Сотрудники ОВД как субъект развития правового государства

Формирование политического сознания граждан России, избравшей в начале 90-х гг. 20в. демократический путь общественного развития, является одним из важнейших факторов, обеспечивающих функционирование основных институтов демократического политического режима. Не только наличие, но и высокий уровень политического сознания, предопределяющий значительную степень политической включенности гражданина, позволяет эффективно функционировать системе представительной демократии, как на уровне государственной власти, так и на уровне местного самоуправления, противодействовать нарушению прав человека и гражданина, то есть способствовать развитию институтов правового государства и гражданского общества. Поэтому целенаправленная деятельность, ориентированная на становление и развитие политического сознания граждан России, выступающая частью масштабной задачи формирования демократической гражданственности, имеет важное государственное значение. В процессе осуществления этой деятельности государство в настоящий момент стремится объединить свои усилия с разнообразными общественными формированиями и организациями, используя как новые формы работы с населением, так и те, которые ранее получили апробацию и подтвердили свою эффективность. Вместе с тем, важнейшей проблемой формирования высокого уровня политического сознания граждан в современном российском обществе выступает недостаточный уровень разработанности общенациональной идеологии как такой системы политико-правовых взглядов, которая могла бы объединить большинство граждан и государственные структуры в процессе развития институтов правового государства и гражданского общества. Как показывает социально-политическая практика, принцип прямого действия демократических положений Конституции Российской Федерации автоматически не обеспечивает приоритет демократической идеологии, оставляя широкое поле для противоборства различных, зачастую антагонистических систем политических взглядов. В этих условиях, которые отражают не только субъективные, но и объективные трудности общественного развития в посттоталитарном обществе, необходимо не только на научной основе формировать ориентиры общенациональной идеологии, но и учитывать особенности её адаптации к специфике различных социальных, в том числе - социально-профессиональных групп. Данная специфика, в частности, состоит в учете различий характера и уровня политического и правового сознания тех общностей, которые занимают различное положение в системе общественных отношений. Сотрудники правоохранительных органов России составляют различные социально-профессиональные общности, отличающиеся друг от друга местом в социальной иерархии, что обусловлено не только различными задачами в процессе осуществления государственной правоохранительной деятельности, но и различными системами обеспечения деятельности данных социально-профессиональных групп. Они, в частности, включают в себя различный уровень правовой защищенности, а также неодинаковый уровень предоставления различных социальных благ. Вместе с тем, государственная служба, которая возложена на личный состав различных правоохранительных органов, предопределяет ряд общих условий формирования и развития политического сознания.

Государственная служба - традиционный государственно-правовой институт России, наполняемый в условиях глубокого социального реформирования новым содержанием. Он должен не только обеспечивать социальную стабильность, безопасность, эффективное функционирование всей общественной инфраструктуры, но и нести ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Несмотря на значимость государственной службы в любой системе социального управления, а также особо важную роль государственных структур в функционировании российского общества, подход к необходимости её реформирования в условиях резкого обострения социальных противоречий в России в начале 90-х гг. 20в. оказался непоследовательным. Реформа государственной службы в Российской Федерации осуществлялась без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г. одновременно с утверждением «Положения о федеральной государственной службе» Президентом Российской Федерации были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России. Это обстоятельство предопределило наличие ряда противоречий в осознании того, каким образом в условиях многопартийности государственный служащий может и должен участвовать в политической жизни, и в чем должны состоять особенности его политического сознания в связи с осуществлением им государственной управленческой деятельности. Общемировая управленческая практика показывает, что в условиях политического плюрализма независимость и беспристрастность государственных служащих, особенно работников правоохранительных органов, является важным фактором обеспечения стабильности правопорядка. Эти значимые качества государственных служащих достигаются ограничением их политических прав и свобод, чем должна обеспечиваться их лояльность, беспристрастность и сдержанность. Важнейшей предпосылкой нормального функционирования демократической политической системы и построения правового государства является осуществление государственными служащими своих функций на основе принципа политического нейтралитета, и, следовательно, отсутствие в рамках служебной деятельности указаний от каких бы то ни было политических партий. Исследователи указывают, что практически все развитые в экономико-правовом отношении государства стремятся сформировать такой государственный аппарат, который был бы свободен от политического влияния извне. В частности, во Франции судьям запрещены какие-либо действия политического характера, несовместимые с обязательствами, налагаемыми их должностью, а также всякого рода демонстрации политического характера. В КНР государственным служащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, принимать участие в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства. В то же время, в условиях демократических политических режимов, каждый из гражданских служащих имеет право состоять членом какой-либо партии в частном порядке. Например, государственные служащие в США могут принадлежать к политическим партиям, а также выражать свои политические взгляды, но исключительно от своего имени. При этом они должны ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, политической партии или государственному департаменту. Государственная служба в США принципиально ориентирует свой персонал не на некие «высшие интересы» государства, а на гражданина, «клиента» в широком смысле слова. Частичное и во многом условное ограничение политических прав и свобод государственных служащих во многих цивилизованных странах объясняется достаточно высоким уровнем политико-правовой культуры, развитостью демократических институтов, объективно способных противостоять возможным злоупотреблениям властей, должностных лиц в области прав и свобод личности.

