Дефекты организационно-правового обеспечения экологической безопасности в современных условиях
Бурные перемены в государственном, социальном, психологическом, мировоззренческом укладе всей страны, которые произошли в последние десятилетие оказались сложными и противоречивыми.
Одной из самых серьезных проблем становления и развития в России правовой государственности является несовместимость юридических средств и механизмов с механизмами рыночного саморазвития и конкуренции. Многие предприниматели, менеджеры компаний, экономисты считают юридические установления «бельмом в глазу». Необоснованность их количественных значений, отсутствие между ними взаимоувязки, постоянное изменение предлагаемых правительством правил игры, непредсказуемость даже на ближайшие годы, не говоря уже о перспективе, не позволяет ни малому, ни среднему, ни крупному бизнесу иметь надежную макросреду для организации своей деятельности, правильно распределять свой доход на потребление и накопление, инновационную деятельность.
Дефекты правового обеспечения экологической безопасности необходимо определять сквозь призму такого феномена как правовые средства, определение которым дал А.В. Малько: «это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей». Иными словами речь должна идти о тех средствах, которые сегодня используются при обеспечении экологической безопасности. Вместе с тем, выявление всего правового арсенала средств обеспечения экологической безопасности необходимо проводить при обязательном разграничении позитивных и негативных элементов.
Правовое обеспечение экологической безопасности должно рассматриваться в нескольких аспектах:
- как актуальное направление деятельности государства и общества, как вид экологического управления состоянием защищенности объектов безопасности;
- как один из принципов охраны окружающей среды при восстановлении нарушенных естественных свойств природных объектов;
- как деятельность, имеющая целью защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и состоящая в разработке и применении комплекса мер правового, организационного, эколого-экономического, научно-технического, материального, инженерного, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угроз со стороны загрязненных природных объектов.
Внедрение требований обеспечения безопасности в экосфере в экологическое законодательство и иные отрасли права, обусловленное необходимостью учета экологических императивов при осуществлении различных видов экономической деятельности, способствует их дальнейшей экологизации.
К типичным дефектам правового обеспечения экологической безопасности в России следует отнести следующие.
Политизация деятельности государства по обеспечению экологической безопасности, популизм в использовании актуальности данной сферы.
Практическая деятельность по охране окружающей среды, как правило, подменяется словами о важности ее охраны. В результате остаются нереализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере.
Одним из наиболее ярких примеров может служить факт принятия на общегосударственном уровне более десяти правительственных постановлений и программ, направленных на охрану уникального природного озера Байкал, ни одно из которых полностью не было выполнена. В целом отсутствие или значительный дефицит политической воли государства в данной сфере проявляется в весьма низком уровне реализации экологической функции государства, слабой эффективности исполнения требований экологического законодательства.
Если обратиться к зарубежным исследованиям, относящимся к нашей проблеме, то можно обнаружить новые подходы к роли государства в обеспечении экологической безопасности. Немецкий ученый Р. Штайнберг рассматривает вопросы ответственности государства за состояние окружающей среды. Обязанность государства защищать окружающую среду признается не только отдельными европейскими странами, но и Европейским сообществом в целом. Различны лишь формы защиты - закрепленные в Основном законе обязанность защищать окружающую среду, право на здоровую окружающую среду, постановка государственной цели защиты окружающей среды. Так, право граждан на нормальную окружающую среду установлено в Конституции Португалии, в Конституции земли Бранденбург. Обязанность государства защищать окружающую среду имеется в целом ряде конституций: Австрии, Греции, Швейцарии, Голландии, Испании, Португалии, стран Балтии, Германии, Польши.
Другая исследовательница Люббе-Вольф пытается ответить на вопрос, в какой форме и насколько широко должны освещаться в Основном законе экологические права и обязанности.
В 1994 г. в Основной закон (Конституцию) Германии было внесено дополнение - ст. 20а, которая называется «Государственная цель - охрана окружающей среды». Но еще до принятия этой статьи в Основном законе были статьи, касающиеся экологии и окружающей среды. Так, например, право граждан на жизнь и физическую неприкосновенность (ст. 2 II 1) обязывало государство заботиться о жизни и здоровье граждан. Это можно обеспечить только в условиях экологического благополучия. То же касается и права собственности. Государство должно обеспечить защиту собственности, в том числе, например, от загрязнения воздуха.
