22.12.2011 7611

Пути совершенствования юридического обеспечения экологической безопасности России

 

Основными направлениями совершенствования правового обеспечения экологической безопасности в современных условиях являются следующие:

Систематизация современного законодательства в области обеспечения экологической безопасности.

Экологическое законодательство является одновременно продуктом и основной формой закрепления государственной экологической политики. На современном этапе важно обеспечить целенаправленное систематизированное формирование экологического законодательства, а не его развитие и совершенствование, по двум причинам. Первая и основная связана с тем, что законодательство создается и будет реализовываться в принципиально новых для России политических, экономических и правовых условиях, требующих нового законодательства. Практика подтверждает, что, по существу, сейчас идет активный процесс его создания. Вторая причина - чрезвычайно низкий уровень развития действующего экологическое законодательство России.

Критериями развития российского экологического законодательства должны стать:

- создание системы специальных законодательных актов в области окружающей среды, актов природоресурсного законодательства и экологизация иного законодательства (административного, гражданского, предпринимательского, уголовного и др.). Главные требования - отсутствие пробелов в правовом регулировании экологических отношений, его соответствие общественным потребностям;

- формирование механизмов обеспечения реализации правовых экологических требований;

- гармонизация с экологическим законодательством Европы и мира.

Проблемы совершенствования законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности в науке исследованы достаточно подробно, однако говорить о четко сформировавшихся тенденциях развития законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности сегодня достаточно сложно.

Во-первых, отсутствуют достоверные оценки его состояния независимыми экспертами. Во-вторых, эти тенденции можно выявлять в качестве текущих, краткосрочных применительно к наиболее неотложным задачам охраны окружающей среды и перспективных, долгосрочных. В-третьих, эти тенденции могут выглядеть по-разному с учетом того, определяются ли они исходя из интересов отдельного государства (региона) или международного сообщества. Но с учетом опыта России и ряда других стран, тем не менее, можно говорить о наличии тенденций:

а) кодификации (систематизации) экологического законодательства;

б) ликвидации пробелов законодательства. В России до сих пор не приняты законы об охране растительного мира, обращении с опасными веществами, экологической информации, о жестоком обращении с животными, питьевой воде и др. В отношении некоторых из них законодательная процедура затормозилась по различным причинам объективного и субъективного характера, другие даже не включены в планы законотворческой деятельности. В то же время разрабатываются законопроекты, обоснованность принятия которых вызывает возражения, например законов об охоте, о рыболовстве (или об охране водных биоресурсов), о государственном экологическом управлении и т. п. На уровне субъектов Федерации эта тенденция дополняется компенсацией правового регулирования и стремлением субъектов РФ максимально использовать имеющиеся конституционные возможности для решения региональных экологических и часто экономических проблем;

в) детализации правовых предписаний. Эта тенденция значительно четче проявляется в отношении подзаконных актов (постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных правовых актов), чем федеральных законов. Применительно к ним в последние два-три года, пожалуй, складывается обратная тенденция - декларативности правовых предписаний. Достаточно с этой точки зрения сопоставить, например, тексты Федерального закона «Об охране озера Байкал» и постановлений Правительства РФ «Об установлении предельных значений уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» от 26 марта 2001 г., «О перечне видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории» от 30 августа 2001 г. или проанализировать нормы Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. и отмененного им Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. Надо сказать, что и в зарубежном законодательстве тенденция детализации правовых предписаний проявляется чрезвычайно сильно: многие акты ЕС последних лет содержат конкретные правила поведения, экологические требования и ограничения хозяйственной деятельности, сформулированные с учетом мельчайших деталей;

г) раздробления сферы правового регулирования, что проявляется в разработке и принятии законодательных актов, посвященных узким, частным вопросам, которые в принципе должны быть решены в рамках более крупного акта. Наглядным примером такого подхода являются федеральные законы о государственном земельном кадастре, землеустройстве, разграничении права государственной собственности на землю, которые должны быть решены в Земельном кодексе РФ. Такая практика, кроме всего прочего, приводит к бесконечным повторам одних и тех же предписаний в разных актах;

д) дублирования правовых норм. Это, возможно, специфическая тенденция именно российского законотворчества, которая имеет несколько форм. Об одном из таких проявлений сказано выше, т. е. о повторе правовых предписаний земельного законодательства. В актах федерального законодательства очень часто воспроизводятся нормы других законов. Классическим примером является указание на необходимость проведения государственной экологической экспертизы практически в каждом федеральном законе об охране окружающей среды, природопользовании, несмотря на то, что данное требование установлено еще в 1995 г. Федеральным законом «Об экологической экспертизе»;

е) деэкологизации правового регулирования охраны окружающей среды. По мнению специалистов, эта тенденция может проявляться в деэкологизации государственной власти и управления, т. е. в процессе снижения заинтересованности государства в решении стоящих перед обществом экологических проблем, выражающемся в отсутствии государственной воли к совершенствованию правового, организационного, экономического, идеологического обеспечения выполнения им своей функции. М. М. Бринчук прямо пишет о наличии с середины 90-х годов устойчивой тенденции деэкологизации государственной власти, особенно ярко проявляющейся в сфере экологического управления.

