26.12.2011 5164

Юридическая ответственность за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации

 

В зависимости от отраслевой принадлежности нормативно-правовой основы некоторые исследователи различают три вида ответственности за нарушения законодательства о референдуме субъектов Федерации:

- ответственность по избирательному праву;

- административная ответственность;

- уголовная ответственность.

В этой связи, следует согласиться с мнениями Г.В. Синцова и В.В. Комаровой, которые классифицирует юридическую ответственность за нарушения законодательства о референдуме на:

- конституционно-правовую;

- административную;

- уголовную.

Конституционно-правовая ответственность за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации наступает в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и законах о референдумах субъектов Российской Федерации. Это отмена регистрации инициативной группы референдума, отмена решения об итогах голосования, результатах референдума, расформирование комиссии референдума.

Подробнее остановимся на случаях расформирования комиссии референдума.

Роспуск комиссий референдума субъектов Федерации наступает в двух случаях, предусмотренных пунктом 1 статьи 31 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»:

- в случае нарушения комиссией права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание комиссией референдума субъекта Федерации в порядке, предусмотренном законом (в том числе и на основании судебного решения), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов референдума;

- в случае неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Расформирование комиссий производится судом. Дела о комиссиях референдума субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 75 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» рассматриваются в верховных судах республик, краевых, областных судах, судах городов федерального значения, судах автономной области и автономных округов.

Следует согласиться с мнением В. Туликова, что логика развития судебной защиты и становление института подсудности в рамках рассматриваемой категории дел диктует необходимость закрепления компетенции судов уровня субъектов Федерации по разрешению таких споров по первой инстанции, что положительно отразится на сроках рассмотрения, законности и обоснованности принимаемых решений по существу возникшего спора. Кроме того, само обращение в Верховный суд республики, суд края, области, города федерального значения с заявлением о рассмотрении дела по первой инстанции - более адекватная форма защиты такого важного политического конституционного права, как право на участие в референдуме субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004 года №4-П по делу о проверке конституционности п. 10 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ч.1 ст. 259 ГПК РФ в связи с запросом Верховного Суда РФ, Конституционный Суд России признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1), 118, 120 (часть 1) и 123 (часть 3), нормативное положение, содержащееся в пункте 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, согласно которому в случае, если нарушения, указанные в жалобе (жалобах) или заявлении на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Верховный Суд Российской Федерации, который обязан рассмотреть жалобу по существу.

В мотивировочной части указанного постановления Конституционный Суд Российской Федерации указал, что в силу предписаний Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 46 (части 1 и 2) и 47 (часть 1), подсудность дел определяется федеральном законом. Это относится и к родовой (предметной) подсудности дел о защите избирательных прав и права граждан на участие в референдуме, по правилам которой они распределяются между судами разного уровня, уполномоченными на рассмотрение в первой инстанции того или иного дела с учетом установленных законом его свойств и признаков.

В соответствии с пунктом 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, дело о защите избирательных прав, подсудное в силу общих правил статей 24, 26 и 27 ГПК Российской Федерации районному суду или верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и автономного округа, может быть по инициативе Центральной избирательной комиссии Российский Федерации передано для рассмотрения в Верховный Суд Российской Федерации, если указанные в жалобе (жалобах) или заявлении нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. При этом, по смыслу закона, решение вопроса о наличии или отсутствии названных оснований для изменения обычных правил подсудности отнесено к исключительной компетенции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, поскольку Верховный Суд Российской Федерации в случае соответствующего обращения обязан рассмотреть жалобу или заявление по существу в качестве суда первой инстанции. Такое решение принимается не только во внесудебной процедуре, но и без учета позиции сторон данного публично-правового спора и других лиц, участвующих в деле, поскольку выяснение их мнения для изменения подсудности дела не требуется.

Таким образом, основания для изменения подсудности, позволяющие передать дело, отнесенное законом к подсудности других судов общей юрисдикции, на рассмотрение Верховного Суда Российской Федерации, сформулированы неопределенно. Так, не ясно, по каким критериям может определяться «значительное» число граждан, чьи избирательные права или право на участие в референдуме оказались нарушенными; что следует относить к «иным» обстоятельствам, из-за которых нарушение указанных конституционных прав приобрело «особое общественное значение»; какое общественное значение может признаваться «особым», - притом, что в силу специфики характера публичных правоотношений дела о защите избирательных прав, как правило, затрагивают интересы большого числа избирателей и имеют широкий общественно-политический резонанс.