Таким образом, практически все основополагающие права, закрепленные в Основном законе, так или иначе, связаны с окружающей средой и имеют экологический аспект.
Проведя краткий анализ конституционных норм, автор делает вывод, что новая статья «Государственная цель - охрана окружающей среды» - это своеобразное политическое средство, на которое многие возлагали слишком большие надежды. На самом деле это скорее мечты, как и «социальное государство», и закрепленное во многих европейских конституциях «право на труд». Это лишь единичный случай символической экологической политики.
Один из дефектов современного Российского судопроизводства - безынициативность государства по законодательной регламентации экологической безопасности.
Косвенным подтверждением тому служат содержательные интонации ежегодных посланий Президента России.
Так, в Послании Президента РФ от 30 марта 1999 года «Россия на рубеже эпох» (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) отмечалось: «Вступая в новую эпоху, мы должны расстаться со старым взглядом на природу, как на свою «мастерскую». Ее ресурсы не бесконечны. Нужны новые правша поведения человека на Земле: защищать природную среду - значит защищать саму жизнь на Земле. Ключевая роль в этой сфере принадлежит государству, которое через систему образования, средства массовой информации и законодательную базу обязано сформировать своеобразный кодекс «экологического поведения». Экономическая политика государства должна, наконец, всерьез считаться с экологическими ограничителями».
Более умеренно о проблемах экологии указано в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 года «Не будет ни революций, ни контрреволюций»: «Развитие страны определяется не одним лишь экономическим успехом, но - не в последнюю очередь - духовным и физическим здоровьем нации, хотя, разумеется, это все взаимосвязано. Здоровье народа сегодня напрямую связано не только с состоянием общественного здравоохранения, но и с самим образом жизни людей, с экологией, развитием медицинской науки. В современных условиях охрана здоровья - это проблема государственного масштаба». А в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 года говориться лишь об утилизации ядерного оружия: «Утилизация этого оружия поможет нам оздоровить экологию некоторых регионов России». Последующие послания президента России упоминаний о состоянии и перспективах развития системы экологической безопасности не содержат.
Следующим дефектов можно признать ослабление управленческих, и, прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды.
Организационная структура обеспечения экологической безопасности Российской Федерации представляет собой основанный на разделении компетенции и функций механизм взаимодействия (на основе коммуникационных связей) субъектов обеспечения экологической безопасности, построение и функционирование которых ориентируется на достижение стоящих перед ними целей и задач.
Организационная структура обеспечения экологической безопасности Российской Федерации на любом уровне ее государственной организации предполагает не только адекватное административно-правовое обеспечение, но и ее научное обоснование.
К числу основных организационных дефектов обеспечения экологической безопасности в природно-техногенной сфере относятся:
1. снижение и потеря государственного управления на объектах ядерного, химического, оборонного, строительного, промышленного и транспортного комплексов;
2. выдвижение в качестве основных только государственных, региональных и отраслевых экономических приоритетов (повышение прибыли и снижение инфляции), а не приоритетов обеспечения безопасности человека, общества, объектов и среды обитания, особенно при проведении мало контролируемой приватизации;
3. общее снижение научно-технического потенциала России в указанных выше потенциально опасных сферах деятельности;
4. катастрофическое старение основных фондов без их модернизации и замещения по новым критериям природно-техногенной безопасности, влекущее неминуемое увеличение рисков аварий и катастроф;
5. практически полная остановка развития, а в ряде случаев разрушения систем мониторинга опасных природных процессов (землетрясений, оползней, карстов, затоплений);
6. пренебрежение на государственном и региональном уровнях важностью мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера по сравнению с мероприятиями по ликвидации их последствий.
Повышение научного уровня проектирования организационных структур в сфере обеспечения экологической безопасности составляет одно из главных условий нормального развития и функционирования субъектов применения экологического законодательства.
Научный подход к проектированию организационных структур управления обеспечением экологической безопасности в масштабах страны и в отдельных отраслях государственного управления и хозяйствования предполагает определение понятия «организационная структура», выявление и уточнение содержания составляющих его элементов и их классификации по соответствующим критериями.