В последнее время эта тенденция усиливается и захватывает другие области, в частности непосредственно правотворчество и право. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» произошла фактическая замена объекта правового регулирования - окружающей среды и ее компонентов, их охраны на иной объект - хозяйственную деятельность и регулирование некоторых видов воздействий, которые она оказывает на состояние окружающей среды.

При сопоставлении итогов реформы и тенденций развития экологического законодательства России видно, что иногда они совпадают. Это может означать устойчивость тенденции, но может свидетельствовать и о слишком сильном давлении фактора, который не сохранит своего влияния в будущем.

Эти и другие реальные факты показывают, что с целью предотвращения отрицательных для общества и окружающей среды последствий необходимо дополнительно проанализировать следующие факторы развития экологического законодательства:

а) инерцию экологического законодательного процесса, т. е. ход работы Федерального Собрания и парламентов субъектов Российской Федерации (какие акты принимают и планируют принять в ближайшее время, кто выступал инициатором, почему, в чьих интересах, насколько подготовлено принятие того или иного акта, а также какие специалисты привлекались для его разработки, подсчитывались ли хотя бы приблизительно расходы по его реализации и т. п.). Выше говорилось о том, что процесс правотворчества, особенно законотворчества, усложнился благодаря установлению процедуры, включающей три чтения в нижней палате, одобрение верхней палатой, утверждение Президентом РФ, а в необходимых случаях - обязательное прохождение государственной экологической экспертизы, возможность проверки акта в целом или его элементов на соответствие Конституции РФ и отмены их в случае установленного противоречия Основному Закону Конституционным Судом РФ. Но такого рода факторы не полностью снимают действие инерционных механизмов и далеко не всегда могут предотвратить принятие некачественных законов;

б) опыт реализации нового экологического законодательства, его осуществимость и эффективность;

в) явные и неявные интересы не просто общества (и/или государства), но структурированных сил и интересов (социальных групп, ведомств, групп влияния и проч.);

г) реальное поведение законодателей нашей страны и других стран в зависимости от политико-экономической и социально-экологической ситуаций, степени их эгоизма и открытости при принятии актов экологического законодательства либо их реализации (например, отношение США к решениям, принятым в Рио-де-Жанейро об ограничении производства и применения озоноразрушающих веществ, или позиция России по вопросу о присоединении к Орхусской конвенции о доступе граждан к экологической информации);

д) потребности логики правотворческого процесса, вытекающие из необходимости создания экологического законодательства как иерархически стройного, последовательного, внутренне согласованного, юридико-технически (по набору использованных средств правового регулирования) единого, построенного в соответствии с фиксируемыми и общепризнанными принципами и презумпциями, исполнимого и эффективного раздела российского законодательства.

Предлагаются следующие этапы формирования нового экологического законодательства: а) принятие новых нормативно-правовых актов в развитие ФЗ «Об охране окружающей среды» в) разработка «пакета» новых экологических законодательных и иных нормативных правовых актов; г) экологизация на этой основе законодательных актов иных отраслей законодательства; д) новая кодификация экологического законодательства в форме Экологического кодекса Российской Федерации (ориентировочно 2010 г.).

2. Проблему совершенствования экологической безопасности надлежит рассматривать в рамках более крупной проблемы - национальной безопасности в целом. Экологическая безопасность выступает, таким образом, как составная часть национальной безопасности и нуждается в разработке самостоятельной доктрины - доктрины экологической безопасности.

В рамках этой доктрины надлежит принять на государственном уровне и разработать систему мер, куда входили бы составной частью и разработка нормативной базы, и ее обеспечение.

Примерная конструкция доктрины экологической безопасности состоит из нескольких частей - вводной, где обосновывается актуальность проблемы экологической безопасности, ее задачи, назначение, понятие самой доктрины. Далее - общие положения, основные понятия экологической безопасности, где разработано, в частности, понятие экологической безопасности. Сейчас много говорится об экологической безопасности. Данное понятие фигурирует в ряде законодательных актов уже действующих и проектируемых, однако, что же такое экологическая безопасность, к сожалению, до сегодняшнего дня еще до конца не сформулировано. Неплохо бы это понятие закрепить законодательным путем. Далее, в раздел экологической безопасности включены объекты, предметы, субъекты экологической безопасности, принципы, правовые гарантии, экономическое обоснование и т.д.

Третий раздел доктрины включает в себя основные общественные интересы, которым угрожает экологическая опасность. Это - право граждан на благоприятную для жизни и здоровья среду обитания, в частности, основные интересы общества в экономической сфере, общественные интересы в социально-политической севере, обеспечение приоритета действия международно-правовых норм, их отражение в национальном законодательстве и т.д., в том числе информационно-духовная сфера, безопасность в обеспечении бытовых потребностей, например при потреблении продуктов. Это - отдельная, чрезвычайно важная проблема, которая специально включена в стратегию охраны окружающей природной среды и экономического развития и опубликована в центральной печати.

