Анализ федерального законодательства о референдуме субъекта РФ: общие положения
Часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан на участие в референдуме. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет референдум как форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме (ч. 53 ст. 2).
В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отсутствует положение о недопустимости проведения референдума одновременно с выборами в органы власти.
На наш взгляд, это верно, поскольку наличие такого положения говорило бы о равной юридической силе референдума и выборов. Закрепляя в Федеральном законе положение о невозможности проведения референдума одновременно с выборами в органы власти, мы, тем самым, ставим вопрос о проведении референдума в зависимость от выборов, что в демократическом государстве является недопустимым.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №93-Ф3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.» года установлено, что Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации.
В статье 11 действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации.
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в статье 11, не допускается.
В статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума.
Данный перечень обстоятельств, по сравнению с предыдущим Федеральным законом, расширен.
В частности, референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения (п. 1 ст. 13).
Данное обстоятельство, на наш взгляд, более полно отражает и конкретизирует случаи введения чрезвычайного и военного положения, которое может быть введено как на территории Российской Федерации в целом, так и на ее части.
Сходную норму установил и испанский законодатель, запрещающий проведение референдума во время действий чрезвычайного или осадного положений, а также в течение 90 дней после их отмены.
В статье 13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.
Законом субъекта Российской Федерации может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.
Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в статье 13 не допускается.
На наш взгляд, следует согласиться с мнением Т.А. Рабко, Т.М. Толстой, А.В. Федорова о том, что в положении п. 2 ст. 13 указанного Федерального закона следовало бы уточнить, что отказ в назначении референдума возможен только в случае нарушения указанных нормативных актов конкретным субъектом - инициативной группой по проведению референдума, поскольку согласно данной норме в существующей редакции, в назначении референдума может быть отказано и в случае нарушения законодательства со стороны комиссии или, например, со стороны сотрудников милиции, незаконно воспрепятствовавших сбору подписей в поддержку инициативы проведения референдума.
Роль референдума как арбитра в споре между ветвями власти видится в том, что он может оказаться источником инициативы издания соответствующего законодательного акта, разработать и принять который обязан орган государственной власти субъекта федерации.
Тем самым существуют, на наш взгляд, все основания полагать, что на референдум могут быть вынесены вопросы, отнесенные законодательством к компетенции существующих органов государственной власти в том случае, если сами органы оказались не в состоянии их решить.
Что же касается содержания предмета референдума субъекта Российской Федерации, то он состоит в прямом указании в законе вопросов, решаемых исключительно в ходе референдума.
Исходя из этого, на наш взгляд» в субъектах Российской Федерации при определенных условиях обязательному принятию путем референдума подлежат конституции, а также законы об их существенном изменении. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, уставы субъектов Российской Федерации принимаются законодательными органами субъектов Российской Федерации. А в вопросе принятия конституций субъектов Российской Федерации возможно их принятие путем референдума. Это связано с особенностями республик в составе Российской Федерации. По мнению В.В. Гошуляка они сводятся к следующему. Во-первых, республики являются государствами (здесь следует отметить, что республики в составе Российской Федерации не являются государствами в полном смысле этого слова, поскольку не обладают суверенитетом, они находятся в составе Российской Федерации). Во-вторых, республики имеют свои конституции. В-третьих, республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Из этой правовой нормы не вытекает двойное гражданство, так как гражданами республик в составе Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики. Очевидно, что если исходить из природы Конституции как правовой формы общественного договора между основными социальными слоями общества, эту норму нельзя не признать целесообразной. Однако ее реализация предполагает активное участие народа, представительных органов государства в разработке проекта конституции, учет всех поступивших предложений в ходе общенародного обсуждения проекта. Во всяком случае, такой порядок представляется, объективно, более оправданным, чем, к примеру, закрепленная действующей Конституцией Российской Федерации альтернатива между Всероссийским референдумом и Конституционным собранием, природа которого, а также механизм формирования и взаимодействия с парламентом остаются до сегодняшнего дня неясными.
Процесс проведения референдума субъекта Российской Федерации является единым комплексным процессом, регулируемый процессуальными правовыми нормами, Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», законодательством субъектов Российской Федерации.