Данный подход к конструированию организационных структур имеет не только важное теоретико-методологическое значение, но и служит основой для оптимизации существующих и моделирования разрабатываемых организационных структур в сфере обеспечения экологической безопасности.
По основным элементам понятия «организационная структура» в юридической литературе, посвященной, в частности, проблемам социального управления, в недавнем историческом прошлом и в настоящее время ведутся достаточно острые дискуссии, касающиеся, как правило, его отличия от такого понятия, как «структура органа управления».
По мнению Ц.А. Ямпольской, структура органа управления определяется особенностями компетенции отдельных звеньев органа и характером их взаимоотношений, объемом обязанностей и прав личного состава. В.А. Власовым, С.С. Студеникиным отстаивалась точка зрения, что структура органа - это распределение его функций между организационно оформленными частями (отделами, секторами, группами и т.д.) и установление (перечня) внутренних подразделений аппарата. Другие авторы понимали ее как состав внутренних подразделений органа и формы их взаимодействия.
Применительно к исполнительной власти перед государством стоит двуединая задача: создать оптимальную систему органов управления природопользованием и охраной окружающей среды и обеспечить решение каждым из них задач, которые на него возложены.
Между тем, одним из наиболее значимых дефектов реализации экологической функции государства органами исполнительной власти является отсутствие в стране адекватной системы органов государственного управления в данной сфере. Создание её - важнейшее условие и предпосылка эффективного исполнения экологического законодательства. Синхронное проведение законодательных и институциональных реформ - практика экономически развитых государств, подтвердившая свою полезность. Принятие природоохранных законов сопровождалось в них созданием достаточно сильных органов по охране окружающей среды.
В России же в последнюю декаду XX века система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды перманентно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. При очередном реформировании структуры органов федеральной исполнительной власти указом Президента РФ в 1996 г. было упразднено Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов и создан Государственный комитет по охране окружающей среды, а в 2000 г. был упразднен и он. В итоге Россия, с ее сложнейшими экологическими проблемами, стала одним из немногих государств в мире, где отсутствует самостоятельный природоохранный орган.
При этом решения по развитию системы органов в сфере взаимодействия общества и природы принимались без научной аргументации, они основывались не на идеях последовательного и эффективного обеспечения рационального природопользования и охраны природы, а преимущественно на интересах отдельных ведомств, конъюнктурных политических или экономических соображений. Такой подход изначально противоречит концепции правового государства.
Отсутствие четкой (стройной) глубокой всесторонней проработанной теории обеспечения экологической безопасности вообще и ее отдельных видов, в частности, соответствующим образом, сказывается на результатах природоохранной деятельности, в целом на реализации экологического законодательства.
Доктринальная база должна стать той основой, на которую в своей деятельности должен ориентироваться законодатель и правоприменитель. Отсутствие необходимых теоретических наработок, их абстрактность, оторванность от действующего законодательства и правоприменительной практики приводят к существенным издержкам. Эти издержки чреваты как для экологической безопасности, так и для правовой доктрины, которая таким образом лишается «питательной среды».
В этой связи возникает вопрос: в какой степени оправданно упразднение самостоятельного природоохранного органа? Никаких выгод государство от этого не получило. Напротив, очевидны два проявления деформаций в сфере обеспечения экологической безопасности. Первое заключается в том, что государство продемонстрировало отношение к охране окружающей среды как к второстепенной обязанности, что, несомненно, способствует повышению уровней деградации природы и усугублению экологического кризиса. В полной мере эта оценка относится и к выполнению международно-правовых обязательств Российского государства. Второе проявление деформаций состоит в том, что за короткое время не у дел оказались специалисты по вопросам охраны окружающей среды, корпус которых постепенно, с трудом формировался в период после 1988 г.; сократились и без того небольшие штаты природоохранных структур.
В настоящее время административная реформа в рассматриваемой сфере осуществляется на основе Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с данным документом создана трехзвенная структура обеспечения экологической безопасности, во главе которой стоит Министерство природных ресурсов РФ, промежуточными звеньями являются Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также созданы отраслевые Федеральные агентства по недропользованию, водопользованию, рыболовству, лесного хозяйства. Претерпели изменения и функции специальных органов, как комплексных, так и отраслевых.
