27.12.2011 2376

Конституционно-институционные и иные нормативно-правовые гарантии местного самоуправления

 

Несмотря на множественность видов гарантий, мы исследуем их в зависимости от формы закрепления в источниках, с учетом юридической силы последних. На основании ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется в Российской Федерации. Данную конституционную норму следует рассматривать в широком аспекте, ибо она касается всех прав местного самоуправления (включая и полномочия его органов), установленных основным законом. По сути это норма-принцип, она универсальна и адресована неопределенному кругу субъектов. Следовательно, указанная конституционная норма гарантирует:

- осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления (ст. 3, ст. 130 основного закона);

- гражданам Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 32 основного закона);

- признание и защиту муниципальной собственности (ст. 8 основного закона);

- самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст. 12 основного закона);

- самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 основного закона);

- осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций (ст. 131 основного закона);

- самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ст. 131 основного закона);

- изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление с учётом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131 основного закона);

- органам местного самоуправления самостоятельность в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов, осуществлении охраны общественного порядка, а также в решении иных вопросов местного значения (ст. 132 основного закона). Кроме того, руководствуясь конституционной нормой, изложенной в ст. 12 Конституции Российской Федерации, следует считать, что в стране земля и другие природные ресурсы гарантировано, могут находиться в муниципальной собственности (ст. 9 основного закона); органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15 основного закона), органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24 основного закона); граждане Российской Федерации имеют гарантированное право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32 основного закона); граждане Российской Федерации имеют гарантированное право обращаться лично, а также направлять индивидуальное и коллективное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 основного закона); органы местного самоуправления должны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище (ст. 40 основного закона); малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно должно гарантированно предоставляться бесплатно или за достойную плату из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ст. 40 основного закона); медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гарантированно бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений (ст. 41 основного закона); в нашем государстве гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43 основного закона); каждому гарантируется право на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в муниципальном образовательном учреждении (ст. 43 основного закона); решения и действия (или бездействия) органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд (ст. 46 основного закона).

Основные полномочия местного самоуправления всё же закреплены в статьях 130-133 Конституции Российской Федерации. При этом в ст. 133 закрепляются конкретные нормы-гарантии, устанавливающие, что местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется:

- правом на судебную защиту;

- на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

- запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Что касается реализации прав местного самоуправления на судебную защиту, мы исследуем эту гарантию в следующем разделе настоящей работы.

Поэтому сначала рассмотрим конституционную гарантию местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. По закону о местном самоуправлении 1995 г. финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств (ст. 38).

Обратим внимание, что реализация органами местного самоуправления решений органов государственной власти могла быть лишь в пределах передаваемых для этих целей компенсационных средств. Такой порядок финансирования осуществления отдельных государственных полномочий, компенсации дополнительных расходов органам местного самоуправления просуществовал около 10 лет. Обосновывая необходимость проведения реформы местного самоуправления, руководитель - администрации Президента Российской Федерации Д. Козак в своем докладе (октябрь 2002 г.), касаясь этой проблемы, отметил, что одна из самых острых проблем -несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленных конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию без ответственности.

Парадоксально, подчеркивает в своем докладе Д. Козак, но предусмотренный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается.

По данным Министерства финансов, в 1999 г. общий размер 25-ти наиболее крупных федеральных мандатов (обязательств, принятых федеральными законами и переданных на исполнение региональным и местным властям) составлял 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов - 170%. Сегодня сумма федеральных мандатов составляет, по некоторым оценкам, около 1,5 триллионов рублей в год с явной тенденцией к возрастанию год от года - при этом, что источники ресурсов, необходимых для выполнения этих обязательств, либо недостаточны, либо вовсе не определены. Такая ситуация является источником серьезных политических рисков, поскольку провоцирует рост массового недовольства и социальной напряженности.

Комментарии здесь излишни, и говорить о гарантиях прав местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти не приходится. Вместе с тем, уже в процессе начавшейся муниципальной реформы ситуация с гарантированностью компенсационных расходов местному самоуправлению со стороны органов государственной власти начала существенно меняться, о чём свидетельствует опыт решения этой проблемы в некоторых субъектах Российской Федерации. Так, например, Ставропольский край был выбран в качестве пилотного региона для апробации обновленного закона о местном самоуправлении. Здесь досрочно (раньше на 1 год) начали реализацию федерального закона № 131 по отношению к другим субъектам Федерации. Это позволило увидеть реальные трудности реализации обновленного закона о местном самоуправлении. Зато вся Россия, опираясь на практику ставропольчан, будет увереннее внедрять закон о местном самоуправлении.

Несколько месяцев работы в новых условиях позволили сделать вывод о том, что новый закон, с одной стороны, очень предметно и детально регулирует основы местного самоуправления, но с другой - позволяет гибко перераспределять полномочия: органам государственной власти наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а органам местного самоуправления - через делегирование полномочий друг другу, обеспечивать взаимное сотрудничество.

Пользуясь этой возможностью в Ставропольском крае принято семь законов, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социальной защиты населения, образования, архивного дела, физической культуры и спорта, сельского хозяйства. Опыт прошлых лет свидетельствует, что данные полномочия достаточно эффективно могут быть реализованы на субрегиональном уровне и это удобно для населения.

Исследование вышеназванных законов Ставропольского края показало, что в самих текстах законов или в приложениях к ним излагается методика расчета финансовых средств необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий. Например, в Законе Ставропольского края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края в области физической культуры и спорта» имеется ст. 6 «Средства необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий». В ней, в частности, закреплено: «Финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления муниципальных районов для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматривается в законе Ставропольского края о бюджете Ставропольского края на очередной финансовый год в форме субвенций.

Размер субвенций определяется в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства Ставропольского края в пределах средств, предусмотренных в бюджете Ставропольского края. Годовой норматив финансовых средств, необходимых органам местного самоуправления муниципальных районов для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется по формуле:

С = Р х Н х Кф, где:

С - размер субвенции на планируемый год;

Р - численность жителей муниципального района;

Н - средний краевой норматив финансовых затрат на одного жителя по бюджету предыдущего года;

Кф - поправочный коэффициент, который определяется отношением планируемых затрат на одного жителя муниципального района в условиях очередного финансового года к среднему краевому нормативу финансовых затрат.

Органы местного самоуправления муниципальных районов несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели финансовых средств. Органам местного самоуправления муниципальных районов запрещается использование финансовых средств, полученных на осуществление отдельных государственных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, на другие цели.