В правоведении уже выработано понятие содержания референдума, которое включает следующие стадии и этапы:
1. Назначение референдума - народная инициатива (инициатива иных субъектов); информирование граждан; агитация; всенародное (народное) обсуждение;
2. Подготовка и проведение референдума - назначение и организация референдума; голосование; подведение итогов голосования;
3. Реализация решения референдума: исполнение решения референдума и ответственность за неисполнение его решения референдума, хотя ответственность за неисполнение решений референдума выходит за рамки государственно-правового регулирования, ее установление в рамках административного или уголовного права невозможно без постановки вопроса об этом непосредственно в законодательстве о референдуме.
Начальный этап подготовительной стадии проведения референдума - это его назначение. Право назначения референдума в субъектах Федерации принадлежит законодательным (представительным) органам государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
Порядок реализации инициативы гражданами Российской Федерации, общественным объединением условно можно разделить на две стадии: организационная и непосредственный сбор подписей.
Первая стадия включает в себя образование инициативной группы.
В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Затем, инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.
Комиссия референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:
- в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям указанного Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ)
- в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям статьи 12 настоящего Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем через пять дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации и приложенных к нему документов обязан уведомить об этой инициативе Президента Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», комиссия, указанная в пункте 2 указанной статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям статьи 12 вышеуказанного закона (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Регистрационное свидетельство, форма которого утверждается избирательной комиссией субъекта Российской Федерации и которое выдается инициативной группе по проведению референдума, действительно в течение срока, установленного законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
В случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации Президент Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации вправе предложить органу, признавшему, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», создать согласительную комиссию. В работе согласительной комиссии вправе принять участие представители инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации. На время работы согласительной комиссии течение срока, указанного в пункте 8 статьи 12, приостанавливается.
Если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 указанного закона, комиссия, указанная в пункте 2 этой же статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (п. 11 в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
В случае отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации ей выдается решение соответствующей комиссии, в котором указываются основания отказа.
Основанием отказа инициативной группе по проведению референдума в регистрации может быть только нарушение инициативной группой Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Отказ в регистрации может быть обжалован в порядке, установленном статьей 75 указанного Федерального закона (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Установление столь жестких условий для регистрации инициативной группы по проведению референдума, на наш взгляд, является обоснованным.
Следует согласиться с мнением Т.А. Рабко, Т.М. Толстой, А.В. Федотова о том, что недостатком процедуры, установленной п.п. 6-13 ст. 36 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», является то, что порядок принятия решений представительными органами государственной власти не вполне пригоден для принятия решения о соответствии или несоответствии вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям ст. 12 указанного Федерального закона, а также для принятия решения о назначении референдума. Обязать депутатов указанных представительных органов проголосовать тем или иным образом по данным вопросам невозможно, равно как и привлечь их к какой-либо ответственности за непринятие предписанных законом решений. Кроме того, порядок проверки соответствия вопросов, предлагаемых для вынесения на референдум, требованиям Закона никак не урегулирован. Очевидно, что коллегиальный представительный орган непригоден для осуществления подобных проверок, указанные проверки несвойственны его обычной компетенции, что требует выработки механизма таких проверок и установления его в Законе. Также не установлено, какой правовой акт должен быть принят '(издан) представительным органом по результатам данной проверки, а равно и то, должен ли такой документ вообще быть принят (издан).
Более того, на наш взгляд, в процедуру, описанную в Федеральном законе, следовало бы включить отделы законодательства и ведения федерального регистра при Главных Управлениях Минюста России в соответствующих федеральных округах Российской Федерации, и функцию дачи заключения о соответствии предлагаемого вопроса референдума законодательству, передать ему, или, по крайней мере, обязать представительный орган субъекта Федерации обращаться за заключением именно в орган юстиции.
Отказы в регистрации инициативных групп по проведению референдума не раз были предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации.
В Определении Верховного Суда РФ от 6 декабря 2002 года № 53-Г02-46 суд отказал в удовлетворении жалобы на решение Избирательной комиссии Красноярского края от 12 сентября 2002 года об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума Красноярского края по вопросу: «Вы доверяете Законодательному Собранию Красноярского края под председательством Усса А.В.?», так как поставленный в ходатайстве вопрос не исключает неопределенность правовых последствий принимаемого на референдуме решения, а также по своей сути вступает в противоречие с подпунктом «а» п.8 ст. 12 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В Определении Верховного Суда РФ от 21 июня 2002 года №67-Г02-27 в удовлетворении жалобы инициативной группе граждан Новосибирской области об отказе в назначении референдума Новосибирской области по вопросу «Для обеспечения равенства прав и свобод мужчин и женщин и равенства возможностей для их реализации, гарантированных Конституцией Российской Федерации (статья 19), считаете ли Вы необходимым введение двухмандатных избирательных округов (один мандат для мужчины, один мандат для женщины) на выборах депутатов Новосибирского областного Совета депутатов?» было отказано, поскольку выносимые на референдум вопросы не соответствовали нормам действующего законодательства.