Будет ли данная система обеспечения экологической безопасности эффективной или нет, покажет правоприменительная практика, но уже сейчас становится очевидным, что государство должно уйти от природоресурсовой концепции в реализации принципов экологической безопасности, а встать на путь формирования конституционного экологического государства.
С учетом существующих дефектов природоохранительной деятельности органов исполнительной власти представляются достаточно очевидными потребности усиления этих органов. Главная задача, требующая срочного решения, - создание оптимальной системы государственных органов, специально уполномоченных в области использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
С учетом сложности и масштаба экологических проблем в стране в ряду первоочередных задач - воссоздание федерального Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов.
При реорганизации системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды важно также обеспечить последовательное соблюдение принципа разграничения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций. В настоящее время этот принцип не соблюдается.
Важнейшим направлением совершенствования деятельности органов исполнительной власти является также обеспечение эффективной реализации всех функций управления, вытекающих из экологического законодательства.
Дефекты правоустановительного характера умноженные на низкий уровень правовой культуры привели к тому, что в обществе и, что самое опасное, среди высших должностных лиц сложилась крайне одностороннее восприятие системы экологической безопасности. К числу последних, как правило, относят средства позитивного стимулирования (поощрения, льготы), а меры государственного принуждения рассматриваются исключительно с позиции депоощрения, что в значительной мере обедняет их потенциал.
Проблемы обеспечения экологической безопасности по непонятным причинам остаются на периферии научных исследований. Это стало возможным в условиях политики крайнего неолиберализма, когда отрицается активная роль государств в управлении экологией. Утопичность этих подходов очевидна, а последствия катастрофически.
Актуальной проблемой остается воздействие теневой экономики на использование природных ресурсов.
Подобное явление проявляет себя в:
- в криминализации общественных отношений в экологической сфере, складывающихся в процессе реформирования социально-политического устройства и эколого-экономической деятельности;
- росте экологических правонарушений;
- преступных посягательствах на промышленные объекты.
Проиллюстрируем сказанное на примере деятельности объектов магистрального нефтепровода (ОАО «АК «Транснефть»).
За последние годы наряду с другими проблемами обострилась и криминализировалась обстановка на многих объектах магистрального нефтепровода ОАО «АК «Транснефть». Участились случаи хищения материальных ценностей, технологического оборудования, а также цветных металлов с объектов вдоль трассовых сооружений. В результате этого на участках магистрального нефтепровода выводятся из строя линии электропередачи, станции электрохимической и катодной защиты, электроприводы задвижек и другое оборудование. В 1999 г. было зафиксировано более 700 таких случаев, общий ущерб составил почти 18 млн. руб.
Значительно возросло количество случаев хищения нефти путем самовольной врезки в линейную часть магистральных нефтепроводов. В 1999 г. обнаружено 86 таких врезок. Впервые на участках магистрального нефтепровода в 1999 г. были совершены три диверсионных и террористических акта (Республика Дагестан - 2, Северная Осетия-1).
В августе 2001 г. совершен террористический акт на участке магистрального нефтепровода в Дагестане.
Для обеспечения комплексной безопасности магистрального нефтепровода создано Управление специальных программ, в которое входят отдел безопасности магистрального нефтепровода и экспертный отдел.
Приказом по ОАО «АК «Транснефть» определен и начал реализовываться комплекс организационно-технических мероприятий, предполагающий системный подход к решению проблем защиты объектов магистрального нефтепровода, усилению работы по всем направлениям обеспечения их безопасности.
Системный подход предусматривает следующий комплекс организационно-технических мероприятий:
- разработку необходимых нормативных и методических документов;
- совершенствование структуры подразделений охраны и безопасности;
- повышение степени оснащенности объектов магистрального нефтепровода инженерно-техническими средствами охраны.
Свое логическое развитие системный подход находит в правильном выборе инженерно-технических средств охраны (особенно периметральных), а также подрядных организаций для проектных, монтажных и пуско-наладочных работ. При этом основной упор делается на использование передовых технологий, стандартизацию и унификацию составных частей применяемых технических средств.
