11.01.2012 5126

Политический маркетинг в системе политического управления

 

Политический маркетинг решает множество задач, в том числе и политико-административного управления. Прежде чем приступить к рассмотрению этого вопроса подробнее, остановимся на основных этапах становления и развития политического управления.

История становления теории управления, в том числе и политического, восходит к начальным этапам развития общественно-политической мысли античности. Уже в тот период смысл и содержание государственного управления связываются с осуществлением посредством реализации соответствующих законов государственно значимых целей и задач. Но интерес к самим процессам управленческой деятельности возникает относительно поздно - в XVII в. Приблизительно в это же время в политическом западноевропейском менталитете фиксируется представление о процессуальном характере управления.

Первоначально управленческие идеи разрабатывались в рамках традиционного для большинства социально-политических доктрин прошлого противопоставления реальной и совершенной моделей государственного устройства, целей и задач государственного организма. Сформулированные таким образом задачи и определяли функции по отношению к обществу. Несмотря на все различия в представлениях о роли государства в жизни общества, осуществление этих функций всегда так или иначе связывалось с государственной деятельностью. Особое значение приобретала ориентация на деятельность, которая рассматривалась как воплощение конкретной политики. Большая часть социально-политических доктрин XVII- XVIII вв., концентрируя свое внимание на проблематике государства, оказывалась, таким образом, учениями политическими.

Вопросы формирования особых структур и механизмов управленческой деятельности специально разрабатываются, начиная с А. Бэкона, Д. Локка, Т. Гоббса, Ш. Монтескье. Наиболее отчетливо эти идеи были высказаны в работах Монтескье, исходившего из необходимости разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, что, по его убеждению, создавало препятствия для злоупотребления властью'. Понимание Монтескье особенностей функционирования самих механизмов управления традиционно для его времени: это представление об управлении как деятельности по реализации законов, ориентированных на осуществление высших государственных целей. Сходной точки зрения придерживался и И. Кант.

Иными словами, до конца XIX в. термины и понятия «государственное управление» («политическое управление»), «социальное управление» используются весьма незначительным числом теоретиков. Понятие «государственное управление» в то время связывалось с деятельностью по конкретизации и реализации законов, с формированием организационных структур, способных к принятию и исполнению конкретных, единичных решений в рамках государственной политики, с созданием чиновничьей иерархической структуры, со структурированием единой государственной организации с учетом приоритетов государственной власти.

Существенным недостатком всех доктрин о государстве и управлении XVII- XIX вв., с точки зрения сегодняшнего дня, можно считать неразработанность вопросов о структуральном измерении управления. Хотя справедливости ради следует отметить, что мысль об организационных формах (структурах) управления возможна лишь после конституирования самой идеи системного (структурного) характера управленческого процесса. С исторической точки зрения ясно, что организационные структуры управления в каждом конкретном случае различаются. Важнейшими признаками структурированности управленческих процессов являются разделение функций между управленцами и формированием структуры управленческого аппарата, оформление своеобразного чиновничьего этоса. Уже С. Ф. Г. Гегель, К. Маркс и М. Вебер использовали для его характеристики специальный термин «бюрократия».

Многие исходные тезисы концепции управления возникли вне реального социального и политического контекста управления, долгое время оставались невостребованными. Тем не менее, в течение XIX в. в европейской правовой и политической мысли фиксируется различие понятий «социальное управление», «государственное управление»; ставится вопрос об организационных и управленческих структурах власти, об особенности осуществления управленческих решений через политику. Следовательно, можно сделать вывод о том, что к началу XX в. понятие «социальное управление» приобрело смысл и содержание для большинства специалистов по теории и истории государства и прав социальной философии.

Строго говоря, в начале XX в. мыслители, обращавшиеся к проблемам управления, принимали основополагающие характеристики понятий «государственное управление», «социальное управление» как они пришли из XIX в., практически без изменений. Речь идет о расширении функций социального управления за счет включения в их число деятельности по политической подготовке принятия и осуществления управленческих решений. В этом случае соответствующая концептуальная разработка той или иной проблематики также рассматривается как аспект социального управления и соответствует уровню развития социальных наук своего времени. В целом можно отметить, что становление концепции социального управления в XX в. шло по трем направлениям:

- развитие традиционных (классических) представлений об управлении, заимствованных из социально-политических доктрин XVII-XVIII вв.;

- разработка отдельных аспектов проблематики управления, не укладывающихся в традиционные установки, но опирающихся на них (неоклассическая трактовка социального управления);

- разработка методик и технологий объединения всевозможных подходов к управлению.