Законодательство Российской Федерации не содержит четкого закрепления положений об ограничении политических прав и свобод государственных служащих. Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации 22 декабря 1993г., установило, что государственным служащим запрещается создавать политические партии, быть связанными решениями партий, политических движений и иных общественных объединений, принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов. В ст. 11 Закона Российской Федерации «Об основах государственной службы Российской Федерации» принцип внепартийности государственной службы реализован в запретах принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношений к ним; образовывать в государственных органах структуры политических партий, религиозных объединений (профсоюзов) и т.д. Нечеткий, юридически слабо проработанный характер ограничения политических прав и свобод государственных служащих в указанных документах приводит к тому, что в процессе осуществления служебной деятельности государственному служащему, независимо от профиля его деятельности, необходимо уметь самостоятельно ориентироваться в разнице понятия «политическая партия» и «общественное объединение», развернуто трактовать понятия «решение партии» и «структуры партии», «пропаганда», различать понятие «политическая партия» и «политическое движение» и др. Следовательно, сам статус государственного служащего предопределяет необходимость его ориентации в довольно сложных политических понятиях, знание и понимание которых для рядовых граждан является необязательным. Поэтому ограничение политических прав и свобод государственных служащих, осуществленное в отечественном законодательстве в наиболее обобщенном виде, объективно требует от государственного служащего любого ранга и любой специфики деятельности такого уровня политического и правового сознания, который бы позволял в полной мере реализовать принцип его политического нейтралитета. В этом состоит один из наиболее важных аспектов специфики формирования политического сознания в условиях государственной службы, к которой относится служба в органах внутренних дел Российской Федерации.

Как отмечает В.Б. Гайдов, служба в органах внутренних дел Российской Федерации - это разновидность милитаризованной федеральной государственной службы, осуществляемой в соответствии с федеральным законодательством и основанном на нём законодательством субъектов Российской Федерации на государственных должностях рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава, устанавливаемых министром внутренних дел Российской Федерации, а также на государственных должностях высшего начальствующего состава, устанавливаемых Президентом Российской Федерации и финансируемых за счет средств федерального бюджета (если иное не установлено федеральным законом) по организации и непосредственному обеспечению государственных функций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка, предупреждения, пресечения, раскрытия и расследования преступлений и административных правонарушений на всей территории Российской Федерации. Ограничение прав и свобод сотрудников органов внутренних дел осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О милиции». В соответствии со ст. 20 данного закона, в милиции не допускается создание и деятельность политических партий и их организаций, сотрудники не могут быть ограничены в своей служебной деятельности решениями политических партий и общественных объединений, преследующих политические цели. Несмотря на существенную разницу во времени принятия рассмотренных выше законов, законодатель не счел необходимым подробно разъяснять смысл и содержание ограничения политических прав. Поэтому и в настоящее время, по крайней мере - до принятия нового закона Российской Федерации «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», их сотрудники будут вынуждены реализовать принцип политической нейтральности своей профессиональной деятельности не на основе четких указаний закона, то есть его «буквы», а на основе «духа» закона. Его постижение, в свою очередь, невозможно безотносительно развитого политического и правового сознания.

Специфика формирования политического сознания в условиях осуществления современной государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой, в частности, сотрудниками органов внутренних дел, состоит не только в необходимости глубокого осознания смысла и порядка ограничения их политических прав и свобод. Она предопределяется также рядом других факторов. К ним, в частности, относится то особое общественное значение, которое всегда придавалось деятельности органов внутренних дел в России. Оно на протяжении длительного времени выходило за рамки уголовно-правовой и административно-правовой сферы. Поэтапное формирование регулярных полицейских учреждений на протяжении 18-го в., начатое в контексте общегосударственных реформ Петра Первого, представлялось в государственных документах того времени как явление политического, а не уголовно-административного порядка. «Полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности». В «Наказе Главной полиции», разработанном Екатериной Второй говорилось о том, что полиция должна действовать прежде всего «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности», в её задачи входило «вкоренять в сердца обывателей страх божий». Создание сельской полиции в 18 в. - Нижнего земского суда - имело не только существенное административное, но и политическое значение. Нижний земский суд, по сути, был единственной структурой, которая на местах имела возможность ограничивать произвол помещиков, применяя к ним, в основном, меры морального воздействия. Министерство полиции России, образованное в 1811г., было центральным звеном обеспечения политической безопасности Российской империи в условиях приближения войны с Францией. Активизация реакционной внутренней политики царизма после 1825г. напрямую была связана с формированием новой полицейской структуры - Отдельного корпуса жандармов, а контрреформы 70-80-х гг. 19в. - с созданием принципиально новых подразделений политической полиции - «Отделений по охранению порядка и общественного спокойствия» («охранок»). С деятельностью полиции в конце 19 - начале 20-го вв. были связаны политические репрессии против нонконформистских партий и движений, поэтому не случайно, что основными жертвами Февральской буржуазно-демократической революции в России были именно полицейские. Советская власть post factum косвенно признала высокий политический статус личного состава царской полиции, лишив его, согласно Конституции РСФСР 1918г., важнейших политических прав. Формирование новых правоохранительных структур также носило ярко выраженный политический характер: милиционный, то есть военизированный характер формирования органов внутренних дел, существующий до настоящего времени, был обусловлен тем обстоятельством, что в условиях ожидаемой «мировой революции» принцип всеобщего вооружения народа должен был вытеснить принцип профессионализма при формировании правоохранительных структур. В дальнейшем, в общественном сознании россиян обосновано закрепился стереотип неразрывного единства правоохранительных органов и господствующей политики, подкрепленный формированием в них специальных политических структур. Кроме известного репрессивного аспекта этого единства, существовал и другой, обоснованно связывающий внутреннюю политику и деятельность правоохранительных органов в контексте обеспечения общественной (а не государственной безопасности). Утрата именно этого исторически сформированного единства представляется одной из наиболее значительных, но неизбежных в условиях радикальных социальных перемен. В начальный период демократических преобразований, в условиях неустойчивого функционирования политической системы с одной стороны и непоследовательных реформ правоохранительных органов с другой стороны, естественная связь между деятельностью правоохранительных органов и внутренней политикой была в значительной мере утрачена. Отсутствие этого единства не только существенно снизило ценность политики, но и уровень доверия к правоохранительным органам. В настоящее время, в условиях стабилизации внутренней политики, создаются предпосылки для восстановления политической значимости правоохранительной деятельности. Она связана, прежде всего, с тем, что правоохранительная деятельность органов внутренних дел не только обеспечивает функционирование демократического политического режима и его важнейших институтов, но и выполняет более значимую миссию - обеспечивает общественную безопасность. Категория безопасности в настоящее время имеет тенденцию к тому, чтобы занимать доминирующее значение во всех сферах жизнедеятельности общества, в том числе - в политической. Таким образом, специфика формирования политического сознания в условиях осуществления современной государственной правоохранительной деятельности состоит в том, что личный состав органов внутренних дел должен не только системно осмыслить глубокую связь внутренней политики и правоохранительной деятельности, но и донести сущность этой связи до граждан, сделать её основой укрепления демократического политического режима и системы общественной безопасности, в том числе на основе роста социально-политического авторитета органов внутренних дел. Однако данные ряда исследований показывают, что наиболее важные профессиональные качества, в том числе - социально востребованное специфическое политическое сознание личного состава органов внутренних дел в настоящее время существенно отстает от тех задач, которые предъявляет социально-политическая реальность.

