы выделяться виды административно-судебных производств.

Однако, решая вопрос о подсудности административных судов, необходимо не только определить круг административных дел, но также четко отграничить их деятельность от функционирующих в настоящее время судов. В частности, необходимо разграничить компетенцию административных и конституционных (уставных) судов. На это указывается многими авторами.

Ни в работах ученых - административистов, ни в указанном законопроекте, выдвинутом на рассмотрение Верховным Судом РФ и принятым Государственной Думой в первом чтении, нет четких норм, разграничивающих компетенцию административных и конституционных судов. Так, в законопроекте, наиболее четко сформулировавшем позицию законодателя в отношении юрисдикции административных судов, нет положений, которые бы прямо указывали, что административные суды рассматривают административные дела, кроме тех, которые рассматриваются по правилам конституционного судопроизводства. Только в ст. 1 проекта сказано: «административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие судебные коллегии по административным делам», что предполагает распространение их юрисдикции на дела, не подсудные Конституционным судам.

На наш взгляд, в законодательстве об административных судах их компетенцию по отношению к конституционному судопроизводству необходимо определить более четко.

Более точным мог бы быть принцип, который проводится в Законе ФРГ о судах по административным делам: «Право на обращение в административный суд предоставлено по всем публично - правовым спорам неконституционно - правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к подсудности другого суда» (п. 1 абз. 1 параграфа 40 «Положения об административном судопроизводстве»).

Мы полагаем, что применительно к отечественному законодательству Федеральный конституционный закон «Об основах административного судопроизводства» мог бы содержать подобную норму в следующей редакции: «Административный суд рассматривает все споры, вытекающие из публично - правовых отношений, которые не относятся к сфере действия конституционных (уставных) судов, если федеральным законом не установлено иное».

Следует также, на наш взгляд, более четко разграничить подсудность дел по разрешению споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов федерации.

Однозначное отнесение таких дел к подведомственности Федеральных административных судов, как это предусмотрено в законопроекте (п.4 ч.З ст.4, п.4 ч.2 ст.5 проекта) и поддерживаемое рядом авторов, недопустимо.

Чаще всего споры между федеральными и региональными органами власти связаны с разграничением нормотворческой компетенции, разрешение которых должно основываться на толковании компетенционных норм Конституции РФ в порядке конституционного судопроизводства (постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.).

Согласно Конституции РФ (п.»б» и «в» ч.З ст. 125), только Конституционный Суд РФ правомочен решать вопросы о компетенции между названными органами власти.

По нашему мнению, необходимо четко законодательно разграничить случаи, когда спор является конституционно - правовым, и ситуации, когда предмет спора не нарушает положений Конституции.

В первом случае споры по данной категории дел должны быть однозначно отнесены к компетенции Конституционного Суда РФ, во втором - к компетенции административных судов. При этом на наш взгляд, необходимо законодательно обеспечить порядок передачи спора в Конституционный Суд РФ при выявлении административным судом соответствующих обстоятельств.

Требуется также нормативно-правовая определенность в разграничении компетенции между административными судами и Конституционным Судом РФ в части контроля, за нормативными актами Президента РФ, законами и иными нормативными актами субъектов Федерации.

Решая вопросы о компетенции административных судов по данной категории дел, следует учитывать п.п. «а» и «б» ч.2 ст. 125 Конституции РФ и правовые позиции Конституционного Суда РФ, из которых следует, что проверка названных актов на предмет соответствия Конституции РФ -исключительная компетенция Конституционного Суда РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г., 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г.). Кроме того, согласно указанному Постановлению Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г., проверка конституций, уставов, определяющих конституционный статус субъектов Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства.

Суды же общей юрисдикции (и, следовательно, административные суды) вправе рассматривать соответствие законов субъектов Федерации федеральным законам и признавать их в случае противоречия недействующими. Суды общей юрисдикции могут также подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих положения, которые уже были признаны неконституционными на основании постановления Конституционного Суда РФ, сохраняющего свою силу.

Таким образом, учитывая положения указанных решений Конституционного Суда РФ, в подведомственности административных судов могут быть только дела по обжалованию нормативных актов Президента РФ, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, вступающих в противоречие с другими нормативными актами того же или более высокого уровня, но не противоречащими Конституции РФ, не влияющих на конституционный статус субъектов Федерации. При этом данные акты могут быть признаны недействующими (в силу противоречия другим законодательным актам, равным им по силе), либо недействительными (в силу противоречия нормативным актам, имеющим большую юридическую силу). Кроме того, административные суды могут, очевидно, подтверждать недействительность нормативных актов, изданных в соответствии с нормами законодательства, уже признанными Конституционным Судом противоречащими Конституции РФ.

