26.12.2011 22783

История развития референдума в России и зарубежных странах

 

Референдум как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых и политических решений, несомненно, является достоянием не одной нации или народа, а всего прогрессивного человечества.

Развитие института референдума в зарубежных странах.

Экскурс в историю института референдума, на наш взгляд, необходимо начать с анализа зарубежного опыта, поскольку институт референдума и, в частности, практика его проведения в России имеет относительно короткую историю развития и применения. В то время как в некоторых других странах мира, этот политический опыт измеряется столетиями.

На наш взгляд представляется интересной периодизация, представленная Г.В. Синцовым:

I-период (середина XV - середина XIX в.) - появление и становление института референдума в зарубежных странах;

II-период (конец XIX - начало XX в.) - закрепление и широкое распространение института референдума в зарубежных странах;

III-период (середина XX в. - настоящее время) - утверждение референдума как формы народовластия.

Референдум является далеко не новой формой непосредственного участия населения в разрешении территориальных и иных внутригосударственных и межгосударственных проблем. Принято считать, что родиной референдума является Швейцария. Как указывает В.Н. Мамичев, народное законодательство здесь существовало уже при возникновении союза. В старинных землях: Ури, Швиц, Обвальден, Нидвальден, Герсац, Гларус, Анпенцелл Внешнего Родена и Анпенцелл Внутреннего Родена существовало (реализовывалось) почти полное народное законодательство. Оно ограничивалось лишь верховной властью германского императора, но это ограничение было весьма несущественным и впоследствии стало фиктивным. Начиная с XIII - XIV в.в. население этих земель принимает свои законы на мирных сходах. «Решение всех важнейших дел мирской сход оставлял за собой, маловажные же дела, предоставлял советам». В 1294 году в Швице состоялся первый мирский сход. Обладая правами имперской семьи, сход принял, несомненно, значительные постановления. Они сводились к тому, чтобы никто под угрозой большого штрафа не смел, продавать недвижимое имущество монастырям и чужеземцам. Таким образом, Швицкий сход стремился защитить общину от посягательств со стороны дворянства и духовенства.

Главным образом, мирские сходы существовали в двух формах: очередные и чрезвычайные. Обычно люди собирались на площади под открытым небом. Проекты законов предлагались как кантональным советом, так и просто определенным числом граждан.

Референдум как форма непосредственного участия населения в решении важнейших вопросов социально-экономической, политической жизни общества, а также в разрешении территориальных и международных споров - явление далеко не новое. В специальной юридической литературе датой проведения первого в истории человечества референдума принято считать 1439 год (кантон Берн, Швейцария).

После завоевания Францией Швейцарии в 1798 году, была принята новая Швейцарская конституция. Данная конституция ограничивала некоторые права и свободы, в числе которых было право граждан на народное законодательство.

Период беспрерывных волнений, революций, а также «возрождение» народных прав в больших кантонах в Швейцарии пришелся на начало XIX века.

Конституция Швейцарии 1848 года послужила новым толчком к распространению народного законодательства в форме референдума и народной инициативы. Референдум проводится на трех уровнях: федеральном, кантональном и коммунальном уровне. При этом особое внимание стоит уделить тому, что инициатива его проведения практически всегда исходит от избирателей. С 12 сентября 1848 года по 6 июня 1971 года только на федеральном уровне и лишь по конституционным вопросам избиратели участвовали в 157 голосованиях. Общее соотношение одобренных предложений таково: 63% их исходило от парламента и 13% - от избирателей.

Оценивая результаты проведения референдумов в Швейцарии нельзя не отметить их общего прогрессивного и консервативного значения. «Референдум носит консервативный характер. Большинство швейцарских референдумов оканчивается поддержкой статус-кво и отклонением предложенных реформ».

По мнению признанного авторитета в области исследования референдумов Курти, стоит признать, что «там, где действует референдум, там все классы населения занимаются государством и его задачами Народ нашего времени не хочет быть misera contribuens plebs. Он не хочет ждать, пока его признают зрелым и способным применять более обширные права. Он прекрасно понимает, что этой зрелости за ним бы еще долго не признали и что старания дать ему надлежащее образование, были бы не особенно велики. Тем лучше, что он сам вступает в свои права: они именно дадут ему образование и воспитание, сделают его экономически независимым и духовно свободным. Референдум оказался чрезвычайно полезным для законодательства и всей жизни тем, что он доставил больше влияния на них общественному мнению и всеобщей воле: ведь представительные учреждения везде, где только они могут действовать самовластно, слишком склонны превращаться в особое сословие, в касту, которая вместо общественных интересов блюдет лишь свои собственные. Народные голосования референдума напоминают парламентариям об их обязанностях; они заставляют их искать сближения с народом». Ученые юристы Еллинек и Дайси поддерживают Курти в его оценке значения референдума.