С начала XX в. проблемы отношения понятийных характеристик государства и управления не укладываются в рамки некой единой и целостной науки или теоретической концепции. Это связано с усложнением государственных структур и организаций, а также функций государства. По сути, можно выделить несколько направлений общественно-политической мысли, из которой выкристаллизовывается собственно управленческая проблематика. Это анализ социального управления в контексте теории и истории государства и права; исследование соотношения управленческих и экономических механизмов регулирования жизни социума в рамках политэкономических концепций; попытки теоретической социологии рассмотреть экономические реалии посредством методологической реконструкции идеальной типологии управленческих решений. Хотя все эти проблемы возникли параллельно в различных отраслях знания, полученные результаты определили теоретический потенциал проблематики социального управления в XX в.

Попытка М. Вебера проанализировать социальное, в том числе политическое, управление как продукт и результат осуществления целей и желаний особой человеческой группы - бюрократии не может быть отнесена ни к политико-правовому, ни к политэкономическому исследованию вопросов управления. Это теоретико-идеологический подход к проблеме. Опираясь на анализ государственных институтов, М. Вебер охарактеризовал современное ему государство как разновидность предприятия, управление которым осуществляется бюрократическими средствами и методами. Бюрократическая иерархия обладала следующими признаками: разделением труда (четкая дифференциация компетенции и прав), иерархичностью (основанной на разделении труда вертикальной и горизонтальной структуры организации работ чиновников), едиными требованиями и нормативами к деятельности отдельного чиновника, служебной дисциплиной (принципом персонального контроля за каждым служащим), письменной формой связи и общения (формализация актов принятия и реализации решений), деперсонализацией чиновничьей деятельности (разделение служебных и личных пристрастий, качеств служащего). Эту структуру М. Вебер и назвал бюрократией. Он считал, что «развитие и управление бюрократической культуры обусловлено ее явными преимуществами по отношению ко всем другим организационным формам». Само это определение предполагает историческую точку зрения на бюрократию. Вебер связывал бюрократические структуры с историческими реалиями - особенностями функционирования современного ему государства. При этом многие веберовские формулировки (характеризуемые им самим как эмпирически-дискриптивные) оказывались повторением большинства характеристик бюрократии, данными Г.В.-Ф. Гегелем и К. Марксом. Рассматривая бюрократическую структуру как «идеальный тип», Вебер следовал главным методологическим установкам своего анализа, т.е. исходил из того, что подобная структура не существует в действительности в чистом виде, а есть лишь абстракция, позволяющая зафиксировать определенные признаки современной общественной государственной иерархии. Однако нельзя забывать о том, что бюрократия, являющаяся для М. Вебера условием «поступательного развития государства», как «идеальный тип» воспроизвела особенности бюрократической организации XIX в. Поэтому позитивный смысл этого понятия может быть оценен только с учетом общих задач и целей социального управления в XIX в. В противном случае он теряет свою эвристическую значимость для теории управления.

Идеи М. Вебера оказали существенное влияние на развитие англоамериканских эмпирических исследований управленческих процессов. Дело в том, что установка Вебера на бюрократию как «идеальный тип» открыла путь к исследованию сферы управления как структурированной деятельности. Структуры и организации управления были восприняты американскими последователями Вебера как идентичные, что позволило исследовать вопрос о роли организации в управлении. Этим и определяется прежде всего вклад М. Вебера в развитие исследований по теории и практике социального управления в первой половине XX в.

Параллельно с анализом бюрократии М. Вебера шли разработки различных аспектов управления в политико-правовых концепциях государства. Одна из самых интересных позиций отстаивалась немецким ученым О. Майером (1846- 1924). Вслед за Л.фон Штейном, выдвинувшим тезис о невозможности адекватно осмыслить функции государства в их многообразии и целостности, Майер считал, что в силу этих обстоятельств понятие управления может быть определено только негативно: как деятельность государства, которая не является ни законодательной, ни судебной. Смысл данного негативного определения достаточно ясен: Майер стремился исследовать правовые нормы управления. Но это возможно лишь при условии, что управление как функция государства будет рассматриваться обособлено от всех остальных функций, прежде всего от функции законодательной, так как она конкретизируется и воплощается в политической деятельности государства. Поэтому за управлением остается лишь функциональная характеристика (управление есть деятельность). Но если удастся, четко разграничить все остальные функции государства, то становится ясно, что следует понимать под управлением. Попытки Майера не удались. В итоге он отождествил социальное управление с моделью становления системы государственного управлении Германии. Было методологически сложно определить, какие деятельности государства можно рассматривать как лежащие вне сферы правовых норм. Поэтому парадоксальным образом к государственному управлению оказались причисленными ведение войн, подавление гражданских войн, чрезвычайные ситуации и т.п.