Аналогично расчёту субвенций развития физической культуры и спорта проводится расчет и выделяются финансовые средства по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, формированию, содержанию и использованию архивного фонда Ставропольского края, социальной поддержке детей-инвалидов, решению вопросов организации оказания помощи в кожно-венерических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях, в области сельского хозяйства. В отличие от перечисленных законов в законе Ставропольского края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края в области социальной поддержке и социального обслуживания отдельных категорий граждан» расчёт финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий приводится в приложениях к закону, причём в зависимости от категории граждан, нуждающихся в социальной поддержке или социальном обслуживании (труженики тыла, ветераны труда, реабилитированные лица, лица, признанные пострадавшими от политических депрессий и др.).

На примере законодательства Ставропольского края мы видим решение проблемы гарантированного финансирования отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления края. Но дело в том, что это только «пилотный» вариант в одном из субъектов Российской Федерации. Говорить о решении этой проблемы в масштабе всей России нельзя, хотя бы потому, что до сих пор нет федерального закона, о котором прямо говориться в п. 6 ст. 19 Федерального закона № 131. К тому же, нет полной ясности в количестве передаваемых государственных полномочий органам местного самоуправления, не завершено разделение полномочий между субъектами Федерации и федеральным центром. Вместе с тем, в новом законе о местном самоуправлении по-иному (в отличие от закона 1995 г.) решаются вопросы о предоставлении субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

- Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется Федеральным законом о Федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий.

- Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской

Федерации регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:

1. субвенций из Федерального фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

2. иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов Российской Федерации.

- Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального Фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации.

- Субвенции, предоставляемые из федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, распределяются между всеми субъектами Российской Федерации в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг субъекта Российской Федерации с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год по каждому субъекту Российской Федерации и виду субвенции (ст. 63 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.).

В подтверждение того, что существует определенная незавершенность в перераспределении полномочий между различными уровнями муниципальных органов одного муниципального района свидетельствует поэтапность передачи вопросов местного значения для их решения на уровень сельских (городских) поселений. Например, в Краснодарском крае после прошедших выборов в октябре 2005 г. вместо 48 муниципальных образований их стало 427. Законодательным Собранием Краснодарского края принят закон «Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период», в котором установлены временные периоды (1 января 2006 г., 1 января 2007 г., 1 января 2008 г.) и перечни вопросов местного значения, передаваемые в эти периоды на уровень поселений.

Так, с 1 января 2006 года на уровень поселений передается:

- формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль над исполнением данного бюджета;

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- охрана и популяризация объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения, сохранение и использование объектов культурного наследия, находящихся в муниципальной собственности;

- обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта, предоставления услуг спортивных организаций;

- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения;

- формирование архивных фондов поселения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

- организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития сельского предпринимательства.

С 1 января 2007 года:

- организация библиотечного обслуживания населения (в том числе комплектование библиотечных фондов) библиотеками поселения;

- утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешение на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

С 1 января 2008 г.:

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещения в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Учитывая, что федеральным законом от 12 октября 2005 г № 129-ФЗ установлен переходный период введения нового закона о местном самоуправлении до 1 января 2009 года и решение вопросов местного значения будет продолжать оставаться какое-то время в полномочиях органов муниципальных районов, этим же законом разрешено доходы и расходы муниципальных поселений формировать не в виде отдельного бюджета поселения, а отражать их в качестве составной части бюджета муниципального района (ст. 3-1). Ещё одна новела, федерального законодателя удивила специалистов и практиков. В конце 2005 года принят Федеральный закон, внесший изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которым внесены изменения в ч. 3 ст. 52 нового закона о местном самоуправлении следующего содержания: «Полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района».

На наш взгляд, внесенные изменения - это «шаг назад» ранее провозглашенной реформы местного самоуправления. Теперь многое будет зависеть от субъективного фактора, от того, как сложатся взаимоотношения между главой администрации муниципального района (городского округа) и главой муниципального сельского (городского) поселения в вопросе - где будет формироваться бюджет муниципального поселения, и как будут расходоваться его средства. При отсутствии согласия в этом, стороны вынуждены будут перенести споры в суд. О том, готова ли судебная система принять такие споры мы постараемся разобраться в следующем разделе научной работы.

А пока сделаем промежуточный вывод о том, что в сложившихся условиях текущего этапа реформы местного самоуправления преждевременно говорить о реальности конституционной гарантии на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Законодательная неопределенность в межбюджетных отношениях муниципального уровня может повлечь споры между органами местного самоуправления муниципального района (округа) и органами сельского (поселкового) муниципального образования, которые будут разрешаться в судебном порядке.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, как правовая гарантия, имеет универсальный характер. Она адресована всем возможным субъектам правотворчества, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления. Речь идет об органах государственной власти и их должностных лицах. Ни федеральные подзаконные акты, ни законы и подзаконные акты субъектов Федерации не должны сужать или ограничивать права местного самоуправления.

Вместе с тем, уточняя данные конституционные положения, федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. конкретизирует, что установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 3).

В законе о местном самоуправлении 1995 г. прямо установлено, что законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом (п. 2). В п. 3 этой же статьи закреплено: «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления».

В федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г., кроме того, отмечается, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ч. 5 ст. 14). Однако этот же вопрос в обновленном законе о местном самоуправлении 2003 г. решается по-иному. В частности, ст. 34 определяет: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождение от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона.

В части 5 ст. 37 речь идет об участии в конкурсной комиссии по проведению конкурса на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) представителей, назначенных законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (одна треть членов комиссии). В части 11 ст. 37 речь идет об основании расторжения контракта с главой местной администрации на основании заявления высшего должностного лица субъекта Российской Федерации - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При дополнительном исследовании этого вопроса внимание привлекла изменившаяся позиция законодателей, касающееся запрета на ограничение прав местного самоуправления. В частности, ч. 5 ст. 14 федерального закона 1995 г. гласит о том, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ч. 3 ст. 17). Вместе с тем, в новом федеральном законе о местном самоуправлении названные положения отсутствуют.

Более того, в ч. 2 ст. 5 федерального закона о местном самоуправлении говорится о том, что осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами. То же самое федеральный законодатель допускает и в отношениях между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями (органами местного самоуправления) (ч. 2 ст. 6 обновленного федерального закона). Очевидна общая тенденция нового закона - ограничить в определенной степени права местного самоуправления. Исследуем дополнительно некоторые положения федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.

Революционными по своему значению являются положения ст. 75 федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., именуемой «Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления». Данная статья впервые введена в текст федерального закона о местном самоуправлении. Приведем её дословно.

