Законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме состоит из Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, а также подзаконных актов.

Подавляющее большинство субъектов Российской Федерации обладают собственными законами, содержащими положения об основных гарантиях права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, таким, как назначение референдума субъекта Российской Федерации, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, образование участков референдума, агитация при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчет голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации о референдуме во многом схожи с положениями Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» и Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и исходят из принципов, установленных ими.

Референдум субъекта Российской Федерации назначается и проводится в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта федерации. При этом, согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», и в частности ч. 1, 2 ст. 12, этого закона, принятие органом государственной власти решения по существу вопроса, который в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. это положение отсутствует.

В соответствии с ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. В ч. 8 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. приводится перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Цель вышеперечисленных ограничений - исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

Необходимо также учесть тот факт, чтобы вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не ограничивали или отменяли общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, исключали возможность их множественного толкования.

Следует согласиться с мнением Г.В. Синцова, что субъект Российской Федерации не вправе выносить вопрос на свой референдум, если этот вопрос совместного ведения урегулирован федеральным законодательством. Доказательством чему служит ч. 2 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», отмечающий, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации. На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации, федеральным законом.

Первоначально в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ч. 4 ст. 13 было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. положение ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. это допускается, если этот вопрос не урегулирован Конституцией Российской Федерации или федеральным законом.

Следует согласиться с мнением В.В. Гошуляка, который справедливо отмечает, что настоящие правовые нормы создали прочную правовую базу для формирования законодательства субъектов Российской Федерации о проведении их собственных референдумов. На сегодняшний день эта база представлена конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами о референдуме субъекта Российской Федерации.

Обратимся более подробно к анализу действующих конституций, уставов, а также законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих проведение референдума. Прежде всего, необходимо отметить, что в большинстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации можно найти лишь общую характеристику референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа. Эти положения закреплены в ст. 2 Конституции Адыгеи, ст. 6 Устава (Основного Закона) Алтайского края, ст. 9 Устава Амурской области, ст. 3 Устава Липецкой области, ст. 3 Устава Магаданской области, ст. 2 Конституции Мордовии, ст. 10.1 Устава Мурманской области, ст. 3 Конституции Республики Марий Эл», ст. 3 Устава Новгородской области, ст. 4 Устава Новосибирской области, ст. 3 Устава Архангельской области.

А также устанавливается к полномочиям, какого органа государственной власти (главы субъекта Российской Федерации или законодательного (представительного) органа государственной власти) относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. Этот вариант, по нашему мнению, наиболее предпочтителен, так как закрепление основополагающих моментов в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации при одновременном наличии специального закона о референдуме позволяет усовершенствовать регулирование референдума субъекта Федерации. В таких субъектах Российской Федерации как Республика Бурятия и других республиках в составе Российской Федерации это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в остальных - главе законодательного (представительного) органа. На наш взгляд это связано с особым статусом республик в составе Российской Федерации.

Законы, регулирующие проведение референдумов, приняты не во всех субъектах Российской Федерации. В некоторых из них действуют избирательные кодексы, нормы которых комплексно регулируют порядок проведения выборов и референдумов на территории конкретных субъектов (Белгородской и Воронежской областей, Республики Коми и Башкортостан). В отдельных субъектах (Волгоградской, Костромской, Омской, Пермской, Саратовской и Ульяновской областях) один и тот же закон регулирует порядок проведения, как референдума субъекта Российской Федерации, так и местных референдумов на территории данного субъекта Российской Федерации. Например, в Омской области действует закон «Об областном и местном референдуме в Омской области», а в Пермской - «О референдумах в Пермской области».

В одних субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации отведена специальная глава в их учредительных документах. Так, например, в соответствующих главах уставов Вологодской (гл. З), Калужской (гл. 4), Костромской (гл. 2), Липецкой (гл. 3) областей, в которых подробно излагаются вопросы, по которым проводится краевой (областной) референдум. В других субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается лишь статья в главе устава или основного закона, как в уставе Саратовской области (гл. 1, ст. 5), Конституции (основном законе) Республики Алтай (гл. 1, ст. 6).

Тем не менее, в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации регулируются отдельными законами.

Часть 3 статьи 3 закона Республики Адыгеи от 6 января 1999 г. «О референдуме Республики Адыгея» запрещает проведение референдума по вопросу изменения статуса республики, а ч. 4 ст. 3 закрепляет тот факт, что вопросы, выносимые на референдум Республики Адыгея, не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Законодательство о референдуме Республики Адыгея, в соответствии со ч. 1 ст. 7 составляют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Адыгея, федеральные конституционные законы, закон «О референдуме Республики Адыгея» и другие законы Республики Адыгея.

