26.12.2011 5733

Теоретико-правовые основы института референдума в РФ

 

Конституция Российской Федерации, провозглашая и закрепляя единственным источником власти, многонациональный народ России, признает за ним полноту верховной власти, определяет механизм ее осуществления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Однако референдум является далеко не единственной формой непосредственной демократии. Разработкой и анализом этой проблемы занимались многие отечественные ученые государствоведы. Несмотря на то, что каждый из них по своему определяет перечень форм волеизъявления народа, относящийся к институту непосредственной демократии, а также содержание этого института, тем не менее, в целом можно утверждать, что под формами непосредственной демократии юридической наукой понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом или его частью, исключающие передачу властных полномочий каким-либо органам или лицам». Исходя из этого определения, на наш взгляд, необходимо провести сравнительно-правовой анализ содержания института референдума с иными, наиболее близкими к нему по форме и содержанию институтам непосредственной демократии.

В российской правовой науке уже были попытки сравнения института референдума с похожими правовыми институтами. Так, Ю.А. Дмитриев и В.В. Комарова приводят в качестве наиболее близких по внешним признакам к институту референдума следующие институты непосредственной демократии: институт выборов народных представителей в представительные и исполнительные органы власти; институт всенародного опроса (плебисцита); институт отзыва народных представителей; институт петиций (обращений) граждан. Г.В. Синцов более подробно останавливается на первых двух институтах, так как, по его мнению, они схожи с институтом референдума. Что касается института отзыва народных представителей - фактически, содержание этого института сводится к организации властного, общественно значимого волеизъявления граждан по поводу представительного мандата лица, лишившегося доверия избирателей. А институт петиций (обращений) граждан относится к числу наименее разработанных государственно-правовой наукой.

На наш взгляд институт референдума наиболее близок институту всенародного опроса (плебисцита). В пользу этого говорит не только активная правовая полемика, которая велась и продолжает вестись по этому поводу последние десятилетия, но и анализ определений, содержащихся в энциклопедических словарях и другой справочной литературе.

Что касается споров по поводу отождествления референдума и плебисцита, то в отечественной науке нет однозначного ответа на данный вопрос. Одни ученые-правоведы высказываются за разделение таких понятий как «референдум» и «плебисцит», другие - придерживаются строго противоположного мнения.

Автор полностью поддерживает позицию В.Ф. Котока, утверждающего, что «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер».

В.Т. Кабышев утверждает, что плебисцит - это институт международного права, и в этом заключается его отличие от референдума, и, исследуя данный вопрос, указывает на то, что отдельные формы «социалистического» референдума не обязательно должны быть связаны с голосованием. Он также отождествляет такие формы демократии, как референдум, всенародный опрос и всенародное обсуждение.

Б. Спасов и А. Ангелов трактуют понятие референдума как такую форму «всенародного опроса, при которой народ непосредственно, суверенно, окончательно решает определенный государственный вопрос, голосуя «за» или «против» конкретного предложения».

И.П. Трайнин полагает, что эти формы демократии почти не отличаются друг от друга, и понимал под референдумом «право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством».

С.В. Троицкий рассматривает референдум как «одну из форм непосредственного участия избирателей в законодательном процессе, в принятии важных государственных решений посредством голосования населения».

В.В. Маклаков указывает, что «референдум представляет собой голосование по поводу какого-либо законопроекта, международного договора или административного акта».

В. Дорогин отмечает, что «референдум состоит в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса. Совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам, составляет государственно-правовой институт референдума».

Г.В. Барабашев и К.Ф. Шеремет видят в референдуме «способ непосредственного решения народом в целом и населения в тех или иных регионах различных вопросов государственной или общественной жизни».

М.В. Баглай и В.А. Туманов отмечают, что «по своей процедуре плебисцит ничем не отличается от референдума. Сам термин «плебисцит» часто употребляется как синоним референдума». С ними категорически не соглашаются Р.А.

Сафаров и Г.В. Синцов, отвергая такое отождествление, и указывают на то, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь не что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование.