Часть 1. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае:

1. если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2. если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникнет просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчётном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчётном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (подпункт 2 части 1 статьи 75 вступает в силу с 1 января 2008

г.);

3. если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Часть 2. В случаях, установленных пунктом 1 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления должен (должно) содержать:

1) перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, установленных настоящим федеральным законом, другими федеральными законами;

2) перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними;

3) срок, в течение которого исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются отдельные полномочия органов местного самоуправления и который не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных пунктом 1 части 1 настоящей статьи;

4) источники и порядок финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Часть 3. Не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Часть 4. В случае, предусмотренном пунктом 2 части 1 настоящей статьи, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом, (часть 4 статьи 75 вступает в силу с 1 января 2008 г.)

Часть 5.В случае, предусмотренном пунктом 3 части 1 настоящей статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Часть 6. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные в настоящей статье, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня её подачи.

Часть 7. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Как видим, закон о местном самоуправлении 2003 г. установил основания для значительного ограничения прав местного самоуправления в определенных условиях. Таких оснований закон о местном самоуправлении 1995 г. не предусматривает. Следовательно, можно сделать вывод о том, что положения ст. 133 Конституции Российской Федерации о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами нарушаются, т.е. имеет место ограничение этих прав в тексте новой редакции закона о местном самоуправлении.

К месту будет сказано, что в гл. 6 Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г., названной «Гарантии местного самоуправления» имеется ст. 43 «Запрет на ограничение прав местного самоуправления». В ней фактически передан смысл гарантий о запрете ограничения прав местного самоуправления, установленный ст. 133 Конституции России. К сожалению, содержание текста ст. 43 также не нашло отражение в редакции нового федерального закона о местном самоуправлении. Надо отметить, что вызывает озабоченность трансформация всего института гарантий прав местного самоуправления, предусмотренного в гл. 6 федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. в связи с принятием нового федерального закона № 131-ФЗ.

Известно, что гл. 6 состоит из четырех статей 43,44,45,46, которые и определяют правовую основу институционных гарантий местного самоуправления. Учитывая, что правовой институт в муниципальном праве представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг о взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу, можно с уверенностью ск4азать о наличии в муниципальном праве института гарантий местного самоуправления.

Однако совсем иная ситуация сложилась после принятия обновленной редакции Федерального закона о местном самоуправлении (2003 г.), вступающего в силу с 1 января 2006 г. по мере готовности субъектов Российской Федерации. В структуре закона отсутствует глава о гарантиях местного самоуправления. Вместо неё введена лишь одна ст. 78 «Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» усеченно напоминающее институт гарантий местного самоуправления. В статье закреплено положение о том, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Таким образом, в обновленном законе о местном самоуправлении отсутствуют правовые нормы о запрете на ограничение прав местного самоуправления (ст. 43 закона о местном самоуправлении 1995 г.), об обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 44 закона о местном самоуправлении 1995 г.), об обязательности рассмотрения обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 45 закона о местном самоуправлении 1995 г.), о судебной защите местного самоуправления (ст. 46 закона о местном самоуправлении 1995 г.).

Иными словами, можно констатировать: в обновленном законе произошло значительное сужение правового поля, то есть объема правового регулирования круга общественных отношений, ранее сложившихся как институт гарантий прав местного самоуправления, приведшее к практической его ликвидации. Сложившаяся ситуация, на наш взгляд, входит в противоречие со ст. 133 Конституции Российской Федерации, в которой закреплены конкретные нормы-гарантии, устанавливающие, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. К сожалению, в новой редакции федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. конституционные нормы-гарантии местного самоуправления не получили должного развития, конкретизации и детализации, наоборот, произошло ограничение ранее действовавшего правового поля.

Мы считаем, что необходимо внести изменения в редакцию обновленного федерального закона о местном самоуправлении и вернуть туда институт гарантий прав местного самоуправления в том виде, в котором он существует в законе о местном самоуправлении 1995 г. Этой проблеме посвящалось специальное исследование, результаты которого отражены в отдельной публикации автора. В тоже время обновленный федеральный закон о местном самоуправлении намного прогрессивен своего предшественника. Новый закон предлагает решение значительной части проблем, стоящих перед местным самоуправлением, определяет иные походы к формированию отношений между федеральными, региональными и местными уровнями публичной власти. Главной новеллой Закона является введение двухуровневой модели местного самоуправления и возможности передачи полномочий с одного уровня местного самоуправления на другой. Все это делает систему местного самоуправления более гибкой и повышает уровень гарантированности прав местного самоуправления.

В юридической литературе отдельные авторы исследовали правовые гарантии местного самоуправления, квалифицировав их, как правило, на:

а) гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;

б) гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Однако в отличие от закона о местном самоуправлении 1995 г. в законе - 2003 г. достаточно много новых положений, регулирующих права местного самоуправления. Учитывая ограниченность объёма работы, мы постараемся максимально полно исследовать их, при этом используя не только федеральное, но и региональное законодательство, а также муниципальные правовые акты (регионально-локальные гарантии).

К гарантиям, обеспечивающим организационную самостоятельность местного самоуправления, относятся закрепляемые законодательством о местном самоуправлении организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления. Ранее уже отмечалось, местное самоуправление как форма народовластия упоминается в ст. 3, 12 Конституции Российской Федерации, которые относятся к гл. 1 «Основы конституционного строя». Это означает, что местное самоуправление является неприкосновенным как правовой, демократический институт. В соответствии со ст. 12 основного закона органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Иными словами, с организационно-структурной точки зрения местное самоуправление отделено от государственной власти. Права граждан на осуществления местного самоуправления могут быть ограничены федеральными законами, но только в определенной мере п. 3 ст. 3 федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., ранее нами уже рассмотренной.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (п. 1 ст. 3 федерального закона № 131). Глава 5 этого же закона «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления» предусматривает 12 видов форм осуществления и участия в осуществлении местного самоуправления населения, в том числе: местный референдум (ст. 22); муниципальные выборы (ст. 23); голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразование муниципального образования (ст. 24); сход граждан (ст. 25); правотворческая инициатива (ст. 26); территориальное общественное самоуправление (ст. 27); публичные слушания (ст. 28); собрания граждан (ст. 29); конференция граждан (собрание делегатов) (ст. 30); опрос граждан (ст. 31); обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 32); другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33). В последней статье говорится о том, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской федерации. Следует отметить, что в федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. № 154-ФЗ таких форм предусмотрено лишь шесть: местный референдум (ст. 22); муниципальные выборы (ст. 23); собрания (сход) граждан (ст. 24); народная правотворческая инициатива (ст. 25); обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 26); территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 27).

В Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» так же, как и в федеральном законе, предусмотрено 12 форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (гл. 5). В указанном региональном законе главы, регламентирующей гарантии прав местного самоуправления нет. В Законе Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» таких форм зафиксировано семь, в том числе: устав муниципального образования (ст. 13); местный референдум (ст. 14); собрание (сход) граждан (ст. 15); органы и должностные лица местного самоуправления (ст. 16); образование органов местного самоуправления (ст. 17); глава муниципального образования (ст. 18); территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 25). Законом Волгоградской области «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области» установлены следующие формы осуществления местного самоуправления: местный референдум (ст. 16); муниципальные выборы (ст. 17); собрание (сход) граждан (ст. 18); территориальное общественное самоуправление (ст. 24). Закон «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республики» предусматривает 4 формы: местный референдум (ст. 10); собрание (сход) граждан (ст. 11); обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 12); территориальное общественное самоуправление и другие формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления (ст. II). В Законе Республики Калмыкия «О местном самоуправлении в Республике Калмыкия» предусмотрено 4 формы: местный референдум (ст. 19); собрание (сход) граждан (ст. 20); народная правотворческая инициатива (ст. 21); обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 22).

Законом Республики Адыгея «О местном самоуправлении» определено 6 форм: местный референдум (ст. 27); выборы органов местного самоуправления (ст. 28); собрания (сходы) граждан (ст.29); народная правотворческая инициатива (ст. 30); обращение граждан в органы местного самоуправления (ст. 31); территориальное общественное самоуправления и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 32).

Как видно из анализа региональных законов о местном самоуправлении, большинство из них нуждаются в изменении и дополнении, т.е. в приведении в соответствие с обновленным федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г. Это будет способствовать повышению уровня гарантированности местного самоуправления.

На основании ст. 131 Конституции Российской Федерации структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно. Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г. предусматривает наличие в обязательном порядке только выборных органов местного самоуправления, иные органы могли образовываться лишь в соответствии с Уставами муниципальных образований (ст. 14). Об этом имеются сведения в уставах муниципальных образований тех субъектов Федерации, где проводилось настоящее исследование. В новом федеральном законе о местном самоуправлении по-иному решен вопрос о структуре органов местного самоуправления. В частности, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных новым Федеральным законом (ст. 34).

Органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. Это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В новом законе о местном самоуправлении вопросы местного значения разграничены на вопросы поселения (ст. 14), вопросы муниципального района (ст. 15), вопросы городского округа (ст. 16). Касаясь исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, то следует отметить, что она в новом законе увеличена с 6 до 9 позиций (п. 10 ст. 10).

В некоторых субъектах Российской Федерации дополнительно закрепляются гарантии организационной самостоятельности и обособленности местного самоуправления. Так, в Законе Кабардино-Балкарской Республики «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» закреплено положение о том, что споры о компетенции между органами местного самоуправления разрешаются Конституционным Судом Кабардино-Балкарской Республики. Имущественные споры между органами местного самоуправления рассматриваются арбитражным судом. Иные споры между органами местного самоуправления рассматриваются вышестоящими органами или судом (ст. 72).

Среди полномочий, возложенных на органы местного самоуправления Конституцией Российской федерации (ст. 132) выделяется функция охраны общественного порядка. Данное конституционное положение нашло свое развитие в ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ней законодатель к ведению муниципальных образований отнес организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля, за их деятельностью. Однако более десяти лет указанные законодательные положения остаются не реализованными. Муниципальные образования оказались не готовы к выполнению поставленной перед ними задачи по содержанию подразделений муниципальных органов охраны общественного порядка по нормативам МВД России. В обновленном федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. федеральный законодатель к вопросам местного значения муниципальных районов (городов) отнес организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией (ст. 15 и 16).

До настоящего времени охрана общественного порядка в муниципальных образованиях обеспечивается структурными подразделениями милиции общественной безопасности, которая согласно Закону Российской Федерации «О милиции» является составной частью подразделений милиции, входящих в структуру Министерства внутренних дел России. Мы ожидаем реорганизацию системы МВД, которая взаимосвязана с общенациональной концепцией разграничения полномочий между федеральным центром, регионами (субъектами) России и местным самоуправлением. Появление подразделений муниципальной милиции отражает потребность общества в переориентации милиции на большую социальную роль, которая отвечает требованиям правового, демократического, социального государства. Этой проблеме посвящалось специальное научное исследование. Пока же говорить о гарантированности государством самостоятельности в осуществлении охраны общественного порядка органами местного самоуправления преждевременно.

В соответствии со ст. 7 нового федерального закона (она названа «Муниципальные правовые акты») по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Такие акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (п. 3). В то же время в обновленном федеральном законе о местном самоуправлении имеется глава 7, она названа также «Муниципальные правовые акты». В неё вошли следующие статьи: 43 - «Система муниципальных правовых актов»; 44 - «Устав муниципального образования»; 45 - «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан»; 46 - «Подготовка муниципальных правовых актов»; 47 -»Вступление в силу муниципальных правовых актов»; 48 - «Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия».

Представляется, что иметь в законе статью и отдельную главу с одинаковым названием не вполне удобно для правоприменителей. Считаем, что необходимо внести изменения в текст обновленного закона о местном самоуправлении и включить содержание статьи 7 в главу седьмую закона. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (что ранее законом 1995 г. не предусматривалось).

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ст. 44 федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.) В федеральном законе о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 8). В целях реализации положений о государственной регистрации уставов муниципальных образований по новому закону о местном самоуправлении законодателями принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Он вступил в законную силу с 1 сентября 2005 года. Несколько ранее Правительство Российской Федерации приняло постановление, которым утвердило Правила ведения государственного реестра муниципальных образований, возложив эту работу на Министерство юстиции Российской Федерации.

В рамках исполнения вышеназванных федерального закона и постановления Минюстом России издано два приказа, первый - № 136 от 19 августа 2005 г. «Об утверждении Инструкции о ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» и второй - № 145 от 26 августа 2005 г. «Об утверждении формы свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования. В Краснодарском крае отдел законодательства и федерального регистра управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу с 1 сентября 2005 г. приступил к осуществлению полномочий по государственной регистрации Уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в Уставы муниципальных образований. На этот же отдел возложены полномочия по ведению государственного реестра муниципальных образований, расположенных на территории Краснодарского края.

В соответствии с п. 7 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Вероятнее всего, в ближайшее время отказы в государственной регистрации уставов муниципальных образований будут, есть проблемы судебного порядка обжалования таких отказов, об этом мы будем говорить в последнем разделе научной работы. На основании статьи 48 обновленного закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действия может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской федерации).