Согласно ст. 1 закона Республики Калмыкии от 13 марта 1995 г. «О референдуме Республики Калмыкия», референдум - высшее непосредственное, наряду со свободными выборами, выражение власти народа. Данный закон вводит такое новое для регионального законодательства понятие, как консультативный референдум по предметам ведения республики, который, наряду с обязательным референдумом, проводится на всей территории республики с целью выяснения общественного мнения по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни республики. Результаты консультативного референдума не носят обязательного характера, а лишь учитываются органами государственной власти при принятии законов и иных решении.

Поскольку результаты консультативного референдума носят рекомендательный характер, в этом случае референдум лишается своего основного признака - юридической силы решения, принятого на референдуме, и скорее напоминает опрос общественного мнения. Введение понятия консультативного референдума в этом случае не противоречит Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как на уровне субъектов Федерации органы государственной власти субъектов Федерации могут вводить дополнительные виды референдумов, главное, чтобы решения, принятые на этих видах референдумов не имели юридической силы. А Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не запрещает проведение консультативного референдума на уровне субъектов Федерации.

Аналогичная ситуация наблюдается в законе Алтайского края от 1 ноября 1995 г. «О краевом референдуме», в котором также имеет место консультативный референдум. Кроме того, ст. 3 закона Алтайского края запрещается принятие Устава края, внесение в него изменений и дополнений на краевом референдуме, что ограничивает непосредственное участие граждан в решении вопросов государственного строительства в крае.

Представляется интересным для исследования законодательство субъектов Российской Федерации в формулировке вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум.

В статье 24 Устава Амурской области устанавливается, что референдум области или общее голосование населения области проводится для принятия закона или решения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни области, входящим в компетенцию законодательной и (или) исполнительной власти области.

На референдум области не могут быть вынесены вопросы (в ред. Закона Амурской области от 20.11.2000 г. №268-03):

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти области, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти области, органов местного самоуправления либо отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной власти органов или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти области, и органов местного самоуправления;

в) об избирании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств области, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В Уставе Липецкой области (ст. 20) устанавливается как позитивный, так и негативный список вопросов референдума: «Референдум области или общее голосование населения области проводятся для принятия закона или решения по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни области, входящим в компетенцию законодательной или исполнительной власти области. На областной референдум не могут выноситься вопросы о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов государственной власти области, а также о проведении их досрочных выборов либо об отсрочке указанных выборов; о формировании состава органов государственной власти и их персональном составе; об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; о бюджете и изменении финансовых обязательств области; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; другим вопросам, предусмотренным федеральным законодательством».

В статье 32 Устава Орловской области закрепляется перечень вопросов, которые не могут быть решены путем референдума: «На областной референдум не могут быть вынесены вопросы: принятия и изменения Устава (Основного Закона) области; принятия и изменения областного бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств области; введения, изменения и отмены областных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; иные финансовые вопросы; вопросы принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения в связи с возникновением стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, других чрезвычайных обстоятельств, а также иные вопросы в соответствии с законом. Вопросы, выносимые на областной референдум, не должны противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права».

Из перечня вопросов, не подлежащих вынесению на референдум республика Саха (Якутия), Архангельская область исключили пункт о персональном составе органов государственной власти субъектов федерации. Астраханская область исключила из своего перечня пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Оренбургская область - пункт о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств области, а также пункт о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. В то же время Республика Саха (Якутия) необоснованно включила в свой перечень положение об амнистии и помиловании и о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также освобождении от их уплаты. Республика Мордовия, Астраханская и Архангельская области необоснованно включили в свои перечни положения о налогах и сборах.

Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации в этой части нуждается в существенной корректировке.

Теперь перейдем к вопросу о субъектах инициирования референдума в субъектах Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ч. 1 ст. 14 правом инициирования проведения референдума в Российской Федерации обладают граждане Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.

В статье 70.1 Конституции Адыгеи к ведению Совета Представителей Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея относится назначение референдума Республики Адыгея. Статьей 26 Устава Амурской области устанавливается вид акта, которым назначается референдум области и орган, его назначающий: «Постановление о назначении референдума области принимает областной Совет народных депутатов».