Переход к гражданскому обществу, - отмечает А.Н. Цуканов, - требует, чтобы органы внутренних дел из органов преимущественно юрисдикционных, карательных постепенно превращались в государственную службу правоохранительной помощи, а их сотрудники - в профессионально подготовленных, просвещенных работников. Действительно, органы внутренних дел, приспособленные для обслуживания административно-командной системы, с трудом вписывались в новую общественно-экономическую ситуацию в стране. Репрессивные функции милиции, а также многообразие задач, возложенных на неё, вызывали отчужденность и враждебность к людям в милицейской форме. Престиж милицейской службы в условиях демократических преобразований за годы реформ падал. Современные социологические исследования, проведенные в разных регионах России, свидетельствуют, что лишь каждый шестой респондент указывает на положительные стороны деятельности органов внутренних дел, остальные отметили такие её отрицательные стороны как низкая культура сотрудников (52%), превышение полномочий (36,5%). В глазах 35% опрошенных авторитет милиции упал, а у 18% опрошенных есть мнение о том, что авторитет милиции несколько ухудшился. По мнению опрошенных, подрыву репутации и авторитета милиции способствовали равнодушие (50%), низкая культура общения с гражданами(56%), компрометирующие связи (15%), поборы (14,9%). Как следствие этого, 86% опрошенных не хотели бы служить в органах внутренних дел. Исследования самого политического и правового сознания сотрудников органов внутренних дел, проведенные в 1994г., показали, что лишь 13% опрошенных сотрудников сумели правильно назвать виды политических прав и свобод, в которых они ограничены, а также законы, устанавливающие эти ограничения, 50% имели недостаточную информацию об этом, а 25% затруднились ответить на данный вопрос. Но 60,8% опрошенных сотрудников различных служб и подразделений органов внутренних дел не считали правильным законодательное ограничение их политических прав и свобод. При этом подавляющее большинство названной части опрошенных сотрудников не смогли убедительно аргументировать свое отрицательное отношение к подобному решению законодателя. Исследования 1996г. выявили сходные данные: 28% опрошенных работников правоохранительных органов не знали о существовании законодательных ограничений их политических прав и свобод, а половина опрошенных не смогла правильно сформулировать содержание ограничений их политических прав. Более 24% опрошенных отрицательно относились к существующим ограничениям. Кроме того, было установлено, что работа по разъяснению содержания и социально-политического назначения ограничения политических прав и свобод в правоохранительных органах практически не велась и отсутствовала дисциплинарная практика, связанная с их соблюдением. В последующие годы данные о характере и уровне политического сознания сотрудников органов внутренних дел, очевидно в силу общего снижения интереса к политической сфере жизни общества, в научной литературе не публиковались. Однако в последнее время исследователи ставят вопрос о таком важном явлении, имеющем прямое отношение к характеру и уровню политического и правового сознания сотрудников органов внутренних дел, как кризис государственной службы. Он проявляется в таких явлениях, как коррумпированность чиновников, повсеместные злоупотребления служебным положением, бюрократизм, отсутствие «прозрачности власти». Все более очевидным становится отдаление населения и органов государственной и муниципальной власти в лице их представителей друг от друга. Кризис государственной службы также проявляется в нестабильности аппарата управления, связанной с частой его реорганизацией и произволом в кадровой политике: зачастую работники подбираются «под команду», прежде всего на основе протекционизма и личной преданности. Текучесть кадров, распространенность авторитарного стиля управления, стремление многих ответственных работников не столько продуктивно трудиться, сколько имитировать деятельность в значительной степени способствуют усугублению кризиса. Кризис современной государственной службы, в том числе - службы в органах внутренних дел, является следствием острых противоречий между реалиями рыночных отношений, институтами правового государства и гражданского общества с одной стороны и той традиционной ролью, которой играла бюрократия в жизни российского общества с другой стороны. А.П. Кочетков отмечает, что в ходе длительной исторической эволюции отечественная бюрократия превратилась в мощное социальное образование, функционирующее не только как внутригосударственная, но и как общественная структура, заменяющая собой настоящие общественные образования экономического и социального порядка. Присвоив себе их функции, государственная бюрократия тем самым узурпировала роль этих образований в качестве «контрагента» высшей государственной власти. В настоящее время характер работы в органах государственной власти является для большинства чиновников синтезом достаточно высокого общественного статуса и канцеляризма, обеспечивающим их самодостаточность. По сути обозначенная ситуация представляет собой ярко выраженную форму административного отчуждения государственного аппарата от общества, которое накладывается на отчуждение от исполнения гражданских обязанностей. В условиях кризиса государственной службы в сознании самих государственных служащих получило заметное развитие чувство их особой социально-статусной значимости в сложившейся системе общественных отношений. Доля высоких самооценок престижности государственной службы за пять лет увеличилась вдвое и стала преобладающей. В.Э. Бойков отмечает, что эти представления чиновников о престижности службы существенно расходятся с оценками общественного мнения об общественной полезности органов государственной власти, ментальность государственных служащих утратила ярко выраженные политические и идеологические установки, в их сознании стали доминировать сугубо прагматические ориентиры аппаратной работы. Несмотря на существенные отличия службы в органах внутренних дел от службы в иных государственных органах (особые условия приема на службу, принятие присяги, присвоение специальных званий, периодическая аттестация, специальный порядок назначения на должность, ношение форменной одежды и знаков различия, служебная дисциплина и др.), кризис государственной службы в полной мере, а во многих случаях - в первую очередь относится именно к органам внутренних дел. Именно этим обстоятельством обусловлена работа Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации над подготовкой проекта Закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». Представляется, что данный закон должен учесть тот факт, что дальнейшее развитие России по пути оптимизации институтов правового государства и гражданского общества не будет эффективным в силу низкого уровня правовой и политической подготовленности сотрудников органов внутренних дел. Совершенствование демократического политического режима, осуществляемого в нашей стране, требует не только добросовестного выполнения сотрудниками органов внутренних дел своих служебных обязанностей, но и такого уровня политической культуры, который обеспечивал бы безусловную поддержку демократическим преобразованиям. Достижение высокого уровня политической и правовой культуры сотрудниками органов внутренних дел имеет значение не только в плане безусловной поддержки ими внутренней политики государства. Имеет значение и то, насколько сотрудники органов внутренних дел будут способны донести сущность внутренней политики государства до граждан, по отношению к которым она осуществляется. Непонимание или недопонимание сущности демократических преобразований сотрудниками органов внутренних дел в процессе осуществления ими мероприятий внутренней политики государства ведет к тому, что возникает противоречие между декларируемыми государством демократическими политико-правовыми ценностями и реальной практикой социально-правового или социально-политического взаимодействия. Уровень политической и правовой культуры сотрудников органов внутренних дел, не соответствующий социально-политической реальности, в ряде случаев уже приводит к явлению, известному в уголовном праве как «эксцесс исполнителя». Наиболее часто негативные последствия непродуманных с правовой и политической точек зрения действий сотрудников органов внутренних дел наступают в процессе обеспечения правоохранительными структурами общественного порядка при осуществлении гражданами своего конституционного права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Таким образом, сам характер государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой сотрудниками органов внутренних дел, предопределяет необходимость целенаправленного формирования у личного состава не просто высокого общего уровня политического и правового сознания, но и его специализации, обусловленной ролью персонала органов внутренних дел как проводников внутренней политики государства. Учитывая, что важнейшей задачей службы в органах внутренних дел является организация и непосредственное обеспечение государственных функций в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, а также тот факт, что сотрудники органов внутренних дел должны соблюдать принцип политического нейтралитета, требующий от них в условиях нечеткости ограничения политических прав и свобод довольно высокого уровня политического сознания, необходимо признать, что важным условием успешного осуществления служебной деятельности сотрудниками органов внутренних дел является профессиональная акцентуализация их политического сознания на сфере прав и свобод человека и гражданина. Придание этим институтам исключительно правового значения (а такая тенденция в теории права и государства имеет место), снижает понимание сотрудниками органов внутренних дел общества как системы взаимозависимых и взаимосвязанных элементов, сужая диапазон их общественных представлений и препятствуя формированию высокого статусного положения сотрудника в процессе осуществления социально-правовых взаимодействий.