Четвертый раздел - это система обеспеченности экологической безопасности, субъектов и средств обеспечения, где подразумеваются, в частности, основные элементы и функции экологической безопасности, государственные органы как субъекты се обеспечения, специальные силы и средства обеспечения безопасности, возможности общественных экологических организаций, движений и т.д.

Пятый раздел составляют приоритетные задачи государства в обеспечении экологической безопасности. Здесь имеются в виду, прежде всего выработка основных направлений государственной политики, система приоритетов в направлениях, определенных Конституцией и положениями государственной стратегии, установление прав и обязанностей граждан по обеспечению экологической безопасности, разработка программы борьбы с экологической преступностью и правонарушениями в рамках национальной программы борьбы с преступностью и правонарушениями, перспективные ближайшие задачи в области разработки экологического законодательства, научных исследований, планирование деятельности и размежевание функций органов, занимающихся этой проблемой. Сегодня кто ею только ни занимается и федеральная служба контрразведки, и контрразведка, и пограничные войска, и система различных специальных органов, и т.д. Вместе с тем, несмотря на огромное количество законодательных актов и многочисленные органы, которые должны заниматься обеспечением экологической безопасности, положение в нашей стране тревожно.

3. Оптимизация системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Совершенствование правоисполнительной деятельности должно проходить в основном по пути формирования стройной и непротиворечивой системы экологического управления с наименьшим числом отраслевых подразделений, представленных на уровнях национально-государственного и административно-территориального устройства Российской Федерации. При этом следует отметить, что одной из наиболее важных задач является обеспечение эффективности ее деятельности, соответствующей принципам правового государства и рыночной экономики. Данное направление развития вполне соответствует выявленной нами тенденции сосредоточения к началу XX в. большинство структур, выполняющих функции управления в области экологии, в рамках ограниченного количества государственных органов.

Весьма актуально восстановление самостоятельного федерального органа, призванного осуществлять ряд функций, в том числе и контрольных, в области охраны окружающей среды. Причем важно обеспечение его институциональной независимости от государственных органов в области управления природными ресурсами и иных ведомств, в задачи которых входит регулирование экономической деятельности.

Система государственных органов, специально уполномоченных в области охраны окружающей среды, должна иметь четко определенную «вертикаль» общегосударственного, регионального и местного уровней. Острота экологических проблем в ряде регионов страны требует создания в них органов экологического управления, «вписывающихся» в общую иерархию. Необходимо обеспечить как можно более полную независимость всех подобных подразделений от властных структур в субъектах Российской Федерации. Следует согласиться с точкой зрения, согласно которой по объему и характеру компетенции элементы такой системы могут классифицироваться на органы общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

Необходимо обеспечение четкого разграничения полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области контроля состояния и качества окружающей природной среды. Полезным станет создание в рамках ведомств, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства, специализированных экологических подразделений, предназначенных для предотвращения и пресечения деятельности, наносящей ущерб здоровью населения, окружающей природной среде и природным ресурсам страны, а также ликвидации ущерба, в том числе всех видов загрязнения и заражения, нанесенного территориям страны в ходе предыдущей деятельности.

К актуальным проблемам, которые имеют непосредственное отношение к совершенствованию системы экологического управления, следует отнести включение первичной оценки экологических последствий реализации проектов в механизм их отбора на стадии проведения или внеконкурсного распределения, создание и совершенствование нормативной базы, регламентирующей взаимодействие между организационными и функциональными структурами единой государственной системы экологического мониторинга, нормативное закрепление действующих международных стандартов, в том числе Международной организации стандартизации (ISO).

4. Развитие экологического образования и правосознания. «Только переворот в умах людей принесет желанные перемены. Если мы хотим спасти себя и биосферу, от которой зависит наше существование, все. - и стар и млад - должны стать настоящими, активными и даже агрессивными борцами за охрану окружающей среды» - такими словами завершает свою книгу Уильям О. Дуглас, доктор права, бывший член Верховного суда США.

Обязательность преподавания экологических знаний в учебных заведениях относится к числу важнейших принципов государственной экологической политики России. Воспитание любви к окружающей природе в соответствии с Законом РФ «Об образовании» определено одним из принципов государственной политики в области образования (ст. 2).

Важнейшим фактором с точки зрения экологизации общественного сознания является требование Федерального закона «Об охране окружающей среды» обязательности для управленческих кадров, руководящих работников иметь профессиональную подготовку в области экологической безопасности. Данная обязанность затрагивает правовое положение тех руководителей, специалистов, других работников, которые, работая по трудовому договору или контракту, связаны с деятельностью, оказывающей или способной оказывать вредное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека.

С тем чтобы полнее понимать возможности и степени свободы развития экологического образования и просвещения, важно учитывать правовое, организационное, финансовое, нормативное и т.п. регулирование в системе образования в Российской Федерации в целом.