В Уставе Архангельской области (ст. 29) закреплена обязанность главы администрации области, назначить референдум Архангельской области в соответствии с действующим законодательством. Однако во всех случаях, когда глава администрации области не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет один из заместителей главы администрации области на основании распоряжения главы администрации области. Исполняющий обязанности главы администрации области не имеет права вносить предложения о поправках в Устав Архангельской области, подписывать и обнародовать областные законы, требовать созыва внеочередного заседания областного Собрания, назначать референдум Архангельской области (ст. 30).

В таких субъектах Российской Федерации, как Республика Бурятия, Республика Северная Осетия - Алания это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Как правило, указываются инициаторы проведения референдумов.

Согласно Конституции Республики Алтай, глава республики вправе предложить Государственному Собранию - Эл Курултай Республики Алтай проведение референдума Республики Алтай в случаях и порядке, установленном конституционным законом республики. Статья 26 Устава Амурской области указывает на три субъекта инициирования референдумов, и этот перечень не является закрытым: «Референдум области должен быть назначен по требованию не менее одной трети от установленного числа народных депутатов областного Совета народных депутатов, по инициативе Главы Администрации области либо при представлении подписей участников референдума в поддержку инициативы его проведения в количестве 2 процентов от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме. Законом области право инициативы проведения референдума области может быть предоставлено иным субъектам».

В Уставе Липецкой области (ст. 22) указываются два инициатора областного референдума: «Референдум области может быть назначен по требованию не менее двух третей от установленного числа депутатов областного Совета либо инициативе граждан и их общественных объединений в порядке, установленном федеральным и областным законодательством».

В статье 83.1 Устава Магаданской области закреплены инициаторы только одного вида местного референдума: «Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Мнение населения при решении вопросов изменения границ муниципальных образований может быть выражено на местном референдуме, если требование о проведении такого референдума было заявлено в установленном порядке жителями соответствующего муниципального образования, решением соответствующего представительного органа местного самоуправления, на собраниях (сходах) граждан, в ходе представительного опроса населения, если в нем приняло участие более половины жителей соответствующего муниципального образования, и в других, не запрещенных законом, формах».

В ст. 34 Устава Орловской области перечисляется достаточно широкий круг инициаторов референдума: «не менее двух процентов граждан, проживающих на территории области, обладающих избирательным правом и надлежащим образом подписавших коллективное обращение; губернатор области; не менее одной трети депутатов, избранных в областной Совет народных депутатов; не менее одной трети представительных органов местного самоуправления; иных лиц, установленных законом».

Расширение круга субъектов инициирования референдума не является нарушением федерального законодательства, так как предоставляет больше гарантий в реализации права на участие в референдуме.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2004 года № 1-Г04-20 было удовлетворено заявление о признании недействующими положений пункта 3 статьи 10 Закона Архангельской области от 15 июля 2003 г. № 184-23-03 «О референдуме Архангельской области» в части, предусматривающей назначение референдума главой администрации Архангельской области, и пункта 2 статьи 48, допускающий проведение досрочного голосования отдельных групп участников референдума субъекта Российской Федерации и устанавливающий перечень мест, где может быть проведено такое голосование, так как установление в оспариваемой норме открытого перечня мест, где может быть проведено досрочное голосование, порождает правовую неопределенность в ее толковании и применении.

Положения п. 2 ст. 17, п. 15 ст. 34 и п. 3 ст. 46 Закона Сахалинской области от 31 декабря 2003 г. «О референдуме в Сахалинской области» проверялись в Верховном Суде Российской Федерации (определение от 24 ноября 2004 года № 64-Г04-16).

Оспаривая п. 2 ст. 17 областного Закона, предусматривающий установление территориальной комиссией срока приема предложений по составу участковой комиссии, который не может составлять менее 10 дней, прокурор ссылался на то, что установление территориальной комиссией срока приема предложений по формированию участковой комиссии противоречит п. 8 ст. 22 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которым сроки приема предложений по составу избирательной комиссии должны быть установлены законом и в соответствии с которым должен быть установлен конкретный срок приема предложений по формированию участковой комиссии.

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора в данной части, суд пришел к правильному выводу, что указанная норма областного Закона не противоречит Федеральному закону, поскольку срок приема предложений по составу комиссии установлен законом субъекта Российской Федерации и сам срок не противоречит сроку, предусмотренному п. 8 ст. 22 Федерального закона.

Что касается доводов прокурора, оспаривающего норму в той части, в которой конкретный срок приема предложений по составу участковой комиссии устанавливает территориальная комиссия, то с ними также согласиться нельзя.