В Определении Верховного Суда РФ от 16 октября 2003 года № 76-Г03-1 было отказано в жалобе на определение о прекращении производства по делу об отмене решения Окружной комиссии по проведению окружного референдума о регистрации инициативной группы по проведению референдума и о признании не соответствующим законодательству вопроса, выносимого на референдум: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации», так как заявитель не проживает на территории, на которой проводится референдум, следовательно, права его проведением данного референдума не затрагиваются.
Определением Верховного Суда РФ от 27 октября 2003 года №76-Г03-2 отказано в удовлетворении заявления об отмене решения Комиссии референдума об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума, так как вопрос инициативной группы: «Согласны ли вы с тем, чтобы Коми-Пермяцкий Автономный округ вышел из состава Пермской области и стал самостоятельным субъектом Российской Федерации Республикой Парма?», не исключает возможность его множественного толкования, что, бесспорно, нарушает требования п. 7 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», и не может быть вынесен на референдум.
В статье 37 действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что в поддержку инициативы проведения референдума могут собираться подписи участников референдума в порядке, который определяется законом. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, устанавливается законом и не может превышать 2 процента от числа участников референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума в соответствии с пунктом 10 статьи 16 указанного Федерального закона (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Установление квоты на сбор подписей участников референдума при проведении референдума субъекта Российской Федерации на части территории субъекта Российской Федерации, не допускается.
В статье 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регламентирован порядок назначения референдума (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ):
1. Наличие необходимого количества подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, выдвинутой инициативной группой по проведению референдума, является основанием для назначения референдума в порядке, предусмотренном законом.
2. Количество представляемых для регистрации назначения референдума подписей избирателей, участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для регистрации назначения референдума, не более чем на 10 процентов, если иное не установлено федеральным законом. Если для назначения референдума требуется представить менее 40 подписей, количество представляемых подписей избирателей, участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для регистрации кандидата, списка кандидатов, для назначения референдума, не более чем на четыре подписи.
3. Законом должна предусматриваться процедура проверки соблюдения порядка сбора подписей участников референдума, оформления подписных листов, достоверности сведений об участниках референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными. Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20 процентов от установленного законом необходимого для назначения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия).
4. Проверке и учету не подлежат подписи участников референдума, содержащиеся в подписных листах, но исключенные (вычеркнутые) инициаторами проведения референдума, если это специально оговорено ими в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей до представления подписных листов в комиссию.
5. Не могут служить основанием для признания подписи участника референдума недействительной имеющиеся в сведениях об участнике референдума, содержащихся в подписных листах, сокращения, не препятствующие однозначному восприятию этих сведении.
В этой связи, следует рассмотреть обзор судебной практики Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы, Федерального Собрания Российской Федерации». Это имеет значение для настоящего исследования.
«Рассматривая жалобы на решения окружных избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатами в депутаты Государственной Думы, суды по-разному решали вопрос об обоснованности исключения подписей избирателей в тех случаях, когда допущены сокращения в написании адреса места жительства избирателя либо его имени или отчества.
При рассмотрении жалобы Б. на решение окружной избирательной комиссии Свердловским областных судом признаны действительными 303 подписи избирателей, выбракованных избирательной комиссией, в связи с сокращением в написании улицы Свердлова. Признавая подписи действительными, суд пришел к выводу об отсутствии правовой нормы, в силу которой подписи избирателей, допустивших в подписных листах сокращения при написании места жительства, признаются недействительными. По мнению суда, сокращения в написании адреса места жительства могут служить основанием к признанию его подписи недействительной лишь в случае, когда такие сокращения влекут за собой неоднозначное понимание указанного адреса.
Ульяновский же областной суд при рассмотрении аналогичных жалоб считал недопустимым какие-либо сокращения и признавал решения избирательных комиссий о выбраковке подписей избирателей, где допущены такие сокращения, обоснованными.
Однако законом возможность сокращения в указании места жительства, имени и отчества избирателя не предусматривается, следовательно, практика судов, которые признавали допустимыми упомянутые сокращения либо отсутствие отдельных сведений об избирателе в подписном листе, ошибочна».