Необходимо отметить, что в руководящих структурах Министерства внутренних дел существовало не только понимание проблемы совершенствования политического сознания личного состава, но и стремление решить её доступными способами. Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России, разработанная и принятая в 1996г., предусматривала создание качественно новой системы образовательно-воспитательной работы в целях упрочения духовно-нравственных основ службы, воспитания личного состава органов внутренних дел и внутренних войск в духе гражданственности, патриотизма, неукоснительного соблюдения законов и этических норм. Предполагалось, что основное внимание будет уделено индивидуально-воспитательной работе, организации психолого-педагогической подготовки руководителей подразделений и сотрудников, обеспечивающих целенаправленный воспитательный процесс, укреплению дисциплины, формированию морально-психологической устойчивости и поддержанию здорового психофизиологического состояния личного состава. Кроме того, концепция предусматривала возрождение и активизацию деятельности общественных формирований сотрудников органов внутренних дел. Вместе с тем, реализация положений концепции в части формирования и развития политического сознания не только затянулась, но и была осуществлена на крайне низком уровне. Организация общественно-государственной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации была осуществлена только в 1999г. в целях укрепления их морально-психологического состояния и гражданско-правовой устойчивости, нейтрализации негативного воздействия на них различных политических и экстремистских сил, формирования твердых знаний государственной политики Российской Федерации, обеспечения высокой культуры информационного восприятия и широкого социально-правового кругозора. Система общественно-государственной подготовки должна была представлять собой совокупность плановых учебных мероприятий по привитию знаний основных аспектов государственной политики, положений действующего законодательства в области обеспечения законности и правопорядка, требований директивных документов МВД России. На деле, однако, во исполнение приказа №548 во всех органах и подразделениях системы МВД были запланированы занятия общим объемом в 20 учебных часов. При этом, из предложенных одиннадцати тем занятий девять были посвящены изучению одной проблемы: прав человека и их конституционной защиты в Российской Федерации. Для всех категорий личного состава была утверждена одинаковая тематика занятий. В настоящее время организация процесса формирования и развития политического сознания сотрудников органов внутренних дел осуществляется в соответствии с «Наставлением по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», утвержденным приказом МВД Российской Федерации № 965 от 08.10.2002г. В качестве основных целей данное наставление предусматривает формирование профессионального самосознания сотрудников, чувства ответственности за свои действия, стремления к постоянному совершенствованию своего профессионального мастерства с учетом специфики деятельности в конкретных подразделениях. «Наставление по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации», в частности, определяет такие задачи, как формирование твердых знаний государственной политики Российской Федерации и укрепление гражданской устойчивости сотрудников; ориентирование сознания сотрудников на верность государственным интересам и Конституции Российской Федерации; формирование четкой позиции сотрудника в оценке событий общественно - политической жизни. Однако, как и в предыдущем случае, время на профессиональную подготовку осталось прежним - 20 часов. Таким образом, в настоящее время явно несоразмерными являются актуальные задачи формирования и развития политического сознания сотрудников органов внутренних дел и конкретные способы реализации этих задач, которые максимально упрощены и формализованы. Представляется, что это противоречие предстоит разрешать в ближайшее время в контексте реализации «Концепции совершенствования профессиональной подготовки кадров в органах внутренних дел Российской Федерации». В соответствии с ней, целью профессионального воспитания является формирование, подготовка и развитие профессионально ориентированного сотрудника, обладающего государственно-правовым мировоззрением, способностями к разностороннему развитию и владеющего устойчивыми навыками исполнения служебных обязанностей. Одно из направлений воспитательной работы с курсантами и слушателями учебных заведений МВД Российской Федерации, определенное новой концепцией - формирование государственно-правового мировоззрения обучаемых как будущих сотрудников органов внутренних дел, основанного на адекватном понимании роли и функций государства в обществе, места Министерства в системе органов государственной власти, значения его деятельности по охране прав и свобод граждан, защиты интересов общества и государства. Осознавая проблему низкого уровня политического и правового сознания сотрудников, концепция называет переход на комплектование всех должностей среднего и старшего начальствующего состава лицами с высшим профессиональным образованием стратегическим направлением образовательной политики МВД России. Действительно, трудно не согласиться с тем, что сотрудник с высшим образованием социально более ответственен, поскольку знает закономерности и последствия своих действий для своего статуса, общественных отношений, а также с тем, что образовательная система МВД призвана способствовать формированию гражданственности, инициативности, самостоятельности, способности к успешной социализации в обществе. Вместе с тем, предыдущий опыт формирования политического и правового сознания в условиях осуществления правоохранительной деятельности сотрудниками органов внутренних дел показывает, что концептуальное признание наличия проблемы и обеспечение её решения традиционными элементарными мерами не приводит к получению желаемого результата. Он должен обеспечиваться не только системным подходом к пониманию проблемы формирования политического и правового сознания сотрудников органов внутренних дел, но научным обоснованием средств её разрешения. Это обоснование представляет собой одну из наиболее важных задач данного исследования. Таким образом, важным аспектом специфики формирования политического сознания сотрудников органов внутренних дел является противоречие между его наличным обще-социальным неспециализированным уровнем и задачами внутренней политики по обеспечению функционирования и совершенствования демократического политического режима.