Как указывалось выше, срок приема предложений установлен п. 2 ст. 17 областного Закона, который не может составлять менее 10 дней. В то же время установление конкретного срока приема предложений территориальной комиссией не противоречит действующему избирательному законодательству.

Так, согласно п. 8 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий, в том числе и территориальных комиссий, устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. Федеральный закон прямо не устанавливает полномочие территориальной комиссии по установлению срока приема предложений по составу комиссий в оговоренный в федеральном законе период. В связи с этим таким полномочием территориальная комиссия может быть наделена законом субъекта.

Пунктом 3 ст. 26 Закона области установлено, что официальное опубликование общих результатов референдума осуществляется соответствующей комиссией не позднее чем через один месяц со дня голосования. Такой же срок опубликования результатов референдума установлен п. 3 ст. 72 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Следовательно, суд правильно указал, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству, поскольку не устанавливает иного срока опубликования результатов референдума.

В то же время суд согласился с доводами прокурора о том, что п. 15 ст. 34 областного Закона противоречит Федеральному закону в части установления иных сроков предоставления финансовых отчетов по сравнению с федеральным законом. Вывод суда основан на материалах дела.

Согласно п. 9 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» инициативная группа по проведению референдума обязана предоставить в соответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов (в том числе один из них - не позднее, чем за 10 дней до голосования на референдуме, а итоговый - не позднее, чем за 30 дней после опубликования результатов референдума).

В п. 15 ст. 34 областного Закона установлен конкретный срок предоставления финансового отчета (за 10 дней до голосования и через 20 дней после опубликования результатов референдума).

Как установил суд, исходя из содержания этой нормы не допускается предоставление финансового отчета ранее или позже этого срока.

С учетом этого следует согласиться с выводом суда о том, что п. 15 ст. 34 областного Закона противоречит Федеральному закону, поскольку ограничивает права субъектов проведения референдума как по сроку предоставления финансового отчета до дня голосования, так и по сроку предоставления итогового финансового отчета.

Если обратиться к более подробному анализу законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме, то практически все они повторяют положения федерального законодательства.

Так, согласно ст. 1 закона Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме», республиканский референдум -голосование граждан Республики Саха (Якутия) по особо важным вопросам государственной и общественной жизни республики, по которым предполагается получить положительный или отрицательный ответ на однозначно поставленный вопрос.

Согласно ст. 1 закона Республики Карелия, референдум Республики Карелия, наряду со свободными выборами, является непосредственным выражением власти граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Карелия и обладающих избирательным правом, а также правом на участие в референдуме. Референдум проводится на всей территории Республики Карелия. На референдум может выноситься либо один вопрос, либо группа вопросов. Формулировка каждого вопроса, выносимого на референдум, не должна содержать нескольких положений, допускающих отдельное одобрение или неодобрение. Вопрос, вынесенный на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Также можно отметить ряд особенностей в регулировании референдума в субъектах Российской Федерации. Так, закон Республики Карелия допускает одновременное проведение как республиканского, так и местного референдума (ст. 3, ч. 6), а, кроме того, разрешает проведение референдума в день выборов депутатов представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, Председателя Правительства Республики Карелия (ст. 3, ч. 7).

Согласно ст. 6, ч. 2 закона «О референдуме Республики Карелия», референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации или на всей территории Республики Карелия, а также в случаях возникновения ситуаций, отнесенных действующим законодательством к категории чрезвычайных, и в случаях возникновения стихийных бедствий. В законе Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме» данная статья отсутствует.

На референдум Республики Саха (Якутия) не могут выноситься, в соответствии со ст. 1, вопросы об изменении статуса и территориальной целостности Республики Саха (Якутии), о налогах, о бюджете, об амнистии, помиловании, чрезвычайных мерах по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности населения. Ст. 9, ч. 3 закона «О референдуме Республики Карелия» запрещает выносить на республиканский референдум следующие вопросы:

а) отнесенные законодательством к исключительному ведению Российской Федерации;

б) о продлении срока полномочий Председателя Правительства Республики Карелия;

в) принятия и изменения бюджета Республики Карелия, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств Республики Карелия;

г) введения, изменения и отмены налогов и сборов Республики Карелия, а также освобождение от их уплаты;

д) принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению общественного порядка, здоровья и безопасности граждан;

е) иные вопросы, предусмотренные действующим законодательством.