На наш взгляд, указанное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации является законным и обоснованным, поскольку, основания для изменения подсудности должны быть строго определены в Законе, и произвольная передача дела в Верховный Суд Российской Федерации является недопустимой.

Рассмотрение данного вопроса Конституционным Судом Российской Федерации приобретает большую значимость также в связи с тем, что право на судебную защиту является важнейшей гарантией осуществления и защиты права граждан на участие в референдуме.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», если решение о расформирование комиссии референдума принято в период кампании референдума Центральная избирательная комиссия формирует временную комиссию референдума. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Федерального закона ее членами не могут быть:

- лица, не имеющие гражданства Российской Федерации;

- граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, ограниченно дееспособными;

- граждане Российской Федерации, не достигшие 18 лет;

- депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

- выборные должностные лица;

- судьи, прокуроры;

- члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума;

- лица, выведенные из состава комиссий по решению суда;

- лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушения законодательства о референдумах, - в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания.

Временная комиссия должна быть сформирована не позднее чем через три дня после принятия решения о расформировании комиссии референдума.

По окончании кампании референдума комиссия референдума субъекта Российской Федерации формируется органами государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением правил, предусмотренных федеральным законодательством.

Пункт 12 статьи 31 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что расформирование комиссии не влечет за собой прекращение полномочий членов соответствующих комиссий с правом совещательного голоса.

Административная ответственность за нарушения законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации регламентирована в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 года.

Административная ответственность может наступить только за виновное нарушение законодательства о референдуме субъекта Федерации.

Статья 5.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 года устанавливает ответственность за нарушение установленного законом порядка подсчета голосов (ст. 5.24). Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на председателя или членов комиссии референдума в размере от пяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда.

Статья 5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает ответственность за неисполнение решения комиссии референдума, принятого в пределах ее компетенции. Это административное правонарушение может быть совершено как должностным, так и юридическим лицом. И влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до двадцати и от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда соответственно. Указанное правонарушение может быть совершено только в форме бездействия, что следует из самой статьи.

Нарушение установленного порядка опубликования документов, связанных с подготовкой и проведением референдумов (статья 5.5) может быть совершено посредством массовой информации и влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до двадцати, а на юридических - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Статьи 5. 8 - 5. 12 регулируют правонарушения, связанные с агитацией по вопросам референдума. Агитацией считается деятельность граждан, инициативной группы по проведению референдума, имеющая целью побудить граждан проводить референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования на референдуме, поддержать или отвергнуть вопрос, вынесенный на референдум.

В связи с проведением агитации возникают такие административные правонарушения, как, например, нарушение предусмотренных законодательством о референдумах условий агитации при проведении референдума, проведение агитации в период запрещения ее проведения и в местах, где она запрещена законом и другие.

Подробнее остановимся на анализе статьи 5.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях -финансирование избирательной кампании, проведения референдума помимо избирательных фондов, фондов для участия в референдуме и оказание иной запрещенной законом материальной поддержки.

Оказание финансовой или иной материальной поддержки инициативной группе референдума помимо ее фондов для участия в референдуме либо связанные с проведением референдума бесплатное или по необоснованно заниженным расценкам выполнение юридическими лицами работ, оказание услуг, либо реализация товаров влечет наложение административного штрафа помимо граждан еще на должностных и юридических лиц. На граждан штраф налагается в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц - от двадцати до тридцати, а на юридических лиц - от двухсот до трехсот минимальных размеров оплаты труда.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях также предусмотрена конфискация предмета административного правонарушения. Им могут выступать денежные средства, предметы материального мира.

Административная ответственность граждан предусмотрена за умышленное уничтожение или повреждение информационных либо агитационных печатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях, сооружениях или иных объектах с согласия их собственника или владельца в ходе подготовки или проведения референдума, либо нанесение надписей или изображений на информационные либо агитационные печатные материалы. Она устанавливается в виде административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда (статья 5.14).

