Становление федерализма в России: проблемы и противоречия
Нам представляется, что рассмотрение российского федерализма следует начать с исторических и культурных предпосылок российского федерализма.
Принято считать, что Россия всю свою историю была жестко централизованным унитарным государством. Однако это преувеличение. Если принять схему т.н. «пяти России» (Киевская Русь, Русь под игом, Московское царство, Российская империя, СССР), то происхождение первой из них - Киевской Руси - не то что федеративное, но даже конфедеративное.
Историк Н.И.Костомаров писал: «Начала, соединявшие земли между собою, хотя и были достаточно для того, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявление и слить все части в одно целое. И природа и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась неустанно связь. Так Русь стремилась к федерации, и федерация была формою, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем и борьбы его с началом единодержавия».
Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесточайшей централизацией государственной власти. Самодержавность российского монарха стала притчей во языцех, а российская государственность - символом предельного унитаризма. Однако в реальности окраины державы всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел. И речь тут не только о земстве, но и о более крупных частях - о губерниях, прежде всего.
Путь, скажем, от Якутска в Санкт-Петербург или Москву занимал в 17-18 веках не один месяц, поэтому на практике не могло идти и речи о том, чтобы жёстко управлять Сибирью из столицы. Если же вспомнить, как много специфики было в государственном устройстве Польши, Грузии или Хивы, то Российская империя может предстать некоей «протофедерацией».
Так А.С.Ященко в 1912 году отмечал: «В прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративное™ (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)».
Таким образом, Российскую империю можно определить как унитарное государство с децентрализованной системой управления. Именно децентрализованный характер способствовал колоссальному территориальному росту российского государства, присоединению и удержанию совершенно разнородных и культурно чужеродных земель.
Конечно, история территориального устройства Российского государства нуждается в серьезной проработке. Ее характеризуют разнонаправленные тенденция и противоречия, которые еще недостаточно изучены. «При желании любой искушенный исследователь, - пишет Л.В.Смирнягин, - может выбрать в этой истории черты, обычаи и традиции, которые «неопровержимо» покажут, что в России федерализм существовал со дня основания государства и пронизывал всю его историю, а может выбрать и другую коллекцию «доказательств», с помощью которых нетрудно показать, что Россия и федерализм ортогональны, что федерализм совершенно чужд России, более того, - он вреден ей».
Однако думается, можно сказать, что, если федерализм и не присущ России на протяжении всей ее истории, то, по крайней мере, не противоречит традициям российской государственности.
В целом мы склоны присоединиться к мнению А.Захарова, оценивающего российскую политическую культуру как в принципе «нейтральную» по отношению к федерализму. Опасность для судьбы федерализма в России представляют не традиции государственного управления, а дефицит демократии, уважение к либеральным ценностям, низкий уровень правовой культуры. Кроме того, низкий уровень социально-экономического развития приводит к тому, что российской общество отличают такие черты как корпоративность, патернализм, уравнительность. Все эти особенности современной социокультурной ситуации и являются, по нашему убеждению, основной преградой на пути построения полноценного федеративного государства.
Федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяют подавляющее большинство россиян. Подобный консенсус позволяет в целом оптимистично рассматривать перспективы федерализма в России.
Андрей Захаров считает, что «в России мы имеем дело с феноменом «отложенной федерации», сегодня стать полноценной федерацией Россия не в состоянии. Но всякое неполноценное качество означает, что есть два вектора развития: назад и вперед. Поэтому к «половинчатому» федерализму надо относиться как к явлению естественному для России, более того, этот федерализм нуждается в поощрении, потому что на его основе может вырасти полноценный федерализм.
Многое говорит о том, что в конце прошедшего века Россия переступила некий порог своей социально-экономической размерности и сложности. За этим порогом она уже не может развиваться в рамках унитаризма, при строго иерархированной моноцентрической системе политического управления. Поэтому федерализм будет востребован политической практикой.
Однако федеративное строительство в России осложняется целым рядом структурных и процедурных проблем и противоречий, которые зачастую полностью дискредитируют идею федерализма в нашей стране.
