Юридическая ответственность субъектов бюджетного права за нарушение бюджетного законодательства

Российская Федерация наделяет субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц в целях нормального функционирования всех административно-территориальных образований, государственных и муниципальных органов, а также государства в целом компетенцией по осуществлению операций с бюджетными средствами и, в свою очередь, требует от названных субъектов бюджетного права надлежащей реализации правовых предписаний. Несоблюдение установленного государством порядка осуществления финансовой деятельности нарушает интересы всего общества, т.е. приобретает публично-правовой характер. Совокупность названных факторов создает предпосылки для совершения большого числа бюджетных правонарушений (например, получение денежных средств из государственного бюджета зачастую сопровождается желанием использовать их не по целевому назначению) и, как следствие, вызывает реакцию государства по защите своих имущественных интересов. Желание государства сохранять и поддерживать установленный им порядок в финансовой деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняются необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является финансово-правовая ответственность.

Развитие Российской Федерации как правового государства требует наличия действенных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Одной из наиболее важных гарантий является юридическая ответственность. С помощью юридической ответственности решаются задачи обеспечения стабильности в государстве, охраны общества от преступных посягательств и иных правонарушений, а также задачи развития и укрепления демократических основ.

В отечественной науке отсутствует единство во взглядах относительно понятия юридической ответственности. Выделяются два принципиально различающихся подхода в определении юридической ответственности: ретроспективный (негативный) и активный (позитивный). Под ответственностью в ретроспективном аспекте понимается ответственность за прошлое деяние, которое выразилось в нарушении правовых норм. Ответственность в активном аспекте понимается как осознание личностью своего долга перед обществом, классом, отдельным коллективом, другими людьми, осознание смысла и значения собственных поступков, согласование их со своими обязанностями, обусловленными общественными связями человека.

Несмотря на различие подходов при определении самой юридической ответственности, мнения специалистов относительно ее основных признаков во многом сходятся. Во-первых, большинством правоведов отмечается, что юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением, которое выступает ее содержанием. Во-вторых, юридическая ответственность характеризуется определенными лишениями, которые виновный обязан претерпеть. Лишение правонарушителя определенных благ является объективным свойством ответственности. В-третьих, юридическая ответственность наступает только за совершенное правонарушение, которое выступает в качестве основания юридической ответственности. Наконец, к существенным признакам юридической ответственности относится и процессуальная форма ее реализации. По мнению отдельных правоведов, все указанные признаки отражают понятие ответственности как обязанности претерпевать меры государственно-правового принуждения. Подобный концептуальный подход в определении ответственности присутствует и у других ученых. Нам он также представляется наиболее приемлемым. Таким образом, юридическую ответственность можно определить как обязанность лица, совершившего правонарушение, претерпеть лишения личного либо имущественного характера в результате применения государством мер принуждения, предусмотренных законодательством.

В последние годы в связи с бурным развитием финансового, в частности бюджетного, законодательства в науке стала выделяться и финансово-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Вместе с тем обращается внимание на то, что финансово-правовая ответственность как вид юридической ответственности пока еще находится в стадии формирования. Это связано с происходящим в настоящее время процессом унификации финансового законодательства, а значит, с разработкой единой системы мер финансово-правовой ответственности и финансово-процессуальных производств.

Согласно ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации, следовательно, меры государственного принуждения, а также ответственность за нарушение финансового законодательства могут устанавливаться только на федеральном уровне. Дальнейшее правовое регулирование финансовой ответственности осуществляется внутриотраслевым законодательством. Впервые на нормативном уровне упоминание о финансовой ответственности появилось в Указе Президента РФ от 23.05.1994 № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей».

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства (бюджетная ответственность) является одной из разновидностей финансово-правовой ответственности, поэтому обладает всеми важнейшими признаками последней. В первую очередь это проявляется в общности оснований ответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм.

Анализ нормативных правовых актов в области бюджета позволяет выделить цели ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Предостерегая субъектов бюджетного права от совершения противоправных деяний, бюджетная ответственность преследует две цели:

- охранительную, посредством которой государство ограждает общество от негативных ситуаций, связанных с нарушением имущественных интересов России;

- стимулирующую, посредством которой государство поощряет правомерное поведение участников бюджетных правоотношений.

