27.12.2011 13227

Гарантии и права местного самоуправления в РФ, их виды, соотношение, характеристика

 

Одним из основных элементов правового механизма обеспечения прав местного самоуправления является система гарантий этих прав, которая представляет собой совокупность общих и юридических гарантий. В научной и учебной литературе сложилось несколько точек зрения на классификацию видов гарантий местного самоуправления. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. и некоторые другие известные ученые к общим гарантиям относят: экономические, политические, духовные и специальные (собственно юридические) гарантии. Последние подразделяют на гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления и гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления.

Группа ученых Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов A.M. и др. перечень общих гарантий политических, экономических, культурно-идеологических (духовных) дополняют организационными гарантиями. К юридическим гарантиям они относят правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления; институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; порядок рассмотрения обращения органов местного самоуправления; судебную защиту прав местного самоуправления и др. (т.е. полный перечень не приводят).

Предложенный другой группой ученых-государствоведов (Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др.), перечень общих гарантий местного самоуправления совпадает с позицией Кутафина О.Е. и Фадеева В.И.. Обе группы ученых делят общие гарантии на экономические, политические, социальные и духовные. Что касается юридических гарантий, то коллективом авторов во главе с профессором Бондарем Н.С. предложено считать таковыми конкретные требования, адресованные всем возможным субъектам муниципально-правовых отношений, в том числе:

1. Запрет на ограничение прав местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ, ст. 43 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г.).

2. Обязательность рассмотрения обращения органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями (ст. 45 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г.).

3. Государственная защита юридической силы актов местного самоуправления (ст. 44 Федерального закона 1995 г.).

4. Судебная защита местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ст. 46 Федерального закона 1995 г.).

5. Прокурорский надзор, другие средства защиты местного самоуправления внесудебными органами государственной власти (ст. 129 Конституции РФ, ст. 51 Федерального закона 1995 г., ст. 77 Федерального закона 2003 г.).

Кроме того, вышеуказанные авторы выделяют более частные юридические гарантии местного самоуправления: организационные гарантии (самостоятельность определения населением структуры органов местного самоуправления, организационное обособление местного самоуправления от органов государственной власти и т.д.); финансово-экономические гарантии (право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, обеспечение муниципальной собственностью, необходимой для решения вопросов местного значения, обеспечение минимального местного бюджета и т.п.).

В отличие от названных выше ученых, Постовой Н.В. подходит к классификации гарантии местного самоуправления упрощенно. Он считает, что все гарантии можно разделить лишь на экономические, организационные и правовые. Пылин В.В. общие гарантии местного самоуправления вообще не рассматривает, уделив особое внимание только правовым гарантиям, он не разделяет их на виды. Ковешников Е.М. к общим гарантиям местного самоуправления относит достигнутый уровень развития страны, т.е. те экономические, политические, социальные, духовные отношения, которые сложились в обществе. Специальные юридические гарантии он, также, как и Пылин В.В., не разделяет на виды.

Есть и другие точки зрения на понятие «гарантий местного самоуправления». Например, профессор Князев С.Д. под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Он также выделяет общие (экономические, политические, социальные) и юридические гарантии.

Таким образом, в муниципальном праве сложились различные понимания гарантий местного самоуправления, их классификации. И все же большинство ученых считают, что все гарантии делятся на две большие группы: общие и специальные юридические. Критерием общих гарантий местного самоуправления являются сферы жизнедеятельности. Юридические гарантии также подразделяются на виды, при этом критерии их классификации, как показало исследование, самые разные: различные по предмету регулирования: нормы-принципы, конкретная правовая норма, совокупность норм, правовые институты, требования, факторы и другие средства.

Проводимое исследование говорит о том, что существующая классификация гарантий местного самоуправления слабо разработана юридической наукой, а проблемы реализации гарантий требуют повышенного внимания и своевременного правового разрешения. Как нам представляется, с точки зрения формы закрепления правовые гарантии местного самоуправления делятся на конституционные, отраслевые, региональные (установленные в законодательстве субъектов Российской Федерации) и локальные (установленные в Уставах муниципальных образований). Считаем возможным, также, внести предложение о необходимости подразделения юридических гарантий на гарантии правого положения {статуса), гарантии реализации, гарантии охраны и гарантии защиты прав местного самоуправления. Первые из них закреплены в нормах права, как бы в форме «статики», вторые - находят отражение в процессе правоотношений, т.е. в «динамике», а действия третьих и четвертых проявляются в тех случаях, когда нарушается нормальный, чёткий ритм реализации правового положения (статуса) субъекта гарантий. Первых двух юридических гарантий по существу оказывается недостаточно, они «не срабатывают» вообще или частично, им не хватает их воздействующего качества. Иногда нужно более жесткое принуждение, заключающееся во вступлении в действие юридических гарантий охраны или защиты. Как точно замечает А. Гайнетдинов, «под гарантиями охраны прав следует понимать нормы, устанавливающие контрольно-надзорные функции государственных органов и общественных организаций гарантии защиты имеют непосредственную задачу восстановления уже нарушенных прав, устанавливают и предоставляют меры и средства для их восстановления.

Гарантии положения (статуса) могут носить формальный характер и редко использоваться, гарантии реализации - это реальность повседневной жизни, гарантии охраны и защиты - это не просто реальность, а реальность в определенных условиях (противодействие, воспрепятствование). Учитывая это, можно подразделить гарантии местного самоуправления на формальные и реальные. Конечно же, все вида гарантий взаимосвязаны, их подразделение необходимо для того, чтобы выделить, оттенить воздействие и собственное правовое регулирование каждого из них.

Учитывая, что местное самоуправление осуществляется в различных организационных формах (ст. 130 Конституции РФ) в своей совокупности они образуют систему местного самоуправления, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения. В юридической литературе по муниципальному праву принято различать несколько групп организационных форм. Первая группа - охватывает формы прямого волеизъявления граждан или его отдельных групп, проживающих в границах муниципального района (округа), сельского (городского) поселения. Она играет основную и ведущую роль в осуществлении местного самоуправления потому, что посредством таких форм прямой демократии как референдум, выборы, сходы, собрания населения обеспечивается формирование функционирование всех остальных звеньев системы местного самоуправления - его органов.

Иными словами, не будет населения - не будет ни органов, ни должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, вторую группу форм осуществления местного самоуправления составляют выборные и иные органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории муниципальных образований. В соответствии со ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления.

В третью группу входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. Многочисленные, разнообразные формы участия населения, в осуществлении местного самоуправления служат массовой опорой местного самоуправления, укрепляют его связи с населением.

Известно также, что в муниципальном праве, как в прочем, и в любой другой отрасли права, должен быть институт субъектов муниципального права. К сожалению, такой институт в муниципальном праве, как самостоятельный раздел в системе отрасли, отсутствует. Более того, исследование показало: институт субъектов муниципального права с научных позиций до настоящего времени не разработан. Есть лишь попытки его представить в подразделе «муниципально-правовые отношения». Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

- муниципальные образования;

- население муниципальных образований;

- собрание (сход) граждан;

- органы местного самоуправления;

- граждане;

- депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.

Из приведенного перечня субъектов муниципально-правовых отношений видно, что большинство из них, исключая государственные органы, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации (за исключением муниципальных) являются субъектами муниципального права со своим муниципально правовым статусом. Следовательно, можно уверенно говорить о наличии у них государственных гарантий.

Таким образом, мы пришли к выводу о реальной возможности разграничить местное самоуправление по критерию субъектности на:

- гарантии муниципальных образований;

- гарантии граждан России и населения;

- гарантии собрания (схода) граждан;

- гарантии органов и должностных лиц местного самоуправления;

- гарантии депутатов представительных органов местного самоуправления;

- гарантии членов других выборных органов местного самоуправления;

- гарантии органов территориального общественного самоуправления;

- гарантии ассоциаций и союзов муниципальных образований;

- гарантии муниципальных предприятий, учреждений, организаций.