Система образования представляет собой совокупность взаимодействующих и преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений, органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Содержание образования установленных законодательством уровня и направленности определяется образовательными программами (ст. 9 Закона РФ «Об образовании»). Эти программы подразделяются на общеобразовательные (дошкольного образования, начального общего и среднего (полного) общего образования) и профессиональные (начального, среднего, высшего, послевузовского профессионального образования). Обязательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы (по каждой профессии, специальности) устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом.

Предпосылкой для развития экологического образования в системе высшего и профессионального образования и системе повышения квалификации специалистов и служащих выступают ст.ст. 71, 72 Закона «Об охране окружающей среды» посредством включения в квалификационные требования для должностей соответствующих положений, относящихся к наличию экологических знаний и умений. Так, постановлением Правительства РФ от 23.05.95 г. №498 «О развитии системы высшего и среднего профессионального образования в Российской Федерации» Госкомвузу России поручено подготовить предложения по учету в квалификационных требованиях по должностям служащих уровней образования и квалификации выпускников образовательных учреждений высшего профессионального образования, предусмотренных соответствующим государственным образовательным стандартом. Постановлением Правительства РФ от 11.08.95 г. № 805 утверждены положения и состав Межведомственной комиссии по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В ее задачи входит определение основных направлений переподготовки и повышения квалификации госслужащих.

В условиях происходящего социально-политического переустройства общества в России стала заметна тенденция к снижению уровня экологической культуры. На фоне негативных проявлений экологической политики прошлых десятилетий в сознании части населения возникло потребительское отношение к природе и природным ресурсам. Это в первую очередь касается деятельности предпринимателей.

С целью преодоления существующих недостатков в ноябре 1994 г. Правительством РФ было принято специальное постановление «О мерах по улучшению экологического образования населения». В соответствии с этим документом создана Межведомственная комиссия по экологическому образованию населения. Ее основной задачей является координация заинтересованных органов и общественных объединений в разработке стратегии экологического образования и информирования населения и программы ее реализации.

В то же время следует учесть, что как для реализации положения об обязательной профессиональной экологической подготовке лиц, принимающих управленческие решения в области экологии, так и для информационной поддержки экологического образования, нет ни материальной, не достаточно разработанной нормативной базы. К примеру, проект Федеральной комплексной программы «Экологическое образование населения России» от 1 апреля 1997 г. так и остался проектом. Аналогичная программа, утвержденная Правительством г. Москвы, не финансируется.

Экологическое образование призвано охватить всех членов общества. Поэтому его формы должны отвечать потребностям, интересам и ценностям различных возрастных групп с учетом их социально-профессиональной ориентации, быть адаптированы к различным социально-экономическим и культурным условиям, особенностям жизни современного человека, а также учитывать региональные и национальные различия.

В организации процесса экологического образования населения необходимо объединить и скоординировать усилия органов государственной власти, природоохранных, образовательных и общественных, в том числе молодежных, организаций, учреждений культуры, спорта и туризма, научных учреждений, средств массовой информации, трудовых коллективов и профессиональных союзов. Только таким путем, наряду с соответствующим нормативно-правовым обеспечением, стимулируются различные социальные группы к приобретению соответствующих знаний, а также к выработке моральных принципов и категорий, которые позволят им эффективно участвовать в обсуждении и управлении процессом сохранения благоприятного качества окружающей среды

В России и отдельных ее регионах накоплен определенный опыт и имеется достаточный интеллектуальный потенциал для формирования системы всеобщего непрерывного экологического образования населения.

По своим целям и функциям экологическое образование неизбежно связано с социальной жизнью общества.

Для конструктивного развития экологического образования необходим подход, ориентирующийся на разрешение конкретных проблем, связанных с взаимоотношением человека и окружающей среды. Из этого вытекает другой его важный аспект, а именно - междисциплинарный взгляд на решение вопросов окружающей среды, учитывающий ее сложность и многообразие влияющих на нее факторов.

Для решения всего комплекса проблем становления экологического образования требуется осуществить:

1. Создание целостной национальной системы всеобщего непрерывного экологического образования и воспитания, состоящей из федерального отраслевого и регионального компонентов.

2. Совершенствование законодательных основ экологического образования населения.

3. Разработка методологически обоснованной государственной стратегии развития экологического образования населения страны и программы ее реализации, осуществление которой возможно только при комплексном подходе на региональном и федеральной уровнях.

4. Принятие организационных мер, направленных на создание эффективной инфраструктуры экологического образования, просвещения, воспитания.

5. Разработка механизмов взаимодействия и координации деятельности всех участников создания системы непрерывного экологического образования: учреждений образования и культуры, природоохранных органов, органов управления образованием, других учреждений законодательной и исполнительной власти, общественных формирований.

6. Информационное обеспечение системы всеобщего непрерывного экологического образования населения.

7. Разработка базовых научных принципов координации и совершенствования экологического образования населения.

8. Организация системы подготовки и переподготовки специалистов педагогов в области экологии и природопользования.

9. Обязательная экологическая подготовка кадров управления и производства.

10. Активное привлечение средств массовой информации (особенно телевидения и радиовещания) к реализации образовательных экологических программ.

11. Издание экологической литературы.