По нашему мнению, можно выделить следующие структурные и процессуальные проблемы российского федерализма:
1. Исключительно большое количество субъектов в составе России и их социально-экономическое неравенство;
2. Наличие национального признака в административно-территориальном строении федерации;
3. Асимметричность статусов субъектов федерации;
4. Многосоставность некоторых субъектов федерации;
5. Неразвитость экономической базы федерализма;
6. Непоследовательность и противоречивость политики центра в области федеративных отношений;
7. Авторитаризм региональных политических режимов.
Конечно, не стоит думать, что мы видим в российском федерализме только проблемы. По нашему мнению, федерализация стоит в одном ряду с такими направлениями, как приватизация в экономике, разгосударствление общественной жизни, деидеологизация духовной культуры, демократизация политического уклада. Россия пытается победить на всех этих направлениях одновременно. В тактическом смысле это неизмеримо труднее, чем тот путь, который обычно избирают проходящие обновление страны, когда они сосредоточивают усилия общества на одном-двух направлениях, приспосабливая остальные стороны общественной жизни к этим немногим целям.
Итак, прежде всего, в глаза бросаются огромные географические и социально-экономические диспропорции между отдельными регионами российской федерации.
Треть территории страны заключена в границах всего четырех из 89 субъектов федерации (Якутии (Саха), двух красноярских округов - Таймырского и Эвенкийского - и Хабаровского края). Если к ним добавить еще четыре (Ямало-Ненецкий и Чукотский округа, Красноярский край за вычетом «своих» округов и Иркутскую область), то окажется, что половина всей территории страны приходится всего на 1/10 общего числа субъектов.
Немногим лучше положение и с распределением населения. Всего два крупнейших субъекта - Москва и Московская область - это почти 12% россиян. Еще в пяти субъектах проживает более чем по 4 миллиона человек (Краснодарский край, Санкт-Петербург, Свердловская и Ростовская область, Башкортостан). А в пяти субъектах живут примерно по 50 тысяч человек. Примечательно, что среди этих мельчайших по населению субъектов два относятся к числу крупнейших по площади - Таймырский и Эвенкийский округа.
Значительны также и различия по уровню экономического развития регионов. Так половина всего объема промышленного производства приходится всего на 12 субъектов Российской Федерации. Не менее острые различия и в финансовом состоянии регионов нашей страны. 11 субъектов дают в консолидированный бюджет РФ более 60 процентов поступлений налогов и сборов. В то время как в 10 субъектах РФ собранных ими доходов не хватает и на треть собственных расходов. Сложившиеся экономические диспропорции напрямую отражаются на различиях в уровнях жизни населения различных регионов. Например, по величине собственных доходов на душу населения Ямало-Ненецкий АО в 82 раза превосходит Республику Ингушетия.
Следовательно, субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга по размерам и уровню социально-экономического развития в десятки и даже сотни раз, ряд субъектов не обладают экономической базой, необходимой для статуса субъекта РФ. Такая резкая дифференциация имеет своим неизбежным следствием расширение ареалов депрессивности и бедности, ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий. Чрезмерные различия в условиях жизни населения различных регионов страны воспринимаются обществом как нарушение принципов социальной справедливости и могут приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.
Однако при этом субъекты обладают равными правами, примерно одинаковым спектром государственных учреждений, а их представители в Совете Федерации равными голосами с представителями любого другого субъекта федерации.
К числу фундаментальных проблем российского федерализма также относится противоречие, связанное с асимметричностью нашей федерации из-за присутствия в ней национального признака.
Сочетание территориального и национального признаков в административно-территориальном делении страны является уникальной чертой российского федерализма. Около трети субъектов федерации называются республиками или округами и выделены по признаку компактного проживания определенной нерусской национальности, так называемой титульной.
Национальный принцип в строении федерации противоречит самой идее федерализма. Оппонируя сторонникам доктрины этнического федерализма, Дмитрий Аяцков пишет: «унаследованные от РСФСР этнически маркированные территории привнесли в государственность России моменты, контрастирующие с современными стандартами демократии и федерализма».