Основным принципом службы в органах внутренних дел России в досоветский и советский период, учитывая военизированный характер формирования и функционирования правоохранительных органов, признавалась обязательность исполнения приказов вышестоящих начальников, что предопределяло невысокий уровень требовательности к осмыслению различных, в том числе - политико-правовых аспектов выполнения служебных обязанностей. Так происходило, несмотря на положение «Артикула воинского», в котором указывалось, что исполнению подлежит лишь приказ «пристойный и полезный государству», а также на «Устав благочиния или полицейский», отдававший приоритет в процессе полицейского управления не праву, а справедливости. В советское время «Положение о службе в Рабоче-Крестьянской милиции», утвержденное декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 сентября 1925 г., предусматривало, что работник милиции, получивший преступный приказ, должен, не исполняя его, немедленно доложить о том следующему высшему в порядке подчиненности начальнику и в надлежащих случаях сообщить о том соответствующему правительственному органу, руководствуясь необходимостью быстро предупредить возможность преступления. Согласно «Положению о Рабоче-Крестьянской милиции», принятому Постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г., работникам милиции запрещалось выполнять не только преступные, но и любые другие явно противозаконные служебные приказы своих начальников. История показала, что указанные положения фактически не выполнялись, оставаясь дефинициями, что было обусловлено рядом общих черт политических режимов, функционировавших в России как до, так и после 1917г. Со второй половины 30-х гг. 20в. подобного рода демократические положения были изъяты из нормативно-правовых актов СССР и союзных республик. Несмотря на важнейшие социально-политические реформы второй половины 80-х гг., они не были включены в Основы уголовного законодательства Союза ССР и республик, принятые Верховным Советом СССР 2 июля 1991 г. и в Закон СССР от 6 марта 1991 г. «О советской милиции». Целенаправленное отдаление личного состава органов внутренних дел от необходимости осмысления выполнения служебных обязанностей как на уровне правового, так и на уровне политического сознания, на которую прямо указывали Петр Первый, Екатерина Вторая, а также советские законодатели начального периода строительства социализма, не исключало необходимости проявления политической бдительности в случаях, когда персоналу полицейских или милицейских учреждений становилось известно о фактах антигосударственной деятельности. Это требование наиболее рельефно отразилось в функционировании такого института как «Слово и дело государево», функциональных обязанностях персонала Министерства полиции России (1811-1818гг.), Департамента полиции Министерства внутренних дел России в период после полицейской реформы 1880г. В советский период необходимость проявления революционного правового и политического сознания стало необходимым условием для поступления в штат Рабоче-Крестьянской милиции. Значение повышения уровня идеологической подготовки сотрудников органов внутренних дел возрастало в условиях курса на усиление классовой борьбы в период мирного строительства социализма, когда не только преступлениям, но и административным правонарушениям придавался характер политического антиобщественного деяния. В условиях курса на построение коммунизма (вторая половина 50-х - первая половина 60-х гг. 20в.), а также в условиях курса на совершенствование развитого социализма (конец 60-х - 70гг. 20в.) система идеологической подготовки сотрудников органов внутренних дел постепенно формализовалась, вплоть до ликвидации важнейших её институтов в условиях построения новой российской государственности. Однако, несмотря на ярко выраженную политизированность деятельности органов внутренних дел в советский период, требования, предъявляемые к политической (а по сути - идеологической) подготовке сотрудников, следовательно - к уровню их политического сознания, не выходили за пределы демонстрации преданности существующему политическому режиму, минимума идеологизированных знаний о текущем политическом моменте, способности сопоставить мнение и поведение гражданина с официальной системой политических ценностей и своевременно доложить об этом руководству. В настоящее время, как было показано выше, ситуация кардинально изменилась. Не только правоохранительная практика как часть реализации внутренней политики государства, но и личные интересы сотрудника органов внутренних дел требуют того, чтобы он обладал высоким уровнем политического и правового сознания, позволяющим ему, по крайней мере, не нарушать ограничений, налагаемых служебными обязанностями.