Исходя из степени оборудования охраняемых объектов инженерно-техническими средствами, в структурных подразделениях охраны формируется персонал технических специалистов для организации эксплуатации и технического обслуживания инженерно-технических средств охраны в соответствии с требованиями нормативных документов.
Сегодня, как последствия роста социальных девиаций в отношении окружающей среды, ряд ученых выделяют новый криминогенный феномен - незаконная коррумпированная торговля окружающей средой рассматривается как часть экологической коррупционной преступности. Как отмечает О.Л. Дубовик «ее социальная опасность, связана с расширением коррупционного поведения, повышением издержек, устранением конкуренции на рынке, незаконностью торговли именно природными ресурсами; предполагается, что субъект незаконной торговли (индивидуальный или корпоративный) совершает коррупционные деяния для того, чтобы избежать соблюдения экологических норм, стандартов, нормативов, либо делает это вынужденно даже для обеспечения имеющихся у него прав». Подобное предположение исходит из очевидного факта, что коррумпирование увеличивает издержки незаконного субъекта торговли, которые и в нормальных условиях, хотя и перекладываются по меньшей мере частично на покупателя, все же минимизируют доход продавца.
Предметы незаконной торговли окружающей средой определяются исходя, с одной стороны, из понятия торговли, а с другой - понятия окружающей среды, компонентов окружающей среды, природных ресурсов.
Один из факторов появления коррупционной экологической преступности - это формирование потребностей в коррупционных услугах, к которым можно отнести:
- получение права специального природопользования, являющегося по общему правилу платным и налагающего определенные обязанности на природопользователей, либо получение лицензий;
- обеспечение пересечения таможенной границы РФ; содействие в уклонении от уплаты таможенных платежей;
- обеспечение фактической возможности общего или специального природопользования за счет так называемого «административного ресурса»;
- создание, предоставление льготных, законных и (или) незаконных условий природопользования;
- охрана нелегальной добычи природных ресурсов от природоохранительных и иных контрольно-надзорных мер, избавление от различных видов правовой ответственности;
- благоприятное разрешение споров и иных конфликтов, возникающих в процессе изъятия природных ресурсов, при предпродажной их подготовке и непосредственно в процессе торговли:
- выдача фальшивых удостоверительных документов, включая документы о соответствии экологическим стандартам, о соблюдении нормативов санитарных и защитных зон, режиме водо-охранных зон и пр.; признание достаточности документации при принятии различного рода экологических решений,
- использование различных способов влияния на окружающую среду, экологический аудит, экологическая экспертиза и пр.
При этом литературные данные и проанализированные нами исследования показывают, что наибольшими являются вознаграждения за услуги в процессе лицензирования и сертификации, в местах продажи ресурсов, поскольку она осуществляется в рамках внутренней торговли, при пересечении таможенной границы, получении разрешений (квот) на добычу различных видов природных ресурсов.
Особый интерес представляет столь актуальный сегодня в Российской Федерации вопрос, как незаконная торговля отходами, опасными и озоно-разрушающими веществами.
Проблема отходов и опасных веществ рассматривается как крайне актуальная и определяющая собой состояние загрязненности окружающей среды и потенциальные угрозы для ее состояния.
В литературе имеются обширные данные об объемах отходов и опасных веществ, попавших в окружающую среду. Наряду с данными в работах Г. Винтера, Г. Люббе-Вольф и ряда других участников Билефельдской группы, достаточно полные и систематизированные данные содержатся в работе О.Н. Кузнецовой, О. Л. Радчик, в Государственных докладах («О состоянии окружающей природной среды в Российской Федерации») и других источниках.
Отсутствие должной систематизированной нормативной правовой базы, регламентирующей обеспечение экологической безопасности в различных сферах социального бытия.