К тому же в большинстве национальных территорий титульная нация находится в меньшинстве, а около 40% представителей титульной нации живет вне соответствующих республик или округов. Несомненно, решение национального вопроса заключается не в выделении народам отдельных территорий, а в том, чтобы обеспечить культурное развитие наций на всей территории страны, вне зависимости от места проживания.
В целом можно солидаризироваться с мнением В.Е.Чиркина в том, что нельзя абсолютизировать ни национальный, ни территориальный подходы. Ни один из них не является панацеей. Тот факт, что около трети субъектов федерации выделены по национальному признаку, является наследием предыдущего этапа политической истории России, и это можно было бы считать данью истории, милой традицией, если бы не асимметричность статусов национальных и прочих субъектов Российской Федерации.
Конституция России фиксирует равноправие всех субъектов федерации (ст.5, п.4). Единственная привилегия республик - право на дополнительный государственный язык. Однако национальные республики именуются государствами, перечисление субъектов всегда начинается с республик, они имеют конституции, тогда как остальные субъекты - уставы. Все эти недомолвки в обыденном сознании и сознании региональной элиты представляют собой скрытую фиксацию превосходства республик.
Основная причина асимметричности субъектов федерации, по нашему мнению, кроется в практике «договорных привилегий», которыми в той или иной мере пользуются Башкортостан, Татарстан, Якутия (Саха), Удмуртия, Свердловская, Нижегородская области. Это система негласных договоренностей центра и регионов. Фактически преимущества республик - результат, с одной стороны, политики руководителей этих субъектов, которые не гнушались никаких средств в деле «выбивания» дополнительных прав и ресурсов, и слабости федерального центра, который ничего не смог противопоставить этим тенденциям.
Нельзя не видеть, что асимметрия слабеет, права субъектов де-факто выравниваются по мере политического укрепления центра. Форсирование же исправления асимметрии опасно ростом национальной напряженности и сепаратистских тенденций. Однако взятие стратегического курса на исключение национальных факторов из политического процесса представляется совершенно необходимым.
Одно из структурных противоречий, которое заложено в строение нашей федерации, - многосоставность некоторых субъектов.
Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов. Тем не менее, 8 субъектов - автономных округов - входят в 6 других. Первоначально автономных округов было еще больше, но в 1993 году Чукотский округ вышел из состава Магаданской области, а Еврейская автономная область - из Хабаровского края. Конституция обходит этот парадокс с помощью ст. 66, ч. 4, которая оставляет решение проблемы за самими участниками противоречия - округами и областями (краями), которые их вмещают.
Генезис проблемы многосоставных субъектов федерации - в концепции «социалистического федерализма», согласно которой для охраны малых народов Севера были созданы национальные округа. Поскольку же речь шла об очень малых размерах населения, рассеянного на громадных просторах, такие округа были включены в соседнюю область или край. При этом округ и вмещающая его область (край) имели единые партийные органы, единый народнохозяйственный план и бюджет. На территории округа, с целью охраны традиционного образа жизни народностей Севера, устанавливался особый режим хозяйствования, им шли огромные субсидии. Конституция же России уравняла округа в статусе с вмещающими областями и краями.
Сегодня смысл существования округов оказался под вопросом. Практика показала, что национальный округ даже при значительных финансовых ресурсах не способен решить проблему охраны малых народов. Корякский, Ненецкий, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский и Бурятский округа не обладают экономической базой, достаточной для самостоятельного решения социальных вопросов, всецело зависят от вмещающих областей (краев) и федерального центра. В Таймырском и тюменском округах в советское время развернулась широкомасштабная добыча полезных ископаемых, сюда въехали сотни тысяч людей. В результате доля коренного населения упала до считанных процентов, а об охране жизни северных народов вспоминают все реже.
Очевидно, что «матрешечность» строения федерации требует решения, которое не может быть простым и единым для всех округов. Сложность вопроса наглядно демонстрирует судьбы проекта федерального закона «Об основах отношений края или области с входящими в их состав административными округами», который «потонул» в процедурах согласований.