Цели бюджетной ответственности реализуются в функциях, которые отражают предназначение этого охранительного института, тесно связаны с применением финансово-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых санкций и имеют социальные последствия. Следовательно, бюджетно-правовая ответственность в механизме правового регулирования бюджетных правоотношений выполняет юридическую и социальную функции. В свою очередь, юридическая функция бюджетной ответственности проявляется в двух аспектах: правовосстановительном (компенсационном) и штрафном (карательном). Правовосстановительный аспект обусловлен денежными отношениями между субъектами бюджетных правоотношений, объектами которых выступают бюджетные денежные средства. Штрафной аспект бюджетной ответственности заключается в неблагоприятных имущественных лишениях, претерпеваемых нарушителем бюджетного законодательства. Социальная функция бюджетной ответственности выражается в осуществлении общего предупреждения бюджетных правонарушений посредством побуждения субъектов бюджетного права к соблюдению правовых норм, регулирующих отношения в бюджетной сфере.

Основное и главное предназначение функций бюджетно-правовой ответственности заключается в обеспечении нормального действия механизма бюджетно-правового регулирования.

Ответственность за нарушение финансового законодательства не существует изолированно только в рамках финансового права. В зависимости от тяжести совершенного деяния или субъективного состава возможно применение норм иных отраслей права в целях охраны имущественных интересов государства. Бюджетный кодекс РФ устанавливает основания применения финансовой, административной и уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства (ст.ст. 281-306).

Таким образом, бюджетная ответственность представляет собой обязанность лица, виновного в совершении бюджетного правонарушения, претерпевать меры государственного принуждения, предусмотренные санкциями бюджетного законодательства, применяемые компетентными органами в установленном процессуальном порядке.

В преамбуле БК РФ установлено, что в этом нормативном правовом акте определены «основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». В ст. 1 БК РФ указано, что «Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».

Часть четвертая БК РФ полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Безусловно, централизованное закрепление оснований и видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства является важным шагом в развитии бюджетного федерализма в Российской Федерации. Вместе с тем эта часть БК РФ является наименее разработанной.

Необходимо отметить, что далеко не за все нарушения бюджетного законодательства наступает именно бюджетная ответственность, т.е. ответственность за бюджетное правонарушение, меры ответственности за которое предусмотрены именно БК РФ. Кроме того, не все нарушения бюджетного законодательства отнесены к компетенции финансовых органов (например, Федерального казначейства), вследствие чего ответственность за нарушение бюджетного законодательства является разноотраслевым видом ответственности. Так, ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащего признаки административного правонарушения либо состава преступления, предусматривается соответственно законодательством об административных правонарушениях либо уголовным законодательством. Например, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (административная ответственность), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (финансово-правовая ответственность), а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ (уголовная ответственность). Необходимо отметить, что УК РФ до 2003 г. не содержал ни одного состава преступления, предусматривающего ответственность за совершение преступления в бюджетной сфере. Должностные лица привлекались к уголовной ответственности по ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» УК РФ как совершившие нецелевое использование бюджетных средств с использованием своих служебных полномочий вопреки интересам службы. Нередко бюджетные правонарушения перерастают в уголовные преступления. Так, например, в г. Саратове было возбуждено уголовное дело по факту хищения бюджетных средств сотрудниками городского комитета по культуре в сумме 300 тыс. рублей. В настоящее время в рамках уголовного законодательства существует две специальные статьи, определяющие составы уголовных преступлений за нарушение бюджетного законодательства - за нецелевое использование бюджетных средств (ст. 285.1) и за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2). Внесение данных дополнений в уголовное законодательство говорит о повышении общественной опасности преступлений в бюджетной сфере.

В БК РФ нарушением бюджетного законодательства признается «неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации» (ст. 281).

В теории права выделяют следующие меры государственного принуждения: меры пресечения, предупредительные меры, правовосстановительные меры, юридическую ответственность.

