27.12.2011 13815

Основы конституционного строя в Российской Федерации: понятие и содержание

 

Объект любого исследования нуждается в определении. Особенно это важно в случае исследования правовых, социальных феноменов в силу их многозначности, реальной возможности придать различный смысл обозначаемым категориям.

Термин «конституционный строй» не употреблялся ни в одной советской Конституции. Введение этого понятия в юридический обиход неизбежно вывело бы советскую науку на феномен конституционного государства и на те юридические условия, при которых оно существует - парламент, независимый суд, механизм гарантирования прав человека и гражданина и т.д. Но тогда пришлось бы признать, что в «самом демократическом государстве» принципы конституционализма не реализуются. Все что выдавало несоответствие социалистической государственности конституционным требованиям, тщательно обходилось. Советский законодатель предпочитал пользоваться более нейтральными категориями типа «Общественное устройство» в Конституции СССР 1936 года или «Основы общественного строя и политики» в Конституции СССР 1977 года. Характеризуя советский социалистический общественный строй, необходимо отметить его политизированную, идеологическую природу. Однако ученые-государствоведы определяли его как «наиболее важные общественные отношения, характеризующие политическую и экономическую системы советского общества, его социальную основу», «ведущий институт советского государственного права».

История появления термина «основы конституционного строя» в Конституции Российской Федерации 1993 года представляется весьма интересной.

На обсуждение Конституционному Совещанию выносилось два проекта - президентский и проект Конституционной комиссии. Президентский вариант открывала глава «Общие положения. Права и свободы человека». В проекте Конституционной комиссии первой шла глава «Основы конституционного строя». Первые семь статей из президентского проекта и соответствующая глава об основах конституционного строя в проекте Конституционной комиссии по содержанию совпадали.

Дискуссии развернулись в двух направлениях. Первое - относительно альтернативы названия главы, то есть обозначения ее как «Общие положения» или «Основы конституционного строя»; второе - относительно последовательности расположения глав в проекте Конституции, то есть первоначально записать главу об основах конституционного строя либо о правах и свободах человека и гражданина.

Авторы президентского проекта новой Конституции первоначально отказались от понятия «конституционный строй», которым оперировала Конституционная комиссия, заменив его понятием «государственный строй».

А.Б. Венгров высказался за обозначение первой главы как «Общие положения», указав, что «терминология «конституционный строй», «основы конституционного строя», «принципы конституционного строя» - это очень размытые юридические понятия Еще никто нигде не писал, не сказал точно, что такое конституционный строй. Вот что такое государственный строй, то есть устройство государства, реальные институты государства, это известно. А когда мы начинаем вводить в заглавие раздела «конституционный строй», а затем никак его не раскрываем, получается юридически очень нечеткая структура Конституции».

Его поддержал Н.В. Быков, подчеркнув, что «сама Конституция - это и есть уже основа государственности, и вдруг предлагается в одну из ее глав еще раз внести какие-то «основы», то есть тавтология. Данная поправка просто разбивает стройную Конституцию на какие-то еще основы, то есть главные и неглавные. В Конституции все главное, там не может быть никакого разделения».

Это вызвало решительные возражения рецензентов проекта. В частности Б.А. Страшун напоминал, что «еще со времени французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года известно, что конституционный строй характеризуется государственным обеспечением прав человека, в частности независимыми судами, и разделением властей. В течение семидесяти с лишним лет у нас был тоталитарный государственный строй, но по существу никогда не было конституционного строя. Теперь, когда у нас конституционный строй начал, наконец, складываться, нам предлагают исключить его упоминание из Конституции».

Все же в варианте Конституционного совещания появилась-таки глава I первого раздела «Основы конституционного строя».

Практически все конституции мира начинаются с определения сущности государства, власти, положения человека в обществе и государстве. Президентский вариант употреблял термин - «государственный строй». Если говорить с точки зрения теории, то он несколько сужает объект конституционного регулирования. В связи с этим В.Т. Кабышев отмечает, что «основы конституционного строя - завоевание юридической науки, ни в одной конституции мира этого нет. Это говорит о том, что мы строим правовое государство».

Относительно последовательности расположения глав, мнения тоже разделились. Одни считали, что сначала должна идти глава о правах и свободах человека и гражданина, а затем основы конституционного строя, другие - наоборот.