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон, закон субъекта Федерации или иной правовой нормативный правовой акт по вопросам организации местного самоуправления и (или) установление прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос об упомянутом соответствии правового акта разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании такого акта не соответствующим указанным требованиям, принятие муниципальных правовых актов не допускается (ст. 7). По сути это правовой мораторий и гарантия субъектам муниципального нормотворчества от возможных ошибочных решений.

Изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляется в порядке, определяемом статьями 12 и 13 нового федерального закона о местном самоуправлении. При этом, необходимо учитывать мнение населения соответствующей территории. Дополнительными гарантиями, по-нашему мнению, для населения сельских (поселковых) муниципальных образований являются положения ст. 13, их смысл состоит в том, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 нового Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений. Это особенно актуально для тех регионов России, в которых существуют проблемы миграции сельского населения в крупные города. Как отмечалось в ранее проведенном исследовании, у нас в стране уже сегодня образуются огромные незаселенные пространства, где нет вообще никакой инфраструктуры: 13 тысяч населенных пунктов без людей и почти столько же с «населением» менее 10 человек.

Органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают государственные гарантии организационной самостоятельности и по ряду других вопросов, связанных с формированием выборных органов муниципальных образований, созданием условий депутатам, членам выборного органа местного самоуправления и выборным должностным лицом местного самоуправления для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами (ст. 40 ФЗ № 131).

Активно были продемонстрированы организационные гарантии прав населения на местное самоуправление в период подготовки к реализации реформы местного самоуправления. Так, например, в Краснодарском крае Законодательным Собранием был принят Закон Краснодарского края «Об установлении численности представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований» от 29 марта 2005 г. № 843-КЗ. Согласно названного закона в крае образованно 378 муниципальных поселений, состоящих из 26 городских и 352 сельских (это в дополнение к существующим 48 муниципальным образованиям). Общая численность депутатов достигла 6253. Чуть позже законодательный орган края принимает Закон Краснодарского края «Об установлении порядка избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статуса указанной должности в структуре органов местного самоуправления» от 26 мая 2005 г. № 865-КЗ. Но и после этого закона остались вопросы и неясности. Тогда законодательный орган края внес дополнения в закон № 865 следующего содержания: «Главы администраций вновь образованных муниципальных образований, наделенных статусом сельских поселений, с численностью населения менее 5 ООО человек могут также возглавить представительные органы муниципальных образований».

И все же в реализации гарантий прав, к примеру, даже глав муниципальных образований ещё отмечаются проблемы. Известно, как непросто решался вопрос об утверждении размера заработной платы главе города Озерска Челябинской области. Пять, раз отказывались озерские депутаты утверждать заработную плату главе города в размере 50 тысяч рублей, а председателю городского совета - 44 тысяч рублей (вместо прежних 25 тысяч и 20 тысяч). Арбитром в затянувшемся на 3 месяца споре выступило Законодательное Собрание Челябинской области. Проблема состояло в том, что областной законодательный орган принял постановление, определяющее единый подход к установлению размера денежного содержания выборных должностных лиц. Депутаты муниципального образования посчитали так: в связи с тем, что город Озерск имеет статус ЗАТО (закрытого административно-территориального образования), а областной бюджет не отвечает за бюджет их муниципального образования, следовательно, вопрос о повышении заработной платы выборным должностным лицам не может находиться в компетенции области. Поэтому при голосовании по вопросу о повышении заработной платы из 25 депутатов только 9 голосовали «за», а 14 - «против».

В отличие от Челябинской области в Краснодарском крае принято не постановление Законодательного Собрания, а Закон Краснодарского края «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления в Краснодарском крае» от 14 мая 2002 г. № 480-КЗ». В соответствии с указанным законом выборному должностному лицу местного самоуправления на период исполнения полномочий гарантируется:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им своих полномочий; 2) денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральным и краевым законодательством, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск (основной и дополнительный); 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию с выборной муниципальной должности; 5) доплата к пенсии в соответствии с законодательством Краснодарского края и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; 6) обеспечение жильем на условиях и в порядке, определяемых представительным органом местного самоуправления; 7) правом бесплатного проезда на всех видах пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории муниципального образования, если такое право предусмотрено уставом муниципального образования; 8) другие социальные гарантии, предусмотренные федеральным и краевым законодательством, а также уставом муниципального образования.

Кроме того, ст. 15 Закона определен состав денежного содержания выборного должностного лица местного самоуправления, который включает в себя: должностной оклад, надбавки к должностному окладу за выборную муниципальную должность, выслугу лет и особые условия работы, а также премии по результатам работы и другие виды надбавок и выплат в соответствии с федеральным и краевым законодательством, уставом муниципального образования.