Традиции анализа социального управления в экономике восходят к известному немецкому экономисту А.Вагнеру (1835-1917). Вагнер руководствовался общими установками исследования управления в контексте проблем государства. Он считал, что для осуществления государственных целей необходимы государственные структуры и организации. Государственную структуру он характеризовал как иерархическую, включающую не только органы «высшего» управления (князь, двор, государственный совет, народное собрание), но и министерства, специализирующиеся на выполнении государственных задач (юстиции, внутренних дел, иностранных дел и т.п.). Обращаясь к сферам культуры, жилья и т.п., Вагнер рассуждал о «внутреннем управлении», управлении в смысле экономической деятельности государства. Он разрабатывал систему экономических взаимозависимостей всех «общественных дел», вел поиск единой системы для финансирования различных сфер государственной жизни. Экономические принципы организации хозяйства он пытался перенести на социальные структуры в целом. Это станет характерным для большинства экономических учений, претендующих на целостный анализ экономической жизни. Примеру Вагнера последовали многие экономисты, и в концепции управления вошла экономическая проблематика (методы планирования, механизмы реализации бюджета, интенсификация экономики посредством реформ управления и т.д.).

Экономические трактовки управления пользуются большой популярностью и сегодня. Это, прежде всего, концепция «public choice». Однако значительное место в экономических исследованиях управленческой проблематики занимают теории и концепции, которые опираются в своей аргументации на мировоззренческие установки в трактовке государства и управления. При этом возможны как бы два подхода к мировоззренческо-идеологическим постулатам: либо конкретизация и обоснование в экономических и социально-экономических выводах, либо их последовательная элиминация из экономического дискурса; концепции, ориентированные на идеологему рыночной экономики.

Проблематика социально-экономических версий управления очерчена в экономических трудах К. Маркса. Основной тезис - идея особой роли капиталистического государства в буржуазном обществе. Управленческое решение есть не что иное, как установка на сохранение буржуазного экономического, общественного и политического строя. Государство, политическая система в целом (отождествляемая с управленческой) «работают» на капитал. Эти установки находят наиболее полное выражение в деятельности государственной бюрократии. Ее становление и развитие отражают логику эволюции капиталистической экономики. В рамках марксовой установки не только экономические подсистемы общества используют политические и государственные структуры в своих интересах. В отличие от марксистски ориентированных доктрин концепции рыночной экономики тяготеют к трактовке государства как исключительно экономической структуры, которая институциализируется в ходе хозяйственной эволюции в целях обеспечения экономической безопасности, порядка и прогресса. Важно, что социально-экономические доктрины управления мало дают для развития идей социального управления, так как социальное отождествляется преимущественно с государственной и политической системами, что фактически сводит на нет саму постановку вопроса о социальном управлении как относительно самостоятельной сфере.

Доктрина «public administration)) в ее классическом варианте есть не что иное, как функциональная формулировка идеи управления как реализации законов. Ее конститутивным элементом являются также выделение и обособление различных сфер деятельности, направленных на реализацию законов. В центре внимания - механизмы реализации законов на уровне управленческих решений. Поэтому столь многочисленны аналогии политического управления с управлением конкретными процессами на производстве в различных фирмах. Значимыми для организации управления признаются идеи разделения труда, координации усилий, планирования и т.п.

Одним из важнейших завоеваний концепций политического управления в XX в. является идея человеческого измерения в управлении. Речь идет не столько о признании роли человеческой индивидуальности, сколько о конструировании идеи человека как субъекта процесса социального управления, как «administrative man». В этом смысле человек выступает как гарант качества и верности осуществляемого в управленческой практике решения. Подобные установки, пришедшие в управления в 30-е годы из эмпирической практики промышленного менеджмента, по-новому расставили акценты в социально-управленческой проблематике.