Следует отметить, что для признания соответствующих выбракованных подписей действительными, достаточно представление в соответствующий суд документов, подтверждающих сведения в подписных листах. В подписных листах могут быть допущены технические ошибки и сокращения, которые не могут являться основаниями для признания подписей недействительными.
Также, на наш взгляд, не могут служить основанием для признания подписей недействительными неразборчивое написание фамилии, имени, отчества.
6. При проведении проверки подписей участников референдума, в том числе при выборке подписей для проверки, вправе присутствовать уполномоченные представители инициативной группы по проведению референдума, представившей необходимое для назначения референдума количество подписей участников референдума. О соответствующей проверке должен извещаться уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума, представивший установленное количество подписей участников референдума.
7. По окончании проверки подписных листов составляется итоговый протокол, в котором указывается количество заявленных подписей, количество представленных подписей и количество проверенных подписей участников референдума, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований (причин) признания их таковыми. Копия протокола передается уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума не позднее, чем за двое суток до заседания комиссии, на котором должен рассматриваться вопрос о проведении референдума. В случае если проведенная проверка подписных листов повлечет за собой последствия, предусмотренные подпунктом «д» пункта 24 или подпунктом «г» пункта 25 статьи 38, уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума вправе получить в комиссии одновременно с копией итогового протокола заверенные копии ведомостей проверки подписных листов, в которых указываются основания (причины) признания подписей участников референдума недостоверными и (или) недействительными с указанием номеров папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которых содержится каждая из таких подписей, а также получить копии официальных документов, на основании которых соответствующие подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными. Итоговый протокол прилагается к решению комиссии о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Повторная проверка подписных листов, внесение изменений в протокол комиссией, составившей протокол, после принятия ею указанного решения не допускаются.
8. Комиссия референдума, указанная в пункте 2 статьи 36 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», установившая соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, который в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уполномочены принимать решение о назначении референдума. Копия постановления комиссии направляется также инициативной группе по проведению референдума.
9. В случае возникновения спора о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с назначением референдума субъекта Российской Федерации подготовка такого референдума приостанавливается до вынесения решения Конституционным Судом Российской Федерации.
10. В случае отказа в проведении референдума соответствующая комиссия в течение одних суток с момента принятия ею решения об отказе в проведении референдума обязана выдать уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума копию соответствующего решения с изложением оснований отказа.
11. Основаниями отказа в проведении референдума являются:
- отсутствие среди документов, представленных для назначения референдума, документов, необходимых в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом для назначения референдума;
- наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10 процентов подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен, если иное не установлено федеральным законом;
- недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, если иное не установлено федеральным законом. Выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки, не является основанием для отказа в назначении референдума в случае, когда для назначения референдума требуется представить менее 200 подписей, если достоверных подписей достаточно для назначения референдума;
- несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума (за исключением случаев, когда в соответствии со статьей 58 указанного Федерального закона создание фонда референдума необязательно). Отсутствие средств, в фонде референдума не является основанием отказа в проведении референдума;
- использование инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
- превышение инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
- установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой по проведению референдума в течение агитационного периода ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 упомянутого Федерального закона;
- неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения;
12. В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.
Важная часть подготовительной стадии проведения референдума - это информирование населения о его подготовке и проведении. Информирование участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с настоящим Федеральным законом. Согласно закону, все решения, касающиеся референдума, а также проекты законов или иных решений, выносимых на референдум, подлежат опубликованию в средствах массовой информации.
Комиссия субъекта Российской Федерации по проведению референдума также содействует средствам массовой информации в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум. Участковая комиссия по проведению референдума оповещает население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о месте и проведения голосования. Основной объем информации должен передаваться через средства массовой информации.
Именно поэтому в ряде стран граждане заблаговременно получают по месту жительства специальную брошюру с текстом проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему. Так, законодательство Швейцарии предусматривает рассылку всем гражданам не позднее четырех недель до голосования текста закона или постановления, по которому должен проводиться референдум. В Калифорнии, текст о проекте решения каждая семья получает за три-четыре месяца до проведения референдума.