12. Государственная и общественная поддержка экологического образования и распространения экологической информации, в первую очередь через целевое финансирование как из госбюджета, так и из внебюджетных источников.

13. Международное сотрудничество в области экологического образования населения.

5. Активизация роли общественных экологических движений в обеспечении экологической безопасности.

К 2000 году, несмотря на значительное увеличение числа участников экологического движения, оно не переросло в действительно массовое. Гораздо меньше, чем ожидалось, оказался приток в это движение членов самодеятельных экологических организаций. Различные структуры экологического движения, как новые, так и традиционные, действуют чаще всего разрозненно, слабо сотрудничают с государственными органами, а альтернативные объединения выступают с позиций противостояния государству.

Новые объединения создавались порой не столько для решения природоохранных проблем, сколько ради политических целей, из конъюнктурных соображений и т.д. В их деятельности митинговая сторона превалировала над практической. Немало самодеятельных организаций ограничивались акциями протеста, но так и не включились в конструктивную работу по оздоровлению окружающей среды. Если в экологических объединениях прикладной направленности преобладали более или менее квалифицированные люди, то в политизированных значительная часть членов оказалась мало подготовленной к природоохранной деятельности.

Была подорвана материальная база движения, поэтому сохранившиеся его структуры не могли рассчитывать на серьезную поддержку со стороны государственных органов и их руководителей. И дело не только в финансовых трудностях. Как отмечают иностранные обозреватели, те политики, которые были избраны на свои должности на волне природозащитного движения, теперь избегают поднимать вопросы борьбы с загрязнением и защиты природы.

Падение жизненного уровня большинства населения после либерализации цен, обнищание немалой его части поставили на первый план проблему выживания, что вызвало новый отток людских ресурсов из экологического движения. Сложившаяся экономическая обстановка породила парадоксальное противоречие в сфере экологии: вопреки усилению экологической опасности, массовое сознание реагирует на нее слабее, нежели раньше; снижается уровень практического противодействия этой опасности.

Характеризуя ситуацию, академик СП. Залыгин отмечает: «Пик общественного экологического движения минул, люди устали от митингов, очередей, дезорганизованного производства, а политики и политиканы, пресса и телевидение то и дело используют их энергию в сомнительных целях и собственных амбициозных притязаниях. Тем временем все общественные противоречия, все невзгоды общества очень сильно и больно сказываются на экологии страны».

Самодеятельные и общественные экологические организации выдвигают самостоятельные, конкретные проекты. Лидеры и экоактивисты пытаются использовать возможности экологического предпринимательства и изыскать средства для организации собственной аппаратной деятельности и осуществления экологических проектов. Необходимым условием развертывания этого движения является решение проблемы общенационального характера, начиная от преодоления кризиса в экономике, ее стабилизации и подъема, нормализации уровня жизни.

Государство призвано разработать и последовательно осуществлять новую экологически ориентированную стратегию развития общества, диктуемую как международными, так и внутренними реалиями. Для выживания человечества нужна новая модель, основанная, как отмечалось на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.) на концепции устойчивого развития. Ее цель двуедина: учитывая ресурсные, демографические, экологические ограничения, так регулировать производство и потребление, чтобы и обеспечивать приемлемый уровень жизни нынешних поколений, и сохранять перспективу нормальной жизни последующих поколений.

Несмотря на переживаемый кризис, Россия располагает благоприятными возможностями для перехода в будущем к устойчивому, экологически ориентированному развитию.

Успешному стимулированию внутренних потенций, заложенных в самой сути возрождающегося на новой платформе экологического движения, в полной мере способствуют следующие правительственные меры:

- установление процедуры проведения консультаций правительства с экологическими группами и участие их лидеров и экоактивистов в процессе принятия решений по проблемам охраны окружающей среды;

- создание механизмов, которые открыли бы «зеленым» движениям больший доступ к информации по экологическим проблемам и предоставили им возможность участвовать в подготовке правительственных решений;

- содействие ведению диалога с самодеятельными и государственными экологическими организациями по вопросам разработки и оценки планов в области охраны окружающей среды, труда и здоровья;

- расширение возможности участия «зеленых» в организации экологического образования населения;

- создание сети экологической информационно-правовой поддержки населения и общественных организаций.

Осуществление вышеизложенного комплекса мер способствует развитию и совершенствованию экологического движения, становлению его как позитивной социальной силы общества.

К числу перспективных путей и направлений деятельности экологических движений на ближайший период времени следует отнести:

1. Конкретизация и решение практических задач в политике- экологической области.

2. Объединение экологических организаций, в том числе, вновь созданных, в союзы, ассоциации, фонды, партии и т.д. для совместного решения экологических задач. Имеется большая потребность в создании сильной экологической партии в России, которая могла бы иметь в Государственной Думе своих представителей, отстаивающих экологические интересы избирателей.

3. Сближение позиций всех звеньев экологического движения на основе взаимных целей и проблем, взаимопроникновения функций и идей произойдет. Важным направлением взаимодействия государственных и общественных организаций по охране природы являются совместные инициативы по формированию системы правового регулирования охраны окружающей среды.