Так, В.П. Лукин отметил, что первую главу необходимо назвать «Права и свободы человека». «Основы конституционного строя», по его мнению, должны обязательно присутствовать в качестве самостоятельной главы. Однако отличительной особенностью данной Конституции является именно провозглашение широкого спектра прав и свобод человека и гражданина. Поэтому необходимо поставить на первое место главу «Права и свободы человека», а все остальное должно быть потом.

Ему решительно возразил М.А. Федотов, указав, что «если мы начнем с прав человека и гражданина, то мы не сможем употреблять термин «Российская Федерация», потому что сначала мы должны сказать, что такое Российская Федерация, в каком государстве обеспечиваются эти права человека и гражданина, какое государство их гарантирует и каким образом».

На наш взгляд, глава «Основы конституционного строя», несомненно, должна «открывать» Конституцию, стоять на первом месте. Утверждение некоторых политиков и ученых в пользу названия первой главы «Права и свободы человека и гражданина», ссылаясь на то, что отличительной особенностью именно данной Конституции является провозглашение широкого спектра прав и свобод человека и гражданина, выглядит, по крайней мере, малоубедительным. Конституции 1936 и 1977 годов также содержали широчайший перечень прав и свобод, поэтому говорить о какой-то специфике в данном вопросе Конституции 1993 года не приходится. А что касается основных принципов построения общества и государства, то они действительно претерпели существенные изменения, что потребовало юридического оформления в новой Конституции России.

Все многообразие отношений, складывающихся в обществе, невозможно отразить в нормах Конституции, да это и не целесообразно. Для их правового конституирования установлены параметры, охватывающие основополагающую часть общественных отношений, функционирующих в обществе и государстве. Этой цели служит понятие «конституционный строй».

Конституционный строй может пониматься в широком и узком смысле. В первом значении конституционный строй представляет собой связанную совокупность конституционных отношений, иными словами то, что составляет предмет конституционного регулирования. Определить объем конституционного строя и его отдельных компонентов в этом случае затруднения не вызывает: достаточно обратиться к Конституции и выяснить ее пределы. В этом значении конституционный строй представляет собой совокупность юридических институтов, служащих главными показателями общественной и государственной организации и становится принадлежностью любого общества. Конституционный строй здесь равнозначен строю государственному и не может быть ему противопоставлен.

Такой подход разделяет, например, В.Т. Кабышев, который видит в конституционном строе, прежде всего «систему конституционных отношений как предмета конституционного регулирования, а также конституционные нормы и конституционные принципы, регулирующие и закрепляющие отдельные виды общественных отношений существующего реального строя» О.Г. Румянцев конституционный строй понимает как «совокупность социальных отношений, а его основы - систему принципов, их регламентирующих» Л.В. Бутько указывает, что конституционный строй - категория правовая, предназначенная для выражения сущности общественного и государственного строя. Поэтому конституционный строй можно рассматривать как закрепление в Конституции государства главных признаков и элементов общественного и государственного строя.

С подобными определениями трудно согласиться по двум причинам. Первая - потому что такой подход фактически лишает конституционный строй самостоятельного значения и представляет его лишь как проекцию государственного и общественного строя. Вторая - возникает резонный вопрос. А всякий ли строй, устройство которого отражено в соответствующих юридических актах, может считаться конституционным?

Конституционный строй не следует отождествлять с государственным строем. В отличие от последнего, конституционный строй всегда предполагает наличие конституции. Необходимыми признаками конституционного строя являются также народный суверенитет, разделение властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека. Кстати, государственный строй может и не содержать этих признаков

Такой подход, на наш взгляд, является более оправданным и представляет конституционный строй в узком смысле. В данном случае, не всякий общественный и государственный строй есть одновременно конституционный, но лишь такой, который адекватно отражает конституционные идеи и принципы, выражает определенный уровень политического развития, является результатом признания прирожденных и неотъемлемых прав человека, равного права для всех.

Если государство воздействует на общественный строй, прежде всего, посредством обеспечения, гарантирования содержащихся в правовых нормах предписаний, опираясь при этом на Конституцию и иные источники права, выполняет ряд других обязательств перед человеком и обществом, это позволяет говорить о началах конституционного строя.