По обновленному закону о местном самоуправлении произошли некоторые изменения в структуре органов местного самоуправления. Появились: местная администрация, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования, следовательно, гарантии по субъектному критерию можно детализировать по видам органов местного самоуправления.

В новой редакции закона о местном самоуправлении, по иному, в отличие от прежней редакции, решается вопрос о межмуниципальном сотрудничестве. Ст. 10 «Ассоциации и союзы муниципальных образований» (Закон 1995 г.) предоставляла право муниципальным образованиям в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Теперь же ст. 8 «Межмуниципальное сотрудничество» нового Закона сформулирована так: «В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации».

Как видим, в этой статье уже речи нет о праве муниципальных образований на создание объединений в форме ассоциаций или союзов. В данном случае нельзя утверждать о наличии их гарантий, так как такие объединения могут быть просто не созданы. К примеру, даже в условиях действия прежнего закона о местном самоуправлении 1995 г. в Краснодарском крае до настоящего времени такой ассоциации создано не было. Будет ли создан совет в соответствии с новым законом пока неизвестно. Поэтому можно ли говорить о гарантии данного права для муниципальных образований? Конечно, нет.

Пункт 3 ст. 8 нового Закона имеет следующую редакцию: «С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований». В четвертом пункте этой же статьи говориться о том, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, но они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

В связи с тем, что федеральный законодатель применил не императивную, а диспозитивную норму, т.е. допустил лишь возможность образования межмуниципальных объединений, хозяйственных обществ и межмуниципальных организаций, к тому же без наделения их полномочиями органов местного самоуправления, считать, что права этих субъектов охватываются гарантиями местного самоуправления также нельзя. Здесь речь может идти о гарантиях прав таких субъектов с использованием норм гражданского права. В этом случае можно говорить об опосредованных гарантиях муниципальных или межмуниципальных хозяйствующих субъектов и непосредственных гарантиях. Критерием разграничения гарантий будет близость отрасли права к субъекту охраны. Если гарантии регламентируются муниципальным правом их можно называть непосредственными, если другими отраслями, то они опосредованные.

В теоретическом аспекте исследования важно правильно употреблять термины и понятия, используемые в муниципальном праве, учитывая прошедшие изменения в законодательстве. Не случайно ст.2 «Основные термины и понятия» нового закона о местном самоуправлении значительно расширена в объеме. Этой проблеме и раньше уделялось значительное внимание.

Значительно расширив классификацию гарантий прав местного самоуправления по различным критериям, вернемся к первой группе гарантий, - общим гарантиям. Наша точка зрения, в основном, совпадает с точкой зрения большинства учёных считающих, что общие гарантии обусловлены сложившимися господствующими общественными отношениями экономического, социального, политического, характера и не связаны с конкретными (непосредственными) юридическими механизмами осуществления прав местного самоуправления. Общие гарантии, делятся на экономические, политические, социальные и культурно-идеологические.

Указанные четыре вида гарантий в юридической литературе ранее рассматривались. Вместе с тем, большинство авторов не учитывают того, что гарантированными могут быть лишь правовые нормы, которые правильно отражают объективные закономерности общественного развития, соответствуют специфическим обстоятельствам времени и места, согласуются с системой права. И если норма права не правильно отражает закономерности общественного развития, никакие гарантии не смогут обеспечить её эффективность, так как общество и государство не в состоянии гарантировать нормы, искажающие их природу.

С другой стороны, сами гарантии должны быть реальными. Юридические гарантии оказываются неработающими не только в случае, если норма является не реальной, но и если сами гарантии иллюзорны, то есть, сориентированы не на реальность, а на некую идеальную модель. В этой связи, мы видим свою задачу в том, чтобы, во-первых, кратко охарактеризовать общепризнанные общие гарантии, во-вторых, привлечь внимание к проблемам реального состояния и реализации общих гарантий местного самоуправления. В-третьих, обосновать наличие, кроме указанных четырех общих гарантий, еще, по меньшей мере, двух общих гарантий.

Итак, экономические гарантии. Они обеспечиваются общими конституционными принципами рыночной экономики, такими как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и равноправие всех форм собственности (ст. 8 Конституции РФ). Каждый россиянин (в установленном законом порядке и иностранный гражданин) имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституции РФ). Как верно обращает внимание Н.А. Боброва, - конституционные гарантии являются базой гарантирования основных прав.

Подчеркивая важность конституционных принципов рыночной экономики современной России, Г.А. Гаджиев в своей монографии отмечает, «конституционные принципы рыночной экономики образуют основы экономического строя России, представляющие собой фундаментальные устои социально-экономического, правового и, в частности, конституционного строя». Поддерживая и развивая тезисы Гаджиева Г.А. о введении понятия «экономической конституции», А.Е. Курилов обосновывает создание научной школы - «проблемы становления конституционной экономики Российского государства в новом XXI веке». Не углубляясь в теоретические аспекты конституционной экономики, заметим главное, - эффективная рыночная экономика страны это залог, гарантия становления и развития экономической основы местного самоуправления, создания достаточной налогооблагаемой базы за счёт развития среднего и малого бизнеса, предпринимательства, муниципального производства и внедрения новых современных технологий.

Местное самоуправление, - как верно пишет Н.С. Бондарь, - может существовать только при эффективном функционировании рынка. Плановая экономика полностью исключает развитие самоуправленческих начал как в экономической, так и в политической сфере. Но основа экономических гарантий, главная материальная предпосылка утверждения местного самоуправления как такового - это муниципальная собственность.

О реальном состоянии экономики страны можно судить по макроэкономическим показателям. В настоящее время экономисты страны уже второй год спорят, есть ли у правительства выверенный экономический курс или программа действия на определенный срок. На этот вопрос дал ответ сам президент на одном из совещаний с членами правительства по итогам социально-экономического развития страны за 2005 год. Президент потребовал от членов кабинета министров выдерживать в экономике линию прошлых лет. По видимому, всем нам следует руководствоваться положениями ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию России. В одном из них было сказано:

«Мы должны обладать существенным экономическим, интеллектуальным, моральным и военным преимуществом. Только так мы сохраним наши позиции в ряду крупнейших держав планеты. И поэтому в числе важнейших наших задач:

- увеличение валового внутреннего продукта в два раза;

- преодоление бедности;

- модернизация Вооруженных Сил».

Считаю, что общество в состоянии добиться этих результатов в период до 2010 года. Основой для достижения этих целей полагаю консолидацию общественных сил, незыблемость Конституцию Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан». Две первые задачи имеют прямую связь с экономическими гарантиями местного самоуправления. Отдельными макроэкономическими показателями по итогам развития страны за прошедший год мы можем гордиться: рост доходной части бюджета, снижение инфляции, размер стабилизационного фонда (около полутора трлн. рублей).

Вместе с тем, в процессе обсуждения проекта бюджета страны на 2006 год Президенту России и Федеральному Собранию Российской Федерации председатель Счетной Палаты России С. Степашин направил аналитическую записку с серьезными упущениями в проекте главного финансового документа страны. В частности, его удивило, что бюджет прогнозирует замедление темпов экономического роста с 107,2 процента в 2004 году до 105,8 процента в 2006 году и 106 процентов в 2008 году, тогда реальная задача президента удвоить ВВП к 2010 году становиться не выполнимой.

Настораживает руководителя Счетной Палаты России и запланированное снижение роста индекса потребительских цен с 7 - 8,5 процента в 2006 году до 4 - 5,5 процента в 2008 году. Тогда как президент четко обозначил «высоту», которую следует взять в ближайшие три года - довести инфляцию до 3 процентов годовых. Все это, говориться в аналитической записке, свидетельствует о том, что формирование проекта федерального бюджета на 2006 год осуществлялось при отсутствии общей стратегии социально-экономического развития, обозначенной президентом страны.