Эффективными формами взаимодействия всех экологических структур в предстоящий период будут такие, как проведение совместных экологических субботников, экспертиз проектов и предприятий, научно-технических конференций по злободневным экологическим проблемам; разработка и составление экологических паспортов промышленных и сельскохозяйственных предприятий, отдельных территорий; помощь в работе экологических средств массовой информации и многое другое.

4. Расширение (глобализация) спектра проблем, связанных с экологической безопасностью. Существенное значение приобретает фактор экологической стабильности всего мирового сообщества. В этой связи следует обратить внимание на необходимость уменьшения экологического противостояния сторон.

5. Расширение географии экологического движения.

6. Активное вовлечение незанятой части населения (безработные, беженцы) в процессы обеспечения экологической безопасности в формах участия в осуществлении экологического «всевобуча», переквалификации, создании экологических постов, экологической милиции. Подобная практика будет способствовать притоку в экологическое движение новых сил.

Экологическое движение в России должно обрести общегуманитарный, общецивилизационный характер, его ряды ныне и в будущем будут пополнять люди разных политических, религиозных и иных убеждений, возраста, образования и места проживания.

7. Сотрудничество с межправительственными организациями, государственными природоохранными органами. Последние могут использовать научный и пропагандистский потенциал самодеятельных экологических организаций с целью более тщательной разработки собственных экологических программ; привлечения общественного мнения к определенным экологическим проблемам; создания общественно-государственной системы экологического контроля.

8. Создание системы общественно-государственного экологического контроля. Тем самым экологическое движение в определенной степени будет способствовать решению такой социально значимой проблемы, как проблема занятости.

В процессе конкретизации экологической деятельности будет произведена переоценка существующих управляющих структур, организационных форм в экологическом движении с выходом на оптимальные модели управления и развертывания экологического движения.

6. Международное сотрудничество в области обеспечения экологической безопасности.

Международное обеспечение экологической безопасности, которое носило спорадический, как правило, двусторонний характер и касалось охраны отдельных природных объектов растительного и животного мира, начало складываться в начале прошлого столетия.

Одним из первых международных договоров является двусторонняя Конвенция от 2 августа 1839 г. о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции. Позже получила распространение практика заключения межгосударственных договоров:

26 ноября 1897 г. Россия совместно с Японией и США подписали Соглашение об охране морских котиков.

Первая международная Конвенция о судоходстве на Рейне, принятая в 1868 г., содержала требования об охране вод реки от загрязнения.

Заключались соглашения об охране окружающей среды в ходе войн: в 1868 г. принята Петербургская декларация, запрещавшая военные операции, не направленные против военных объектов; по Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны (1907), государство, занявшее чужую территорию, обязывалось сохранять общественные здания, недвижимость, леса и сельскохозяйственные угодья и управлять ими по правилам пользования (ст. 6 Гаагского положения); в 1949 г. принята Женевская конвенции о защите гражданского населения во время войны, Дополнительный протокол к которой (1977) предусматривал, что при ведении военных действий должна проявляться забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба.

Примечательно, что регламентация на международно-правовом уровне природоохранной функции осуществляется наряду с функцией обеспечения мира: например, в 1974 г. принята Конвенция по охране морской среды района Балтийского моря, в которой содержатся важные принципы сотрудничества прибалтийских государств.

Первым многосторонним актом экологического характера является Соглашение об учреждении Консультативной комиссии по международной охране природы, принятой на конференции 17-19 ноября 1913 г. в Берне с участием России.

В октябре 1948 г. создан Международный союз охраны природы и природных ресурсов, который организовал проведение в октябре 1996 г. Генеральной ассамблеи - «Всемирный конгресс по охране природы».

На XVII сессии Генеральной Ассамблеи ООН (18 декабря 1962 г.) принята резолюция «Экономическое развитие и охрана природы», согласно которой государствам рекомендовалось проводить охрану природы с учетом экономического развития на основе эффективного внутреннего законодательства и международного права, всемерно поддерживать Международный союз охраны природы и природных ресурсов и другие международные организации с аналогичными целями, широко привлекать общественность.

В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН сессии Генеральной Ассамблеи ООН № 1831 экономический аспект развития и охраны природы прозвучал так: «чтобы мероприятия по сохранению природных ресурсов были эффективными, они должны проводиться как можно ранее, одновременно с экономическим развитием, включая индустриализацию и градостроительство».

На 21 пленарном заседании Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (5-16 июня 1972 г.) приняты Декларация принципов охраны окружающей среды, План действий, а также созданы постоянно действующий орган ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП) и Фонд окружающей среды, а 5 июня провозглашен Всемирным днем окружающей среды.

В целях поддержки общественного движения за экологическое возрождение России, укрепления взаимодействия государственных органов и общественных объединений в проведении эффективной экологической политики Правительство Российской Федерации приняло предложение Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Общероссийского организационного комитета, других организаций о ежегодном проведении в Российской Федерации с 15 апреля по 5 июня Дней защиты от экологической опасности и издало Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. № 686 «О проведении Дней защиты от экологической опасности».