Требует также четкого разграничения компетенции подведомственность административных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Следует отметить, что на основе Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» они учреждены почти в 40 субъектах и образованы 12 из них с целью рассмотрения вопросов соответствия законов и нормативных актов субъектов Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) этого субъекта. Согласно положениям указанного ранее Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», в отличие от судов общей юрисдикции, (а, следовательно, и административных судов), которые могут признавать региональный закон лишь недействующим, конституционные (уставные) суды правомочны аннулировать его положения. Причем, как правило, при принятии решений они руководствуются не только конституцией (уставом) субъекта Федерации, но и федеральным законодательством.

В связи с этим представляется правомерной позиция В. Кряжкова и Ю. Старилова, предлагающих законодательно закрепить следующие положения:

- в субъектах Федерации, имеющих конституционные (уставные) суды, они в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления;

- в случае если возникает спорная подведомственность рассматриваемого дела, административный суд приостанавливает его рассмотрение до завершения процедуры в конституционном (уставном) суде;

- в субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные (уставные) суды, административные суды рассматривают также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования конституционного (уставного) суда.

Следует также отметить, что проверка законов субъектов Федерации на предмет их соответствия федеральным законам, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (указанное выше постановление от 11 апреля 2000 г.), может осуществляться не только судами общей юрисдикции, но и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. В связи с предлагаемым введением административных судов в данном вопросе о подсудности, по нашему мнению, необходимо внести четкость. Конституционные суды субъектов Федерации осуществляют эту функцию в связи со спецификой данной категории дел и отсутствием специализированных судов. С введением административного судопроизводства, по нашему мнению, вопросы проверки соответствия законов субъектов Федерации федеральным законам должны полностью перейти в компетенцию административных судов.

Обоснованное предметное определение юрисдикции административных судов требует также уточнения объема дел, отнесенных к ведению арбитражных судов. Следует отметить, что согласно статистическим данным, приведенным в работе Ю.А. Тихомирова, уже в настоящее время более 45 % дел, рассматриваемых арбитражными судами, составляют дела, вытекающие из административных правоотношений. Причем рост этих дел в 2000 г. составил 26 %. Подтверждается данный факт и нашими данными, приведенными выше.

Согласно ст. 10 ФКЗ «Об арбитражных судах» и ст. 27 АПК, арбитражные суды рассматривают дела по экономическим спорам, возникающим, в том числе из административных правоотношений, в частности о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

Статья 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определяет возможность обжалования в арбитражный суд издаваемых государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами решений, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам, ограничивающих или нарушающих гражданские права физических или юридических лиц.

Возникающими из административных правоотношений и подведомственными арбитражному суду являются следующие споры (ст. 29 АПК РФ):

1. об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2. об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

3. об административных правонарушениях, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

4. о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций;

5. другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, в отличие от ст. 22 Арбитражно-процессуального кодекса 1995 г., определяющей подведомственность арбитражных судов, ст. 29 АПК РФ 2002 г. наделяет арбитражные суды полномочиями проверять законность не только индивидуальных, но и нормативных правовых актов органов власти (ч. 1 ст. 29).

Как отмечено в совместном постановлении Пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ, главными критериями, позволяющими разграничить подведомственность дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, являются:

а) экономический характер административного спора (т. е. споры связаны с экономическими отношениями или отношениями, вытекающими из предпринимательской деятельности);

б) субъектный состав лиц, участвующих в деле (т. е. физические или юридические лица).

Следовательно, возникает вопрос о необходимости разграничения подведомственности публично - правовых дел в зависимости от статуса физического лица, которое может осуществлять или не осуществлять предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от юридического характера и правовой природы административного акта (нормативного или ненормативного). Как отмечает Ю.Н. Старилов, все это приводит на практике к неопределенности в использовании правовых средств, при осуществлении юридической защиты указанных лиц.

В последнее время наметилась тенденция к расширению юрисдикции арбитражных судов в отношении защиты субъективных публичных прав. Так, 16 мая 2000 г. в Государственной Думе принят к рассмотрению проект Федерального конституционного закона «О полномочиях арбитражных судов по проверке соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу», внесенный Пленумом ВАС РФ.