Вместе с тем проблема многосоставных субъектов может быть решена одной из первых. Конституция России отдает этот вопрос в компетенцию самих субъектов. После референдума 7 декабря 2003 года, когда за объединение высказались около 90% жителей Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, на карте Российской Федерации появился Пермский край. Фактически подталкивает к объединению и новая редакция федерального закона «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Успешное завершение процесса слияния поможет снять страх изменения федеративной структуры и выведет страну на тот стратегический простор, где возможны решения давно назревших проблем, хотя очевидно, что простым этот процесс не будет.
Анализ выступлений глав регионов показывает, что основной проблемой в функционировании российской модели федерализма им видится несовершенство экономической базы федерализма. Очевидно, что сам факт выборности глав регионов и органов местного самоуправления еще не способен привести к становлению реального федерализма. В научных исследованиях, посвященных вопросам федерализма, также многократно подчеркивается ключевая роль экономической базы.
Учитывая вышесказанное, построение «экономического федерализма» представляется задачей, сопоставимой по своей важности с созданием законодательной и структурно-организационной базы федерализма. Совершенно прав один из отцов экономического чуда в Германии Людвиг Эрхард, подчеркивающий, что «бюджетная политика это что угодно, но только не техническая проблема». Эта проблема требует серьезного продуманного решения, учитывающего интересы всех сторон, так как она во многом определяет все остальные стороны взаимоотношений федерации и ее субъектов. Решение этих вопросов способно нейтрализовать многие видимые конфликты политико-правового характера.
Проблема бюджетного федерализма включает два аспекта: разделение финансовых источников и расходных полномочий.
По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия соответствует большинству федеративных государств. Так, доля федерального бюджета в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет в настоящее время около 60%, хотя действующее законодательство требует распределения 50 на 50.
В то же время в России крайне высокая централизация налогово-бюджетных полномочий. Более 90 процентов налоговых доходов региональных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Причем расщепление федеральных налогов не стабильно и ежегодно пересматривается.
В результате в российской бюджетной системе усилились перераспределительные процессы. Выравнивающая функция межбюджетных отношений стала превалировать над стимулирующей функцией, что тормозит экономический рост, так как подрываются стимулы регионов к зарабатыванию бюджетных средств, усиливаются иждивенческие настроения и, в конечном итоге, усугубляются проблемы доходов федерального бюджета.
Происходит разнонаправленное движение: совокупные доходы - на федеральный бюджет, а совокупные расходы - на региональные и местные бюджеты. Региональные и местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенных на них федеральным законодательством без предоставления стабильных источников финансирования (так называемые «нефинансируемые федеральные мандаты»). В результате, бездефицитность федерального бюджета сопровождается дефицитностью территориальных бюджетов. Что, в свою очередь, является дестимулирующим фактором для региональных экономик и несет негативный социальный эффект. Все это делает проблему крайне сложной, но неразрешимой.
Если исходить из опыта Европейского союза, то альтернатива для России выглядит следующим образом: ориентация либо преимущественно на перераспределительное региональное развитие, либо на стимулирование внутреннего потенциала региона. На практике, конечно, оба подхода тесно переплетаются, речь идет об ориентации на тот или иной подход.
Второй подход базируется на стимулировании автономных механизмов развития районов, обеспечении наиболее полного использования ресурсов регионов и их специфики. Этот подход оптимален для России, он более прагматичен и более современен, хотя какие-то дотационные элементы, естественно, должны будут присутствовать в силу российской специфики.
Неизбежна дотационность некоторых территорий. Однако, как показывают проведенные исследования, в целом соотношение доноров и реципиентов в нашей стране вполне приемлемое. К стабильным донорам, нестабильным донорам и стабильным реципиентам относятся соответственно 26, 15 и 48 регионов (50%, 17,5% и 32,5% населения страны).
Подход, основанный на стимулировании эндогенного потенциала, опирается на базовый принцип федерализма - принцип субсидиарности и на лучшие положения концепции конкурентного федерализма.