Гарантии организационной самостоятельности и обособленности местного самоуправления закреплены также в правовом статусе муниципальных служащих и в установлении порядка прохождения муниципальной службы. Их правовая регламентация определяется Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской федерации», законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Организационная самостоятельность предполагает проведение местным самоуправлением самостоятельной кадровой политики. Однако исследование, проведенное на территории Краснодарского края, показало, что для обеспечения победы на предстоящих выборах глав администраций муниципальных районах администрация края предлагает депутатскому корпусу района (города) кандидату на должность исполняющего обязанности главы администрации. Данная кандидатура рекомендуется главой администрации края, при этом не важно, что кандидат даже не является жителем муниципального образования. Депутаты во всех случаях поддерживают кандидатуру предложенную, органами государственной власти края. Назначенное таким образом исполнять обязанности главы администрации района (города) лицо проявляет свои деловые качества в течение длительного времени (до одного года), затем назначаются выборы, где он успешно побеждает других претендентов на эту должность. Наглядным примером тому служат выборы главы администрации города Краснодара, прошедшие 18 сентября 2005 года. Рекомендованный администрацией края на должность главы администрации города Евланов В.Л. временно исполнял эти обязанности около одного года. Проведенное Краснодарским краевым социологическим центром исследование показало, что рейтинг исполняющего обязанности главы администрации города Евланова В.Л. накануне выборов составил 54,1 процента по отношению к другим кандидатам на эту должность. Именно такой процент краснодарцев посчитали желательным видеть Евланова В.Л. в должности главы администрации города. Результаты электорального предпочтения краснодарцев были опубликованы в муниципальной прессе. Все это похоже на использование административного ресурса в период проведения избирательной компании, но правовой оценки этому никто не дал. Может поэтому, явка избирателей на выборы главы администрации города составила 25, 24 процента. Можно ли при такой явке избирателей говорить о легитимности избранного главы администрации муниципального образования Краснодар. По такому же «сценарию» в течении 5 лет в крае прошла смена всех глав администраций муниципальных образований, в отдельных районах такая смена «первых» лиц произошла по несколько раз. В некоторых районах, рекомендованные губернатором, главы муниципальных образований в последствии совершали различные уголовные преступления либо должностные проступки. Например, в связи с совершением преступлений, ушли в отставку главы городов Краснодара, Апшеронска, Курганинска, Новороссийска, глава администрации Северского района) однако никакой ответственности должностные лица администрации края за проводимую кадровую политику не несут, так как законодательно эти вопросы не урегулированы ни на региональном, ни на федеральном уровнях. Проблемы кадровой политики в отношении руководителей муниципалитетов имеют место не только в Краснодарском крае. Так, например, накануне выборов мэра города Ростова-на-Дону в средствах массовой информации было опубликовано открытое письмо группы жителей этого города к полномочному представителю президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. В нем жители высказали «недоверие» мэру по поводу его одиннадцатилетнего руководства городом и желания вновь занять эту должность. Конфликтные ситуации между главами исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований и депутатами, то есть представительными органами местного самоуправления довольно частое явление в крупных городах. В освещении конфликта принимают участие, как правило, средства массовой информации. Например, инициативная группа граждан города Самары с участием депутатов городской Думы собрала 56 800 подписей жителей под ходатайством о досрочном прекращении полномочий мэра города. Группа депутатов городской Думы Братска направила обращение Президенту Российской Федерации, Генеральному прокурору, Министру МВД России, руководству Сибирского федерального округа и губернатору Иркутской области. Основанием для обращения явилась нездоровая ситуация, которая в течение последних лет сложилась в Братске после избрания мэра города. Депутаты обвиняют мэра в финансовых злоупотреблениях, манипулировании бюджетными средствами, поддержке неправомерных банкротств. В Ульяновске первый заместитель главы администрации города направил прокурору области заявление с требованием привлечь к уголовной ответственности мэра города. В заявлении мэр обвиняется в нарушение законодательства, из-за чего «целый ряд муниципальных предприятий был искусственно обанкрочен, потеряна их управляемость, что повлекло неэффективное расходование бюджетных средств и платежей населения за коммунальные услуги».

По-нашему мнению, конфликтные ситуации и кадровые проблемы тесно взаимосвязаны. Обусловлены они тем, что к руководству муниципальными образованиями приходят предприниматели, руководители коммерческих структур, представители бизнеса. Это подтверждает и интервью председателя Законодательного Собрания Краснодарского края, который отметил, что нынешний состав председателей районных и городских советов на две трети состоит из директоров частных предприятий, представителей капитала. По его мнению, те из них имеют моральное право возглавлять советы, у кого коллектив вовремя получает заработную плату, нет проблем уплаты налогов в разные уровни бюджетов, кто сумел сохранить рабочие места, и т.д. Увы, не все избранные руководители могут похвастаться экономической стабильностью на своем предприятии. Тогда резонно напрашивается вопрос: зачем они пришли во власть? И будут ли они отстаивать, прежде всего, интересы населения, а не бизнеса, к которому принадлежат? Губернатор Самарской области, выступая на собрании общественности, обратил внимание на надвигающуюся опасность наступления олигархов в регионе. По его мнению, олигархи, потеряв вес решений на уровне государства, решили весь свой основной удар сосредоточить по субъектам Федерации и муниципальным властям.

Выявив определенную тенденцию, мы считаем, что следовало бы постепенно «уходить» от практики прямых выборов глав администраций районов (городов) и постепенно переходить на принцип назначения на эту должность лиц по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение этой должности. Это даст значительную экономию средств местного бюджета, позволит упрощенно решать вопрос об отставки главы исполнительно-распорядительного органа, не прибегая к процедурам голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24 ФЗ № 131). Такой опыт уже имеет место в ряде крупных муниципальных образований (например, в городах Пенза, Тюмень, Курган и др.). Такую процедуру позволяет нам осуществлять ст. 37 обновленного федерального закона о местном самоуправлении, которую следовало бы дополнить пунктом об обязательности замещения должности главы администрации по контракту в муниципальных образованиях - административных центрах и столицах субъектов Российской Федерации.

В статье 9 обновленного федерального закона о местном самоуправлении муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (ст. 9).

Например, в соответствии с Уставом муниципального образования город Краснодар официальными символами муниципального образования являются герб, гимн и флаг города Краснодара. Исторический герб города Краснодара утвержден 3 сентября 1849 года и представляет собой «щит, разделенный крестообразно на четыре равные части, в первой и четвертой, в золотом поле, крепость червленого цвета, над оной черный двуглавый орел, имеющий на груди Московский герб, во второй и третьей частях, в серебреном поле по два на крест положенные знамени лазуревого цвета с вензелями Императрицы Екатерины II, Императоров: Павла I, Александра Благословенного и Императора Николая I. Между знамен Атаманская булава, а по сторонам ея два бунчуга, по средине помещен малый червленый щит, на котором вензель императрицы Екатерины II и 1794 год. Над щитом золотая городская корона; щит поддерживают два черноморских казака - с правой стороны - одетый в прежнюю форму, а с левой стороны - в настоящей форме; герб округлен зеленою каймою, на коей 59 золотых звезд, показывающих число казачьих станиц в Черноморском войске». Описание и порядок официального использования герба города Краснодара, гимна города Краснодара и флага города Краснодара устанавливаются решением городской Думы Краснодара. В частности описание герба муниципального образования город Краснодар и порядок его официального использования определен специальным Положением, утвержденным решением городской Думы Краснодара.

В прошедшем году, реализуя гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления, в муниципальном образовании город Краснодар после прошедших муниципальных выборов утверждены новые структуры администрации города и городской Думы. Позже, в конце года Законодательным Собранием был принят новый Закон Краснодарского края «О муниципальных выборах в Краснодарском крае», закрепил гарантии избирательных прав граждан Российской федерации - жителей муниципальных образований края при избрании депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявления граждан.

Несколько скромнее выглядит символика Тахтамукайского района Республики Адыгея. Тахтамукайский район имеет свою эмблему, на которой изображаются Российский и Адыгейский флаги, что обозначает дружбу и согласие между Россией и Республикой Адыгея, и символика четырех основных направлений деятельности населения Тахтамукайского района: животноводство, строительство, сельское хозяйство и перерабатывающая промышленность, спорт. Эмблема Тахтамукайского района может помещаться на бланках постановлений и распоряжений Совета народных депутатов Тахтамукайского района, постановлений и распоряжений главы администрации Тахтамукайского района, иных правовых актов, удостоверяющих документов, выдаваемых структурными подразделениями администрации района.. Эмблема Тахтамукайского района может помещаться на официальных зданиях органов местного самоуправления, в кабинете главы администрации района, кабинетах заместителей главы администрации района, в зале заседания Совета народных депутатов района, на зданиях иных официальных учреждений органов местного самоуправления. Эмблема Тахтамукайского района может помещаться на дипломах и грамотах, выдаваемых органами местного самоуправления.