Не существует единого мнения и в законодательстве зарубежных стран по данной проблеме. Например, на основании ст. 49 Конституции Бразилии 1988 года, определяющей компетенцию Национального конгресса, ряд конституционалистов склоняются к тому, что референдум в Бразилии носит консультативный характер, а плебисцит - решающий. Французская классификация основывается на трудах Л. Дюги, различавшего понятия «референдум» и «плебисцит».

В отличие от референдума, на плебисците все связано с личностью инициатора и рассматривается как голосование о доверии ему (его политике), независимо от поставленного вопроса или проекта. Референдум, по Л. Дюги, является частью представительного правления, а плебисцит - актом, которым народ делегирует суверенитет одному человеку.

В то же время, в зарубежной практике применяется термин «плебисцитарный референдум», означающий голосование по вопросу исключительной общенациональной значимости по методу «да» или «нет». Так, например, в 1969 году во Франции проводился плебисцитарный референдум, целью которого было внесение изменений в Конституцию.

Таким образом, автору представляется вполне допустимым разделить мнение М.Н. Марченко, который указывает на то, что «в некоторых зарубежных актах референдум представляется не иначе как народным (ст.75 Конституции Италии) или всенародным (ст.92 Конституции Испании) актом и напрямую ассоциируется с выборами, голосованием или опросом».

Обратимся теперь к анализу определений, содержащихся в энциклопедических словарях и другой справочной литературе, и проанализируем определения, данные референдуму и плебисциту. Это поможет нам опровергнуть мнение Р.А. Сафарова, Г.В. Синцова и других ученых-правоведов, признающих различия между этими институтами непосредственной демократии.

Прежде всего, обратим внимание на происхождения терминов «референдум» и «плебисцит». Так, референдум или refero (лат.) - означает сообщать, передавать, докладывать. Советский энциклопедический словарь дает более точную формулировку referendum (лат.) - это то, что должно быть сообщено. В свою очередь латинский термин «плебисцит» или plebiscitum (plebs -народ, scitum - решение), означает всенародное решение.

Исходя из определения, данного юридическим энциклопедическим словарем, под референдумом понимается «обращение к избирательному корпусу с целью принятия окончательного решения по конституции, законодательным или внутриполитическим вопросам». Кроме названных функций данный институт непосредственной демократии, по мысли авторов определения, может быть использован как метод решения территориальных споров в международной практике. Этот же словарь трактует понятие «плебисцит» достаточно двояко: с одной стороны, как «опрос населения, с целью определения судьбы соответствующей территории», а с другой - «с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита независимо от того, какой вопрос при этом решается, ничем не отличается от процедуры референдума». Тем не менее, в последнем определении налицо отождествление исследуемых нами понятий.

Исходя из определения, данного политологическим энциклопедическим словарем, референдум определяется как «народное волеизъявление (голосование или опрос) по важному государственному или общественному вопросу». Это определение, по нашему мнению, лишний раз свидетельствует в пользу отождествления референдума с плебисцитом (опросом).

Окончательную точку в этом споре ставит политологический энциклопедический словарь, в котором термин «плебисцит» определяется как «вид всенародного голосования».

Таким образом, мы видим, что анализ определений, содержащихся в энциклопедических словарях, свидетельствует о схожести понятий «референдум» и «плебисцит».

Так, что же понимается под референдумом Российской Федерации?

Подытоживая вышеназванное, и учитывая современную правовую базу референдумов в России, вполне возможно согласиться с мнением Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой, а также Г.В. Синцова которые полагают, что референдум следовало бы определить в качестве формы непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан, по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, в отношении которых референдум имеет императивный характер.

Что касается референдума субъекта Российской Федерации, то его стоило бы определить в качестве голосования на определенной территории, проводимое в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, уставами, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований по наиболее важным вопросам государственной, общественной жизни или местного значения, являющегося непосредственным выражением народовластия.

 

Автор: Живодрова Н.А.