На данном этапе Россия не может концентрироваться на попытках выравнивания региональных диспропорций любой ценой. Усилия власти должны быть направлена на создание в регионах механизмов, помогающих им выжить в условиях рынка, а не на перекачку финансовых средств из одних регионов в другие. Должен быть найден компромисс между равенством и эффективностью, причем эффективность должна иметь приоритет.
В настоящее время проблема развития бюджетного федерализма тесно увязана с проведением комплексной административной реформы, включающей в том числе и распределение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.
Новый мощный импульс административной реформе был дан с приходом к власти Владимира Путина. После создания в 2003-2004 годах законодательной базы разграничения расходных и доходных полномочий, с промежутком в несколько лет принятые нормативно-правовых акты полностью вступят в силу.
Произошло четкое разграничение расходных и доходных полномочий между центром, регионами и местными властями, закрепление принципа самостоятельности в реализации своих полномочий. Следует отметить и стратегию федерального центра при разграничении полномочий между уровнями государственной власти и местным самоуправлением. Регулятивные и контрольные функции останутся у федерального центра, а исполнительно-распорядительные будут передаваться на региональный и муниципальный уровни.
Представляется, что перенос реализации значительной части полномочий из федерального центра на региональный и местный уровни позволит в определенной мере решить существующие проблемы, обеспечит большую оперативность и учет региональной специфики при сбалансированности интересов всех уровней власти.
Таким образом, основными задачами федерального центра станут функции целеполагания и контроля, а также распределительные функции для выравнивания уровней социально-экономического развития отдельных регионов. Однако эффективное бесконфликтное функционирование подобной системы возможно лишь при условии создания адекватной модели бюджетного федерализма.
Реализация основных положений административной реформы создает качественно новую федеративную систему - значительно более централизованную. Однако это вовсе не означает конца российского федерализма. Андре Моммен считает нынешний этап централизации вполне закономерным процессом: « перемены в политической жизни и в институциональном устройстве во многом были предопределены антогонизмом между централизующими силами, с одной стороны, и региональными и политическими расколами - с другой». Произошло закономерное исправление перегибов предыдущего этапа федеративного развития России.
Одной из существенных проблем в области федерализма является отсутствие последовательной политики в этой сфере федерального центра.
«Российская политика в области федеративных,региональных отношений, - пишет Анри Моммен, - это в основном политика ad hoc, определяемая краткосрочными факторами личного, локального, этнического характера, которые диктуются динамикой отношения центр-периферия».
По мнению исследователя М.Бри, федеративная политика фактически представляет собой систему «торгов», которая «крайне зависима от стабильности-нестабильности политического режима и быстроменяющихся условий».
Подобная ситуация во многом обусловлена объективными факторами. Неопределенно долгий переходный период, характеризующийся особой остротой проблем и межнациональных противоречий, проявляющихся в ходе госстроительства и общественного развития, не позволяет выстроить последовательную стратегию федеративных отношений и регионального развития. Время перманентного реформирования практически всех сфер общественной жизни диктует свои условия политических действий, предпринимаемых органами власти всех уровней.
Все это, несомненно, имеет место. Однако нельзя не обращать внимание на часто безответственное отношение Москвы к урегулированию федеративных проблем. Очевидно, что одно из основных направлений совершенствования федеративной политики - выстраивание целостной научно обоснованной стратегии развития федеративных отношений. Определенный оптимизм в данном плане внушает воссоздание Министерства по региональному развитию, национальной и религиозной политике.
На становлении федерализма в России негативно сказываются не только отсутствие «федералистской культуры», структурные противоречия в строении федерации, непоследовательность политики федерального центра. Налицо серьезные пробелы в функционировании публичной сферы на региональном уровне. Ключевым для осмысления сути происходящего в российских регионах является понятие регионального политического режима.
Проведенные исследования региональных политических режимов показывают, что в большей части республик, областей, а также в Москве сложились авторитарные или полу авторитарные режимы. Выделяются следующие основные характеристики подобных режимов:
а) монополия на власть и закрытость инстанций, принимающих властные решения;
б) лишение акторов (в том числе экономических) реальной автономии, недоступность для них политических ресурсов;
в) преобладание неформальных институтов над формальными;
г) использование доминирующим актором силовых стратегий;
д) укорененность патронажно-клиентельных отношений;
е) персональная власть главы региона, опирающегося на административную мобилизацию власть;
ж) патернализм и популизм;
з) наличие в национальных субъектах сильного влияния родоклановых отношений.