Завершая рассмотрение проблем, связанных с гарантиями, обеспечивающими организационную самостоятельность местного самоуправления можно сделать вывод о том, что:

а) насупивший этап реального реформирования местного самоуправления не возможен без детальной разработки законодательного регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления;

б) гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления на современном этапе реформы не реализуются в полном объеме;

в) совершенствование муниципально-правовых отношений возможно на основе эффективного функционирования всех уровней государственной власти.

В завершении настоящего раздела работы рассмотрим гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления. Она возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсах, которые должны быть соразмерны тем функциям и полномочиям, которые законодатель закрепил за органами местного самоуправления. Это главная проблема, которая не была решена в условиях действия федерального закона о местном самоуправлении 1995 года. Свою задачу мы видим в том, чтобы проанализировать положения обновленного закона о местном самоуправлении в этой части и исследовать, как эти положения реализуются на практике.

Начнем мы с конституционных установлений, дающих нам право говорить о конституционных гарантиях в названной сфере деятельности местного самоуправления. По Конституции Российской Федерации местное самоуправление в нашей стране обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132). Закон о местном самоуправлении 1995 г. закреплял в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет (ст.1). В обновленном федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. названные атрибуты в понятие «муниципальное образование» не вошли (ст. 2).

В прежнем федеральном законе в нескольких статьях закреплена позиция, что муниципальным образованиям должны обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, а также гарантии осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления (п. 3 ст. 4, п. 9 ст. 5, п. 3 ст. 6). В новой редакции закона названных положений нет. На первый взгляд, это «шаг назад» в правовой регламентации гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Однако при более углубленном исследовании мы увидели иной подход законодателей к решению проблем соответствия объема полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам, находящимся в их распоряжении.

На наш взгляд, институционные гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления закреплены в гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления» федерального закона № 131-ФЗ. Ещё некоторое время в стране будет действовать специальный Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», однако при вступлении в силу в полном объеме федерального закона № 131 закон № 126-ФЗ утратит свое значение (п. И ст. 89 ФЗ № 131). Вышеназванные гарантии выражаются в следующих положениях:

а) экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (ст. 48 ФЗ № 131);

б) в собственности муниципальных образований может находиться определенный перечень муниципального имущества, установленный ст. 50 ФЗ № 131. При этом перечень разграничен на имущество поселений (п. 2 ст. 50), имущество муниципальных районов (п. 3 ст. 50)и имущество городских округов, которое объединило имущество двух предыдущих видов муниципальных образований (п. 4 ст. 50);

в) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 51 ФЗ-131). Иными словами, органы местного самоуправления вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешенные законом, в том числе, осуществлять приватизацию муниципальной собственности. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местный бюджет. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе, межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения;

г) каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющимися поселениями (ст. 52 ФЗ № 131);

д) расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования (ст. 53 ФЗ № 131);

е) органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 54 ФЗ № 131);

ж) закрепление «открытого» перечня собственных доходов местных бюджетов, в состав которых входят более десяти видов источников поступлений денежных средств (ст. 55 ФЗ № 131). Основные из них: средства самообложения граждан, доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, доходы местных бюджетов от региональных налогов и сборов, доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов регулируются отдельными статьями главы 8 ФЗ № 131 (ст. ст. 56, 57, 58, 59);

з) установление процедур выравнивания уровней бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) (ст. ст. 60,61 Ф3№ 131);

и) муниципальные образования вправе привлечь заёмные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (ст. 64 ФЗ № 131).

Исполнение местного бюджета производится в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность их числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации (ст. 65 ФЗ № 131). В целях обеспечения надлежащего профессионального уровня лиц, назначаемых на должность руководителя финансового органа местной администрации Правительство России приняло постановление, в котором утвердило квалификационные требования, предъявляемые к руководителю финансового органа местной администрации. Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и представляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном Правительством Российской федерации.

В соответствии с пунктом 4 статьи 65 обновленного Федерального закона о местном самоуправлении Правительство Российской Федерации приняло постановление, в котором утвердило Правило взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с налоговыми органами осуществляется в целях обеспечения финансовых органов субъектов Российской Федерации и финансовых органов местных администраций информацией, необходимой для формирования и исполнения соответствующих бюджетов в части налогов и сборов, контролируемых налоговыми органами. В этих правилах определен перечень необходимой информации о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования.

Региональные гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления предполагают развитие и детальную регламентацию аналогичных институционных гарантий. Надо заметить, что после принятия обновленного федерального закона о местном самоуправлении в средствах массовой информации развернулась дискуссия о готовности регионов к реформе местного самоуправления, её финансовой обеспеченности. Высказывалось мнение, если местное самоуправление не будет финансово обеспечено, оно дискредитирует себя. На совещании у Президента Российской Федерации В. Путина его полномочный представитель в Центральном федеральном округе, делая доклад, о готовности округа к началу муниципальной реформы сообщил, что в округе созданы все 5 454 муниципальных образования. Десять региона округа в полном объеме перейдут к исполнению закона с 1 января 2006 года, четыре региона - в 2007 году, один регион - в 2008 году и три региона готовятся перейти к исполнению закона № 131-ФЗ в 2009 году. Одним из первых руководителей исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявившим о невозможности моментального изменения системы местного самоуправления оказался губернатор Саратовской области. На прошедшем совещании в Правительстве Российской Федерации он заявил, Саратовская область - регион средний. Его нельзя назвать беднейшим, потому что есть и хуже. Но его нельзя назвать и богатым с учетом проблем в экономике, которые складывались в последние годы, у нас все-таки достаточно напряженный бюджет. Свободных денег в нем нет - это бюджет выживания. Он позволяет обеспечить на самом минимальном уровне жизнедеятельность области. В отдельном последний бюджет в основном складывается из налога на имущество и землю. Для того чтобы существовать этому поселению, налоги надо собрать. В Саратовской области сегодня зарегистрировано только 30 процентов земли. Очень много имущественных комплексов эту процедуру не прошли.

В субъектах Российской Федерации проводится большая работа по реализации правовых гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, принимаются законы и подзаконные акты, направленные на конкретизацию положений ФЗ № 131. Так, например, в Краснодарском крае принят Закон Краснодарского края «О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае». Он регулирует взаимоотношения между органами государственной власти Краснодарского края и органами местного самоуправления по вопросам межбюджетных отношений.

