Социально-правовой механизм защиты права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в РФ
Естественная природа права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предопределяет характер и особенности его защиты. Конституционный статус данного института накладывает на государство, его органы определенные обязательства по созданию соответствующего механизма защиты исследуемого права, включающего различные методы. Они в целом аналогичны общим подходам, используемым государством для защиты любого конституционного права, хотя, несомненно, имеют свою специфику, связанную с комплексным характером анализируемого права.
В специальной литературе справедливо делается вывод о том, что «учение о способах защиты конституционных прав еще не создано», что однако не исключает их существование и использование. Г.А. Гаджиев отмечает, что в конституционном праве существуют универсальные способы защиты прав. К их числу он относит, например, возмещение государством вреда (ст. 53).
По мнению большинства ученых-юристов, для реализации прав и свобод человека и гражданина недостаточно их гарантий. Установление системы гарантий не обеспечивает автоматического осуществления прав и свобод, их реализации. В связи с этим в последнее время в научный оборот введено понятие «социально -юридический механизм зашиты прав человека и гражданина» как система средств и факторов, создающих необходимые условия уважения прав и свобод человека.
Структура этого механизма раскрывается следующим образом: 1) социальные нормы; 2) правомерная деятельность субъектов обеспечения прав человека и гражданина; 3) гласность, общественное мнение; 4) гарантии (общие, специальные, юридические, организационные); 5) процедуры; 6) ответственность, контроль.
К задачам данного механизма отнесены охрана, защита и восстановление нарушенных прав и свобод, формирование правовой культуры населения.
Основными средствами защиты прав и свобод человека и гражданина от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий являются:
1. создание организационно-правового механизма и повседневная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;
2. существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам;
3. активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права.
Статья 45 Конституции Российской Федерации наделяет граждан возможностью самостоятельно выбирать любые не запрещенные законом формы и способы защиты своих прав и свобод. Каждый человек обладает правомочием обратиться в федеральные и местные органы государственной власти, в соответствующие правоохранительные органы, а также избрать судебный или административный порядок защиты нарушенного, по его мнению, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.
Так, ст. 9 Закона от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» гласит: «Действия или бездействие государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающие право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, могут быть обжалованы гражданами в вышестоящий в порядке подчиненности орган, вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу либо непосредственно в суд».
Административный порядок (обращение в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к вышестоящему в порядке подчиненности должностному лицу) обжалования действий или бездействий государственных и иных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и иных юридических и физических лиц, затрагивающих право человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, состоит в направлении жалобы, содержащей требование об устранении нарушений, в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Общий порядок рассмотрения таких жалоб установлен действующим до сих пор Указом Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Направление жалобы в административном порядке не лишает лица права на обжалование в судебном порядке как первоначальных действий (бездействий), так и решения, принятого по итогам рассмотрения жалобы.
Дополнительной гарантией права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выступают органы прокураты, которые в порядке осуществления прокурорского надзора рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. Прокурор или его заместитель могут принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться в суд.
Большой объем работы в плане защиты права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства осуществляет Уполномоченный по правам человека.
Законом предусмотрены широкие прерогативы Уполномоченного по правам человека. Среди них право беспрепятственно посещать любые государственные органы, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, запрашивать и получать сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, получать объяснения должностных лиц и государственных служащих (за исключением судей), проводить проверки, экспертные исследования, знакомиться с уголовными, гражданскими и иными делами, в отношении которых решения и приговоры вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и т.д.
Важным направлением работы Уполномоченного по правам человека является взаимодействие с Советом по содейтсвию развития институтов гражданского общества и правам человека. В ходе встреч Уполномоченного по правам человека с председателями этих советов (ранее комиссиями) обсуждалось положение дел о соблюдении прав и свобод человека и гражданина в регионах, анализировался накопленный опыт работы по защите прав граждан, осуществлялся обмен информационно-методическими материалами.