У М.Н. Гобугло особую тревогу вызывает именно популизм, так как часто в его основу положено этноцентрическое понимание суверенитета «своей» республики как полноценное самоопределение только титульной нации и усечение самоопределения остального населения республики, даже если оно численно превосходит титульный этнос.
Какой смысл в выборности глав регионов, если им зачастую нет альтернативы, если они не несут ответственности за результаты своей деятельности и подавляют любые ростки самостоятельности и инициативы. Основным направлением их деятельности становится укрепление собственной власти и борьба за контроль над имеющимися на территории региона ресурсами.
По существу многие регионы превратились в автаркии. Федерация, с виду формально централизующаяся, приобретает черты конфедерации. «Под разговоры о федерализме, - считает Б.Кагарлицкий, - мы получили странное соединение централизованного государства и конфедерации, соединяющее недостатки обеих систем, но не их достоинства. В регионах мы имеем 89 местных самодержцев, чья власть так же беспредельна, как и власть кремлевского Большого Брата».
Все это приводит к «не только неспособности индивидов существенным образом повлиять на принятие решений, но и неверию подавляющего большинства граждан в возможность добиться перемен». Как считает Р.Туровский, «по сути, избирательные компании стали превращаться из борьбы между кандидатами в борьбу между «управляющими субъектами», в роли которых выступают Кремль, региональные власти и влиятельные бизнес-группы».
Однако крайне важно, что наиболее значимый вид политического участия - электоральное - не утратил поддержки россиян, по крайней мере, когда речь идет об общенациональных выборах. Граждане России сохраняют надежду на возможность самостоятельного решения своей судьбы. Данное обстоятельство в совокупности со сравнительно высоким уровнем признания ключевых демократических ценностей делает реальным построение демократического федеративного государства.
Для достижения этого идеала требуется работа по нескольким направлениям.
Во-первых, важнейшим условием демократизации публичной сферы в регионах является активная роль территориальных отделений политических партий. Однако нам представляется, что решение формировать по партийным спискам половину состава законодательного органа государственной власти субъекта федерации не способно решить данную задачу. Пропорциональная система стимулирует фрагментацию политического поля, позволяет существовать «виртуальным» партиям, а мажоритарный принцип позволит сформировать полноценную двух-трех- партийную систему. Таким образом, ключевым шагом для роста партийной активности в регионах может стать переход на исключительно мажоритарную систему выборов депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
Во-вторых, как показывают проведенные исследования, существенную роль может сыграть повышение формальной роли законодательного собрания субъекта федерации в структуре органов государственной власти региона. Для этого в частности можно было бы предусмотреть определенные формы ответственности региональной администрации перед парламентом региона, создание контрольно-ревизионных органов подотчетных депутатам.
В-третьих, необходимо вывести местные телевизионные компании и печатные средства массовой информации из под прямого влияния региональных властей. Проведение честных и открытых выборов без соблюдения этого условия невозможно.
В-четвертых, принято считать, что важнейшую роль в воспитании гражданственности, привитии навыков самостоятельного решения местных вопросов может сыграть местное самоуправление. Однако произойдет это только при создании адекватной экономической базы местных властей. Пока же в значительной степени местное самоуправление находится под контролем губернаторов.
В-пятых, без целенаправленной и последовательной стратегии федерального центра обеспечение демократизации российской политики на уровне регионов представляется крайне затруднительным. Однако пока подобная задача не ставилась, хотя для этого и имелись возможности. Федеральная власть не решилась также предпринять меры, способствующие сколько-нибудь существенному обновлению губернаторского корпуса, а ограничилась тем, что «несколько попугала» региональных лидеров, а затем начала договариваться с ними о поддержке, «определив ее условия».