Известный русский ученый П.И. Новгородцев, анализируя результаты швейцарских референдумов, отмечает факт, бросающийся в глаза при изучении данных о результатах целого ряда народных голосований, в виде какой-то нерешительности голосований, проявляющихся в ряде случаев: большинство едва превышает меньшинство. Таков, например, референдум 20 февраля 1898 года, когда швейцарский народ высказался за выкуп железных дорог большинством 386.634 голосов против 182.718.

На наш взгляд причинами этой нерешительности могут быть недостаточная подготовка населения, а также проведение голосования без предварительного совместного обсуждения, которое составляет непосредственную сущность референдума.

В конце XIX - начале XX вв. конституциями некоторых западных государств закрепляются положения, предусматривающие возможность обращения к референдуму при решении не только внутренних, но и внешнеполитических вопросов. Примером тому служит п. 3 ст. 89 Конституции Швейцарии, в котором в 1912 году было зафиксировано положение о проведении общенационального референдума для утверждения международных договоров на неопределенный срок или на срок свыше 15 лет.

В Конституции Испании предусматривалась возможность проведения референдума по вопросам, касающимся автономии национальностей и районов, ее составляющих, полного или частичного пересмотра конституции, а также политических решений, имеющих особую важность. С 1980 года в стране действует специальный закон «О регулировании различных видов референдума». В нем, кроме организационно-технических вопросов, предусматривается решение проблем, связанных с финансированием референдумов, проведением наряду с ними опросов общественности, с подчинением процедуры референдума «общим принципам избирательного права» и другое.

Референдумы неоднократно проводились в таких государствах мира, как Норвегия, США, Франция, Дания, Италия, Ирландия, Бразилия и других странах.

Особенностью норвежского референдума 1905 года являлось то, что с его помощью решился такой немаловажный для судьбы данного государства вопрос, как вопрос о его дальнейшем пребывании в реальной унии со Швецией. Кроме того, решение данного вопроса было заранее предопределено общественным мнением, явно сложившимся в пользу выхода Норвегии из этой унии. В.И. Ленин высоко оценивал результаты проведенного референдума в статье «Итоги дискуссии о самоопределении»: при капитализме «удалось одной маленькой стране, в виде исключения, в эру самого разнузданного империализма осуществить неосуществимое самоопределение и даже без войны и революции (Норвегия, 1905 г.)».

Появление референдума в политической жизни США датируется 1640 годом, тем не менее, только в 1898 году некоторые штаты стали законодательно позволять людям принимать непосредственное участие в процессе правотворчества, путем использования таких форм, как «инициатива и референдум».

По мнению М.Н. Марченко, время законодательного закрепления и использования референдума в политической и правотворческой практике США иногда оспаривается самими же американскими социологами и юристами. Считается, например, по словам Л. Липситса, что референдум в стране восходит к американской революции, когда несколько штатов предоставили своим гражданам проекты конституций на рассмотрение и утверждение.

Таким образом, к началу XX века референдум наиболее активно практиковался на всех уровнях лишь в Швейцарии.

После первой мировой войны, вместе с демократизацией избирательного права значительно распространились все формы непосредственной демократии: референдум, народная инициатива, отзыв главы государства и др. Институт референдума нашел свое отражение в большинстве конституций стран Центральной Европы и прибалтийских государств, образовавшихся после войны. Например, в Конституции Австрии (ст. 41, 43, 60), Вольного города Данцига 1922 года (ст. 43, 47-49), Чехословакии 1920 года (ст. 46), Греции 1927 года (ст. 125), Латвии 1922 года (ст. 48, 50, 65, 72-80), Литвы 1928 года (ст. 103-104). При этом помимо своего традиционного назначения, заключающегося в утверждении или отклонении предложенных актов, появляется новая тенденция в использовании референдума. В некоторых государствах правящие круги рассматривали референдум как способ привлечения избирателей к разрешению конфликтов между различными органами государства.