Существенной особенностью закона «О референдуме Республики Карелия» является то, что, следуя ч. 2 ст. 9 данного закона, разрешено выносить в обязательном порядке на республиканский референдум вопросы изменения статуса и границ Республики Карелия как субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, предусмотренной Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Карелия и федеральным конституционным законом. В ч. 1 ст. 14 отмечается, что инициатива проведения республиканского референдума по данному вопросу принадлежит гражданам, Председателю Правительства Республики Карелия и депутатам Законодательного собрания Республики Карелия.

Необходимо отметить, что сроки проведения референдумов в субъектах Российской Федерации отличаются. Как указано в ст. 7, ч. 1 закона «О референдуме Республики Карелия», референдум может проводиться в срок не ранее 60 дней, но не позже 90 дней со дня принятия решения его проведения. Референдум в Республике Саха (Якутия), следуя ст. 17 закона «О республиканском референдуме», не может проводиться ранее одного месяца и не позднее четырех месяцев со дня принятия решения о его проведении.

Законодательство о референдуме в Республике Карелия, как отмечается в ст. 8 закона «О референдуме Республики Карелия», составляют Конституция Российской федерации, законы Российской Федерации, Конституция (основной закон) Республики Карелия, закон «О референдуме Республики Карелия», иные законы Республики Карелия, уставы муниципальных образований. Законодательство о референдуме в Республике Саха (Якутия), согласно ст. 4 закона «О республиканском референдуме», регулируется Конституцией Республики Саха (Якутия), законом «О республиканском референдуме» и Законом «О выборах народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)». Как видно из вышеперечисленных нормативно-правовых актов, законодательство о референдуме в Республике Саха (Якутия) опирается лишь на свою Конституцию и свои законы, полностью, исключая федеральные законы Российской Федерации. Более того, в соответствии со ст. 2 закона Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме», при принятии высшими органами государственной власти Российской Федерации решения о проведении Всероссийского референдума по вопросам, противоречащим Федеральному договору и Конституции Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) двумя третями голосов установленного числа народных депутатов республики может принять решение о неучастии граждан Республики Саха (Якутия) во Всероссийском референдуме по этим вопросам.

В ст. 16 закона Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме» указывается, что право принятия решения о проведении референдума принадлежит Государственному Собранию (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которое принимает решение большинством голосов от общего числа избранных народных депутатов Республики Саха (Якутия). Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вправе принять одно из следующих решений:

а) о назначении референдума, дате его проведения, вопросе референдума и мерах по его обеспечению;

б) об отклонении требований о назначении референдума в случае нарушения закона «О республиканском референдуме»;

в) о разрешении вопроса, предлагаемого в требованиях о проведении референдума, без последующего проведения референдума.

Следуя ст. 10 закона Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме», необходимо отметить, что с инициативой о проведении референдума могут выступить Президент Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) большинством голосов от избранного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия) и не менее 100 тысяч граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

Право принятия решения о проведении республиканского референдума в Республике Карелия, согласно ст. 13 закона «О референдуме Республики Карелия», принадлежит Палате Представителей Законодательного Собрания Республики Карелия. Ст. 14, ч. 2 этого же закона указывает на то, что инициатива о проведении республиканского референдума принадлежит:

а) гражданам, а равно общественным объединениям республики, устав которых предусматривает право на участие данного общественного объединения в выборах или на инициирование референдума при условии регистрации данного общественного объединения Министерством юстиции Республики Карелия не позднее, чем за шесть месяцев до даты принятия решения о выдвижении инициативы проведения референдума;

б) Председателю Правительства Республики Карелия;

в) депутатам Законодательного Собрания Республики Карелия;

г) представительным органам местного самоуправления.

Как мы видим, по сравнению с федеральным законодательством, приведенный выше перечень субъектов права выдвижения инициативы о проведении референдума значительно шире.

Причем, ст. 15, ч. 4 Закона «О референдуме Республики Карелия» устанавливает, что в случае, если инициатива проведения референдума исходит от граждан республики, то в поддержку проведения республиканского референдума необходимо собрать не менее 10 тысяч подписей граждан, имеющих право на участие в референдуме. При этом граждане, подписавшиеся под требованием о проведении референдума, должны представлять не менее пяти самоуправляющихся территорий, от каждой из которых число подписавшихся должно быть не менее двух процентов от числа граждан, имеющих право на участие в референдуме на данной самоуправляющейся территории. Обращение о проведении референдума со стороны депутатов Законодательного собрания, согласно ст. 17, ч. 2 этого же закона, должно быть подписано не менее одной третью депутатов каждой из палат Законодательного Собрания Республики Карелия. А обращение органов местного самоуправления о проведении республиканского референдума, в соответствии со ст. 18, ч. 2, 3, должно быть поддержано не менее одной пятой частью их численности, представляющей не менее пяти самоуправляющихся территорий республики. Порядок реализации инициативы проведения референдума общественными организациями не определяется действующим законом «О референдуме Республики Карелия». В законе Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме» статья, затрагивающая порядок реализации инициативы граждан и общественных объединений о проведении республиканского референдума, вообще отсутствует.