Практическое воплощение идей и принципов конституционализма, включение их в юридический обиход требует надлежащих гарантий, выраженных определенными государственными институтами: парламент, конституционный надзор, глава государства, местное самоуправление, уполномоченный по правам человека и т.д. Конституционный строй, - отмечает P.M. Дзидзоев, - есть соединение прав человека и конституционных гарантий их реализации, выраженных институтами государственной демократии.

Подобного подхода придерживаются такие ученые, как Ю.П. Еременко определяющий конституционный строй «как систему господствующих экономических, политических, идеологических отношений в их конституционной форме выражения, которые воплощают полновластие (суверенитет) народа и определяют сущность, основные черты общества в целом»  М.В. Баглай определяет конституционный строй как «порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией». О.Е. Кутафин под конституционным строем понимает «главные принципы государства, обеспечивающие подчинение его праву и характеризующие его как конституционное государство».

Мы предлагаем следующее определение конституционного строя. Конституционный строй - общественно-политическое устройство, закрепленное в Основном законе общества и государства, выражающее и гарантирующее конституционные принципы народного суверенитета, разделения властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Задача обоснования и разъяснения содержания, сущности и значения конституционного строя усложняется тем, что в Конституции речь идет не о конституционном строе как таковом, а об основах конституционного строя.

В юридической литературе понятие «основы конституционного строя» иногда отождествляется с «конституционными принципами» Однако, по нашему мнению, понятие «основы конституционного строя» существенно шире дефиниции «конституционные принципы» и наглядным тому подтверждением является непосредственное включение в главу 1 Конституции Российской Федерации целой системы принципов, в своей совокупности и составляющих эти основы.

Если обратиться к словарю СИ. Ожегова, то «основа» понимается как «источник, главное, на чем строится что-нибудь, что является сущностью чего-нибудь» Что касается слова «принцип», то в определении СИ. Ожегова оно означает: «1. Основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т.д. 2. Убеждение, взгляд на вещи». Как верно было подмечено А.Р. Борадзовым «то, что в тексте преамбулы самой Конституции России слова «принцип» и «основа» и использованы с определенной «нюансировкой», хотя и в общедемократическом их значении, наглядно свидетельствует в пользу вышеуказанных трактовок этих категорий, а именно в той ее части, где многонациональный народ принимает Конституцию Российской Федерации, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы».

Основы конституционного строя взаимосвязаны, не существуют изолированно друг от друга. Все они оказывают друг на друга влияние, представляют собой не простую совокупность, а органическое единство, целостную систему и выражают качественную определенность её содержания. Основы конституционного строя определяются через его признаки, к которым относятся:

- политические, публично-правовые и гуманитарные основы конституционного строя (демократическая, правовая, федеративная государственность; республиканская форма правления; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; приоритет народного суверенитета над государственным; принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную; признание и гарантирование местного самоуправления);

- социальные основы конституционного строя (социальный характер Российского государства);

- экономические основы конституционного строя (принципы рыночной экономики; признание многообразия форм собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы);

- духовно-нравственные и идейные основы конституционного строя (светский характер государственности; принципы идеологического и политического многообразия);

- юридические (общеобязательные) основы конституционного строя (верховенство Конституции Российской Федерации и законов).

Основы конституционного строя выступают как наиболее крупный объект конституционного регулирования. Его можно разделить на три уровня, предполагающие различное закрепление:

1. базовые ценности, на которые ориентируется общество в развитии конституционного строя;

2. основные принципы, выступающие в качестве руководящих для конкретных сторон конституционного строя и отрасли государственного (конституционного) права;

3. конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности и принципы получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение.

Следует различать две стороны понятия основ конституционного строя. Во-первых, это устои реальных общественных отношений, которые суть категория объективная. Во-вторых, это субъективное отражение объективной категории, адекватно либо не вполне адекватно устанавливаемое законодателем.

Возможны различные варианты соотношения между основами конституционного строя как реальным общественно-государственным устройством и основами конституционного строя как правовым институтом - от их более или менее полного соответствия до такого же расхождения. Разумеется, никакая, даже самая реальная Конституция, не свободна от провозглашения определенных идеалов, ценностей, исходных постулатов, однако если Конституция Российской Федерации претендует на роль действующего, эффективного нормативно-правового акта, то ее нормы должны, так или иначе, соответствовать объективной реальности. Приведем такой пример.