Процессы политического управления осуществляются как регламентированная законами государственная политика. Реализация означает принятие решения с учетом прав и нормативов управленческой деятельности. В концепциях политического управления XX в. формула решения, понятая как практический процесс принятия решения с учетом приоритета общественного интереса, выдвигается на первый план. Значительный вклад в разработку анализа механизмов принятия управленческого решения внесли работы Г. Саймона. Для него решения - это выбор определенной модели поведения из множества альтернатив. Акт выбора совершается, как правило, в процессе анализа, проверки, оценки возможных альтернатив вплоть до нахождения лучшего с точки зрения субъекта варианта. Следовательно, решение - это процесс выбора. Не выбор является осуществлением момента решения, а весь процесс решения определяет результат выбора. Заслуга Г.Саймона состоит в том, что он выделил важнейшие этапы данного процесса: выбора цели и средства (или их множества); преферентного определения системы целей; определения ситуации выбора; выдвижения альтернативных путей; оценки альтернатив с учетом поставленной цели, оценки ситуации, необходимых ресурсов и затрат; реализации совершения намеченных действий.

Если в европейской управленческой литературе вплоть до конца 20-х годов XX в. главные усилия были направлены на то, чтобы различить политическое и социальное управление, то в американских источниках административное и политическое управление рассматривается как взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс. Эта тенденция, начиная с 50-х годов, получает распространение и в европейских источниках. Сегодня концепция социального управления немыслима вне доктрины «роИсу making» как ее компонента. Сложность вопроса, является ли политическое решение функцией социального управления, обусловлена еще и тем, что исторически функции подготовки политических решений «легли» на управленческие структуры в силу слабого теоретического потенциала представительной власти. Но сегодня она обладает всеми необходимыми и достаточными ресурсами для подготовки высших политических решений. Однако практически невозможно элиминировать из социального управления процессы подготовки политических решений. Это характерно и для самых развитых демократических структур современности.

В первой половине XX в. четко выделились четыре направления в развитии управленческой мысли: школа научного управления, административная школа, школа психологии и человеческих отношений, школа системных доктрин управления. Приверженцы каждого из этих направлений исходили из того, что, постигая цели управленческой организации, можно найти оптимальную схему и модель управления. При этом наибольшее внимание человеческому измерению управления в первой половине XX в. уделяли представители классической - административной школы управления (Э. Тэйлор, А. Файоль, Л. Урвик, Д. Муни, А.Стоун и др.). Сторонники классических трактовок управления не придавали серьезного значения социальным аспектам управления. Однако они стремились взглянуть на организацию управления перспективно, выявить общие характеристики и закономерности в деятельности управленческих структур. Целью их разработок было создание универсальных принципов управления. В рамках классических трактовок науки управления вопросы о политических аспектах оказались оттесненными на задний план. Исследования волевых (целеполагающих) составляющих управленческой деятельности осуществлялись в контексте решения экономических, хозяйственно-административных вопросов. Так, А. Файоль практически не ставил вопросов о соотношении государственных, политических, хозяйственных и административных элементов управления. Управление он рассматривал как искусство управления людьми. В этом его установки отличаются от тэйлоровского понимания управлении как искусства управления орудиями и машинами. А. Файоль - европеец. Поэтому, опираясь на традиционный европейский управленческий менталитет, он подчеркивал волевой момент в управлении. Для него главное в жизнедеятельности управленческой структуры - волеизъявление руководителя, умение довести его до конкретного воплощения в механизмах и структурах любой производственной деятельности. Ф. Тэйлор - американец, он более рационалистичен. Главным в управлении для него является моделирование коллективного производственного процесса, ключевой фигурой которого выступает мастер.

Характеризуя управленческую деятельность, Ф. Тэйлор и А. Файоль выделяли как основные параметры ее качества общую эрудицию управленца, наличие административной установки (умение предвидеть, организовывать, управлять людьми, координировать их усилия, осуществлять контроль за их действиями); понимание основных целей и задач управления, конкретные знания в этой области общественной деятельности и производства, которыми предстоит управлять. Поэтому необходимыми качествами управленца как личности должны стать ум, образованность, такт, опыт, энергия, сообразительность, здравый смысл, честность, здоровье (Ф. Тэйлор).