Такие административные правонарушения, как нарушение права гражданина на ознакомление со списком участником референдума; вмешательство в работу комиссии референдума с использованием должностного или служебного положения; нарушение порядка предоставления списков участников референдума или сведений об участниках референдума; нарушение прав члена комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, представителя средства массовой информации; нарушение установленного законодательством о референдумах права на пользование помещениями в ходе подготовки и проведения референдума; несвоевременное перечисление средств инициативным группам по проведению референдума и другие могут быть совершены только должностными лицами и влекут наложение административного штрафа в размере от десяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда.

Статьей 5.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 года предусмотрена административная ответственность за отказ работодателя в предоставлении отпуска членам комиссии референдума для участия в подготовке и проведении референдума. Это влечет наложение административного штрафа от пятнадцати до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

Инициативная группа выступает субъектом административной ответственности в случае непредставления или не опубликования отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение референдума; незаконного использования денежных средств инициативной группой по проведению референдума; а также в случае использования незаконной материальной поддержки инициативной группой по проведению референдума.

Незаконная выдача гражданину бюллетеня для голосования на референдуме влечет за собой наказание исключительно для членов комиссии референдума (статья 5. 22). Нарушение установленного законом порядка подсчета голосов может быть совершено как членом комиссии референдума, так и ее председателем (ст. 5. 24).

Уголовная ответственность за нарушение законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации регламентируется в Уголовном Кодексе Российской Федерации, в котором есть четыре статьи, посвященные посягательствам на право граждан на участие в референдуме. Это статья 141 -воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий Уголовного кодекса Российской Федерации, статья 141.1 - Нарушение порядка финансирования деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, статья 142 - фальсификация документов референдума, статья 142.1 - фальсификация итогов голосования.

Статья 141 УК РФ устанавливает, что воспрепятствование свободному осуществлению гражданином права на участие в референдуме, воспрепятствование работе комиссий референдума либо деятельности члена комиссии референдума, связанной с исполнением им своих обязанностей, - наказывается штрафом в размере до сорока тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех месяцев, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года. В Уголовном кодексе РСФСР такая ответственность не предусматривалась.

Пункт 2 вышеназванной статьи устанавливает, что те же деяния:

а) соединенные с подкупом, обманом, применением насилия либо с угрозой его применения;

б) совершенные лицом с использованием своего служебного положения;

в) совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, - наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до пяти лет.

Часть 3 статьи 141 УК РФ введена Федеральным законом от 4 июля 2003 года №94-ФЗ. Она предусматривает, что вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, избирательных блоков, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового.

Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ в часть 3 статьи 141 настоящего Кодекса внесены изменения, вступающие в силу по истечении шести лет после дня вступления в силу названного Федерального закона.

Текст части 3 статьи 141 УК РФ в будущей редакции: Вмешательство с использованием должностного или служебного положения в осуществление избирательной комиссией, комиссией референдума ее полномочий, установленных законодательством о выборах и референдумах, с целью повлиять на ее решения, а именно требование или указание должностного лица по вопросам регистрации кандидатов, списков кандидатов, подсчета голосов избирателей, участников референдума и по иным вопросам, относящимся к исключительной компетенции избирательной комиссии, комиссии референдума, а равно неправомерное вмешательство в работу Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового.

Статья 141.1 УК РФ предусматривает ответственность за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.

Передача инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума в целях достижения определенного результата на референдуме денежных средств в крупных размерах, минуя соответствующий фонд референдума, или расходование в целях достижения определенного результата на референдуме не перечисленных в фонды референдума денежных средств в крупных размерах, или передача инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума в целях достижения определенного результата на референдуме материальных ценностей в крупных размерах без компенсации за счет средств соответствующего фонда референдума, или выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с референдумом и направленных на выдвижение инициативы проведения референдума, на достижение определенного результата на референдуме, осуществленные в крупных размерах без оплаты из соответствующего фонда референдума или с оплатой из соответствующего фонда референдума по необоснованно заниженным расценкам, а также внесение пожертвований в крупных размерах в фонд референдума через подставных лиц - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо обязательными работами на срок до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до одного года.