В истории отечественного конституционализма идея правового государства впервые получила прямое закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года в качестве необходимого атрибута характеристики российской государственности (статья 1). Это несомненно имеет большое значение само по себе, поскольку свидетельствует об официальном признании данной идеи, необходимости ее осуществления на конституционном уровне, чего предшествующие конституции не обеспечивали.

Помимо того, что Конституция нормативно провозглашает и закрепляет достигнутый уровень развития общества и государства, она служит своеобразной программой, законодательным планом, образцом для действительности.

Однако ни в какой аргументации не нуждается тот бесспорный тезис, - отмечает Л.С. Мамут, - что конституционные положения, претендующие на эффективное действие и ощутимую нормативную силу, должны так или иначе учитывать реальные обстоятельства и соответствовать им. Но все равно нормативную модель и реальность разделяет определенная дистанция, между ними есть известная напряженность и нередко они вступают в противоречие. Последние снимаются в процессе реализации конституции, в ходе развития конституционализма.

Так можно ли современное Российское государство считать правовым? Ответ однозначен - нет. Положение о правовом государстве остается не более чем благим намерением, идеалом. Совершенно прав О.Е. Кутафин, когда пишет, что «Российская Федерация, провозглашенная правовым государством, на деле таковым пока не является. В стране все еще не обеспечено верховенство закона, отсутствует эффективная система защиты человека от произвола государства. Граждане России далеко не всегда могут безболезненно, в короткие сроки восстановить свои нарушенные права, защитить законные интересы». Данную позицию разделяет О.В. Мартышин, который отмечает, что «в России нет правового государства, а мы, может быть, не приблизились к нему, а даже отдалились, потому что у нас нет порядка, закон бездействует». «В посттоталитарной России существует принципиальное противоречие между конституционными идеалами и реальностью. Оно столь глубоко, что его устранение - это длительный процесс «дорастания» страны до своей Конституции, процесс формирования гражданского общества, которому понадобиться нынешняя либеральная Конституция. Конечно, современная Россия не является правовым государством».

Проблема формирования правового государства, на наш взгляд, имеет довольно широкий социальный фон. Не только ученые-юристы, но также социологи, политики говорят о том, что в России только начинают складываться основные предпосылки правового государства, перспектива же его оформления в законченный институт демократии и права - довольно неопределенная. В пользу этого свидетельствует целый ряд факторов: нестабильность и неэффективность законодательства, неуемный рост преступности, коррупция, разрушение законности, падение уровня правосознания и правовой культуры граждан.

В ежегодном Послании Президента Федеральному Собранию в 2002 году В.В. Путин указал на неизменные цели, стоящие перед государством - «демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правового государства». Кроме этого, он констатировал нестабильность всей правовой системы. «Отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня нам приходится принимать много законов - для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу В 2003 году В.В. Путин отметил, что «Россия должна быть страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свободы. Россия должна быть страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надежно защищены, а экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать. В этом - наша стратегическая цель».

В своем выступлении на рабочем совещании с членами Правительства глава государства отметил, что «недопустимо, когда в стране, несмотря на решения Конституционного Суда, продолжают применяться противоречащие Конституции законы и нормативные акты. Ведь их применение - прямое нарушение прав российских граждан».

Таким образом, Президент России как высшее должностное лицо государства, как гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина употребляет понятие «правовое государство» не как свершившийся факт, а как идеал, цель, к которой необходимо стремиться.

Как справедливо отмечает B.C. Нерсесянц «сформулированные в Конституции правовые начала и требования - в области прав и свобод человека и гражданина, основ гражданского общества и правового государства в целом - по своему социально-историческому смыслу и содержанию характерны для прочно сложившегося буржуазно-демократического строя и могут быть реализованы в условиях, как минимум, развитого капитализма, развитого общества, государства и права. Ввиду отсутствия таких условий в сегодняшней России (и в достаточно долгой перспективе) образуется большой разрыв между конституционными положениями и реально складывающейся действительностью».

Формирование правового государства, уважения прав человека - важнейших факторов стабилизации и устойчивого развития - задача необычайно трудная, и ее решение возможно лишь с учетом многих десятилетий целенаправленных усилий всего общества, связанных как с преодолением наследия прошлого, так и тех серьезных ошибок и просчетов, которые были допущены в последние годы.