Тэйлор разрабатывал систему управления как своего рода организационную механику современного промышленного предприятия, А. Файоль сосредоточил свое внимание на волевых распорядительных процессах. Главным в концепции Ф. Тэйлора является операционное воплощение плана, а в воззрениях А. Файоля - организация центра, способного обеспечить единство воли. Поэтому смысл управления, по Ф. Тэйлору, состоит в разработке организационного плана, в создании системы функционального управления. Волевая сторона управленческих процессов проявляется у него прежде всего в функции контроля. А. Файоль же моделировал схему действий единой распорядительной воли. Поэтому с организационной точки зрения управление, по А. Файолю, - это активное волевое упорядочивание производственных процессов. Ф. Тэйлор же понимал задачу управления как создание системы мелких и средних административных структур большим числом мелких служащих.

Концепции этих авторов придали большую содержательность идее управления. Согласно А. Файолю, его существенными функциями следует считать технические, коммерческие, финансовые, контрольные, административные. К собственно административным действиям относятся: выработка общей программы работы; подбор кадров; координация усилий, гармонизация действий коллектива. В строгом смысле слова административная функция не есть управленческая. Править - значит вести к цели, обеспечивать единство функций. Администрирование - лишь одна из функций, взаимодействие которых и есть управление. В классических теориях управления доктрина администрирования не получила четкого оформления. Однако ясно, что эта функция подразумевает наличие идеи власти, дисциплины, приоритета общих интересов, единства руководства, координации усилий, а также представлений о механизмах их реализации. По сути, и А. Файоль, и Ф. Тэйлор исходили из того, что административное начало не есть нечто абсолютное.

Принципами управления в классических административных школах признаются: единство руководства, дисциплина, подчинение частного общему, вознаграждение, иерархия, порядок, справедливость, постоянство, единство и инициативность персонала. Отсюда вытекает следующее определение власти: власть - это право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться. «Классики» различают авторитет власти на основе устава, нормативов управления и личного авторитета, базирующегося на уме, знаниях, нравственной силе и т.п. Но власть немыслима без ответственности, т.е. без санкции (карательной или награждающей), сопровождающей её действия. Поэтому условиями оптимального управления они считали санкцию актов власти, а смелость в принятии ответственности на себя - положительной характеристикой личности руководителя.

Сегодня одной из причин кризиса современных управленческих организаций является неприятие идеи бюрократии как конститутивного элемента управления. Однако именно различия в типах бюрократии позволяют говорить о различиях в качестве организованности и целостности общества. Исторической реалией являются тоталитарные бюрократические системы, олицетворяющие вездесущность бюрократии, ее репрессивно-карательные ориентации. Тоталитарные бюрократии порождают аморфное, бесструктурное состояние общества. Его главной характеристикой становится социальная энтропия. Существуют авторитарные бюрократии, ориентированные на сохранение традиционных структур общественной жизни. Характеристика «рациональная» чаще всего применяется для описания буржуазной бюрократической структуры, призванной организовывать и обеспечивать максимально эффективное производство жизни и благ.

В рамках собственно теоретического исследования человеческого измерения в управлении целесообразно поставить вопрос о моральных и нравственных потенциях современных общественных структур. Сегодня капитализм (индустриализм) характеризуется многими исследователями и политиками как «единственная система, соответствующая рациональной природе человека. Он защищает выживание человека как человека, его правящий принцип - справедливость». Подобная установка восходит к характеристикам капитализма как социокультурной системы в работах М. Вебера и В. Зомбарта.

Особенно важное значение при исследовании человеческих составляющих управления имеют размышления М. Вебера и В. Зомбарта о ценностных ориентирах субъектов, участвующих в управлении индустриальной цивилизацией. Они почувствовали творческие силы этических ориентации капиталистической ментальности, создавшей свой мир, ощутили и их дистанцированность по отношению к личному, индивидуальному началу, уловили одну из интенций организации капиталистического образа жизни; в буржуазном, капиталистическом этосе противоположностью человеческого (индивидуального, личного) активного и творческого начала является сам капитализм как совокупность требований, предъявляемых к определенному типу личности - личности его функционеров.

Аргументы М. Вебера и В. Зомбарта создали общетеоретические предпосылки для формирования новых подходов к человеческой составляющей управления в теории и практике организационных структур и изменений.