Следовательно, важным аспектом, определяющим специфику формирования политического сознания сотрудников органов внутренних дел и его необходимость в целом, является проблема незаконных приказов и их выполнения в современных условиях. Формирование нового социального порядка в России, предусматривающего развитие институтов правового государства и гражданского общества, привело к необходимости применения в сфере управления, осуществляемого органами внутренних дел, распространенной в передовых странах доктрины «умных штыков». Её смысл заключается в том, что лица, состоящие на службе в вооруженных отрядах государственной власти (прежде всего военнослужащие, сотрудники органов охраны правопорядка и государственной безопасности), не должны слепо повиноваться указаниям своих начальников (командиров), а обязаны отказаться (под угрозой наказания) исполнять явно незаконные приказы. Доктрина «умных штыков», являющаяся неотъемлемым элементом (в рамках принципа верховенства закона) модели правового государства, нашла отражение не только в законодательстве многих стран, но и в ряде международных документов как обязательного, так и рекомендательного характера. В частности, в «Декларации о полиции», принятой 8 мая 1979 г. Парламентской Ассамблеей Совета Европы указано, что сотрудник полиции должен воздерживаться от исполнения какого-либо приказа, который, как он осознает или должен осознавать, является незаконным. В ст. 17 Кодекса этики Национальной полиции Франции, указано, что «Подчиненный обязан исполнять указания начальника, за исключением случаев, когда отданный приказ является явно незаконным и может серьезно угрожать какому-либо публичному интересу. Если подчиненный полагает, что имеет дело с подобным приказом, он должен уведомить отдавшего приказ начальника о своих возражениях, ясно указав на то, что именно считает он незаконным в оспариваемом приказе». В современном российском законодательстве, регулирующем деятельность органов внутренних дел, доктрина «умных штыков» также получила свое применение. В соответствии со ст.25 Закона Российской Федерации «О милиции» при получении приказа или указаний, явно противоречащих закону, сотрудник милиции обязан руководствоваться законом. Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» также предусматривает, что при получении приказа или указания, противоречащего закону, должностное лицо органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, «обязано руководствоваться законом, а если у него имеются основания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может или могло быть совершено преступление, - сообщить об этом в вышестоящие органы или прокуратуру». Исследователи реализации доктрины «умных штыков» в практике деятельности правоохранительных органов современной России справедливо отмечают, что её законодательное закрепление автоматически не решает важнейших проблем этой сферы регулирования управленческих отношений. Е.Л. Ковалева, в частности, говорит о том, что в нормативно-правовых актах, предусматривающих применение доктрины «умных штыков», отсутствует единство в регламентации. Кроме того, существует проблема оценки исполнителем законности отданного ему приказа, которая может восходить к Конституции Российской Федерации. В настоящее время в органах внутренних дел такая проблема не только имеет место, но и стоит довольно остро в связи с углублением проблемы терроризма и явной недостаточностью тех государственных мер, которые против него применяются. Особенную остроту она приобретает в условиях, когда необходимо оперативное и действенное реагирование личного состава на ту или иную террористическую акцию. Очевидно, что в такие моменты правовая оценка приказа исполнителем может потребовать длительного времени, что приведет к существенным негативным последствиям. Представляется, что именно демократическое политическое сознание, содержащее значительно меньшее количество дефиниций и условностей чем правовое сознание, может в данный момент стать тем индикатором, который сможет условно отделить правомерные действия от неправомерных.

Несмотря на безусловность прерогатив права в деятельности органов внутренних дел и доказавшую свою антигуманность идею «революционного правосознания», действительность современной российской жизни такова, что зачастую, особенно в условиях неустойчивости и противоречивости законодательной системы, сотрудники органов внутренних дел в процессе выполнения служебных обязанностей вынуждены принимать не правовые, а политические решения. Наиболее ярко это проявилось в политическом кризисе октября 1993г., когда часть сотрудников органов внутренних дел выполняла свой служебный долг, защищая здание Верховного совета Российской Федерации, в то время как другая часть сотрудников, также выполняя служебный долг, готовилась к его штурму. Следовательно, наличие и таких острых обстоятельств нельзя не учитывать в процессе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел. Учет именно таких, не в полной мере осмысленных и противоречивых явлений дает дополнительные основания, чтобы говорить о необходимости целенаправленной работы в сфере формирования и развития политического сознания сотрудников органов внутренних дел не только в общем контексте ценностей правового государства и гражданского общества, но и в контексте возможных разнообразных, в том числе наиболее острых форм политического противостояния.