Развитие института референдума в XX веке, тем не менее, нельзя назвать стабильным и непротиворечивым. Референдумы проводились и в демократических странах и в условиях авторитарных режимов. Примером тому служит референдум в Испании (1947 г.), когда большинство голосов было отдано за «Закон главы государства о наследовании поста главы государства», который провозглашал Испанию королевством, а пост главы государства пожизненно сохранялся за Франко, который в то время не был ни королем, не регентом, т.е. юридически закреплялось положение диктатора, и подчеркивалась его неограниченная власть.

Референдум также трижды проводился в фашистской Германии. На всенародные голосования выносились следующие вопросы: о выходе Германии из Лиги Наций в 1933 году; о соединении поста Президента с постом фюрера и рейхсканцлера в 1934 году; о присоединении Австрии к Германии в 1938 году.

После второй мировой войны, практика использования института референдума в политической жизни и правотворческой деятельности западных стран получила новый толчок.

Например, в Швейцарии по подсчетам швейцарских государствоведов и правоведов, насчитывается, начиная с 1843 года более 240.

Референдум лидирует среди других институтов непосредственной демократии и находит свое закрепление в Основных законах Франции, Италии, Японии, большинства конституций земель ФРГ.

Особенно возросла интенсивность использования данного института, особенно в 60-80-е гг. XX века. Примером тому служат референдумы в США, где с 1945 по 1968 г. на уровне штатов было проведено 497 референдумов (59 петиционных, 18 законодательных, обязательных: 336 по конституционным и 84 -по другим законам).

Вот лишь примеры некоторых референдумов второй половины XX века, вызвавших интерес и приковавших к себе внимание всего мира:

- референдум о вступлении и пребывании Англии в Европейском экономическом сообществе в 1975 году;

- референдум о расширении местной автономии в Шотландии и Уэльсе в 1979 году;

- референдум о правовом статусе провинции Квебек в Канаде в 1979 году;

- референдум по вопросу о вступлении Швейцарии в ООН в 1985 году;

-. общенациональный референдум по вопросу об участии Испании в НАТО в 1986 году и т.д.

В XXI веке референдум также широко используется в зарубежных странах.

Состоявшийся 14 сентября 2003 года в Эстонии референдум показал, что большинство граждан настроено «за» присоединение своей страны к Европейскому союзу. Еврооптимисты набрали 66,9% голосов. Против - проголосовали 33,1%.

Всего в голосовании участвовали 548 233 человека, или 53,4% от общего числа граждан Эстонии. Согласно конституции право на участие в подобного рода референдумах имеют исключительно граждане республики. А это, конечно же, эстонцы и не эстонцы. Кстати, русскоговорящих граждан в Эстонии уже более 120 тысяч человек. Однако большая часть этого населения -а это более 20% всех жителей страны - оказалась лишенной права участвовать в определении ее судьбы.

В 2004 году в Венесуэле завершился референдум о доверии президенту страны Уго Чавесу. Международные наблюдатели назвали победу Уго Чавеса «чистой». За него проголосовало около 60% жителей страны.

В 2005 году в США (штат Калифорния) прошел референдум, который привлек внимание многих американцев, и, по мнению специалистов, должен наглядно продемонстрировать расстановку политических сил в стране.

Жители штата отвечали на вопрос, поддерживают ли они реформы, которые собирается проводить губернатор-республиканец Арнольд Шварценеггер. Тот активно выступал за вынесенные на голосование поправки. Тем самым глава штата Калифорния стремился обойти политически враждебных к нему законодателей и для воплощения своей экономической программы обратиться напрямую к народу.

От исхода референдума фактически зависело политическое будущее бывшего актера. Тем более в последнее время Шварценеггер, некогда имевший безоговорочную поддержку со стороны жителей Калифорнии, стал терять популярность. Его рейтинги падают не менее стремительно, чем рейтинги президента Джорджа Буша. Ранее Шварценеггер неоднократно заявлял о желании переизбираться в 2006 году на второй срок. Однако согласно официальным итогам референдума в Калифорнии инициативы, предложенные губернатором, отвергли 90 процентов избирателей.

По мнению автора, развивая институт референдума в современной России, представляется не только возможным, но и жизненно необходимым широкое использование зарубежного позитивного опыта, специального законодательного закрепления и проведения референдумов в Российской Федерации в их различных вариантах и разновидностях как в сфере политики, экономики, межнациональных связей и отношений, так и в других сферах общества.