Сложившаяся в настоящее время в России современная система реализации функции обеспечения экологической безопасности пока не отличается высокой эффективностью. Это обусловлено тем, что в недостаточно полной степени осуществляются все указанные выше формы государственной деятельности в этой сфере. Правоустановление характеризуется отставанием правотворческого процесса от насущных потребностей. Прежде всего, следует отметить нехватку законодательных документов, необходимых для регулирования многих видов отношений в области экологического контроля, экологического страхования, экологического аудита, охраны некоторых природных ресурсов. Существует необходимость в разработке специальной системы нормативно-правовых актов, которые регламентировали бы действия физических и юридических лиц, муниципальных образований, государства в сфере обеспечения здоровой окружающей среды в пределах определенных видов территорий, в том числе населенных пунктах и их ближайшем окружении.
Многие имеющиеся нормативно-правовые акты не в полной мере отражают положения Конституции Российской Федерации, до сих пор не приведены в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации, в частности, недостаточно определенно регулируются отношения собственности на многие природные ресурсы (земельные, водные, лесные). Ряд законодательных актов противоречат друг другу.
Действуют нормы, во многом лишающие правоохранительные органы возможности привлечения правонарушителей к ответственности, поскольку в настоящее время это реально сделать только при условии наступления отрицательных последствий деяний, которые в отношении экосистем могут проявиться по истечении длительного времени. Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает неадекватно мягкие санкции за экологические преступления. В принятом в 2001 г. Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится недостаточное количество норм, предусматривающих наказание за экологические правонарушения. Некоторые из них имеют излишне кратко сформулированные диспозиции. Региональные и местные нормы фрагментарно регулируют отношения по охране окружающей среды и зачастую противоречат федеральным законам. При том, что происходит постепенная экологизация российского законодательства, в некоторых его отраслях (конституционное, гражданское, трудовое право) этот процесс протекает излишне медленно.
С учетом роли закона как необходимого и потенциально наиболее эффективного регулятора общественных отношений первостепенное значение имеет деятельность законодательной власти. В сфере взаимодействия общества и природы перед законодателем стоят две основные задачи: создание оптимальной системы законов и обеспечение их качества.
Если сравнивать результаты законотворческой деятельности в данной сфере нашего государства с экономически развитыми государствами - в целом, то налицо отставание примерно на 20-30 лет. США, Германия, Япония и другие государства начали формирование современного экологического законодательства со второй половины 60-х годов прошлого века, со времени осознания экологического кризиса. Активность законотворческой деятельности в России приходится в основном на вторую половину 90-х годов. В советский период получало развитие лишь природоресурсное законодательство, которое, по своей сути, не было предназначено для комплексного регулирования экологических отношений. В современной России наряду с обновлением природоресурсного законодательства резко интенсифицировался процесс формирования законодательства об охране окружающей среды.
Общим и традиционным недостатком экологического законотворчества является отсутствие концепции. Концепция позволяет упорядочить законотворческую работу и с учетом политической ситуации, социально-экономической обстановки, состояния окружающей среды, иных факторов определяет систему законов, очередность их принятия. Только в концепции могут быть решены вопросы перспективы кодификации экологического законодательства. Сейчас эта задача в науке экологического права обсуждается, предлагаются разные варианты кодификации. Кроме того, разработка такой концепции исключит или, во всяком случае, снизит возможность принятия ненужных законов. Одним из таких законов, попытка принятия которого предпринималась неоднократно, можно назвать Федеральный закон «Об экологической безопасности». Многими специалистами такой закон рассматривается как избыточный, ненужный. Экологическая безопасность обеспечивается регулированием и реализацией мер по охране природы, использованию и охране отдельных природных ресурсов, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Но наиболее существенным недостатком действующего законодательства является то, что в нем не сформирован оптимальный эколого-правовой механизм. На сегодняшний день отсутствует система экологического законодательства, обеспечивающего комплексное регулирование экологических отношений. В частности, на законодательном уровне не урегулированы отношения по лицензированию в области охраны окружающей среды, экологическому аудиту, экологической сертификации, экологически неблагополучным территориям, платежам за негативные воздействия на окружающую среду. Каждый из инструментов, в том числе названных, выполняет свои функции в эколого-правовом механизме. Пока он в значительной степени пробелен.