Таким образом, законодатель не сумел правильно определить тот этап развития общественной действительности, в условиях которого реально могут быть реализованы принципы правовой государственности. А в настоящее время правовое государство в нашей стране находится на начальном этапе становления.

Любая конституция, не может обойтись без провозглашения определенных идеалов. Речь идет, скорее, об искреннем стремлении записать в конституцию как можно больше «хорошего», «полезного», «справедливого». В результате, однако, может возникнуть эффект «экранизации реальности», то есть реальность воспринимается избирательно. Та часть ее, которая указанным идеалам соответствует, - воспринимается, остальное «экранизируется», отсекается, как бы перестает существовать, но при этом в стороне остаются вопросы практического применения, реализации конституционных норм.

С учетом вышеизложенного, понятие «основы конституционного строя», предлагается рассматривать в двух аспектах - как совокупность общественных отношений, составляющих основы построения общества и государства и как правовой институт, регулирующий эти отношения. В первом значении под «основами конституционного строя» понимаются главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть конституционного строя и выражающие в концентрированной форме наиболее демократические его характеристики (принцип народного суверенитета, принцип разделения властей, признание и защита неотъемлемых прав и свобод человека и т.д.). Во втором значении под «основами конституционного строя» следует понимать конституционные нормы, закрепляющие и гарантирующие социальную исполнимость принципов организации общества и государства.

Понятие «конституционный строй» необходимо отграничивать от смежных понятий «государственный» и «общественный» строй.

Л.В. Бутько общественный строй представляет как категорию объективную и понимает под ним «иерархически упорядоченную совокупность общественных отношений, в которые вступают люди в своей повседневной жизни» . О.Г. Румянцев отмечает, что под «общественным строем понимается организация общества, взятая в единстве всех сторон и обусловленная определенным уровнем производительных сил, производственных, политических, идеологических, правовых и других отношений, а также соответствующих им учреждений».

Понятие общественного строя содержится в Большом юридическом словаре. В частности, он определяется как «исторически конкретная система общества, обусловленная определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни и охраняемая государством и правом».

Общественный строй не является сугубо государственно-правовой категорией, а скорее имеет социально-политический оттенок. Он охватывает все стороны общественной жизни: социальные идеи, социальные институты, социальные нормы, социальные отношения, существующие в обществе.

Уяснение природы и сущности общественного строя создает некую основу для понимания строя государственного.

Государственный строй - совокупность общественно-политических институтов и отношений, выражающих наиболее устойчивые связи внутренней организации государства. Государственный строй представляет собой не только совокупность государственных органов, но и характер взаимоотношений между ними. Он может быть сравним с формой государства, включающей три элемента - форму правления, форму государственного устройства и политический режим. Но в большей степени государственный строй ориентирует нас на территориальную организацию государства и систему государственных органов.

Коль скоро государство является важнейшим социальным институтом, то государственный строй может рассматриваться как часть общественного строя и зависит он от особенностей экономических, политических, идеологических и других отношений в обществе.

Таким образом, понятие «конституционный строй» имеет самостоятельное значение. Отождествление его со строем государственным недопустимо. Конституционный строй предполагает определенный уровень политического развития общества и государства, Основной закон которого выражает и гарантирует конституционные принципы народного суверенитета, разделения властей, нерушимость и неотчуждаемость общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Понятие «основы конституционного строя» необходимо рассматривать в двух аспектах - как совокупность общественных отношений, составляющих основы построения общества и государства и как правовой институт, регулирующий эти отношения. В первом значении под «основами конституционного строя» понимаются главные, ключевые общественные отношения, составляющие суть конституционного строя и выражающие в концентрированной форме наиболее демократические его характеристики (принцип народного суверенитета, принцип разделения властей, признание и защита неотъемлемых прав и свобод человека и т.д.). Во втором значении под «основами конституционного строя» следует понимать конституционные нормы, закрепляющие и гарантирующие социальную исполнимость демократических принципов организации общества и государства.

Степень сближения этих двух категорий зависит от наличия слаженного механизма гарантирования, возможности воплощения основ конституционного строя в фактическую действительность.

 

Автор: Ткачева Н.А.