В конце прошлого года С. Степашин вновь поделился мыслями о благополучии российской экономики последних лет, о потенциале российской конкурентоспособности и перспективах дальнейшего экономического развития страны, которые были опубликованы в средствах массовой информации. В структуре российского экспорта за несколько десятилетий практически ничего не изменилось: 57 процентов в нем занимают топливно-энергетические товары, в том числе 32 процента - сырая нефть. Доля машин, оборудования и транспортных средства составляет менее 8 процентов. Если говорить о выводах, то они, по мнению С. Степашина, не слишком утешительны. Пассивность в структурной перестройке экономики, социальной и бюджетной сферах может закрепить за Россией роль сырьевого придатка, отодвинуть её на обочину мировой политики. Чтобы избежать всего этого, надо еще раз внимательно посмотреть на нашу экономическую политику и приоритеты.

Оптимистически выглядят экономические итоги прошедшего года в статистических данных Краснодарского края. Кубанский край в 2005 году развивался динамично. Рост валового регионального продукта в сравнении с предыдущим 2004 годом составил 6,4 процента, его объем - 389 млрд. рублей. Доходы консолидированного бюджета Краснодарского края составили: 2000 г. - 19,9 млрд. руб.; 2001 г. - 27,9 млрд. руб.; 2002 г. - 40,5 млрд. руб.; 2003 г. - 43,9 млрд. руб.; 2004 г. - более 50,0 млрд. руб.; 2005 г. - около 60,0 млрд. руб. (прогноз).

В 2005 году в экономику Кубани вложено 90 млрд. рублей инвестиций. Это первый показатель в Южном федеральном округе и шестой по России. Иностранные инвестиции составили 292 млн. долларов, что в полтора раза больше, чем в предыдущем году. На три миллиона человек увеличилось количество отдыхающих в Краснодарском крае, их общее число достигло 10 млн. человек. Экономическими вехами года стали международные бизнес - формулы, где Кубань показала исключительную привлекательность для инвесторов. На формуле «Дни Краснодарского края в Германии» было заключено 77 соглашений почти на 716 млрд. евро, 80 соглашений на сумму 1,6 млрд. долларов - на IV Международном экономическом форуме в Сочи.

Хорошие темпы экономического развития демонстрирует Ростовская область. За девять месяцев прошлого года область показала прирост промышленного производства в 18,9 процента по сравнению с предыдущим годом. Это в четыре с лишним раза выше общероссийского показателя. Сегодня в регионе, сказал в своем интервью губернатор Ростовской области, - действует 29 тысяч малых предприятий, что на 13 процентов больше, чем в предыдущем году. С 1998 года в области действует Агентство инвестиционного развития, которое ведет инвестиционные проекты на сумму свыше 230 млн. долларов, причем акцент делается на тех программах, которые «потянут» развитие целых отраслей.

Более высокими темпами, чем ожидалось, стала развиваться экономика Республики Дагестан, о чем свидетельствуют итоги социально-экономического развития за девять месяцев 2005 года. В Республике уже второй год идет реализация «Программы экономического и социального развития Республики Дагестан на период до 2010 года». За девять месяцев прошлого года наметился ощутимый рост объемов производства продукции (работ, услуг) во всех отраслях народного хозяйственного комплекса. Темпы роста валового регионального продукта увеличились с 14,5 до 24,6 процента. Индекс объемов производства промышленной продукции за 9 месяцев 2005 года составил 134,3 процента против 117,5 процента в предыдущем году. Наметилась тенденция увеличения удельного веса продукции сельского хозяйства в структуре валового регионального продукта с 25,4 процента в 2002 году до 28 процентов за прошлый год.

Экономический рост характерен не только для Краснодарского края, Ростовской области, но и отмечен в других субъектах Российской Федерации. Устойчивые положительные темпы роста экономики имеют место в Республике Мордовия, Республике Марий Эл, Белгородской области и других субъектах Федерации. Но есть регионы, которые находятся, длительное время в дотационном бюджетном режиме и выйти из него не могут, например, Республика Адыгея. Создание муниципальной милиции в таком субъекте Федерации может быть отсрочено до улучшения экономического положения.

Поэтому не случайно Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Д. Козак в 2005 году выступил с предложением о разработке законодательства позволяющего введение внешнего финансового управления в некоторых дотационных регионах, в числе которых он назвал: Республика Тыва, Ингушская Республика, Республика Дагестан. Еще более критично выступил на одном из совещаний в Кремле Президент России В. Путин в отношении губернаторов и руководителей республик Южного федерального округа. Он, в частности, сказал, - «Федеральные власти оказывают значительную финансовую помощь округу - за последние четыре года её объём в расчёте на одного жителя вырос почти в 3,5 раза. Однако, несмотря на растущую федеральную поддержку, разрыв между экономическими показателями округа и среднероссийскими величинами практически не уменьшается».

Кроме того, президент говорил о недопустимости коррупции и клановости во власти, что характерно для южных республик. Владимир Путин согласился с началом процесса перехода полномочий от федеральной власти к регионам, который рассчитан на трехлетний период.

А между тем, в течение всего прошедшего года под руководством губернатора Краснодарского края неоднократно проходили заседания совета безопасности края, на которых рассматривались меры по стабилизации процедур финансового оздоровления и банкротства на предприятиях Краснодарского края. На июньском совещании была озвучена цифра: 618 предприятий края находятся в стадии банкротства, общая задолжность перед кредиторами и налоговыми органами составляет свыше четырех миллиардов рублей. Многие предприятия ликвидируются, имущество и активы распродаются, техника режется на металл, а люди остаются без работы и средств, к существованию. Почти половина таких предприятий находится в агропромышленном комплексе. Тревожит то, что от подобных ситуаций дистанцируются главы городов и районов края.

На расширенном заседании совета безопасности края в сентябре 2005 года с тревогой отмечалось, - вал банкротств захлестнул практически все отрасли экономики, прежде всего, сельское хозяйство, строительство, торговлю и жилищно-коммунальное хозяйство. Только с начала года процедура банкротства запущена на 64 предприятий сельскохозяйственной отрасли края. Всего же число предприятий - банкротов достигло 326. В процедурах банкротства находится и 27 предприятий транспортной отрасли. В 2005 году в крае в полтора раза увеличилось количество предприятий - банкротов. В начале года их было 480, а уже сегодня - 750.

Учитывая сложившуюся экономическую ситуацию, в департаменте по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края сформирована коллегия. На одном из первых её заседаний рассматривался вопрос о мерах по финансовому оздоровлению предприятий Темрюкского района Краснодарского края. В этом муниципальном образовании сложилось очень напряженное экономическое положение. Только за один год число предприятий, угодивших под процедуру банкротства, увеличилось более чем в два раза - с 12 до 25.

На прошедшем в декабре 2005 года заседании совета безопасности края официально заявлено, что в самом благодатном российском регионе безработица и безденежье толкают крестьян на крайние меры. Вал банкротств, прокатившийся по многим районам края, буквально накрыл кубанское село. Ставка на создание агрохолдингов и предприятий-гигантов сделало свое дело - процесс банкротства во многих уголках края набирает обороты. Но после этого в здешних станицах народ не стал жить лучше, скорее наоборот. Доведенные до отчаяния люди шли на крайние меры. Так, в Тимашевском районе, добиваясь погашения долгов по заработной плате, несколько суток голодали свыше 40 человек. Их были готовы поддержать и другие крестьяне.