В связи с тем, что муниципальные образования - как на уровне районов, так и поселений - становятся финансово независимыми и сами должны формировать доходную часть своего бюджета, Закон определил различные виды фондов финансовой помощи краевого бюджета муниципальным образованиям, предназначенной для выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности. В частности, в составе краевого бюджета на 2006 год создаются Краевой фонд финансовой поддержки поселений (ст. 5); краевой фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 6); краевой фонд муниципального развития (ст. 7); краевой фонд софинансирования социальных расходов (ст. 8), в составе бюджетов муниципальных районов образуется районный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 13). Другим законом Краснодарского края органы местного самоуправления муниципальных районов наделяются полномочиями по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств краевого бюджета.

В целях реализации положений регионального закона № 918-КЗ «О межбюджетных отношениях в Краснодарском крае» постановлением главы администрации Краснодарского края утверждена методика расчетных (прогнозируемых) доходов и расчетных (прогнозируемых) расходов бюджетов муниципальных районов (городских округов).

В прошлом году на муниципальном уровне принимались многочисленные муниципальные акты, определяющие локальные гарантии финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления.

Речь идет, например, о решениях городской Думы Краснодара № 63 от 24 февраля 2005 г., № 3 п. 2 и п. 21 от 24 ноября 2005 г. и многих других.

В процессе исследования реализации гарантий, обеспечивающих финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления, наше внимание привлекла деятельность территориальных финансовых органов департамента по финансам, бюджету и контролю администрации Краснодарского края. Такие структурные подразделения в соответствии с региональным законом созданы в каждом муниципальном образовании (районе и городе) края.

В соответствии со ст. 10 Закона Территориальные финансовые органы на соответствующей территории выполняют следующие основные функции: участвуют в работе по составлению проектов краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов в соответствии с заключенными соглашениями с органами местного самоуправления; составляют роспись расходов краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов в соответствии с заключенными соглашениями с органами местного самоуправления; обеспечивают в установленном порядке исполнение краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов по доходам и расходам в соответствии с заключенными соглашениями с органами местного самоуправления; обеспечивают в соответствии с установленными размерами ассигнований целевое финансирование предприятий, учреждений и организаций; обеспечивают полный расчет распорядителей средств краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов в соответствии заключенными соглашениями с органами местного самоуправления; контролируют своевременность совершения операций со средствами краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов в соответствии с заключенными соглашениями с органами местного самоуправления, а также целевое использование средств краевого бюджета; осуществляют сбор, обработку и передачу департаменту по финансам, бюджету и контролю информации и отчетов об исполнении доходов и расходов краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов в соответствии с заключенными соглашениями с органами местного самоуправления; осуществляют систематический, полный и стандартизированный учет операций по движению средств краевого бюджета, консолидированного бюджета края и местных бюджетов в соответствии с заключенными соглашениями с органами местного самоуправления. Анализ положений ст. 10 показывает высокую степень вмешательства территориальных органов департамента по финансам, бюджету и контролю администрации края в деятельность финансовых органов местного самоуправления, а в некоторых случаях имеет место фактическая подмена их функциональных полномочий. Так, например, во многих муниципальных образованиях края нами выявлены муниципальные правовые акты - решения об утверждении бюджетов, которые, наряду с подписью главы администрации, подписаны начальником территориального финансового управления департамента по финансам, бюджету и контролю администрации Краснодарского края, вместо руководителя финансового органа администрации района. Такие бюджеты нами выявлены в Усть-Лабинском районе, городе Славенске-на-Кубани и некоторых других муниципальных образованиях. В Краснодарском крае данным фактам правовой оценки никто не дал. В других регионах вмешательство органов исполнительной власти в финансовые полномочия органов местного самоуправления, под видом оказания помощи и обеспечения контроля над финансовыми средствами, своевременно пересекались судебными органами.

Так, например, Иркутский областной суд 31 мая 1995 года удовлетворил иск депутата Иркутской городской Думы и мэра города Иркутска по вопросу недействительности частично статьи 32 Закона Иркутской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области». В названном законе законодатели объединили в систему финансовые органы муниципальных образований (городов и районов) области и финансовый орган областной администрации. Последний выступил в роли вышестоящего органа управления. Даже положения о финансовых управлениях городов и районов Иркутской области утверждались начальником Главного финансового управления области по согласованию с главами администраций районов и городов. Они же имели право за счет средств местного бюджета увеличивать численность работников финансовых органов. В данном случае произошла полная замена финансового органа местного самоуправления государственным финансовым органом исполнительной власти региона. Законодательный орган области принял закон, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Своевременная реакция органа местного самоуправления по направлению иска в областной суд имела положительный результат, права органов местного самоуправления Иркутской области были восстановлены. В Краснодарском крае сложилась иная ситуация. Финансовые органы местного самоуправления не объединены с территориальными органами департамента по финансам, бюджету и контролю, но фактически их заменяют.

Из сообщения, сделанного средствами массовой информации руководителем Федерального казначейства, стало известно о завершении введения в бюджетной системе России Единого казначейского счета. По оценкам экспертов и специалистов это значительно повысит эффективность и прозрачность управления средствами федерального бюджета. Новые методики доведения средств до получателя позволят в ближайшее время решить проблемы нецелевого использования средств и остатков средств на лицевых счетах. В Федеральном казначействе разрабатывается современная ведомственная информационная транспортная сеть, предназначенная для обслуживания исполнения бюджета. Её введение запланировано на 2008 год. По оценкам ведомства, эта сеть позволит органам казначейства получать оперативную информацию о счётах федерального, региональных и местных бюджетов. Видимо, с внедрением этой системы не потребуется жёсткого контроля над деятельностью финансовых органов муниципальных образований, да и необходимости содержать чиновников финансовых органов субъектов Российской Федерации на территориях муниципальных образований не будет. Рассмотренные выше проблемы гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления позволяют сделать следующие выводы: во-первых, учитывая сложность, многообразие и многоуровневость правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления, а также то, что принимаемые региональные законы начинают работать в не совсем подготовленной среде (отсутствие достаточной финансово-экономической основы, низкая экономическая активность населения), нельзя гарантировать, что в России построена экономически эффективная многоуровневая система местного самоуправления, к такой модели необходимо двигаться постепенно (поэтапно); во-вторых, обеспечение финансово-экономических гарантий местного самоуправления зависит от того, насколько органами государственной власти субъектов Федерации соблюдается законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении и исполняются муниципальные правовые акты самих органов местного самоуправления.

 

Автор: Черненко А.В.