Именно на состоявшейся в 1972 г. в Стокгольме конференции, а затем и на Конференции ООН по окружающей среде и устойчивому развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро провозглашена идея, что не человек является частью природы, а природа есть принадлежность человека.

Генеральная Ассамблея ООН одобрила и провозгласила Всемирную Хартию природы (28 октября 1982 г.), принципы которой призывают государства уважать природу, не подвергать опасности генетические основы жизни на Земле, сохранять не только каждую популяцию дикой или одомашненной формы жизни на уровне, достаточном для обеспечения ее выживания, но и обеспечивать необходимые для этого средства обитания.

Согласно Хартии принципы сохранения природы должны применяться ко всем частям земной поверхности, особенно к уникальным районам, а также к типичным представителям всех видов экосистем и сред обитания редких или исчезающих видов.

Реализация принципов международного права в целом и сохранения природы, в частности, ориентирована на достижение следующих целей:

- управления использованием экосистем и организмов, ресурсов суши, моря и атмосферы таким образом, чтобы можно было обеспечить и сохранить их оптимальную и постоянную производительность без ущерба для их целостности; т.е. с учетом того, что возобновляемые природные ресурсы, как, например, леса и рыбные запасы, не будут истощены, если условия использования не нарушают возможности их восстановления и естественного прироста;

- признания всеми государствами охраны природы в качестве составного элемента планирования и осуществления деятельности в сфере социально-экономического развития, роста численности населения и улучшения условий жизни, что позволит предвидеть возможности естественных систем по долгосрочному обеспечению существования и расселения людей с учетом расширения практики применения науки и техники;

- предотвращения расточительного использования природных ресурсов и эксплуатации участков земной поверхности;

- уменьшения экологического вреда путем применения технологий, ограничивающих сброс загрязняющих веществ в окружающую среду;

- предупреждения, контроля или ограничения последствий стихийных бедствий;

- популяризации знаний о природе;

- учета экологического воздействия на базе планируемой политики развития экосистем;

- мониторинга состояния природных процессов и экосистем, позволяющего своевременно обнаруживать проявления их деградации;

- международного сотрудничества государств, государственных органов, международных организаций, частных лиц, ассоциаций и предприятий.

- обеспечения экологического суверенитета государств над своими природными ресурсами.

Конференция по охране природы и развитию в Рио-де-Жанейро (3- 14 июня 1992 г.) приняла программный документ, содержащий около 40 разделов по направлениям деятельности мирового сообщества в области взаимосвязанных проблем окружающей среды и социально-экономического развития, а также рекомендации о переходе к устойчивому развитию.

Задача обеспечения экологической безопасности на современном этапе приобрела трансконтинентальный уровень решения, что, естественно, предполагает не только расширение международного сотрудничества в области, например, создания технологических процессов, образцов новой техники и материалов, обеспечивающих надлежащие требования по экологической чистоте, но и разработку признаваемых международным сообществом правовых механизмов национальной политики в области защиты природы, общества и человека от чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера.

И если признать, что проблема обеспечения экологической безопасности сегодня в мире признана глобальной, то потребность в организации международно-правового сотрудничества в сфере обеспечения экологической безопасности переоценить трудно.

В первую очередь международно-правовое сотрудничество в сфере обеспечения экологической безопасности касается приграничных государств, к которым относятся, как известно, страны - государства СНГ, между которыми в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. № 325 подписан и вступил в силу Протокол о международных автомобильных дорогах Содружества Независимых Государств.

Примечательно, что активность международно-правового регулирования проблем обеспечения экологической безопасности объясняется тем, что именно в данной сфере государственного управления длительное время складывались научные, технические корпорационные связи, которые оказались более устойчивыми, нежели политические, военные, экономические и т.п.

Следовательно, международное экологическое сотрудничество помимо свойственных ему функций выполняет и внешнеполитические, способствуя не только повышению международного авторитета России, ее движению в международное сообщество, но и каждого государства по пути всеобщего социального прогресса, взаимопонимания и мира.

Согласно ст. 79 Конституции Российской Федерации, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

Статья 15 Конституции Российской Федерации предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данные положения имеют универсальное значение и распространяются применительно к сфере обеспечения экологической безопасности.

Следует подчеркнуть, если ранее под международной безопасностью традиционно понималось состояние международных отношений, при котором их субъектам (народам, государствам) не угрожает опасность войны либо другое посягательство извне на суверенное существование и независимое развитие, то в современных условиях действия техногенных факторов глобального характера на природу, общество и человека содержание этого понятия в данном аспекте рассмотрения значительно расширено.

В странах ЕС, например, создан открытый для всех членов банк данных о выбросах и загрязнениях, и согласно принятой Европейским сообществом директивы государства - члены ЕС должны обязать всех предпринимателей представлять в любое время компетентным национальным органам по их требованию доказательства, что они выявили все экологические опасности и приняли всесторонние меры по их предотвращению.

Современный этап развития мирового сообщества характеризуется тенденцией к интеграции международно-правовых отношений, складывающихся в сфере обеспечения экологической безопасности.