Помимо этого, в 1998 г. между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации было подписано соглашение о взаимодействии. Оно предусматривает сотрудничество по основным направлениям правозащитной деятельности, определяет механизм, позволяющий двум структурам эффективно бороться с нарушениями прав человека.
Как явствует из доклада Уполномоченного, имеют место случаи, когда некоторые органы и должностные лица отказывают в удовлетворении законных обращений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Например, глава администрации г. Малая Вишера Новгородской области в ответ на обращение Уполномоченного предоставить жилое помещение гражданке В., ранее проживавшей в этом городе и возвратившейся в него после отбывания наказания в виде лишения свободы, посчитал, что оно не обоснованно, поскольку заявительница в настоящее время в городе не зарегистрирована. Такой подход противоречит Конституции РФ (ч. 1 ст. 40) и не соответствует постановлению Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского суда Владимирской области и жалобами граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Ващука». Уполномоченный разъяснил администрации порядок восстановления права на жилище и взял на контроль решение вопроса.
Одной из сложных проблем России является вынужденная миграция. Основные вопросы, с которыми сталкиваются граждане, прибывшие в Россию из стран ближнего зарубежья, связаны с постановкой на учет и получением статуса беженца или вынужденного переселенца, выплатой компенсации за оставленное жилье и имущество, с отказом в регистрации прямых родственников, отсутствием помощи в компенсации высокой платы за переезд на новое место жительства, с получением постоянного или временного жилья. Для решения этих проблем налажено взаимодействие Уполномоченного по правам человека с неправительственными правозащитными переселенческими организациями, Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН, Международной организацией миграции, министерствами и ведомствами Российской Федерации, другими организациями, занимающимися вопросами вынужденной миграции.
Имеют место случаи, когда органы местного самоуправления пытаются ограничить регистрацию прибывших мигрантов. В качестве примера можно привести Черныковский район Волгоградской области, где была запрещена регистрация граждан, прибывших из стран СНГ, не имеющих на территории района близких родственников или не являющихся уроженцами этого района. Местный райотдел внутренних дел был наделен полномочиями выдворять из этого района лиц, «не прошедших регистрацию, нарушающих порядок и усугубляющих криминогенную обстановку». Подобного рода нарушения отмечались в Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия-Алания, Белгородской, Калининградской и других областях.
В результате недостаточного контроля МВД России наблюдаются нарушения законодательства и прав граждан паспортно-визовыми службами, которые на основании местных инструкций отказывают в регистрации по месту пребывания. Например, паспортно-визовая служба Валуйского района Белгородской области требовала от прибывающих граждан разрешение главы администрации района на регистрацию.
Из-за несоответствия нормативных правовых актов ряда субъектов Российской Федерации федеральному законодательству вынужденные переселенцы испытывают трудности с регистрацией на новом месте жительства и, как следствие, с трудоустройством, медицинским и пенсионным обеспечением, учебой, устройством детей в дошкольные детские учреждения.
В докладе Уполномоченного по правам человека также подчеркнуто, что в настоящее время права мигрантов зачастую защищаются только мерами прокурорского реагирования. Генеральной прокуратурой Российской Федерации регулярно проводятся проверки соответствия законодательных и иных нормативных актов местных органов власти о регистрации беженцев и вынужденных переселенцев Конституции Российской Федерации и федеральным законам, в результате которых вносятся протесты.
Необходимо отметить, что больше всего права и свободы граждан нарушаются на государственном уровне должностными лицами. Это явилось причиной развития правозащитного движения, которое ставит своей целью содействие обеспечению и защите прав человека. Нередко неправительственные правозащитные организации характеризуются как естественная самозащита людей от государственной власти, своеобразный защитный слой между государством и личностью. Правозащитные организации выступают и в роли общественного контроля, за государственной властью в сфере соблюдения прав человека.