Принятый в январе 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» мог устранить ряд пробелов в эколого-правовом механизме. Однако, по единодушным оценкам специалистов, этот Закон даже хуже прежнего (1991 г.). Он стал шагом назад в развитии экологического законодательства. Важно было принять этот Закон как головной акт экологического законодательства, регулирующий не только отношения по охране окружающей среды. Нужен юридический акт, отражающий общие закономерности взаимодействия общества и природы, определяющий принципы правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны природы в их взаимосвязи. Реализация такого подхода позволила бы усилить системный характер правовых норм в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» таким требованиям не отвечает.
В значительной мере этому закону присущи дефекты юридико-технического качества, характерные для многих других актов экологического законодательства.
К ним относится нарушение многих правил юридической техники. Положения, касающиеся важнейших инструментов эколого-правового механизма, излагаются так, что их нормативно-правовые свойства сводятся к минимуму. Закон изобилует нормами отсылочного характера, содержит языковые погрешности. Как правило, не регулируются процессуальные отношения, касающиеся нормирования, экспертизы, сертификации, лицензирования и др. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», таким образом, является образцом нарушения законодателем важнейших принципов правотворчества: правового прогресса, научной обоснованности, профессионализма и др.
Между тем законодательство является потенциально важным инструментом построения демократического, правового и социального государства, каковым, согласно Конституции, является Россия. Для достижения целей формирования таких качеств Российского государства в контексте экологической функции перед законодательной властью стоят конкретные задачи, также вытекающие из Основного закона. При создании экологического законодательства первостепенной задачей Государственной Думы РФ является конструирование отвечающего общественным потребностям механизма правового регулирования экологических отношений, т.е. системы правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения по охране окружающей среды, использованию природных ресурсов и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
Решение названных задач, вся законодательная деятельность Парламента России, как и деятельность исполнительной и судебной власти, по вопросам взаимодействия общества и природы диктуется статьей 18 Конституции РФ. Эта статья устанавливает, что признанные Конституцией права, в т.ч. экологические права (ст.42), являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
В соответствии с этой нормой государство в лице своих органов «связано» правами, признанными Конституцией. Оно устанавливает критерий оценки эффективности и обоснованности деятельности соответствующих органов. При ее последовательном применении вполне может быть поставлен вопрос о конституционности Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Толкование положения ст. 18 позволяет прийти к выводу, что для обеспечения соблюдения права на благоприятную окружающую среду органы законодательной власти обязаны создать адекватный эколого-правовой механизм, обеспечивающий соблюдение права на благоприятную окружающую среду. После вступления законов в силу встает задача их исполнения.
К числу дефектов обеспечения экологической безопасности относится отсутствие четких правоприменительных процедур. Данный дефект связан напрямую с проблемами юридического процесса. Рассмотрение обеспечения экологической безопасности вне юридического процесса невозможно. Реализация обеспечения экологической безопасности отвечает всем атрибутам юридического процесса: 1) это сознательная, целенаправленная деятельность; 2) она состоит в реализации властных полномочий власти, которые взаимодействуют с невластными субъектами; 3) она направлена на достижение определенного юридического результата, решение индивидуально-конкретного дела; 4) итоги процессуальной деятельности (промежуточные и окончательные) находят отражение в официальных документах, к примеру, в правовом акте; 5) имеется процессуальная форма, то есть развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими нормами.
При всей очевидности служебной роли процессуальных норм по отношению к материальным нормам, регламентирующих обеспечение экологической безопасности, первые могут, как усиливать, так и тормозить (затруднять) эффективность данных средств, а, зачастую ставить под сомнение законность их применения.
Широкий спектр средств обеспечения экологической безопасности предопределил наличие разнообразных процессуальных производств. Здесь сложился существенный дисбаланс, когда реализация одних мер детально прописана, то другие средства в значительной мере обойдены вниманием.
Основная масса средств обеспечения экологической безопасности реализуется разрозненными нормами, которые входят в состав административного процесса. Вместе с тем, действующим законодательством, не предусмотрена возможность обжалования неприменения, несвоевременного или применения в недостаточном размере мер по обеспечению экологической безопасности. Подобная пробельность в регламентировании производства по обеспечению экологической безопасности обусловлена, на наш взгляд следующими обстоятельствами:
во-первых, нормативными правовыми актами не предусматривается принятие каких-либо специальных решений об удовлетворении ходатайств об обеспечении экологической безопасности;
во-вторых, действующим законодательством не предусмотрено наделения правом органа инициировавшего ходатайство об обеспечении экологической безопасности, а также соискателя обжалования решения об отказе в удовлетворении ходатайства.