Международно-правовое направление государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения экологической безопасности ориентировано на установление и развитие различных видов и форм сотрудничества с зарубежными странами, значительная часть которых обусловлена необходимостью выполнения Россией обязательств, вытекающих из международных соглашений, договоров, документов и резолюций конференций по окружающей среде и природопользованию, совместных работ по международным научно-экологическим программам, связанным с разработкой проблем охраны и защиты окружающей среды, организации рационального природопользования, выявления потенциальных источников минерального сырья, биологической продукции, и т.д.

Особую форму международно-правового сотрудничества составляет организация мероприятий федеральными органами государственной власти по выполнению экологических требований и норм, вытекающих из международных конвенций, ратифицированных Российской Федерацией.

К их числу, в частности, относятся: Федеральные законы от 4 ноября 1994 г. № 34-ФЗ «О ратификации рамочной Конвенции ООН об изменении климата»; от 8 июля 1999 г. № 153-ФЗ «О ратификации Дополнительного протокола к Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие (Протокола об ослепляющем лазерном оружии (Протокола IV)».

Решаемые в каждом регионе Российской Федерации социально-экономические задачи должны соответствовать международно-правовым и национальным задачам федерального уровня. Вместе с тем, региональный аспект рассматриваемой проблемы, предполагает учет местных особенностей обеспечения экологической безопасности. В частности:

- формирование регионального хозяйственного механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, в том числе природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду;

- выполнение природоохранительных мероприятий в населенных пунктах и пригородных зонах, включая санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство;

- осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.

Приведенные выше факторы, обеспечивающие совершенствование правового обеспечения экологической безопасности должны учитываться в обязательном порядке. Вместе с тем, следует помнить, что правоприменение это всегда творческая деятельность и вопрос о реализации соответствующих мер должен решаться в каждом конкретном случае, в связи с определенной ситуацией, местом и временем. Важно суметь определить ту необходимую и допустимую грань, переступив которую, мы начинаем движение к дефектности.

Опыт обеспечения экологической безопасности предостерегает против нежелательных крайностей, то есть речь должна идти о правоприменительном оптимуме и здесь следует отказаться от шаблонов и стереотипов, учитывая не только текущие, но и перспективные цели.

В этой связи разработка теоретико-методологической и организационно-правовой основы концепции экологической безопасности Российской Федерации предполагает соблюдение следующих требований:

- концепция экологической безопасности Российской Федерации должна иметь внутреннюю логику построения, не содержать противоречивых положений и представлять собой целостное единство;

- организационная структура концепции экологической безопасности Российской Федерации должна представлять собой организационное множество взаимосвязанных и выполняющих определенные функции элементов;

- правовой статус субъектов, реализующих мероприятия концепции экологической безопасности, должен определяться соответствующими нормативными правовыми (законодательными) актами и различаться по территориальным масштабам, направлениям, видам и объему деятельности, характеру компетенции и другим признакам;

- содержательная часть концепции экологической безопасности должна отражать международный, зарубежный и отечественный опыт обеспечения экологической, общественной и национальной безопасности;

- субъекты реализации концепции экологической безопасности Российской Федерации должны осуществлять юрисдикционные полномочия, как правило, в рамках отношений «власть - подчинение», при которых административно-правовое регулирование является доминирующим в системе мер социального и государственно-правового обеспечения экологической безопасности.

В итоге разработка и реализация концепции экологической безопасности Российской Федерации представляет особое направление государственной политики, объединяющее научно-практическую деятельность органов законодательной, исполнительной, судебной власти и соответствующих социально-правовых институтов и механизмов их взаимодействия в целях обеспечения экологической безопасности Российской Федерации:

- проведение единой экологической политики в сфере охраны и защиты жизни и здоровья людей, окружающей природной среды от воздействия факторов, дестабилизирующих состояние экологической безопасности;

- формирование системы социально-экономических и в основном правовых мер по обеспечению экологической безопасности;

- осуществление государственных целевых программ, направленных на охрану и защиту человека и среды его обитания, повышение устойчивости функционирования объектов социально-экономической инфраструктуры общества и государства;

- организация подготовки населения к действиям в условиях ЧС при-родно-техногенного характера; подготовки, переподготовки и повышения квалификации соответствующих специалистов;

- создание и использование целевых резервных фондов продовольственных, медицинских и материально-технических ресурсов в рамках финансово-экономического обеспечения реализации концепции экологической безопасности федеральные и региональные экологические фонды необходимы для совершенствования механизма государственного регулирования природопользования и оздоровления окружающей природной среды, а придание им соответствующего административно-правового статуса позволяет устанавливать порядок их экономических и правовых отношений с юридическими лицами, имеющими полномочия на владение и распоряжение их средствами, юридическими и физическими лицами);

- организация международно-правового сотрудничества в сфере обеспечения экологической безопасности, мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий природно-техногенных аварий и катастроф, включая оказание соответствующей помощи зарубежным странам, и т.п.

 

Автор: Русаков М.И.