Если в Республике Карелия, согласно ст. 11, ч. 1 действующего Закона о референдуме, граждане принимают решение о выдвижении инициативы проведения референдума и об образовании инициативной группы на собрании граждан, количество участников которого может быть произвольным; то ст. 11 закона Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме» считает собрание правомочным, если на нем присутствуют не менее 300 граждан Республики Саха (Якутия), имеющих право участвовать в референдуме.

Существуют также различия в сроках полномочий комиссий референдумов. Полномочия комиссий референдума Республики Саха (Якутия), как отмечается в ст. 18 закона «О республиканском референдуме», заканчиваются через месяц после опубликования итогов референдума. В то время как полномочия территориальных и участковых комиссий референдума Республики Карелия, в соответствии со ст. 28, ч. 2 закона «О референдуме Республики Карелия», возникают с момента их образования и прекращаются по истечении 10 дней со дня опубликования окончательных результатов референдума.

Пункт 1 ст. 64 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в вопросе о времени начала, и окончания референдума ограничилась формулировкой, что это время устанавливается законом, и его продолжительность не может составлять менее десяти часов. О времени и месте голосования участковая комиссия по проведению референдума Российской Федерации оповещает граждан не позднее, чем за двадцать дней до дня проведения референдума Российской федерации. Ст. 43, ч. 1 закона «О референдуме Республики Карелия» полностью соответствует федеральному законодательству. Что касается закона Республики Саха (Якутия) «О республиканском референдуме», то здесь мы видим несоответствие федеральному законодательству, так как согласно ст. 29 данного закона, голосование в день проведения референдума проводится с 7 до 20 часов. О времени и месте голосования участковая комиссия оповещает граждан не позднее, чем за 15 дней до дня референдума.

Подвергнув сравнительному анализу значительный по объему нормативный материал, отражающий широкую географическую базу исследования, можно отметить постоянный характер процесса совершенствования регионального законодательства о референдуме. Постепенное сближение развития правовых систем субъектов Российской Федерации является, несомненно, объективной тенденцией. Причинами этого, по нашему мнению, является расширение практики региональных референдумов, постоянно выявляющей недостатки законодательства, с одной стороны, и создание «модельных» законов, носящих рекомендательный характер и корректирующих развитие законодательства о референдуме, с другой.

Следует согласиться с мнением И.А. Филиповой, утверждающей, что реформирование регионального законодательства о референдуме не всегда предполагает автоматическое установление соответствия федеральному законодательству, и как прежде «целостность российского конституционного права существенным образом подрывается оторванностью уровней конституционного регулирования». Можно выделить перечень наиболее часто встречающихся расхождений норм законов субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством:

а) включение в список ограничений по предмету референдума вопросов, касающихся принятия (изменения) конституций субъектов Российской Федерации;

б) установление квот для сбора подписей в поддержку референдума;

в) разброс в количестве подписей, необходимом для инициирования референдума (превышаются установки Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - в законах, принятых ранее и не измененных; занижаются - в отдельных вновь принятых законах);

г) повышение требований к количеству проголосовавших за решение референдума для признания его принятым;

д) отсутствие или несоблюдение некоторых важных статей федерального законодательства в законах субъектов Российской Федерации о референдуме;

е) различное время для голосования: в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации - с 8 до 22 ч., но есть и исключения в сторону увеличения временного интервала (Республика Татарстан - с 6 до 22 ч.) или его уменьшения (Республика Бурятия, Республика Хакасия, Республика Дагестан - с 7 до 20 ч.);

ж) вопросы, не подлежащие вынесению на референдум. Причиной вышеперечисленных отклонений, на наш взгляд, является отсутствие научно разработанной целостной концепции развития законодательства о референдуме, нацеливающей законотворчество на контактные цели и перспективы.

Вместе с тем, не все несовпадающие с федеральными нормами положения законов субъектов Федерации нуждаются в исправлении. Вполне допустимым является уменьшение количества подписей граждан, необходимого для возбуждения процедуры референдума; положения о времени голосования также не вступают в коллизию с федеральными нормами.

Автор: Живодрова Н.А.