В Австрии, согласно Федеральной Конституции и закону о народном голосовании 1972 г., в общинах за 14 дней до дня народного голосования бургомистр обязан обнародовать постановление о народном голосовании способом, обычным для данной местности, и обязательно путем официального объявления. В объявлении следует также указать, что с законодательным решением разрешено ознакомиться каждому лицу, имеющему право голосовать, в доступном для всех публичном помещении в течение 10 дней в определенное время дня, которое не должно быть менее четырех часов (с учетом предоставления возможности ознакомления с законодательным решением во внерабочее время).
В Венгрии, в соответствии с законом 1989 г. о референдуме и народной инициативе, в случае проведения республиканского референдума, утверждающего конституцию, отдельные законы и нормативные акты, все республиканские газеты должны опубликовать эти документы, когда речь идет о постановлении местного совета, к сообщению о проведении референдума прилагается также текст постановления.
К сожалению, осуществление такой процедуры, как рассылка всем гражданам до голосования проекта закона или постановления, по которому должен проводится референдум, в нашей стране в данный момент невозможно, поскольку это сопряжено со значительными материальными затратами и техническими трудностями: ведь численность населения России превосходит численность населения Калифорнии, Швейцарии, Венгрии и Австрии вместе взятых.
Тем не менее, для квалифицированного проведения референдума было бы все же необходимо, чтобы такую информацию рассылала комиссия по проведению референдума. Однако включение ее в этот процесс на стадии подготовки референдума, тем более в процессе реализации инициативы, законом не предусмотрено.
Таким образом, порядок информирования граждан в Российской Федерации не имеет механизмов реализации и подменен принципом гласности подготовки и проведения референдума. Этот принцип законодатель сводит к следующим положениям:
- решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другими средствами массовой информации;
- доводятся до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума;
- на заседаниях комиссий вправе присутствовать уполномоченные представители зарегистрированной инициативной группы, представители средств массовой информации.
В пункте 5 статьи 45 действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что в информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев. В них не должно отдаваться предпочтение инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений.
Пункт 5 статьи 45 признан не противоречащим Конституции РФ, поскольку содержащиеся в нем положения - по их конституционно-правовому смыслу в системе норм - не могут служить основанием для запрета представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности высказывать собственное мнение, давать комментарии за пределами отдельного информационного блока и предполагают, что только в таком информационном блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и соотношению ее предоставления бесплатно и за плату.
В пункте 7 указанной статьи установлено, что в день голосования до момента окончания голосования на территории соответствующего округа референдума запрещается публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах референдума, в том числе размещение таких данных в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая «Интернет»).
В статье 46 указанного Федерального закона установлена возможность опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения:
1. Опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, является разновидностью информирования избирателей, участников референдума (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
2. При опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, редакции средств массовой информации, граждане и организации, публикующие (обнародующие) эти результаты, обязаны указывать организацию, проводившую опрос, время его проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса, статистическую оценку возможной погрешности, лицо (лиц), заказавшее (заказавших) проведение опроса и оплатившее (оплативших) указанную публикацию (обнародование) (п. 2 в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
3. В течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая «Интернет»).
В этой связи, следует согласиться с мнением Т.А. Рабко, Т.М. Толстой, А.В. Федорова, что данная норма в такой формулировке распространяется, например, на научные публикации (книги, статьи) по избирательному праву, поскольку они подпадают под определение исследований, связанных с выборами. Определение «проводимыми» не спасает ситуацию, поскольку, во-первых, указанные публикации (например, по теории избирательного права) связаны со всеми выборами вообще, в том числе и с «проводимыми», а во-вторых, все выборы являются в известном смысле «проводимыми», хотя бы с силу своей периодической повторяемости.
Более того, в действующем законодательстве нет единства в понимании и определении «Интернета». Так, в п. 2 ст. 4 Федерального закона от 23.09.1992 года № 3520-1 «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» Интернет назван просто «сетью Интернет»; в Налоговом кодексе Российской Федерации (часть 2) Интернет отнесен к «информационным системам» (п.п. 25 п. 1 ст. 264); в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации - к «международной ассоциации сетей Интернет» (п. 9 ч.1 ст. 247).
Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» в своем тексте вообще не упоминает Интернет, хотя в Государственной думе обсуждаются поправки к данному закону, направленные на установление единообразного регулирования отношений, связанных с Интернетом.