В соответствии со ст. 283 БК РФ основаниями для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации являются:

- неисполнение закона (решения) о бюджете;

- нецелевое использование бюджетных средств;

- неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

 - неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

- несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей бюджетных средств;

- несвоевременное представление отчетов и других сведений, связанных с исполнением бюджета;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

- несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

- несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

- несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи;

- несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации;

- несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

- несвоевременное представление проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов;

- отказ подтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, установленных БК РФ;

- несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам;

- финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

- финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

- несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг;

- несоблюдение предельных размеров дефицитов бюджетов, государственного или муниципального долга и расходов на обслуживание государственного или муниципального долга, установленных БК РФ;

- открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России, имеющих возможность обслуживать счета бюджетов бюджетной системы российской Федерации;

- несоблюдение главным распорядителем средств федерального бюджета, представлявшим в суде интересы Российской Федерации, срока направления в Министерство финансов Российской Федерации информации о результатах рассмотрения дела в судах;

- несвоевременное или неполное исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджета бюджетной системы Российской Федерации;

- иные основания в соответствии с БК РФ и федеральными законами.

Сопоставляя и анализируя ст. 283 и нормы БК РФ, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений, можно констатировать их несовершенство. Так, в перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст.ст. 290, 291, 298-302 БК РФ. В соответствии с указанными статьями не являются основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства следующие деяния:

- невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);

- неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе (ст. 291);

- предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);

- предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);

- предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);

- осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301);

- нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление (ст. 302).

Следует отметить, что, хотя перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не является исчерпывающим, включение в него вышеперечисленных деяний представляется необходимым.

При этом нельзя не отметить, что некоторые виды бюджетных правонарушений, указанные в ст. 283 БК РФ, далее в тексте части четвертой БК РФ не фигурируют. Это относится к таким видам правонарушений, как: несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказание государственных или муниципальных услуг; открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории учреждений Банка России.

Отсутствие в БК РФ законодательного определения объективной стороны этих правонарушений и мер ответственности за их совершение равносильно непризнанию указанных деяний бюджетными правонарушениями, что является пробелом бюджетного законодательства.

Кроме этого, некоторые основания, выделенные ст. 283 БК РФ в качестве самостоятельных, при установлении мер ответственности объединены в один состав бюджетного правонарушения. Например, неперечисление, неполное перечисление и несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, выделенные как отдельные основания применения мер ответственности, далее включены в один состав бюджетного правонарушения, предусмотренного ст. 293 БК РФ; по аналогии сформулированы составы бюджетных правонарушений, предусмотренные ст. 294 БК РФ (несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств), ст. 306 БК РФ (несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам).

Законодательные акты, существовавшие до принятия в 1998г. БК РФ, предусматривали ответственность только за следующие нарушения бюджетного законодательства: нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на возвратной или безвозвратной основе, несвоевременное зачисление и перечисление бюджетных средств. Видами санкций являлись изъятие использованных не по целевому назначению средств федерального бюджета, наложение штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета, а в отношении кредитных организаций - штраф за несвоевременное зачисление или перечисление средств федерального бюджета.

С момента вступления в законную силу БК РФ к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры (ст. 282): предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных организациях; наложение штрафа; начисление пени; иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами. К иным мерам можно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи из соответствующего бюджета (ст. 290); выплату компенсации получателям бюджетных средств, в размере недофинансирования (ст. 293); аннулирование государственных или муниципальных гарантий (ст. 300).

Как видно из положений ст. 282 БК РФ устанавливает только виды санкций, которые должны применяться за нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок, их применения, должен, по замыслу законодателя, устанавливаться КоАП РФ. С юридической точки зрения объяснить подобное новшество российской правовой системы крайне сложно. Бюджетные и административные отношения регулируются различными отраслями права, каждая из которых имеет собственный предмет и методы правового регулирования. Разделение юридической конструкции ответственности за бюджетные правонарушения между БК РФ и КоАП РФ привело к тому, что в процессе «делегированного» установления размеров санкций за нарушения бюджетной дисциплины из поля зрения административного законодательства выпали 15 составов бюджетных правонарушений: БК РФ предусматривает ответственность за 18 составов правонарушений (ст.ст. 289-306), а КоАП РФ - только затри (ст.ст. 15.14-15.16).