В соответствии с указанным законопроектом, планируется установить полномочия арбитражных судов в Российской Федерации по проверке соответствия нормативных правовых актов иным нормативным актам, имеющим большую, чем оспариваемый нормативный акт, юридическую силу. Арбитражные суды, согласно законопроекту, смогут рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов либо отдельных положений, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом планируется предоставить арбитражным судам полномочия по осуществлению контроля, за нормативными правовыми актами вне зависимости от связи спора с вопросами конкретной экономической деятельности субъекта.

По нашему мнению, такая позиция Высшего Арбитражного Суда РФ не совсем совпадает с концепцией выделения административной юстиции в отдельное судопроизводство. Мы считаем, что с введением специализированного административного судопроизводства все дела об оспаривании нормативных правовых актов должны находиться в подведомственности административных судов. В подведомственности арбитражных судов должны остаться только дела об оспаривании индивидуальных административных актов, нарушающих субъектные права конкретных участников экономической деятельности.

Это связано, прежде всего, со спецификой таких дел, поскольку они затрагивают права не конкретных участников экономической деятельности, а широкого круга лиц. Кроме того, как уже отмечалось, специфика споров, возникающих из административных правоотношений, такова, что изначально законодатель устанавливает неравенство сторон, т.е. только одна из сторон в административном правоотношении реализует принадлежащие ей функции контролирующего характера; это правоотношение характеризуется властностью, распорядительностью и возможностью осуществления одной из сторон управленческих функций и полномочий по отношению к другой.

Таким образом, на наш взгляд, разграничение компетенции административных и арбитражных судов должно строиться по следующим критериям:

1. статус лица, оспаривающего решение (осуществляет физическое либо юридическое лицо предпринимательскую деятельность либо нет);

2. юридический характер оспариваемого документа (нормативный правовой акт или ненормативный).

В случае если физическое либо юридическое лицо, оспаривающее решение администрации, осуществляет предпринимательскую деятельность, предмет спора связан непосредственно с ней, а оспариваемый акт является ненормативным, спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Если же физическое либо юридическое лицо предпринимательской (коммерческой) деятельности не осуществляет, либо оспариваемый акт является нормативно - правовым, то данный спор подсуден административному суду. Такое распределение полномочий является, на наш взгляд, правильным.

Раскрывая вопросы подсудности административных судов, необходимо также рассмотреть соотношение административного судопроизводства с гражданским процессом.

Как уже отмечалось, гражданское процессуальное законодательство в сфере публично - правовых споров претерпело существенные изменения. В настоящее время в порядке, предусмотренном главами 23 - 26 ГПК РФ, рассматриваются следующие различные по публично-правовой природе дела, которые законодатель делит на три группы: 1) об оспаривании нормативных правовых актов; 2) по жалобам на решения, действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Остановимся на них несколько подробнее.

1. Производство по делам об оспаривании нормативно-правовых актов рассматривается по правилам рассмотрения дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан (гл. 23). Согласно ст. 251 ГПК РФ 2002 г., правом оспорить нормативный правовой акт обладают граждане, организации, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами; прокурор в пределах своей компетенции; Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (ч. 2 ст. 253). Решение такого рода дел требует определенной специфики, что позволяет выделить их из гражданского судопроизводства. «Общенормативный характер» таких споров требует высокого профессионализма от судей, создания четких критериев подведомственности. В связи с этим законом установлены особые правила подсудности (ч. 4 ст. 251 ГПК), состав суда (ч.1 ст.246 ГПК), порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений (ст. 246); порядок обращения в суд (ст. 247); порядок отказа в принятии заявления или прекращение производства (ст. 248); распределение обязанностей по доказыванию и др. В связи с признанием нормативно - правового акта недействующим требуется совершение определенных действий, связанных с последующим обнародованием решения (ч. 3 ст. 253). Таким образом, можно говорить о специфическом производстве по данной категории дел.

2. Производство по жалобам на решения, действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регулируется нормами гл. 25 ГПК РФ 2002 г.

В соответствии со ст.255 ГПК РФ в суд могут быть обжалованы любые акты (единоличные, коллегиальные действия (решения) как индивидуального, так и общенормативного характера), в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Таким образом, предметом судебного рассмотрения и разрешения в данном виде судопроизводства является конфликт между гражданином и государственным органом (общественной организацией и т.д.), в результате которого гражданин полагает, что его конституционные права нарушены.