Развитие института референдума в России.

Референдум относится к институтам государственного права, относительно слабо представленным в отечественной правовой науке. Во многом это объясняется политикой, проводимой нашим государством в своем недалеком прошлом, под влиянием которой находились теоретические разработки данного института.

По мнению В.В. Комаровой, эволюцию института референдума в России можно разделить на следующие этапы:

Первый - дореволюционный период: вечевые голосования и некоторые теоретические разработки российских ученых о народных голосованиях;

Второй - советский период: условно может быть разделен с 1917 по 1936 гг., с 1936 по 1990 гг.;

Третий период - постсоветский, с 1990 по декабрь 1993 гг.;

Четвертый - современный период: с декабря 1993 г. по настоящее время.

На наш взгляд данное деление на периоды является вполне допустимым, поскольку оно отражает все существующие этапы развития института референдума в нашей стране.

В России вопрос о референдуме впервые возник на рубеже XIX - XX веков, причем первоначально институт референдума рассматривался лишь в теории.

В годы, предшествующие революционным событиям 1905 года, русская общественная и юридическая мысль искала пути и способы реформирования политической системы с целью сделать ее более современной и эффективной. Именно тогда на повестку дня встали вопросы демократии, правового государства, всеобщих равных и прямых выборов, федерализма. Тогда в России впервые заговорили об институтах парламента и президента, о многих других идеях, которые в то время были новыми и для Запада. Тем не менее, русские ученые-юристы на достаточно высоком научном уровне обсуждали проблемы сущности референдума и возможности его введения в России.

Эти вопросы нашли свое отражение в трудах либеральных теоретиков права - М.М. Ковалевского, П.И. Новгородцева, С.А. Котляревского, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.М. Тахтарева. Их научные позиции различны.

С этой связи стоит особо отметить работы П.И. Новгородцева, который довольно много времени уделял проблемам референдума, анализируя его необходимость как проявления народного суверенитета. В своих исследованиях П.И. Новгородцев опирался на зарубежный опыт, в первую очередь на швейцарский. Он отмечал, что референдум «есть именно та форма выражения народной воли, которой принадлежит будущее», рассматривая его в сравнении с представительством (законы разрабатываются, принимаются только специалистами в законодательных (представительных) органах).

Нельзя не согласиться с мнением П.И. Новгородцева в том, что «референдум и народная инициатива способствуют установлению более тесной связи законодательства с воззрениями народа и в этом смысле создают и для органов представительства новое положение».

Следует отметить, что до февраля 1917 года, в условиях монархии в России, референдумы на практике не осуществлялись, а теоретическая сторона участия народных масс, в процессе правотворчества была почти не разработана. Тем не менее, некоторые современные исследователи института референдума, такие, например, как В.В. Комарова, указывают на тот факт, что роль референдумов в дореволюционный период выполняли вечевые голосования.

Смена режима в России после октябрьского переворота в 1917 году послужила толчком для развития института референдума лишь в сфере международных вопросов, и никак не отразилась на ситуации внутри государства.

Политический режим И.В. Сталина не допускал участия граждан в непосредственном решении наиболее важных государственных вопросов. Формула «референдума», хоть и была известна, но на практике не использовалась. В Конституции СССР 1924 года, например, не было ни единого упоминания о непосредственном участии народа в решении спорных политических проблем страны. Однако, после вступления в силу Конституции СССР 1936 года, формально провозгласившей возможность использования референдума в условиях советского политического режима, в научной литературе появляются попытки дать этому явлению научное объяснение.

Тем не менее, проект Конституции СССР 1936 года был вынесен на всенародное обсуждение, а не голосование. Данный факт свидетельствовал явно не в пользу референдума, и наглядно демонстрировал отношение власти большевиков по отношению к нему. Следовательно, всенародное голосование (референдум), получившее достаточное отражение в творчестве видных ученых-правоведов начала века, было снова проигнорировано советскими политическими деятелями. Очевидно, что в процессе подготовки проекта Конституции в широком общественном мнении не нуждались, тем более, если это мнение принадлежало ученым-либералам, чьи политические взгляды были чужды молодому советскому государству, да и расхождения с официальной позицией тогда были невозможны.