Таким образом, одной из первостепенных задач в деле построения реального федерализма следует считать демократизацию региональных политических режимов. Учитывая их высокую стабильность, решение данной задачи потребует колоссальных сил и средств, изменений в функционировании базовых элементов политической системы и гражданского общества (избирательной системы, местного самоуправления, системы региональных органов государственной власти) и невозможно без активной позиции федерального центра.
В настоящий момент Россия находится на перепутье, в некоторой точке неопределенности. Она ушла от стихийной адаптивности. Но пока неясно, куда она придет: она ушла от «игр с правилами», когда конфликтовали старые и новые нормы. Но опять неясно, куда она придет: либо к игре по демократическим правилам, либо к жестким нормам авторитаризма. Она ушла от конфронтации времен Ельцина, но неясно, куда она придет: к согласию вокруг демократических правил игры или сговору элит во имя самосохранения. Эти развилки и определяют основные траектории возможного движения страны в будущее.
Мы выделяем пять возможных сценариев развития российского федерализма, которые могут служить ориентирами при прогнозировании будущего российской государственности.
Первый сценарий предусматривает возможность возврата к той системе федеративных отношений, которая сложилась в России в 90-е годы. В последнее время ситуация существенно изменилась к лучшему, однако нет гарантий, что развитие событий вновь не пойдет по этому пути. Пожалуй, наилучшим образом подобную систему определил С.Д. Валентей как региональный феодализм. Подобное состояние отнюдь не редкость и характерно, например, для Мексики 20-30-х годов XX века, современной Аргентины.
При такой системе регионы фактически превращаются в самостоятельные княжества, где законодательная и судебная власть теряют свою самостоятельность. Власть губернатора практически ничем не ограничена. Отсутствие четкого и понятного населению разграничения сфер ответственности между различными уровнями власти и полная непрозрачность их деятельности в совокупности с контролем власти над СМИ приводят к тому, что руководители регионов практически не несут ответственности за проводимую ими политику. Сроки пребывания губернаторов на своем посту увеличиваются, а возможности их отрешения от должности уменьшаются.
Слабость федерального центра приводит к тому, что регионы устанавливают административные и налоговые барьеры на пути движения факторов производства. Положения федеральной конституции нарушаются в целом ряде регионов, единое экономическое пространство нарушено. Происходит фактическое сращение бизнес-элит с властью. Регионы делятся на те, где произошел захват бизнеса властью, и те, где произошел захват власти бизнесом.
Отличительной чертой стран, где сложилась система «регионального феодализма», является зависимость национальной экономики от внешних финансовых источников - экспорт ресурсов, заимствования, приток спекулятивного капитала. Как правило, развитие страны в рамках данной модели прекращает экономический кризис. Именно так произошло в Мексике в конце 40-х годов, в Аргентине в начале нашего века. В итоге там появилось сильное центральное правительство. Однако нельзя исключать и вероятности распада страны. К этому близко подошла Индонезия после свержения режима Сухарто, опасность подобного развития ситуации наблюдается в Нигерии.
Думается, преждевременно заявлять, что в России созданы условия, которые делают невозможным возврат на путь развития в рамках «регионального феодализма». Значительная экспортная ориентация экономической модели, слабость демократических институтов и гражданского общества делают Россию крайне уязвимой. Для того чтобы этот сценарий не реализовался, необходимо проведение целого комплекса реформ, не ограничивающихся изменениями лишь в системе федеративных отношений.
Второй сценарий развития российского федерализма предполагает проведение разумной централизации.
Централизация, происшедшая в Мексике в 50-70-е годы прошлого века, позволила восстановить экономическое единство страны и ограничить коррупцию, рентоориентированное развитие, что послужило основой быстрого экономического роста.
Примерами для мексиканских реформ послужили федеративные системы США, Австралии, Канады. Во всех этих странах значительная децентрализация сочетается с сильной центральной властью, которая создает институциональную среду, обладает значительными регулятивными полномочиями. Основные усилия центральной власти направлены не на поддержание единого уровня жизни населения страны, а на обеспечение равных возможностей всех граждан. Это достигается с помощью обеспечения свободы передвижения товаров, факторов производства, а главное, - мобильности населения, что является необходимым условием обеспечения равенства возможностей граждан. Например, разрабатываются масштабные программы облегчения межрегиональной миграции.