Важный аспект специфики формирования политического сознания в условиях осуществления государственной правоохранительной деятельности сотрудниками органов внутренних дел связан с проблемой политической преступности. Как отмечает А.Ф. Кулаков, понятие «политическое преступление» не использовалось в уголовном законе РСФСР, СССР, а также современной России, происходит постепенный процесс терминологической «деполитизации» государственной преступности, сам термин «политическая преступность» перестал существовать в энциклопедических и справочных изданиях, в отечественном уголовном законодательстве и в уголовном законодательстве целого ряда стран. Вместе с тем, отрицать наличие политической преступности можно лишь при реальном превращении государства в неполитическую общественную организацию. Данный исследователь убедительно доказывает, что политическая преступность представляет собой систему антигосударственных, антинародных, античеловеческих особо опасных противоправных деяний, разрушающих конституционную государственно-правовую власть в обществе, её базовые социальные ценности. В.В. Устинов также аргументирует наличие политических видов преступлений, показывая, что политическими являются преступления, для которых основным объектом посягательства выступает государство или, говоря на языке действующего Уголовного кодекса Российской Федерации, общественный строй государства, основы конституционного строя и безопасности государства. В узком смысле понятием «политическое преступление» охватываются все преступления, совершаемые по политическим мотивам. В широком смысле политические преступления - это все преступления, совершаемые в политической сфере, в области государственного и социального управления. В настоящее время уже существует классификация политических преступлений на властно-антинародные, антигосударственные, античеловеческие. В частности, к антигосударственным преступлениям относится терроризм (ст.205 УК РФ), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст.277 УК РФ), насильственный захват власти или насильственное удержание власти (ст. 278 УК РФ), публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации (ст.280 УК РФ), возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды (ст. 282 УК РФ) и др. Перечень античеловеческих политических преступлений содержится в главе 33 УК РФ (публичные призывы к развязыванию агрессивной войны; разработка, производство, накопление, приобретение или сбыт оружия массового поражения; геноцид; экоцид; наёмничество; нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой). Данный вид преступлений представляет в настоящее время значительную угрозу обществу и является серьезным препятствием для нормальной деятельности государства, вызывая социальное недовольство и общественное напряжение. Расследование указанных преступлений, согласно действующему законодательству, находится вне компетенции органов внутренних дел, однако это обстоятельство не исключает применения сотрудниками органов внутренних дел мер по предупреждению и пресечению подобных преступлений. Более того, в условиях обострения террористических угроз, которые реализуются в непрекращающихся террористических актах, именно сотрудники органов внутренних дел выступают в качестве «живого щита» от атак террористов-смертников, который не всегда эффективно обеспечивает безопасность граждан. Сотрудники органов внутренних дел России в настоящее время по-прежнему противостоят деятельности незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике. Во всех указанных случаях личный состав органов внутренних дел сталкивается с проявлениями политической преступности, противостоять которой можно только тогда, когда ему в достаточной мере ясны политические причины, породившие конфликт отдельных лиц и целых общностей с законом. Вместе с тем, как было указано выше, многие преступления, не относимые исследователями к политическим, могут совершаться по политическим мотивам, что имеет существенное значение для правильной классификации преступления, следовательно - для адекватного применения санкции к лицу, совершившему его. В частности, глава 19 УК РФ содержит целый ряд преступлений, который может быть совершен по политическим мотивам (нарушение равенства прав человека и гражданина; нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений; воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий и др.). По политическим мотивам могут совершаться преступления против жизни и здоровья, против половой неприкосновенности и половой свободы личности, против здоровья населения и общественной нравственности, преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта. Поэтому для того, чтобы эффективно предотвращать или пресекать указанные преступления, сотрудники как криминальной милиции, так и милиции общественной безопасности, должны иметь представления об общественно-политическом фоне, на котором развивается оперативная ситуация с тем, чтобы принимать эффективные меры для обеспечения общественной безопасности. Как показывает опыт работы ряда подразделений ГУВД и УВД субъектов Российской Федерации, учет политической подоплеки оперативной обстановки, особенно в моменты обострений социальных противоречий, вызванных различными причинами, позволял сделать достоверный прогноз развития ситуации и не допускать массовых беспорядков, нарушения правил безопасности движения и эксплуатации транспорта и др. Таким образом, высокий уровень политического сознания сотрудников органов внутренних дел выступает не только общекультурной составляющей их профессиональной подготовки. Он объективно является важным элементом их профессионального сознания, позволяющим качественно выполнять разнообразные оперативно-служебные задачи по обеспечению режима законности и правопорядка в России. Следовательно, специфика формирования политического сознания в условиях осуществления правоохранительной деятельности сотрудниками органов внутренних дел заключается и в том, что существует объективная необходимость целенаправленного формирования ряда элементов политического сознания в контексте их приложения к выполнению задач, связанных с предупреждением, пресечением и квалификацией преступлений, в которых имеет место политический мотив как элемент его субъективной стороны. В условиях постоянного совершенствования законодательства не исключено, что категория «политическое преступление» также получит юридическое значение, что предопределит необходимость расширения политической составляющей профессионального сознания сотрудников органов внутренних дел.