Следующим этапом подготовительной стадии референдума субъекта Федерации является агитация. Однако следует заметить, что она имеет место и на стадии его проведения. Ее организация предусмотрена ст. 29 и 31 Конституции Российской Федерации, косвенно закрепляющих право на агитацию путем определения круга вопросов, не подлежащих агитации, и законодательно закрепленным требованием при проведении собраний, митингов, демонстраций (собираться мирно и без оружия). В п. 1 ст. 48 действующего Федерального закона «Об основных гарнтиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации» указано, что граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить агитацию по вопросам референдума.
Агитация по вопросам референдума может проводиться:
а) на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях;
б) посредством проведения агитационных публичных мероприятий (пп. «б» в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ);
в) посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
г) иными не запрещенными законом методами.
4. Инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводит ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Субъектами агитации в ходе референдума являются граждане Российской Федерации и общественные объединения. Ч. 6, 7 ст. 48 Федерального Закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрещает прямое или косвенное привлечение к агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигнут возраста 18 лет на день голосования. Также запрещается проводить агитацию по вопросам референдума:
а) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
б) лицам, находящимся на государственной или муниципальной службе, в том числе военнослужащим, лицам, замещающим государственные должности категории «А» или выборные муниципальные должности, при исполнении ими своих должностных или служебных обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного или служебного положения;
в) воинским частям, военным учреждениям и организациям;
г) благотворительным организациям и религиозным объединениям, учрежденных ими организациям, а также представителям религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
д) комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса;
е) иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, постоянно проживающих на территории соответствующего муниципального образования и имеющих права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
ж) представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности.
Эта ситуация отражает изменение общего отношения к структуре политической системы и составу субъектов политического процесса. Вступление России в современный этап развития ознаменовало собой не только становление многопартийности и политического плюрализма, но и «профессионализацию» состава участников политической жизни страны. Отныне субъектами политической жизни являются только те группы граждан, которые непосредственно предназначены для этой цели: политические общественные объединения. А трудовые коллективы, клубы по интересам и общественные объединения, преследующие иные цели, должны заниматься своим прямым делом: реализацией интересов и потребностей граждан в неполитических сферах. Необходимо заметить, что сокращение числа участников политического процесса не означает введения ограничений политического плюрализма.
Агитация проводится в основном за счет собственных средств субъектов агитации. Однако агитация за счет собственных средств, ставит субъекты на практике явно в неравное положение в силу различных финансовых возможностей.
Законом предусмотрено издание специальной инструкции о порядке предоставления эфирного времени для агитации «за» или «против» вынесенного на референдум Российской Федерации вопроса на каналах государственных телерадиокомпаний. Она издается Центризбиркомом с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации, при обязательном рассмотрении предложений инициативной группы.
Однако из указанных актов неясно, кто же имеет право воспользоваться предоставленными возможностями. Несомненно, что рядовой гражданин, вознамерившийся осуществить свое право на агитацию, вряд ли сможет осуществить на практике предоставляемое ему законом право. Происходит это не только потому, что граждане России не в состоянии обеспечить агитационную кампанию за счет своих собственных средств, но и из-за расхождения взглядов, как с федеральными, так и с местными органами государственной власти по вопросам проведения референдума. Данная ситуация противоречит ч. 3., ст. 29 Конституции Российской Федерации, где говорится, что «никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них».
Неоднозначно решается этот вопрос, к примеру, в Западной Европе. Так органический Закон о регулировании различных видов референдумов в Испании от 18 января 1980 г. разрешает бесплатное использование для пропагандистских кампаний, принадлежащих государству средств массовой информации политическим группировкам, представленным в Генеральных кортесах, а именно:
- если опрос проводится на всей территории государства - то пропорционально количеству депутатских мест, полученных политическими объединениями на последних всеобщих выборах;
- при проведении других видов референдумов - то пропорционально количеству мандатов в парламенте, полученных депутатами от какой-либо провинции.
При регулировании порядка ведения агитации применима сложившаяся практика льготного налогообложения предприятий, организаций и физических лиц, вносивших добровольные пожертвования в фонды финансирования агитации. Примером может служить Указ Президента Российской Федерации «О некоторых особенностях налогообложения при проведении избирательной кампании 1993 годах и всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
Из этого следует вывод, что в целях ограничения монополистической деятельности в сфере агитации на период ее проведения целесообразно было бы установить максимальные размеры платы за распространение теле-, радиопрограмм, содержащих агитационные материалы, или вовсе освободить их от платы, как это сделано, например, в Испании.