Мрачная экономическая ситуация сложилась в Крымском районе Краснодарского края. Там весной 2005 года разразился конфликт между администрацией района и предпринимателями, которым не продлили аренду торговых мест на рынке в центре города. В результате свыше 400 человек лишились работы. Когда-то Крымский район числился в передовиках в Краснодарском крае. Теперь из 18 коллективных сельхозпредприятий района 12 проходят процедуру банкротства, ещё четыре находятся на грани разорения, и лишь два хозяйства ещё пока работают. Прекратили работу Крымский молокозавод и Крымский консервный комбинат. Почти 80 млн. долга накопил винзавод «Саук-Дере». Разорено крупнейшее в районе автотранспортное предприятие - автоколонна № 1201. Общий долг ЖКХ района составил 380 млн. руб., а долги по зарплате в районе превысили 36 млн. рублей.

Как справедливо замечает доктор политических наук, профессор Кубанского государственного университета Михаил Савва, - информация большинства краевых СМИ говорит о росте экономики и существенных улучшениях, но при этом каждый конкретный человек не может найти следы этого роста в своей жизни.

Уже несколько лет департамент экономического развития, инвестиций и внешних связей администрации Краснодарского края ведет мониторинг основных экономических показателей каждого муниципального образования края. Предметом анализа стали показатели, характеризующие развития всех основных отраслей экономики - объем произведенных и отгруженных крупными и средними предприятиями товаров, выполненных работ и услуг, а также финансовые результаты их деятельности.

Представленные сведения позволяют определить ранг (место) каждого муниципального образования по основным экономическим показателям и составить рейтинг муниципалитетов. Его анализ говорит о высокой степени экономической нестабильности муниципальных образований Краснодарского края и резко меняющихся возможностях муниципальных сообществ самостоятельно выполнять свои функции и полномочия.

По данным вышеназванного департамента в истекшем году из 48 муниципальных образований края только менее десяти являлись самодостаточными и могли существовать без дотаций.

Экономические гарантии местного самоуправления являются определяющими в системе всех остальных гарантий (поэтому мы им уделили столько внимания), так как создают такие материальные условия, которые обеспечивают удовлетворение и социальных и духовных потребностей населения. Однако, проведенные исследования на примере муниципальных образований Краснодарского края, приводит нас к выводу, что экономические гарантии местного самоуправления государственной властью в полном объёме пока ещё не обеспечиваются. Одна из причин тому, излишняя централизация налоговых сборов в пользу федерального центра. По мнению ученых, специалистов в настоящее время 56 процентов всех налоговых сборов по стране поступает в федеральный бюджет.

На состоявшихся в октябре 2005 года в Совете Федерации Федерального Собрания России слушаниях обсуждался проект правительственной программы развития бюджетного федерализма, рассчитанной на ближайшие пять лет. На форуме прозвучала цифра: сегодня существующая централизация налоговых сборов привела к тому, что региональные и муниципальные власти могут обеспечить собственные нужды лишь на 15 процентов. Программой предусматривается укрепление финансовой и налоговой самостоятельности субъектов Федерации, а также создание эффективного контроля за передаваемыми органам муниципальной власти финансово обеспеченными полномочиями. Правительство готовит новые механизмы финансового воздействия на те регионы, где реформа местного самоуправления затормозится. Поэтому ожидать реальности экономических гарантий местного самоуправления придётся в течение ближайших пяти лет.

Политические гарантии - общественно-политические институты и принципы, обеспечивающие местному самоуправлению возможность свободно существовать и развиваться в единой системе демократических институтов народовластия. Они составляют основу конституционного строя. Это, прежде всего, народовластие; политическое многообразие и многопартийность; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; социальная государственность, что важно для местного самоуправления, так как именно на этом уровне власти граждане, в большей степени реализовывают свои основные конституционные права и свободы, иные конституционные основы, имеющие отношение к местному самоуправлению.

В ст. 3 Конституции Российской Федерации указывается, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является его многонациональный народ. Это означает, что Россия провозглашена государством народовластия. С юридической точки зрения понятие «народ» отождествляется с понятием «граждане» и определяется как принадлежность данной, ассоциированной в рамках единого государства совокупности людей к соответствующему государству. Народ образует физический субстрат государство. Та же ст. 3 закрепляет положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Россия есть демократическое и правовое государство. В зависимости от формы волеизъявления народа различают представительную и непосредственную демократию. Высшим непосредственным выражение власти народа, - указывается в Конституции Российской Федерации (ст. 3), -является референдум и свободные выборы. Выборы органов местного самоуправления являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12). Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, так как в основе демократии как формы государства и способа правления лежит идея политической свободы, в соответствии с которой принцип самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или на весь народ в целом, но и на регионы, местности и другие сообщества граждан.

В обновлённом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В Российской Федерации, указывается в ст. 13 Конституции, признаются политическое многообразие, многопартийность. Общественные объединения равны перед законом. Политический плюрализм - это свобода политических мнений и политических действий, что проявляется в деятельности независимых объединений граждан. Надежная конституционно-правовая защита политического плюрализма - предпосылка реализации принципа народовластия. Политические партии являются важнейшим элементом политической системы любого демократического государства. Без них сегодня практически невозможно или затруднено осуществление государственной власти и местного самоуправления. В настоящее время в России официально зарегистрировано около 40 политических партий. В соответствии с Федеральным законом о политических партиях в представительных органах местного самоуправления разрешается создание организационных структур (фракций) политических партий. Политический плюрализм - это не только возможность состоять в любой, действующей в рамках Конституции Российской Федерации и федерального законодательства партии, но и не состоять ни в какой партии, быть беспартийным. Это гарантирует равные права гражданам на участие в политическом процессе, не зависимо от их партийной принадлежности.

Конституции Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ст. 15).

Ст. 2 Конституции Российской Федерации рассматривает человека, его права и свободы в качестве высшей ценности. Тем самым государство декларирует свое понимание взаимоотношений государства и личности, выдвигая на первый план именно личность. Уважение к личности и её защита являются неотъемлемым атрибутом российского государства, его обязанностью. Конституцией России установлены принципиальные положения о том, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Для местного самоуправления важны положения ст. 18 Конституции, которыми закреплено: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Политические гарантии, как справедливо замечает профессор С. А. Комаров - это реализация основополагающей идеи о самоуправлении народа, являющейся одной из важнейших в теории государства и права. В современных условиях в Российской Федерации конституционные нормы - принципы, характеризующие её как демократическое государство, на практике в полной мере не реализуются, а иногда и грубо нарушаются. Например, народ России, объявленный единственным источником власти, на деле все больше отстраняются от реальной власти. Известно, что после внесения изменений в законодательство граждане России теперь не избирают высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время политические партии на уровне муниципальных образований фактически отсутствуют. Население голосует, как правило, за конкретных людей, которые им хорошо известны, кого знают не понаслышке, а по реальным делам, но не за членство в партиях.

Как справедливо замечает профессор С.А. Комаров, - процесс перехода от монопартийности к многопартийной системе потребует не один десяток лет, ибо главное в ней не наличие большого количества партий, а достижение обществом соответствующей социально-политической дифференциации, осознание социальными группами, слоями общества своих собственных общих интересов.

Это подтверждают итоги прошедших в октябре 2005 года выборов депутатов в городскую Думу Краснодара, самого крупного муниципального образования в Краснодарском крае. В краевом центре из 42 депутатов избрано 41, по одному из округов выборы не состоялись из-за низкой явки избирателей (19,57 процента) От «Единой России» избрано - 8 депутатов; КПРФ - 2; «Родины» - 1; и 30 независимых депутатов.

Муниципальные выборы, являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа, как показывают итоги многолетних наблюдений, не отражают волю народа, поскольку в них обычно участвует незначительная часть избирателей (менее 50 процентов). Так, например, средняя явка избирателей на муниципальных выборах депутатов и глав поселений Краснодарского края 23 октября 2005 года составила 37,9 процентов, в Республике Адыгея 38 процентов (выборы в представительные органы новых муниципальных образований состоялись 9 октября 2005 года).