Использование в крупных размерах помимо средств соответствующего фонда референдума финансовой (материальной) поддержки для выдвижения инициативы проведения референдума, получения определенного результата на референдуме уполномоченным представителем по финансовым вопросам инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, а также расходование в крупных размерах пожертвований, запрещенных законодательством о выборах и референдумах и перечисленных на специальный счет фонда референдума, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до пяти лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.

Примечание. Крупным размером в настоящей статье признаются размер суммы денег, стоимость имущества или выгод имущественного характера, которые превышают одну десятую предельной суммы всех расходов средств избирательного фонда соответственно кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, фонда референдума, установленной законодательством о выборах и референдумах на момент совершения деяния, предусмотренного настоящей статьей, но при этом составляют не менее одного миллиона рублей.

Статья 142 Уголовного кодекса Российской Федерации устанавливает ответственность за фальсификацию документов референдума, если эти деяния совершены членом комиссии референдума, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, - наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет.

К документам референдума, фальсифицирование которых образует состав преступления, относятся: бюллетени для голосования, протоколы комиссии, списки участников референдума и другие.

Часть 2 статьи 142 УК РФ устанавливает, что подделка подписей участников референдума в поддержку выдвижения инициативы проведения референдума или заверение заведомо подделанных подписей (подписных листов), совершенные группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, либо соединенные с подкупом, принуждением, применением насилия или угрозой его применения, а также с уничтожением имущества или угрозой его уничтожения, либо повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо лишением свободы на срок до трех лет.

Часть 3 статьи 142 УК РФ устанавливает, что незаконное изготовление, а равно хранение либо перевозка незаконно изготовленных бюллетеней для голосования на референдуме - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до трех лет.

Статья 142.1 УК РФ устанавливает ответственность за включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании, либо представление заведомо неверных сведений об участниках референдума, либо заведомо неправильное составление списков участников референдума, выражающееся во включении в них лиц, не обладающих правом на участие в референдуме, или вымышленных лиц, либо фальсификация подписей участников референдума в списках избирателей, участников референдума, либо замена действительных бюллетеней с отметками участников референдума, либо порча бюллетеней, приводящая к невозможности определить волеизъявление участников референдума, либо незаконное уничтожение бюллетеней, либо заведомо неправильный подсчет голосов участников референдума, либо подписание членами комиссии референдума протокола об итогах голосования до подсчета голосов или установления итогов голосования, либо заведомо неверное (не соответствующее действительным итогам голосования) составление протокола об итогах голосования, либо незаконное внесение в протокол об итогах голосования изменений после его заполнения, либо заведомо неправильное установление итогов голосования, определение результатов референдума - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до четырех лет.

Неправильное установление результатов референдума выражается в том, что в нарушение закона результаты референдума объявляются действительными или, наоборот, недействительными и т.п.

Остановимся подробнее на анализе статьи 141 Уголовного Кодекса Российской Федерации.

Воспрепятствование осуществлению гражданином права участвовать в референдуме заключается в противодействии деятельности инициативной группы, а также незаконном ограничении права гражданина на участие в референдуме и пр.

Воспрепятствование работе избирательных комиссий может состоять в создании препятствий работе членов избирательной комиссии на избирательном участке или избирательной комиссии на более высоком уровне. Препятствия могут состоять в лишении возможности для членов избирательной комиссии работать в ее составе, в лишении возможности наблюдателей присутствовать при голосовании или подсчете голосов, в совершении административных правонарушений или преступлений, посягающих на общественный порядок, и т.п.

Преступление, предусмотренное данной статьей, признается оконченным с момента осуществления действий, направленных на воспрепятствование работе комиссий референдума, независимо от того, был ли гражданин в результате этих действий лишен возможности реализовать предоставленное ему законом право участия в референдуме, была ли дезорганизована деятельность комиссий по проведению референдума или нет.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт референдума является комплексным правовым институтом, юридическая ответственность за нарушение законодательства о референдуме субъекта Российской Федерации наступает в только случаях, прямо предусмотренных федеральным и региональным законодательством Российской Федерации. Исходя из того, что количество правонарушений в сфере реализации права на участие в референдуме граждан Российской Федерации достаточно велико, следует ужесточить санкции за нарушение законодательства о референдуме.

 

Автор: Живодрова Н.А.