Представляет определенный интерес вопрос о сроках проведения агитации. В соответствии с законом агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума. В день проведения референдума и в предшествующий ему день агитация запрещается. Агитационные печатные материалы, ранее вывешенные вне помещений комиссий по проведению референдума, сохраняются на прежних местах.
В зарубежной практике также имеют место жесткие ограничения агитации, касающиеся не только последних дней перед проведением референдума, но и самой продолжительности агитационной кампании, а также некоторых ее элементов.
В Испании, например, продолжительность кампании не может быть менее 10 и более 20 дней, а заканчивается она в ноль часов за сутки, предшествующие дню, на который назначено голосование. В течение пяти дней, предшествующих дню голосования, запрещены публикации, полное или частичное распространение и комментирование сведений или общих результатов какого-либо опроса или исследования общественного мнения, прямо или косвенно имеющих отношение к вопросу, вынесенному на референдум.
Необходимо перечислить еще некоторые ограничения субъектов агитации, места, предметов и форм осуществления агитационных мероприятий.
Запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей, воинским частям, военным учреждениям и организациям; благотворительным организациям и религиозным объединениям; членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.
Опыт проведения референдумов в Российской Федерации показал необходимость решения вопросов об участии в референдуме отдельных категорий граждан, формально не подпадающих под установленные законом ограничения, в частности военнослужащих.
Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» не содержит прямого запрета на участие военнослужащих в выборах, запрещая им лишь участвовать в деятельности общественных объединений, преследующих политические цели. В тоже время ст. 9, устанавливающая право военнослужащих на участие в управлении делами общества и государства, в числе прочих форм непосредственной демократии не содержит указания на их участие в референдуме. С другой стороны, Федеральный закон от 30 мая 1996 г. «Об обороне» устанавливает прямой запрет на ведение любой политической агитации (ст. 18), без которой проведение референдума бессмысленно.
Кроме того, военнослужащие, в том числе сотрудники ОВД, личный состав внутренних войск МВД изначально ограничены законом в своих возможностях для агитации за тот или иной вариант решения. Это правильно, так как армия защищает, прежде всего, интересы государства. И поэтому по вопросам государственного значения она не должна принимать решения (за исключением вопроса принятия Конституции). Армия - это деполитизированное образование.
Закон не разрешает в процессе агитации вывешивать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума и в помещениях участков референдума. Не допускается пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
Не допускается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных), ценных бумаг, а также выплатой денежных средств. Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и о лицах, ответственных за их выпуск.
В пункте 8 статьи 56 действующего Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что в случае распространения подложных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований пунктов 2-6, 8 и 10 статьи 54 указанного Федерального закона, а также в случае нарушения организацией телерадиовещания, редакцией периодического печатного издания установленного указанным Федеральным законом порядка проведения агитации по вопросам референдума соответствующая комиссия обязана обратиться в правоохранительные органы, суд, орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, об изъятии незаконных агитационных материалов и о привлечении организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания, их должностных лиц, иных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 8 в ред. Федерального закона от 21.07.2005 № 93-ФЗ).
Завершающей подготовительной стадией является обсуждение, задача которого состоит в том, чтобы получить информацию относительно содержания и направленности воли граждан. Обсуждение, само по себе, не объективируя государственно-властное волеизъявление народа по поводу принятия того или иного акта, позволяет, тем не менее, выявить мнения граждан по существу вопроса. Его итоги юридически не обязательны для государственных органов, которые сами определяют, в какой мере необходимо учитывать внесенные предложения.
Следует согласиться с мнением В.Н. Мамичева, что российский законодатель не создал механизма учета и реализации, высказанных в ходе обсуждения предложений, что до известной степени снижает ценность процедуры обсуждения вопросов, вынесенных на референдум по существу. Очевидно, формулировка вопроса референдума, а тем более проекта нормативного акта не только может, но и должна корректироваться с учетом результатов обсуждения.
В этой связи представляет определенный интерес опыт подготовительной стадии проведения референдума в США на местном уровне, где широко учитывается мнение народных масс о вопросах, выносимых на референдум. Так, на вопрос жителей, проживающих в штате Калифорния: «Должны ли граждане прямым голосованием сами решать проблемы, возникающие перед ними на уровне штата, или полагаться в их решении на избранных ими представителей?» - 66% опрошенных в штате отвечали утвердительно, 31% - отрицательно, 3% не знали, что ответить. 71% (при 27% против и 2% не знавших, что ответить) выразили мнение о том, что прямое участие граждан в решении местных и региональных вопросов усилит их причастность и вовлеченность в деятельность законодательных и исполнительных органов штата, будет способствовать повышению их интересов в области политики и других сферах общественной жизни».