При выборах депутатов в городскую Думу города Краснодара явка избирателей составила 27,11 процента (на предыдущих выборах пять лет назад - 22,5 процента). Не случайно в уставе города Краснодара, как в прочем и в большинстве уставов муниципальных образований Краснодарского края, определен минимальный «порог» явки избирателей на муниципальные выборы в 20 процентов. Явка избирателей на выборах главы муниципального образования Краснодар в сентябре 2005 года составила 25,24 процента. По данным, опубликованным в средствах массовой информации явка избирателей на выборах в 2005 году во многих регионах страны продолжала оставаться низкой: в Нижнем Новгороде она составила 35 процентов; Воронежской области - 45,9 процента (в г. Воронеже от 30 до 35 процентов); Владимирской области около 30 процентов.

До начала реформы местного самоуправления многие нормы-гарантии Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, как формы выражения власти народа, оставались во многих регионах не реализованными на практике. Об этом свидетельствуют данные, приведенные в докладе Д. Козака «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития», размещенном в Интернете на сайте Администрации Президента Российской Федерации. В нем, в частности, отмечалось, что в силу очевидных исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Это обстоятельство стало причиной многих проблем, привело к навязыванию гражданам тех или иных решений без всякого учета их реальных интересов. Практика привела к колоссальному разнообразию территориальных моделей местного самоуправления. Общая картина такова:

- муниципальные образования на уровне только административных районов - 6 субъектов Федерации;

- муниципальные образования на уровне административных районов и городов - 37 субъектов Федерации;

- муниципальные образования на уровне административных районов, городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) и поселков - 5 субъектов Федерации;

- муниципальные образования на уровне городских и сельских округов - 2 субъекта Федерации;

- муниципальные образования на уровне городов и сельских округов (волостей, сельсоветов) - 11 субъектов Федерации;

- не определены территории муниципальных образований либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями - 5 субъектов Федерации.

Как видим, на некоторых территориях вообще отсутствовало местное самоуправление. В ходе реализации муниципальной реформы по обновленному закону в России только в 2005 году удалось создать во всех субъектах Федерации двухуровневую схему (систему) организации местного самоуправления: муниципальный район (городской округ) и сельское (городское) поселение. При этом новый закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ; муниципальный район; городское (сельское) поселение.

Как известно 12 октября 2005 г. Федеральным законом № 129-ФЗ внесены изменения в статьи 83 и 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дающие право субъектам Федерации отложить реформу местного самоуправления еще на три года. Срок вступления в силу нового закона о местном самоуправлении переносится с 1 января 2006 года на 1 января 2009 года. Впрочем, в поправках говорится, что те регионы, где к реформе местного самоуправления успели подготовиться, смогут ввести этот закон на своей территории в полном объеме с 1 января 2006 года. Иными словами, решение о введении нового закона передано на усмотрение региональных органов государственной власти. Все это говорит о том, что потребуется ещё немало времени и усилий для создания условий, в которых политические гарантии местного самоуправления будут реализованы.

Социальные гарантии - состоят в формировании в Российской Федерации гражданского общества как главного условия самоорганизации населения; наличие «среднего класса»; социальная стабильность; возможность удовлетворения минимальных потребностей каждого члена общества; эффективная система социального обеспечения, бесплатность основного общего и среднего профессионального образования, деятельность государства, направленная на всестороннее развитие личности, общедоступность культурных ценностей и т.д.

Гражданское общество представляет собой систему самостоятельных и независимых от государства общественных институтов и отношений, которые обеспечивают условия для реализации частных интересов и потребностей индивидов и коллективов, для жизнедеятельности социальной, культурной и духовной сфер.

Гражданское общество охватывает совокупность моральных, правовых, экономических, политических отношений, включая собственность, труд, предпринимательство, организацию и деятельность общественных объединений, воспитание, образование, науку и культуру, семью как первичную основу общежития, систему средств массовой информации, неписанные нормы этики, многие конкретные стороны политического режима. В рамках именно гражданского общества становится возможной подлинная свобода личности во всех её формах и на всех уровнях её проявления, переходящая, в конечном счете, в свободу всего общества, когда люди сами управляют социальными процессами в соответствии с требованиями осознанных ими объективных законов.

Формирование гражданского общества в современной России идет далеко не идеально. Многие авторы ещё в период становления российской государственности после распада СССР не без основания полагали, что становление гражданского общества в нашей стране, связанное с развитием рыночных отношений, неизбежно натолкнется на непонимание и даже противодействие со стороны российских граждан, так как следствием его станут рост социального и экономического неравенства, жульничества и спекуляции, ломка ряда традиций и другие обстоятельства, которые не воспринимаются населением России.

Прошло около пятнадцати лет как Россия обрела самостоятельную государственность, а споры политологов о том, сформировалось ли у нас гражданское общество продолжаются. К сожалению, утвердилось мнение об отсутствии такового у нас. Как отмечает политолог Радзиховский Л., -отсутствие гражданского общества зафиксировать гораздо легче, чем дать положительную характеристику этому явлению.

Подводя итог участию краевых общественных объединений в формировании Общественной палаты Российской Федерации, политолог М. Савва делает вывод: «Зависимость россиян от власти все ещё очень велика, в том числе самая страшная зависимость - психологическая. Делаем, что велят. Благо бы власть была всегда права. Но ведь ошибается!». Именно поэтому, на наш взгляд, в стране по инициативе Президента России В.В. Путина создана Общественная палата Российской Федерации, а в будущем году предполагается создание таких палат и в субъектах Федерации.

В Краснодарском крае в двух муниципальных образованиях гг. Сочи и Новороссийске также созданы общественные палаты. Например, в Сочи общественная палата состоит из 27 известных и авторитетных в городе людей. Её главная задача - обеспечить эффективное взаимодействие жителей города с муниципальной властью в том числе, в решении наиболее острых проблем, поддержку общественно значимых инициатив, привлечение жителей города к более активному участию в политике, общественный контроль, за деятельностью власти, активно привлекая к этой работе общественные объединения и защищая интересы граждан. Председателем палаты избрана ректор Сочинского филиала Российского университета Дружбы народов.

В конце октября 2005 года Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. В этом документе содержатся прямые поручения органам исполнительной власти субъектов Федерации. Эти поручения сведены в план. Его реализация должна начаться с первого января 2006 года. Согласно плана во втором полугодии текущего года должен быть принят федеральный закон о праве населения на информацию о работе органов власти. Новые механизмы взаимодействия с обществом предполагают усиление общественного контроля над властью. Это неизбежно, потому что не бывает качественного управления без обратной связи с населением. В настоящее время в Краснодарском крае механизмы обратной связи с общественностью не организованы.

Известно как сложно в 2005 году в Краснодарском крае проводилось исполнение региональными и муниципальными органами власти федерального закона № 122 о монитизации льгот. Из миллиона трехсот тысяч пенсионеров, проживающих в крае, более четырехсот тысяч не попали под действие закона. По мнению заместителя директора экспертного института А. Нещадина сегодня в России примерно 10 процентов населения страны обладают очень высокими доходами, а 37 процентов - денег хватает только на еду и одежду. Но вместе с тем, есть и положительные тенденции в борьбе с бедностью в нашей стране. Так, по данным Всемирного банка, проводившего исследование состояния бедности в России и странах СНГ в период с 1998 по 2003 год произошло снижение бедности - более 40 миллионов человек перешагнули порог абсолютной черты бедности. По мнению экспертов черта бедности - 2 доллара 15 центов США в день. Однако 60 миллионов человек до сих пор пребывают в бедности, а более 150 миллионов остаются экономически уязвимыми. В регионах, где каждый пятый был бедным, теперь от бедности страдает каждый восьмой. Более оптимистично представлена структура бюджета Краснодарского края, принятого на 2006 год. Стратегическая цель главного финансового документа края - повышение уровня и качества жизни населения Кубани. Доходы консолидированного бюджета планируются в сумме 64,5 млрд. руб., что на 9,3 процента больше чем в предшествующем году.