Для данной категории дел характерны: альтернативная подсудность (п.1, 2 ст. 254 ГПК РФ); специальные сроки подачи жалобы (ч. 1 ст.256 ГПК) и ее рассмотрения (ч. 1 ст.257 ГПК РФ); специальные требования, предъявляемые к суду для выяснения причин пропуска срока на подачу жалобы (ч. 2 ст.256 ГПК РФ); требования, предъявляемые к исполнению решения с возложением на суд контроля, за исполнением решений об удовлетворении жалобы (ст.258 ГПК РФ). В остальном применяются правила, предъявляемые к производству по всем делам, возникающим из публично - правовых отношений, правила которого были описаны выше (порядок подачи жалобы, состав суда, бремя доказывания и т.д.).

Данный вид судопроизводства по своему характеру близок исковому производству, но это не означает, что его можно полностью подчинить исковому порядку. Главная отличительная особенность данного вида судопроизводства от искового производства, как и производства по оспариванию нормативно-правовых актов, - в принципиальном требовании установления истины по делу судом. Принцип диспозитивности, основной для других видов гражданского производства, при производстве по делам, вытекающим из публично - правовых отношений, практически не работает, что обусловлено, как уже говорилось, неравнозначностью сторон процесса.

3. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации регулируется нормами гл. 26 ГПК РФ. Анализируя действующее законодательство, можно отметить, что порядок рассмотрения и разрешения дел о защите избирательных прав имеет по сравнению с другими видами гражданского судопроизводства много отличительных особенностей.

Законодательство устанавливает правила, регулирующие: освобождение участников судебного разбирательства от уплаты судебных расходов (п. 16 ст.89 ГПК); особый круг лиц, правомочных обратиться с заявлением или жалобой в суд (ст.259 ГПК); специальные сроки обращения в суд и рассмотрения заявления или жалобы (ст.260 ГПК); особый состав суда для рассмотрения дела, обязательное участие прокурора (ч.З ст.260 ГПК); особые правила подсудности данных дел (ч. 4 ст. 26, ч. 5 ст. 27 ГПК РФ 2002 г.); особые требования к решению суда и его исполнению, а также вступлению в законную силу (ст.261 ГПК РФ); особый порядок и сроки кассационного обжалования решения суда (ч. 3 ст. 261 ГПК РФ). Особенности материального избирательного права влияют на процессуальную природу рассмотрения и разрешения данных дел. Поэтому здесь не может быть таких специфических гражданско-процессуальных институтов, как, например, правопреемство, участие третьих лиц, мировое соглашение.

Специфика участия публично-правового элемента предполагает, прежде всего, то, что обязанность по доказыванию по всем категориям дел, возникающих из административно-правовых отношений, должна возлагаться на субъект, наделены публичной властью. Другой стороне (физическому или юридическому лицу) предоставляется право участия в процессе доказывания. Специфика процессуального положения суда проявляется также в его активной роли, способствующей выявлению действительных обстоятельств дела.

Учитывая, что производство по делам, вытекающим из публично - правовых отношений, значительно отличается от всех остальных видов производства, представляется логичным, что после введения института административных судов данная категория дел составит основную часть их подведомственности и полностью будет изъята из гражданского процесса.

По нашему мнению, данные споры должны решаться по правилам гражданского судопроизводства только в том случае, если суд установит, что имеет место спор о праве (как это предусмотрено в ч. 3 ст. 247 ГПК РФ, отсылающей в этом случае к ст. 131 и 132 ГПК РФ, регулирующим правила искового производства). В остальных случаях данная категория дел должна решаться в порядке административного судопроизводства.

Рассматривая вопросы компетенции административных судов, следует также отметить, что ни в рассмотренном выше законопроекте, ни в работах ученых - правоведов практически не обсуждается вопрос о наделении мировых судей определенной компетенцией в сфере административного судопроизводства.

Между тем, ч. 1 ст. 28 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» гласит: «Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции». Поэтому постановка вопроса о подведомственности какой-то части административных дел мировым судам правомерна. Мы согласны с мнением В. Радченко, что мировым судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о наложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных размеров оплаты труда; об оспаривании решений территориальных органов самоуправления (ниже районного).

Межрайонные суды, юрисдикция которых должна будет распространяться на территорию 3-6 районов, станут рассматривать широкую категорию дел, на них ляжет основная работа по защите интересов гражданина от ошибок и злоупотреблений лиц, наделенных властными полномочиями. Кроме того, предполагается, что они будут рассматривать по второй инстанции решения мировых судей по названным категориям дел.

Однако в рамках настоящего исследования не достаточно разграничить компетенцию создаваемых административных и ныне действующих судов.

Необходимо также четко определить место законодательства об административном производстве в структуре административного права.

 

Автор: Филиппова И.А.