Ряд отечественных теоретиков, в частности В.Т. Кабышев, предложили включить в текст закона о референдуме положения, которые бы предусматривали «порядок прохождения и реализации предложений, высказанных в процессе обсуждения».
Такая позиция разделяется и другими авторами, в частности В.В. Комаровой, считающей, что содержание этих статей должно сводиться к закреплению императивной обязанности заинтересованного органа (инициатора референдума) внести по итогам обсуждения в содержание вопроса или проекта, выносимого на референдум, коррективы, поддержанные не менее чем 10% граждан - потенциальных участников референдума.
Важнейшим этапом референдума является голосование. Голосование является процессуальной формой действительного выявления воли народа. К моменту голосования эта воля уже объективно существует, поскольку она формировалась в процессе его подготовки.
По нашему мнению, содержание данной стадии не исчерпывается исключительно организационно-техническими действиями, осуществляемыми государственными и иными органами в ходе подготовки референдума, так как они не относятся к процессуально-правовой сфере. Тем не менее, она включат в себя правовые действия названных органов, осуществляемые путем использования процессуальных прав и обязанностей, обеспечивая тем самым процесс принятия правового акта непосредственно гражданами.
В число таких действий входит формирование центральной комиссией референдума окружных и участковых комиссий, а именно:
- внесение предложений по их составу отдельными государственными органами, общественными объединениями, инициативными группами граждан и др.;
- образование округов и участков голосования;
- составление списков граждан, имеющих право принять участие в голосовании;
- утверждение формы и текста бюллетеня для тайного голосования и т. д.
Конституция Российской Федерации, как известно, не содержит иных ограничений участия граждан Российской Федерации в референдуме, кроме тех, которые изложены в ст. 32: «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».
В ч. 1 ст. 3 Федерального закона 11 июля 2001 г. «О политических партиях» указано, что политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Статья 26 указанного закона устанавливает права политической партии, в том числе и право, участвовать в выборах и референдумах, а статья 36 посвящена участия политических партий в выборах и референдумах. Таким образом, политические партии также имеют право принимать участие в референдумах.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил в качестве обязательных принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и определил нормативную основу этих институтов, гарантирующих реализацию данных принципов.
Волеизъявление является тайным, что обеспечивает адекватное отражение в бюллетене волеизъявления голосующего гражданина, особенно важного с точки зрения обеспечения и раскрытия действительной воли граждан. С этой целью закон закрепляет ряд гарантий этого правомочия.
Практика проведения референдумов в нашей стране показала необходимость решения вопросов участия в референдуме отдельных категорий граждан, формально не подпадающих под установленные законом ограничения.
В частности, возникла проблема с участием в референдуме граждан Российской Федерации, постоянно проживающих или временно пребывающих за рубежом.
Часть 17 статьи 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает то, что участники референдума, находящиеся в местах временного пребывания, работающие в непрерывно действующих организациях и на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены), а также военнослужащие, находящиеся вне места дислокации воинской части (в случае принятия Конституции Российской Федерации), по личному письменному заявлению, поданному в порядке, установленном законом, не позднее, чем за 7 дней до дня голосования могут быть включены в списки участников референдума на участке референдума по месту их временного пребывания.
Завершающий этап референдума - подведение его итогов. На этой стадии комиссия референдума выясняет два важных вопроса: состоялся ли референдум, и какое решение приняли граждане по существу вынесенных на него вопросов.
При подведении итогов референдума и объявлении результатов его голосования, государственный орган не вправе по своему усмотрению признать или не признать голосование и придать ему правовую несостоятельность. Он лишь решает вопрос о существовании определенного факта в правовой сфере, и его решение имеет декларативный характер. Причастность к этому государственного органа проистекает исключительно из организационно-технической необходимости - ничего в юридической действительности она не меняет, и изменить не может. Наоборот, комиссия призвана констатировать состоявшуюся перемену (принятие правового акта народом) или отсутствие таковой (непринятие правового акта народом). Ч. 4 ст. 72 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что комиссии всех уровней, за исключением участковых комиссий, публикуют (обнародуют) данные, которые содержатся в протоколах комиссии соотсветствующего уровня об итогах референдума.
Автор: Живодрова Н.А.