В социально-правовом измерении главным дефектом является распространение в широких слоях населения глубокого безразличия к правовым формам обеспечения экологической безопасности, отсутствие убежденности в их положительном результате, утраты веры в эффективность государственного механизма.
Подобное пренебрежение своими правами на благоприятную окружающую среду, в качестве специфического элемента, порождает глубокие разрушительные тенденции внутри российского социума.
Сопутствующая проблема «лежит» в правоохранительной деятельности, где, к сожалению, имеют место случаи, когда обеспечение экологической безопасности декларируются, но реально не применяется.
Во-первых, укореняется профессиональная небрежность, особенно в рамках охранительных правоотношений связанных с привлечением лиц к юридической ответственности. Как отмечает А. Д. Сафронов, изученные материалы проверок и уголовные дела свидетельствуют о том, что на практике имеются факты административного пресечения действий и доставления в милицию лиц, в деянии которых не усматривается ни состава административного правонарушения, ни тем более, состава преступления.
Во-вторых, происходят изменения внутреннего отношения субъектов профессиональной правоохранительной деятельности к выполнению функциональных полномочий, воспринимаемых не только с точки зрения формально-определенных должностных приказов, распоряжений, инструкций, но и как к осознанному внутреннему долгу.
В-третьих, формирование у сотрудников правоохранительных органов уважения к праву протекает на фоне непосредственного, параллельного (нередко первоочередного и довлеющего) восприятия антиправовых явлений, в сущности меняющих позитивное становление юридического мировоззрения и правовой культуры. Происходит мифологизация правоохранительной деятельности, выступающая совокупностью правовых иллюзий, бытующих в сознании работников ОВД. Одна из таковых мифологем - романтическая иллюзия моментального решения проблемы борьбы с преступностью за счет «незначительных» отступлений от законности.
В-четвертых, каждый субъект, реализующий от имени государства властные полномочия в правоохранительной сфере, оказывает существенное воздействие на правосознание участников правоохранительных отношений не только тем, что разъясняет им права и обязанности, указывает на пределы осуществления прав в обществе, но и своим поведением демонстрирует примеры законопослушания либо беззакония и произвола. Этим объясняются известные требования к должностным лицам - субъектам профессиональной правоохранительной деятельности, начиная от надлежащей юридической подготовки и заканчивая внешней манерой держаться в процессе обеспечения и защиты права.
Крайней по своей общесоциальной направленности является социальная, а порой и правовая дезориентация граждан, низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны.
Возникновение экологических проблем обусловлено, прежде всего, социально-экономическими факторами, и решаться эти проблемы должны не только исключительно техническими средствами, но и путем переориентации ценностей, взглядов и поведения отдельных лиц и групп населения в отношении к окружающей среде. Речь идет о формировании экологического сознания.
Опыт мирового и отечественного развития говорит о том, что разработка стратегии экологической политики должна вестись параллельно с разработкой стратегии и тактики привлечения населения, всего общества к реализации (а возможно, и разработке) государственной экологической политики. Требуется организации системы экологического образования и воспитания населения - нужна концепция и стратегия решения проблем экологизации сознания людей, экологического просвещения.
В настоящее время завершается подготовительный этап формирования научно обоснованных предпосылок и положений, связанных с осознанием места и роли экологической информации и образования в системе мер по обеспечению национальной безопасности России. На уровне принятия законодательных и управленческих решений возникло понимание необходимости увязки вопросов обеспечения экологической безопасности с повышением уровня общественного экологического сознания.
Осуществление конституционных прав человека и граждан в России на благоприятную окружающую среду и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды в целях обеспечения устойчивого развития и экологической безопасности как важнейшей государственной задачи страны требуют высокой экологической культуры граждан, достигаемой в процессе непрерывного экологического образования. Функционирование системы непрерывного экологического образования в Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с законами «Об охране окружающей среды», «Об образовании», «О средствах массовой информации» на основе реализации государственной политики в области экологического образования.
Автор: Русаков М.И.