В 2006 году в крае будет реализовываться 51 целевая программа - в основном, они имеют социальную направленность. В целом в структуре расходов края преобладает финансирование социальной сферы - 68,3 процента, на 20 процентов больше, чем в 2005 году. Только на учреждения образования будет выделено 17,5 млрд. рублей. Однако говорить о наличии в России «среднего класса», сформирована ли у нас эффективная система социального обеспечения, достигнута ли социальная стабильность в обществе, на наш взгляд, ещё преждевременно. Социальные гарантии населения страны определяются реализацией права на определенный уровень благосостояния, отраженный в системе взаимосвязанных гарантий. Переход к рынку объективно требует внесения качественных изменений в отечественную «нерыночную» систему социальной защищенности, которая является обязательным элементом цивилизации общественного устройства.

Проблемы в социальной сфере накапливались годами. Поэтому не случайно среди четырех приоритетных национальных проектов, жизненно важных для населения, оказалось образование, здравоохранение, жильё. По «меткому» выражению Президента России В.В. Путина национальные проекты - это ускоренное возвращение долгов государства своим гражданам.

Завершая рассмотрение вопроса о социальных гарантиях местного самоуправления можно сделать вывод о том, что сам факт объявления Российской Федерации социальным государством и закрепление этого принципа в действующей Конституции России (ст. 7) играет важную положительную роль, поскольку указывает путь, по которому ещё долго придется идти, так как страна находится на начальном этапе движения.

Культурно-идеологические гарантии - осознание каждым гражданином России и обществом в целом, органами государственной власти, их должностными лицами значения местного самоуправления как важнейшей ценности Демократического общества. К ним можно отнести: существующую в России систему культурных и идеологических ценностей; общий уровень общественного сознания, и, в частности, правосознание, идеологическое многообразие; запрет на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни; оценку различных явлений жизни с позиции нравственности, справедливости и т.п.

Под идеологией понимают систему философских, политических, религиозных взглядов на закономерности общественного развития и пути совершенствования общественного устройства. В мире существует либеральная, христианско-демократическая, исламская, коммунистическая и другие идеологии. Принцип идеологического многообразия, закрепленный в ч. 1 ст. 13 Конституции России, способствует преодолению застоя в литературе, философии, искусстве, науках, обеспечивает развитие культуры и духовности. Естественно, что свободой мысли и слова и у нас в стране злоупотребляют, в результате чего появляются безнравственные произведения литературы, искусства, кинематографии. В России - не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ст. 29 Конституции РФ). Особую опасность представляет установление одной идеологии в качестве государственной или обязательной, что как раз запрещается в ч. 2 ст. 13 Конституции России.

Новый закон о местном самоуправлении, как и предыдущий, предусматривает решение вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Интерес -рассматривается, прежде всего, как особое внимание к чему-либо, нужды и потребности. Общественный интерес (интерес населения) - не абстрактная категория, он формируется в процессе социального общения участников общественных отношений (жителей муниципального образования или его части), выступает как результат взаимодействия наиболее типичных и значимых интересов личностей. Таким образом, игнорирование государственными органами, органами местного самоуправления исторических, национальных, культурных и иных местных традиций и обычаев затрудняет реализацию функций и полномочий местного самоуправления.

Близки к культурно-идеологическим гарантиям информационные гарантии местного самоуправления. Мы впервые в науке муниципального права попытаемся обосновать наличие таких гарантий. Прежде всего, будем руководствоваться положениями Конституции Российской Федерации. Её ст.

29 (п. 5) гарантирует в Российской Федерации свободу массовой информации. Здесь же говориться о том, что цензура в нашей стране запрещена. В пункте четвертом названной статьи закреплено положение, дающее право каждому свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Как видим, вышеназванные положения обращены к неопределенному кругу лиц, а, следовательно, и к местному самоуправлению, его органам. По сути это конституционная гарантия.

По данным 3-х летней давности на информационно-правовом поле России было зарегистрировано и действовало более 8 тысяч электронных и почти 35 тысяч печатных средства массовой информации различных форм собственности. В 2005 году в г. Сочи под эгидой ИТАР-ТАСС прошла конференция «Юг России: приоритеты информационной стратегии». На конференции был озвучен информационный потенциал Краснодарского края, он сегодня таков: на пять с лишним миллионов жителей Кубани приходится свыше шестисот печатных изданий, телекомпаний - более восьмидесяти (при 48 муниципальных образований), радиокомпаний - более ста двадцати. Журналистская организация края насчитывает в своих рядах тысячу сто человек.

Деятельность средства массовой информации в стране регламентируется несколькими федеральными законами. Прежде всего - это закон о средствах массовой информации, также закон об информации, информатизации и защите информации. Порядок и условия государственной поддержки средств массовой информации, деятельность которых направлена на реализацию конституционных прав граждан на получение полной, своевременной и объективной информации определяется федеральными законами о государственной поддержке средств массовой информации и об экономической поддержке районных (городских) газет.

Информационным гарантиям местного самоуправления автор посвятил специальное исследование, результаты которого были опубликованы в научном издании. Сегодня эта проблема особо актуальна для муниципальных образований, где органы публичной власти наиболее приближены к населению и в то же время территориально удалены от краевых (областных, республиканских) центров. К примеру, в Краснодарском крае принят Закон Краснодарского края «О государственной поддержке средств массовой информации Краснодарского края» от 3 марта 1997 г. № 66-КЗ. В соответствии с ним, государственная поддержка средств массовой информации - совокупность организационных, организационно-технических, правовых, экономических и иных мер, устанавливаемых органами государственной власти Краснодарского края в целях обеспечения прав граждан на получение объективной информации, на свободу слова, а также в целях обеспечения независимости средств массовой информации.

Государственная поддержка районных (городских) газет, районных (городских) организаций, телерадиовещания осуществляется в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения реформы местного самоуправления и активного участия граждан в местном самоуправлении. Она реализуется посредством предоставления налоговых и иных льгот, выделение средств из краевого бюджета на развитие материально-технической базы городских и районных средств массовой информации и с гарантией определенной доли расходов, связанных с их производством и распространением (расходы на приобретение бумаги, оплату услуг полиграфических предприятий, федеральной почтовой связи, передающих центров). Государственная поддержка оказывается редакциям средств массовой информации, внесенным в краевой реестр средств массовой информации. Прежде всего, это районные (городские) газеты и организации телевизионного и радио вещания.

Краевой реестр средств массовой информации формируется и ежегодно уточняется администрацией Краснодарского края при разработке краевого бюджета и утверждается Законодательным Собранием Краснодарского края при принятии краевого бюджета. Предложения о внесении районных (городских) средств массовой информации в краевой реестр формируются краевой комиссией по средствам массовой информации и вносятся ею в администрацию Краснодарского края.

Краевая комиссия по средствам массовой информации формируется главой администрации Краснодарского края из представителей Законодательного Собрания Краснодарского края, администрации Краснодарского края, Краснодарской краевой организации Союза журналистов России, специалистов по вопросам печати, телерадиовещания и работает на общественных началах. Правом внесения в краевую комиссию по средствам массовой информации заявок на включение газеты, организации телерадиовещания в краевой реестр средств массовой информации обладают редакции районных (городских) газет, районных (городских) телерадиокомпаний, органы местного самоуправления, местные организации Союза журналистов России.