Управление, являясь важной и неотъемлемой частью политической жизни общества, позволяет решать как масштабные задачи координации политических, экономических и социальных процессов в обществе, так и более мелкие, направленные на достижение конкретных целей и задач, таких, как завоевание доверия масс, победа на выборах, разрешение конфликтных ситуаций и т.д. Управленческие отношения в политике многообразны.

В научной литературе управление подразделяется на виды по различным основаниям. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют: управление обществом в целом, экономическое управление, социальное управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление; от структуры общественных отношений: управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества; от объектов управления: экономическое (хозяйственное) управление, социально-политическое управление, управление духовной жизнью. По другому основанию - характер и объем охватываемых управлением общественных явлений - называют: управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Экономическое управление - это процесс, через который система обеспечивает усиление экономического потенциала государства, в интересах человеческого и социального развития. Действующими лицами являются государство, частный сектор и население.

В узком значении социальное управление определяется как процесс воздействия на социальное процессы для достижения поставленных целей.

Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий- государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий -общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.

Одной из разновидностей социального управления является политическое управление. Это особая форма управленческой деятельности по регулированию политического процесса, согласованию разноплановых интересов разных социальных слоев и групп. Объектом политического управления является общество. Особая роль политического управления связана с постановкой цели политического реформирования общества, с формированием целевых установок, их иерархизацией, с определением приоритетов развития. Целеполагание в политическом управлении становится все более многофакторным и многоплановым по мере усложнения социальных связей. и взаимодействий. Возрастает стихийная компонента политической динамики. Это объективная тенденция, подчеркивающая изменение роли человека как субъекта политической деятельности. От традиционных представлений об определяющем участии в политическом управлении политических партий и лидеров важно перейти к осознанию значимости действий индивида - активного участника экономической, духовной, культурной жизни данного социума, государства как актора политического управления. Анализ политического управления не может быть полным, если не учитываются особенности и характер субъектов управления. В качестве субъектов политического управления сегодня политологи выделяют массы в их национальной, имущественной дифференцированности и социальной стратифицированное™; государственные органы и системы самоуправления, не занимающиеся непосредственно политическим управлением, но участвующие внём политические партии и движения, союзы, СМИ, клубы; организации, официально не связанные с политикой, но влияющие на политическое управление - армию, церковь, предпринимательские структуры. Все эти подсистемы могут быть спроецированы на деятельность политического человека, поняты как ее воплощение, продукт и результат.

Проблема человеческого измерения политического управления позволяет по-новому подойти к задаче достижения консенсуса интересов - центральной для политического управления. Она напрямую связана с развитием социального партнерства, политического центризма, идеологического и экономического плюрализма. Эти моменты не слишком сочетаются с классическим кредо политического управления, утверждающим принцип единства государства и общества (государство управляет обществом, если общество открыто для государства); иерархию государственных институтов, определяющих критерии управления и «организации» развития; четкое разделение субъекта и объекта управления. Но стабильность и постепенность уходят из современного политического процесса. Динамическая неравновесность политической ситуации становится повседневностью. Сегодня политическое управление должно сосредоточиться на политической компоненте деятельности человека, его политической роли. Из общей совокупности политических ролей можно выделить влияющие на политическую жизнь общества и найти коллективный субъект управления. Этот субъект - связка: «лидер - политическая элита». В данном случае политическая система общества раскрывается по схеме лидерство - органы власти - регламентация. В отличие от формализованных политических ролей, регламентированных правилами, законами (депутат, чиновник, судья), имеющих статус в теории и практике политического управления, большинство граждан данного общества становятся исполнителями неформальных ролей, участвуя в политике в меру собственного понимания своего места в ней.

Непредсказуемость, сложность, нелинейность современной общественной динамики ограничивают традиционные статусные возможности формальных ролей. Именно нестабильность современного политического процесса заставляет граждан включиться в политику, стать субъектами политического управления, использовать свои механизмы влияния на власть и властеотношения.

Реальное содержание политического управления определяется прежде всего людьми, зависит от человека как субъекта и объекта власти и политического управления. Перспективы - за политическим процессом, который ориентирован на человека и служит ему, предполагает движение к гражданскому обществу.

Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется некоторыми только ему присущими свойствами. Сформулируем и последовательно рассмотрим их.

Определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект - государство. При всех различиях в трактовке, государства и многообразии его проявлений почти все и единодушно выделяют заложенную в нем мощную властную силу. Например, М. Вебер писал: «Государство... есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное (то есть считающееся легитимным) насилие как средство». Суждение о государстве - структуре, способной властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения, стало практически классическим. В современной «Краткой философской энциклопедии» государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области».

Действительно, государство потому и является государством и тем самым отличается от общественных структур, что в нем сосредоточена и им реализуется в обществе - по отношению к людям - государственная власть. А власть представляет собой, такую взаимосвязь, в процессе которой люди в силу разных причин - материальных, социальных, интеллектуальных, информационных и других - добровольно (осознанно) или по принуждению признают верховенство воли других, а также целевых, нормативных установлений и в соответствии с их требованиями совершают те или иные поступки и действия, строят свою жизнь. Известная власть существует в семье, группе людей, их коллективе, она содержится в традициях, обычаях, общественном мнении, морали и т.д. Но все это несравнимо с государственной властью, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Поэтому в государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею. Это - не просто пожелания, намерения, призывы, добрые мысли и чувства (или наоборот - злые), а силовое давление (разумеется, при необходимости, но в потенции оно всегда есть), которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем, организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы, должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены. Отсюда все проблемы, по существу исторического значения, состоящие в том, каково государство, что и как оно делает, какие ставит цели и каким образом их претворяет в жизнь и многие-многие другие, над решением которых человечество бьется в течение всего периода своей цивилизации.

Следующим специфическим свойством государственного управления является его распространённость на все общество, даже за его пределы, на другие общества людей в рамках проводимой государством международной политики. Часто данный тезис вносит путаницу в понимание управленческих явлений, ибо рождает представления о том, будто бы государство вмешивается (или может, должно вмешиваться) во все поступки и действия людей, управляет всеми их взаимоотношениями. Только тоталитарное государство в крайнем его проявлении пыталось делать что-то подобное и то не оказалось способным его осуществить в силу невозможности установления тотального контроля над обществом. В последнем всегда оставалась свобода, пусть и незначительная. Нормальный же вариант взаимосвязей государства и общества предполагает, что общественная жизнедеятельность людей обладает большим объемом свободы, самостоятельности и самоуправления. Но границы этой свободы, самостоятельности и самоуправления определяются наряду с общественными институтами и государством. Именно государство посредством законодательствования устанавливает основные, общие, типовые правила (нормы) поведения людей во всех сферах жизни общества и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.

В данном контексте хотелось бы обратить внимание на соотношение свободы человека и свободы общества, с одной стороны, и государства - с другой. Считается, что государство обязательно противостоит свободе и, соответственно, управление со стороны него несет в себе только ограничения, запреты, санкции и наказания и в нем имеется мало конструктивного, созидательного содержания. И чем меньше государство будет управлять общественными процессами, чем свободнее от государства будет общество, тем лучше для людей и быстрее решаются общественные проблемы. Между тем давно и на основе огромного исторического опыта сделан вывод, что «справедливость должна быть осуществлена законом, на основе некоего идеального закона, на основе естественного права. Однако этот идеальный закон обретает свое реальное воплощение лишь в качестве исторического закона общества, которое создаёт для себя законы и повинуется им. Свобода человека начинается с того момента, когда в государстве, в котором он, живет, вступают в действие принятые законы». Следовательно, бороться обществу, людям надо не против государства, а за более совершенное, главным образом демократическое, правовое государство. Искомая свобода должна быть достигнута не в противовес государству, но вместе с ним, с его помощью, должна стать его сущностью.

Суть проблемы «распространенности государственного управления на общество» не в том, чтобы предлагать государству «уйти» из тех или иных сфер общества, перестать организовывать те или иные процессы, прекратить регулироватьто или иное поведение. Ведь все зависит от состояния самого общества, от уровня его объективной саморегуляции и субъективного самоуправления, от реального поведения людей, в том числе и характеризуемого как преступное. Более того, упорядочение каждой сферы жизни общества и людей, развертывание в ней свободы воли и действий напрямую определяется тем, насколько государственное управление поддерживает здесь общепринятые и законодательно закрепленные правила (нормы) поведения. Имеется много оснований полагать, что и в самой отдаленной перспективе государственное управление сохранит свое свойство влияния на все общество.