Такое двоякое правовое регулирование ответственности за нарушение бюджетного законодательства, безусловно, не способствует улучшению и стабилизации бюджетной дисциплины. Следует согласиться с предложением некоторых авторов о целесообразности исключения из КоАП РФ норм, предусматривающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и установить ответственность должностных лиц непосредственно в БК РФ, что позволит устранить дублирование в этих кодексах норм об ответственности за конкретные бюджетные правонарушения.

Но даже при реализации «подтвержденных» трех составов бюджетных правонарушений в практике возникают серьезные трудности, связанные с их применением. Так, КоАП РФ устанавливает срок давности привлечения к административной ответственности - два месяца со дня совершения правонарушения, что далеко не всегда применимо к сфере бюджетной деятельности. В большинстве случаев результативный финансовый контроль, за расходованием средств федерального бюджета можно осуществить только по окончании финансового года, т.е. после декабря. Если учитывать срок давности привлечения к ответственности и то, что не все бюджетные правонарушения являются длящимися, представляется возможным привлечь к ответственности за бюджетные правонарушения, совершенные в ноябре - декабре прошлого года, в то время как ранее допущенные правонарушения остаются безнаказанными. Сложившуюся ситуацию разумнее исправить посредством приведения ее в соответствие с принципами правовой системы, т.е. соединить в БК РФ регулятивные и охранительные нормы, создав действенный механизм реализации.

Процедура привлечения к ответственности за совершение бюджетного правонарушения предусмотрена бюджетным законодательством и осуществляется в особой процессуальной форме.

Так, к исключительным полномочиям министра финансов РФ в области применения мер ответственности относится осуществление блокировки расходов и отмена решения о блокировке расходов в случае, определенном ст. 231 БК РФ (п. 1 ст. 166 БК РФ). Кроме этого министр финансов имеет право запретить главным распорядителям бюджетных средств изменять целевое назначение бюджетных средств, в пределах сметы, если министру финансов поступило представление Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем бюджетных средств; запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов, за исключением расходов, осуществляемых им за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Основаниями для применения указанного запрета является представление Счетной палаты Российской Федерации или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации.

Непосредственное применение мер ответственности осуществляется федеральными органами исполнительной власти. В соответствии со ст. 284 БК РФ 1 руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета:

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек;

- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

- списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; 2)руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ:

- принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями;

- выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств, представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях; 3) руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Определенной гарантией соблюдения прав субъектов бюджетного права является положение, в соответствие с которым действия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и их должностных лиц могут быть обжалованы в установленном порядке. Должностные лица федеральных органов исполнительной власти при неправомерном применении мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации несут установленную законом уголовную, административную, дисциплинарную ответственность.

Бюджетный кодекс Российской Федерации наделяет также органы, исполняющие бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, полномочиями в области применения мер принуждения. Так, в случае, если бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководители органов, исполняющих соответствующие бюджеты, имеют право применять меры принуждения в соответствии с БК РФ. Руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, имеют право:

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях, предусмотренных БК РФ;

- списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

- списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

- выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов;

- взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных организаций за несвоевременное исполнение платежных документов на зачисление или перечисление бюджетных средств, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки.

Действия органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и должностных лиц указанных органов также могут быть обжалованы в установленном порядке.

Представляется необходимым существенно переработать часть четвертую БК РФ, посвященную ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в целях обеспечения прямой реализации ее норм. Так, следует закрепить в БК РФ, во-первых, понятие «бюджетное правонарушение»; во-вторых, единый перечень бюджетных правонарушений; в-третьих, установить процедуру и правила производства по делам о бюджетных правонарушениях; в-четвертых, установить конкретные санкции за каждое бюджетное правонарушение.

Автор: Фомин В.А.