В краевой реестр средств массовой информации могут быть включены районная (городская) газета, организации теле - и радиовещания при условии:

- если одним из учредителей является орган государственной власти или орган местного самоуправления;

- если имущество редакции газеты, организации теле - и радиовещания находится в государственной собственности;

- если между органами государственной власти, органами местного самоуправления и редакцией газеты, организацией теле - и радиовещания, независимо от их учредителя (соучредителей), заключен договор об информационном обеспечении.

В соответствии с пунктом 3 ст. 4 краевого закона от 3 марта 1997 г. № 66-КЗ в краевой реестр средств массовой информации может быть включена только одна районная (городская) газете из числа издающихся на территории района (города) и только одна организация теле - и радиовещания, функционирующая на территории района (города), при соблюдении следующих критериев:

- для газеты - наибольший тираж, распространение тиража на большей территории района (города);

- для организации теле - и радиовещания - наибольший рейтинг, распространение вещания на большей территории района (города). Не подлежат включению в краевой реестр средств массовой информации издания, теле - и радиопрограммы политических партий и движений, специализированные, справочные, развлекательные, рекламного и эротического характера, дайджесты.

В законе из вышеперечисленного даны лишь некоторые понятийные категории. Например, средство массовой информации рекламного характера - средство массовой информации, в котором реклама превышает 40 процентов объема отдельного номера периодического издания, а в теле -, радиопрограммах - 25 процентов объема вещания. Средство массовой информации эротического характера - периодическое печатное издание или теле -, радиопрограмма, которые в целом и систематически эксплуатируют интерес к сексу.

Реальная практика государственной поддержки средств массовой информации и, прежде всего, районных (городских) газет, телерадиовещательных компаний в муниципальных образованиях края такова. Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 23 мая 2001 г. № 1043-П «О краевом реестре средств массовой информации на 2001 год» в него были включены 43 районные (городские) газеты и 34 районные (городские) организации теле - радиовещания. Сумма выделенных средств из краевого бюджета составила 119 млн. 385 тыс. рублей. Аналогичным Постановлением от 27 марта 2002 г. № 1426-П в краевой реестр средств массовой информации на 2002 год (с дополнениями от 24 апреля 2002 г.) включено было 44 районные (городские) газеты и 36 районных (городских) организаций теле - радиовещания. Сумма выделенных средств из краевого бюджета составила 134 млн. 30 тыс. рублей.

На 2003 год Постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 26 марта 2003 г. № 132-П в краевой реестр средств массовой информации было включено 44 районные (городские) газеты и 41 районная (городская) организация теле - радиовещания. Сумма средств выделенных из краевого бюджета на их поддержку составила 217 млн. 477 тыс. рублей. В постановлении от 24 марта 2004 г. № 677-П утвержден реестр средств массовой информации на текущий год. В него вошло 45 районных (городских) газет и 42 районные (городские) организации телерадиовещания. Запланированная сумма бюджетных расходов составляет более 150 млн. рублей. Денежные средства, предназначенные на поддержку редакций средств массовой информации, включенных в краевой реестр, являются составной частью краевого бюджета. Они выделяются в нем отдельной строкой. В 2006 году сумма выделяемых бюджетных средств составит около 500 млн. рублей.

В настоящее время в Краснодарском крае, более тридцати муниципальных телекомпаний. Одна из первых телестудий возникла в станице Каневской на базе самого мощного на Северном Кавказе Каневского межрайонного ретранслятора, высота мачты которого более 350 метров. Первый регулярный выход в эфир состоялся 13 сентября 1990 года.

Сегодня Каневское телевидение располагает вещательной студией, позволяющей работать в прямом эфире, двумя монтажными аппаратами и графической станцией. Телестудия вещает на двенадцать соседних районов, имея при этом потенциальную аудиторию в 800 тысяч человек. Полный перечень районных (городских) организаций теле - радиовещания утвержден постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края.

Поведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы. Во-первых, денежные средства из бюджета субъекта Федерации действительно обеспечивают (гарантируют) населению муниципальных образований право на получение информации через краевые и местные средства массовой информации. Во-вторых, представляется важным с точки зрения теории муниципального права обоснование позиции о самостоятельном виде информационных гарантий прав местного самоуправления.

К группе общих гарантий местного самоуправления, на наш взгляд, следует отнести и международные гарантии. В Западной Европе местное самоуправление получило существенное развитие после. Второй мировой войны. Здесь, как федеративное, так и унитарные государства все активнее стали использовать местные органы власти в процессе государственного строительства и управления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа институционной организации государства и общества - принципа субсидиарности.

Он основан на том, что более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному управлению. Принцип субсидарности в полной мере нашел отражение в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 года. Она объединила многие положения, до этого изложенные в законодательстве большинства европейских стран. Россия подписала данную Хартию 28 июня 1996 г. и ратифицировала её Федеральным законом № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 Вступление России в Совет Европы и ратификация Хартии дают дополнительные возможности для международного сотрудничества в области местного самоуправления, более эффективного осуществления и защиты прав местного самоуправления.

Структурно Хартия состоит из преамбулы, трех частей, состоящих из 18 статей. В Преамбуле Хартии подчеркнуто, что органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя, что существование отмеченных реальной властью местного самоуправления обеспечивает эффективное и, одновременное, приближенное к гражданину управление. В тексте Хартии содержатся положения, прямо направленные на обеспечение гарантий местного самоуправления:

- защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является важным вкладом в строительство Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти (Преамбула);

- принципы местного самоуправления должны быть признаны внутренним законодательством и, где это осуществимо, в конституции (ст. 2);

- основные права и ответственность местных властей должны быть установлены конституцией или законодательным актом (п. 1 ст. 4);

- местные власти должны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса, который не исключен из их компетенции и не передан другим властям (п. 2 ст.4);

- власть, данная местным органам управления, должна обычно быть полной и исключительной (п. 4 ст. 4);

- изменение границ местных властей не должно производиться до проведения консультаций с местными общинами, имеющими заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разрешено законом (ст. 5);

- местные власти должны иметь право в рамках национальной экономической политики на достаточные финансовые ресурсы в их собственном распоряжении, которыми они могли бы свободно располагать в границах их власти (п. 1 ст. 9);

- финансовые ресурсы местных властей должны быть соизмеримыми с обязанностями, предоставленными им конституцией и правом (п. 2 ст. 9);

- по крайней мере, часть финансовых ресурсов местных властей должно проистекать из местных налогов и сборов, размер которых они имеют право определять в границах закона (п. 3 ст. 9);

- право местных властей на принадлежность к ассоциации для защиты и выполнения их общих интересов и на принадлежность к международным ассоциациям местных властей должно быть признано в каждом государстве (п. 2 ст. 10);

- местные власти должны иметь право на обращение за помощью к средствам правовой защиты с целью свободного исполнения своих полномочий и уважения таких принципов местного самоуправления, которые заключены в конституции или внутреннем законодательстве (ст. 11).

В подтверждении нашей позиции о наличии информационных гарантий местного самоуправления уместно привести положения ст. 14 Хартии «Предоставление информации». В ней, в частности, закреплено следующее: «Каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, предпринятых ею для того, чтобы соответствовать положениям настоящей Хартии». Данное положение тем самым показывает международный аспект информационных гарантий местного самоуправления.

Ратифицировав Европейскую Хартию о местном самоуправлении, Россия взяла на себя ответственность за применение её положений в виде принципов в условиях Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Конституции России. Как верно замечено в коллективном издании известных ученых-государствоведов, между Европейской Хартией и Конституцией Российской Федерации по вопросам местного самоуправления нет существенных противоречий. Более того, Конституция России устанавливает более высокие требования к организации местного самоуправления, чем Хартия.