Другой важной стороной, определяющей необходимость и специфику формирования политического сознания личного состава органов внутренних дел в условиях осуществления современной государственной правоохранительной деятельности, является сфера их религиозных чувств и конфессиональной принадлежности. Согласно ст. 19 Закона Российской Федерации «О милиции», на службу в неё имеют право поступать лица независимо от отношения к религии. Свободный доступ на службу в милиции представителям всех религиозных конфессий, олицетворяя демократический принцип равенства всех граждан России, создает, вместе с тем, потенциальные условия для того, чтобы религиозные чувства сотрудников органов внутренних дел могли быть использованы деструктивными силами в политических целях. Эта теоретическая конструкция может приобрести реальные формы, учитывая, в частности, рост влияния ваххабизма в Северо-Кавказском регионе. Не исключено, что и тоталитарные секты различного толка могут использовать в своих целях религиозные чувства сотрудников органов внутренних дел. Постановка такой проблемы для системы управления органов внутренних дел довольно нова, поэтому систематические исследования в этой сфере еще не проводятся. Исключение составляют лишь данные СВ. Терновой, полученные в ходе исследования 1998г. и представляющие исключительную важность. Согласно этим данным, в 1998г. верующих среди опрошенных работников органов внутренних дел насчитывалось 37%, каждый десятый опрошенный относил себя к безусловным приверженцам той или иной религии. При этом, влияние религиозности на служебную деятельность отмечено у 92% респондентов; 51% опрошенных констатирует позитивный эффект этого влияния; 31% убеждены в негативном влиянии религиозности на службу; идеи сверхъестественного в разных видах давлеют над сознанием абсолютного большинства опрошенных (70%), причем более половины сотрудников (54%) так или иначе стараются увязать свои служебные дела с некими нерационалистическими соображениями; в целом верующие ощущают себя людьми, чуждыми системе ОВД гораздо чаще, чем их атеистически настроенные коллеги. Указанные данные позволили СВ. Терновой сделать вывод о том, что религиозность нередко препятствует проявлениям требовательности, представления и установки верующих сотрудников не всегда соответствуют ценностям и поведенческим моделям профессиональной среды. В случае, если такие же тенденции существуют уже на уровне отдельного субъекта федерации, не говоря о федеральном уровне, речь идет о наличии серьезных противоречий в функционировании государственного аппарата, который, согласно ст. 14 Конституции Российской Федерации, должен быть светским. Даже если тенденции, указанные СВ. Терновой, не являются репрезентативными в значимом социальном масштабе, сама Конституция Российской Федерации уже ставит перед органами внутренних дел задачу обеспечения светских начал их функционирования. Она может быть успешно решена только с помощью систематизированной работы в сфере формирования и развития специализированного профессионального политического сознания личного состава.

В целом, анализ действующих документов МВД Российской Федерации показал, что проблеме формирования политического сознания личного состава, тем более - его специализации, связанной с особенностями выполняемых оперативно-служебных задач, не придается того значения, которое сформировано объективными обстоятельствами современного социально-политического развития России. Представляется, что крайне низкий уровень внимания управляющих структур МВД Российской Федерации к рассматриваемой в исследовании проблеме не может быть до конца объяснен различными объективными трудностями (недостаточность финансирования, напряженность работы органов внутренних дел и т.д.). Очевидно, что существует и определенное противодействие давно назревшему реформированию системы МВД, составной частью которого является пересмотр приоритетов в работе с кадрами. Системная проблема формирования новых приоритетов в подборе, подготовке и расстановке кадров, составной частью решения которой может стать новая концепция формирования политико-правового сознания сотрудников органов внутренних дел, может одновременно стать и полем существенных политических разногласий в силу разного понимания роли и места органов внутренних дел в современном обществе. В любом из этих случаев, значение проблемы формирования политического сознания сотрудников органов внутренних дел в условиях осуществления ими государственной правоохранительной деятельности, будет в ближайшее время повышаться.

Таким образом, изучение теоретико-методологических проблем формирования и развития политического сознания персонала правоохранительных органов позволило сделать ряд выводов.

1. Политическая значимость правоохранительной деятельности обусловлена её ориентацией на обеспечение общественной безопасности, которая занимает ведущее место среди современных политических приоритетов.

2. Неадекватное понимание политической значимости правоохранительной деятельности сотрудниками органов внутренних дел ведет к тому, что возникает противоречие между декларируемыми государством демократическими политико-правовыми ценностями и реальной практикой социально-правового или социально-политического взаимодействия.

3. Сам характер государственной правоохранительной деятельности, осуществляемой сотрудниками органов внутренних дел, предопределяет необходимость целенаправленного формирования у личного состава не просто высокого общего уровня политического и правового сознания, но и его специализации, обусловленной ролью персонала органов внутренних дел как проводника внутренней политики государства.

4. Специфика формирования политического сознания в условиях осуществления правоохранительной деятельности состоит в том, что личный состав органов внутренних дел должен не только системно осмыслить глубокую связь внутренней политики и правоохранительной деятельности, но и донести сущность этой связи до граждан, сделать её основой укрепления демократического политического режима и системы общественной безопасности.

5. Важным условием успешного осуществления служебной деятельности сотрудниками органов внутренних дел является профессиональная акцентуализация их политического сознания на сфере прав и свобод человека и гражданина. Придание этим институтам исключительно правового значения сужает диапазон их общественных представлений, следовательно - препятствует формированию высокого статусного положения сотрудника в процессе осуществления взаимодействий с гражданами.

6. Ограничение политических прав и свобод государственных служащих, осуществленное в отечественном законодательстве в наиболее обобщенном виде, объективно требует от сотрудников органов внутренних дел такого уровня политического и правового сознания, который позволял бы им в полной мере реализовать принцип своего политического нейтралитета.

7. Личный состав органов внутренних дел сталкивается с проявлениями политической преступности, противостоять которой можно только тогда, когда ему в достаточной мере ясны политические причины, породившие конфликт отдельных лиц и целых общностей с законом.

8. По политическим мотивам может совершаться целый ряд иных преступлений. Для того, чтобы эффективно предотвращать, пресекать или расследовать их, сотрудники также нуждаются в специализированной политико-правовой подготовке.

9. Демократическое политическое сознание, оперирующее значительно меньшим количеством дефиниций и отражающее меньшее количество условностей, чем правовое сознание, может в скоротечных условиях антитеррористических и специальных операций стать тем индикатором, который будет способствовать успешной дифференциации правомерных действий сотрудников органов внутренних дел от неправомерных.

10. Задача обеспечения светского характера функционирования государственной службы, в частности - службы в органах внутренних дел, в условиях роста влияния конфессиональных структур на общественное и индивидуальное сознание, требует систематизированной работы по формированию тех элементов политического сознания личного состава, которые способны блокировать данное влияние.

11. Негативное влияние на процесс развития политического сознания социально-профессиональной общности сотрудников органов внутренних дел оказывают острые противоречия в нормативно-ценностной сфере. Они выступают следствием тех социальных условий, в которых живут, трудятся, а также проявляют политическую активность граждане России.

Автор: Папура Т.А.