Современное правозащитное движение существует в условиях реформирования общества и перехода к новому строю и новым отношениям между человеком и государством. Положение правозащитных организаций легализовалось, о чем свидетельствует Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации» от 13 июня 1996 г. № 864. Указ служит базой для объединения усилий государства и неправительственных правозащитных организаций в создании эффективно действующего механизма обеспечения прав и свобод человека. Он активизировал формирование правозащитных организаций в регионах, где более всего нарушаются права и свободы личности. По мнению специалистов в области правозащитного движения, причиной такого рода нарушений нередко является низкая правовая культура чиновников и самих граждан, которые слабо осведомлены о своих правах, способах и средствах их защиты.
Спектр деятельности правозащитных организаций широк: от систематического сбора данных о нарушениях прав человека до подготовки необходимого законопроекта или поправок к действующему законодательству, организации митингов, пикетов, работы с прессой, радио, телевидением, просветительской работы, приема населения.
В частности, по запросу правозащитной организации Общероссийского движения «За права человека» о соответствии Распоряжения мэра г. Москвы от 13 сентября 1999 г. № 1007-РМ «О неотложных мерах по обеспечению порядка регистрации граждан, временно прибывающих в г. Москву» международным нормам, Конституции РФ и другому действующему законодательству, независимым экспортно-правовым Советом была проведена экспертиза названного Распоряжения. Анализ этого документа показал, что он противоречит ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о правах человека, ч. 1 ст. 27 и др. статей Конституции РФ, Закону РФ от 25 июня 1993 г., ст. 178 КоАП РФ. Несоответствие Распоряжения указанным международным и российским правовым актам выразилось в следующем. Во-первых, Распоряжение мэра содержит в п. 1.1, 1.2, п. 3 ограничение важнейших прав человека на свободу передвижения и поселения. Так, в п. 1.2 говорится «Обеспечить рассмотрение вопросов о регистрации граждан, временно пребывающих в г. Москве, лично руководителями территориальных отделов и отделений органов внутренних дел. При этом устанавливать цель временного пребывания в городе». Из текста следует, что в обязанность вменяется не регистрация граждан, а рассмотрение вопросов о регистрации. Рассмотрение увязывается с установлением цели пребывания в городе, и в таком контексте предполагается разрешительный порядок регистрации.
Пункты 1.1 и 3 Распоряжения тоже могут быть истолкованы как направленные на установление в Москве такого порядка. Так, в п. 1.1 говорится о возможности выдворения граждан, нарушивших «Правила, предусмотренные законодательством», к месту постоянного проживания. В п. 3 дается указание управлениям внутренних дел «принять исчерпывающие меры по недопущению въезда в город, удалению из аэропорта и вокзалов, выдворению граждан, не зарегистрировавших своевременное пребывание в г. Москве». Тексты этих пунктов свидетельствуют, что гражданину могут препятствовать в проживание в г. Москве вопреки его волеизъявлению.
Кроме того, следует учесть, что процитированные п. 1.1 и п. 3 Распоряжения грубейшим образом нарушают ст. 178 Кодекса об административных правонарушениях. В соответствии с указанной статьей проживание гражданина без паспорта или регистрации влечет ответственность лишь в форме предупреждения или штрафа. Возможность выдворения гражданина, нарушившего правила регистрации, либо запрет на въезд, в столицу по тем же основаниям не предусмотрены ни Кодексом, ни какими либо иными нормами.
Распоряжение мэра, как показал приведенный анализ его текста, содержит положения, регулирующие права и свободы человека и гражданина, а также устанавливает ограничение конституционных прав граждан. В этой связи данный документ вступает в противоречие с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (регулирование может осуществляться только федеральным законом); а также с п. «в» ст. 71 Конституции РФ, из которого следует, что вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. В совместном ведении находится лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Учитывая сказанное, Распоряжение как не соответствующее Конституции РФ, международным правовым актам и другому законодательству не подлежит исполнению. Издание Распоряжения считать незаконным.
В заключение следует отметить, что в реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Человек и гражданин защищает свое право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства непосредственно сам либо обращается за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность.
Автор: Жадяева Т.А.