Завершая исследование вопроса о видах и характеристике общих гарантий прав местного самоуправления, мы делаем следующие выводы:

во-первых, нынешний этап гарантированности местного самоуправления в России концентрирует в себе все сложнейшие политические, социально-экономические, культурно-идеологические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений;

во-вторых, в России наметились тенденции ухода от формально провозглашенных гарантий местного самоуправления, так как российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления;

в-третьих, эффективное функционирование местного самоуправления содействует укреплению государства, снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений;

в-четвертых, наряду с устоявшимися в науке и теории видами общих гарантий местного самоуправления: экономическими, политическими, социальными, культурно-идеологическими, ему присущи информационные и международные гарантии.

Права, как и гарантии, местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами о местном самоуправлении 1995 и 2003 гг., Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о местных референдумах, о муниципальных выборах, территориальном общественном самоуправлении и т.д. Права местного самоуправления закреплены в уставах муниципальных образований и иных муниципальных правовых актах. Полный перечень правовой основы местного самоуправления закреплен в ст. 4 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года.

В связи с объемностью прав местного самоуправления в современной научной и учебной литературе по муниципальному праву концепция прав местного самоуправления должным образом не освещалась. Возможно это связано с тем, что до сих пор в муниципальном праве не нашел свое развитие правовой институт субъектов данной отрасли права. Безусловно, субъекты и их права взаимосвязаны и неотделимы. Важно различать также понятия «права местного самоуправления», «предметы ведения местного самоуправления» и «полномочия местного самоуправления».

Права человека - одна из высших ценностей человеческой цивилизации, охватывающая самые различные аспекты индивидуального и общественного бытия. Права человека - это определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают её свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями её жизни, её взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами.

В последние годы правам человека в России стало уделяться все больше внимания. По проблемам прав человека проводятся конференции, научные исследования, защищаются диссертации, издаются монографии и учебники. Однако исследований по проблемам прав местного самоуправления фактически не проводилось, за исключением монографии профессора Бондарь Н.С., который рассматривал права человека через призму деятельности местного сообщества.

На наш взгляд, права местного самоуправления - это не просто механическое сложение прав каждого человека (гражданина), проживающего на территории муниципального образования. Местное самоуправление является разновидностью местных сообществ (территориальных коллективов) с присущими им признаками. Развивая теоретические взгляды ученых-государствоведов периода социализма на сущностные характеристики территориальных коллективов и территориальных общностей И.И. Мелёхина, выделяет более десяти признаков территориальных сообществ.

1. Социальное единство.

2. Самоуправляемость. Способность непосредственно осуществлять социальные функции. Первичность.

3. Способность к структурированию.

4. Учет факторов.

5. Естественно образованная общность.

6. Наличие социально-обусловленных интересов.

7. Чувство сообщества.

8. Территория.

9. Наличие самодостаточной материально-финансовой базы.

10. Наличие внутриорганизационных взаимоотношений.

11. Связь с государством и с гражданским обществом.

12. Социальное взаимодействие.

13. Институционализированные внутренние отношения.

14. Местное сообщество - носитель и производитель коллективных прав и свобод.

Не все перечисленные признаки равнозначны. Ю.А. Тихомиров связывает с понятием публичности в обществе именно интересы людей, сообществ, объединений, «это объективные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление». Мы присоединяемся к этой точки зрения и считаем, что именно общие интересы по жизнеобеспечению являются одним из основных связующих факторов в местном сообществе (самоуправлении). Нельзя не согласиться и с мнением И.И. Мелехиной, которая подчеркивает, - местное сообщество выступает не только субъектом носителем, но и производителем коллективных прав и свобод. В свою очередь каждый человек в местном сообществе является носителем индивидуальных прав и свобод. Давая типологизацию местных сообществ в зависимости от количественных параметров (численности населения), она делает заслуживающий внимание вывод о том, что крупные города нельзя считать местными сообществами.

В развитии названной позиции уместно привести и другие взгляды ученых и практиков на проблемы местного самоуправления в условиях крупного города. На прошедшей в Институте экономики города (г. Москва) конференции в выступлениях участников звучала озабоченность по поводу не возможности применения «единых правил» организации и деятельности местного самоуправления в крупных городах (свыше 500 тыс. жителей) и в «тихих» сельских поселениях. По мнению доцента МГУ Смирянина Л. в крупных городах сложная структура экономики, они одновременно ориентированы на несколько отраслей. В политическом плане большинства городов стремятся напрямую «общаться» с федеральным центром. Граждане крупных городов, как правило, независимы и очень слабо организованы: их не призовешь, как в небольших городах, «всем миром» заняться обустройством малой родины, дружно прийти на выборы депутатов.

Профессор Глазычев В. высказал мысль о том, что нет никакого соответствия между качеством жизни города и тем, выбран его глава или назначен. Наши крупные города имеют главную особенность - хроническое состояние кризиса. Выражается он и в ветхости ЖКХ, и в величине голосования «против всех», и в невероятных масштабах коррупции. Предел, где может справиться муниципальная власть, - это 20-50 тысяч населения. Исполнительный директор Института экономики города Либоракина М. в своем выступлении привела пример организации местного самоуправления в Китайской Народной Республике, где есть пять типов управления городами в зависимости от численности населения, его статуса, а местное самоуправление допускается только для крестьянских общин. Видимо, полезным в нашем исследовании будет рассмотрение опыта организации местного самоуправления (включающего и его гарантии) в развитых зарубежных странах. Но прежде чем перейти к изучению зарубежного опыта местного самоуправления сделаем общие выводы по этому разделу работы.

Надо различать права граждан на местное самоуправление, которые регламентированы ст. 3 обновленного федерального закона о местном самоуправлении (посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления) и права местного самоуправления, как разновидности местного сообщества, носителя коллективных прав и интересов. Учитывая, что субъектами муниципально-правовых отношений могут быть муниципальные образования, население муниципальных образований, граждане, органы местного самоуправления, депутаты представительных органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления и др., все они имеют права не достаточно разработанные в теоретическом плане, требующие дальнейшего научного осмысления и правовой регламентации.

Представляется, что проблема прав местного самоуправления вполне может стать темой самостоятельного исследования в науке теории государства и права, она выходит за приделы предмета настоящего исследования. Следовало бы, в Федеральный закон № 131-ФЗ внести изменения в главу 11 «Особенности организации местного самоуправления» в виде отдельной статьи, отражающей особенности организации местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации и иных крупных городах с численностью населения более 300 тысяч человек.

В этой главе регулируются особенности организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях. Основная идея вносимых изменений в том, чтобы особенности организации местного самоуправления в административных центрах субъектов Федерации и крупных городах определялись специальными законами и иными подзаконными актами субъектов Российской Федерации.

Вносимое предложение соответствует Уставу Краснодарского края, которым определено: «Статус административного центра Краснодарского края устанавливается законом края» (ст. 13). Однако надо заметить, прошло около десяти лет со времени принятия Устава, но до сих пор такой закон не принят.

В отличие от прав местного самоуправления в Федеральном законе широко представлены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17). По сути это права органов местного самоуправления, так как полномочие - официально представленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел.

Их перечень не ограничивается девятью пунктами ст. 17, в последнем из них говорится об иных полномочиях в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. Привлек наше внимание пункт 7 ст. 17, в котором предоставлено право органам местного самоуправления учреждать печатные средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Более подробно полномочия местного самоуправления регламентированы в главе 6 Федерального закона № 131-ФЗ.

И все же, основные полномочия местного самоуправления закреплены статьями 130-133 Конституции Российской Федерации. Ряд положений о местном самоуправлении входят в число основ конституционного строя (ст. 12), а, кроме того, содержаться в ст.8,9,15,24,32,33,40,41,43,46 и некоторых других.

 

Автор: Черненко А.В.