Существует ошибочное мнение о том, что отсутствовали различные варианты структуры и положений будущего акта. Например, В.Ф. Коток еще задолго до принятия Конституции СССР 1977 года высказал теоретическое предположение, что «референдум, опрос и плебисцит (независимо от наименования) обычно представляют собой утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придавая ему окончательный и обязательный характер». Он также рассматривал вопрос о содержании будущего нормативного акта о референдуме и предлагал принять положение об общественном референдуме. В начале 1970 года эту концепцию развил В.Т. Кабышев.

Ст. 5 Конституции СССР 1977 года юридически закрепила существование референдума, и предусматривала две формы непосредственного народовластия: всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум). Аналогичное положение содержалось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года. Таким образом, наиболее важные вопросы государственной жизни могли ставиться на всенародное голосование (референдум), законы могли быть вынесены на референдум решением Верховного Совета СССР.

Проект Конституции СССР 1977 года повторил судьбу проекта Конституции СССР 1936 года, став предметом всего лишь всенародного обсуждения в течение 4 месяцев, а не предметом всенародного голосования. Из двух форм непосредственного народовластия, юридически закрепленных Конституцией СССР, на практике предпочтение снова отдавалось только всенародным обсуждениям.

В начале девяностых годов XX века всенародные обсуждения заменяются на всенародные голосования - более действенный институт непосредственной демократии. Съезд народных депутатов СССР принимает в декабре 1990 года Закон СССР «О всенародном              голосовании (референдуме) СССР», предусматривавший возможность проведения в стране всенародного голосования (референдума), а также, выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР (консультативный референдум). За несколько месяцев до этого был принят аналогичный закон в Литве, затем закон о референдуме в РСФСР. После принятия союзного закона о референдуме принимаются республиканские законы в Армении, Грузии, Азербайджане, на Украине, в Белоруссии, Молдавии.

17 марта 1991 года состоялся первый и последний референдум на территории СССР, основной задачей которого было выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны СССР как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента РСФСР.

Как показали результаты голосования, граждане СССР высказались за сохранение его территориального единства. При этом следует отметить, что органы государственной власти Коми АССР и Северо-Осетинской АССР, а также Смоленский областной Совет народных депутатов приняли решение о неучастии данных регионов в голосовании. Но все же подавляющее большинство граждан СССР высказались за сохранение единого федеративного государства.

Что касается референдума по вопросу о введении поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием -69,85 % высказались утвердительно. Неучастие в голосовании таких регионов, как Северо-Осетинский, Татарский, Чечено-Ингушский, Тувинский и Коми АССР не повлияло на исход голосования по этому вопросу. Итогом проведенного референдума стало введение поста Президента Российской Федерации.

Несмотря на то, что референдум 1991 года был новым явлением для России, и отношение к нему было достаточно противоречивым, в печати он был встречен довольно позитивно. Подводя итоги референдума, центральные газеты страны отмечали, что «принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии не использование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы».

Вслед за всероссийским голосованием референдумы начинают проводиться и в регионах. Например, в республиках Башкортостан и Татарстан решением референдума были утверждены декларации о суверенитете, в республиках Марий Эл и Дагестан проводились референдумы по земле и т.д.

12 декабря 1993 года на основании Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 года «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.» состоялся всероссийский референдум. Указом (п. 4) было также утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции. Это был первый в истории России всенародный конституционный референдум.

По данным Национальной службы новостей в референдуме участвовало 54,8% зарегистрированных избирателей, большинство из которых (58,43%) проголосовало за принятие новой Конституции. День проведения референдума стал днем принятия новой Конституции России. Однако следует отметить, что « в референдуме не участвовало более 45 % населения. Замечания об искажениях в отчетах, о проценте участия в голосовании поступили через несколько месяцев после референдума, однако они не были ни подтверждены, ни опровергнуты. Отсутствие детального отчета о результатах голосования затрудняет оценку соответствующих данных».

В последнее время законодательство о референдуме значительно обновилось не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации.

Отмечая необходимость проведения референдумов, следует учесть, что « он по природе своей как весьма важный демократический институт будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будет иметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманную цель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентировано псевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальными ценностями», и, наконец, если будут созданы все необходимые организационно-технические и иные условия для подготовки и проведения всенародных голосований.

 

Автор: Живодрова Н.А.