Горизонт этого влияния, его глубина и «детальность», его характер и содержание будут постоянно изменяться, отражая и воспроизводя в себе состояние общества. В управлении нельзя оперировать общими лозунгами и абстрактными истинами; оно конкретно, практично и призвано находиться в коррелятивной связи с тем процессом, явлением, отношением, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

Государство, будучи сложным (по элементному составу) и многогранным (по функциям) общественным явлением и выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению также свойство системности. В отличие от других видов управления государственное управление без этого свойства просто не может состояться. В нем задействованы десятки миллионов людей, множество государственных органов и других структур, а в них большое число должностных лиц и иных служащих. В государственном управлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Оно состоит из массы управленческих решений и организационных действий.

Для государственного управления свойство системности приобрело принципиальное значение. Только его наличие придает ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, определенную целеустремленность, рациональность и эффективность.

Таким образом, обобщая сказанное, государственное управление можно определить следующим образом: это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Конечно, любое определение сложного общественного явления всегда условно и ограниченно, ибо неизбежно оставляет за пределами характеристики какие-то важные элементы и взаимосвязи. Достоинство предложенного определения государственного управления усматривается в том, что оно объединяет в логическую целостность по крайней мере три момента: государство как системно организованный субъект управления; общественную жизнедеятельность людей, воспринимающую управляющие воздействия и реагирующую на них; сами управляющие воздействия, образующие активные взаимосвязи между государством и обществом.

Современное информационное общество, подвергая сомнению все старые истины, создаёт новые способы и принципы управления, которые можно обозначить понятием «governance». Это слово довольно сложно перевести на русский язык. Варианты следующие: руководство, регулирование, общее управление, политическое управление. Различают несколько основных подходов к трактовке данного термина. В общем плане понятие «governance» означает «способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием страны». Эксперты считают, что оно фактически сходно с понятием «руководство». Вместе с тем, по мнению ряда авторов, такое его толкование не совсем точно отражает смысл отношений, возникающих между государственными институтами, бизнес-структурами и ассоциациями гражданского общества.

Документы «Программы развития» ООН подчеркивают другой смысл термина «governance». Говоря о «хорошем управлении» («good governance))), разработки программы связывают его с управленческой стороной деятельности всей системы власти в стране: «Governance» можно рассматривать в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению делами государства на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реализуют свои законные права, выполняют обязанности и балансируют между различиями». К ключевым характеристикам «хорошего управления» относятся:

- участие (все граждане обладают голосом в принятии решений - прямо или посредством легитимных институтов, представляющих их интересы; такое широкое участие строится на свободе ассоциаций и слова, а также на способности к конструктивному диалогу);

- верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

- прозрачность (свобода информации; ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

- чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

- ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и какими способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

- справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое благосостояние);

- результативность и действенность (максимально эффективное использование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

- подотчётность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

-- стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долговременных перспектив управления и развития личности и отчетливо представляют себе те меры, которые необходимы для их реализации).

Таким образом, общий смысл концепции «governance» состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т.е. вырабатывать социально значимые решения.

В противовес привычной практике публичного управления, основанной на иерархии и предполагающей неукоснительное выполнение приказов, главными параметрами новой концепции становятся согласие и договор. Традиционное администрирование уделяло преимущественное внимание праву и регламентам, современное - нормам, коллективным рекомендациям, моральным соглашениям. Традиционная власть осуществлялась правительствами, бюрократией и парламентами, новая всё больше вовлекает в свою орбиту комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если раньше информация в управленческой сфере была централизованной и закрытой, то сейчас она доступна и открыта для всех.

Пока существует несколько трактовок понятия'^оуегпапсе». Возникнет ли на его основе что-то более фундаментальное, покажет время, исследования и практика. Но общая тенденция, естественно, должна приниматься во внимание.

В современной политической жизни, как западноевропейских стран, так и России наблюдается устойчивая тенденция к экспансии подходов, мышления, технологий политического маркетинга в сферу государственного управления. Политический маркетинг в рамках государственного управления позволяет реализовывать следующие задачи: коррекция поведенческих моделей, сформировавшихся у определенных социальных групп и представляющих угрозу для политического порядка; внедрение в социальную практику идей, ценностей, поведенческих алгоритмов, представляющихся как положительные; оказание теоретико-методологической помощи в реформировании структур и содержания государственного управления.

 

АВТОР: Алтухова Н.Ю.