Независимость законодательной и судебной власти, а также средств массовой информации приводят в действие механизм сдержек и противовесов, которые способствуют росту ответственности и прозрачности государственного управления. Устойчивость данная система сохраняет, прежде всего, благодаря следующим чертам: независимая судебная власть, развитая система местного самоуправления, исключительно мажоритарная система выборов в законодательные органы власти.
Именно в рамках данного сценария развивался российский федерализм после прихода к власти президента В.В.Путина. Однако, по нашему мнению, ресурсы развития, связанные с восстановлением единого правового и экономического пространства, укреплением вертикали власти, близки к исчерпанию. Более того, дальнейшее развитие централизма, что было необходимо на предыдущем историческом этапе развития российской государственности, входит в противоречие с нынешней задачей повышения эффективности государства и ускоренного экономического роста.
Уже сегодня положительные стороны разумной централизации ограничиваются усилением зависимости судебной системы и прокуратуры от федерального центра, неразвитостью местного самоуправления. В условиях отсутствия развитой политической культуры и гражданского общества это увеличивает опасность развития по третьему сценарию.
Третий сценарий предполагает избыточную централизацию, и его, по нашему мнению, можно определить как «демократический централизм». Фактически он представляет собой доведенный до логического завершения второй сценарий. Именно в рамках этого пути развивалась Мексика в 80-90-е годы XX века. В период экономического расцвета всю политическую арену Мексики окончательно заняла одно партия - Институционно-Революционная партия, что привело к созданию крайне централизованной системы, в которой местные власти были практически лишены стимулов развивать экономику, а усилия центральных властей были в основном направлены на извлечение ренты и укрепление собственной власти.
Большая часть налоговых доходов идет в федеральный бюджет и затем выделяется регионам в виде трансфертов. Практически все расходные полномочия, находящиеся в совместном ведении федеральной и региональной власти, переходят в фактическое ведение центра - их финансовое обеспечение, контроль за целевым расходованием средств и качеством услуг осуществляется из центра, но предоставление делегируется регионам.
Формируется одна партия власти, которая полностью контролирует законодательные органы на всех уровнях власти. Оппозиция маргинализируется. Вводятся различные механизмы отрешения от должностей высших должностных лиц регионов: банкротство субнациональных органов власти, отрешение от должности в случае нарушения Конституции или федеральных нормативно-правовых актов, импичмент с помощью подконтрольного законодательного собрания.
В 2000 году в Мексике закончился семидесятилетний период правления Институционно-Революционной партии, которая, фактически умирая последние двадцать лет, вела страну от одного кризиса к другому. Одной из основной задач, стоящих перед президентом Винсентом Фоксом, является возвращение страны в рамки реального федерализма.
Современные тенденции развития российского федерализма и политической системы России, в общем, не исключают вероятности продвижения по этому сценарию. Настораживающими факторами можно считать: рост доли федеральной составляющей в консолидированном бюджете, уменьшение расходных полномочий регионов и местного самоуправления, формирование единой партии власти, проблемы со свободой слова и демократией.
Авторы доклада «Тенденции развития федерализма в Российской Федерации», подготовленного фондом «ИНДЕМ», полагают, что тенденции централизации уже зашли слишком далеко. «Реальный уровень централизации, - пишут авторы доклада, - предопределенный федеральным законодательством, не соответствует принципу федерализма, провозглашаемого Конституцией РФ, в том числе оставляет слишком малое поле для проявления самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации при осуществлении ими компетенции в рамках предметов совместного ведения».
Однако существуют и обнадеживающие тенденции: передача исполнительно-распорядительных функций во многих сферах деятельности на региональный уровень, уменьшение функций непосредственного предоставления общественных благ, отказ федерального центра от использования имеющихся возможностей манипулирования процессом отрешения от должностей неугодных высших должностных лиц регионов, развитие малого и среднего бизнеса.
Четвертый сценарий предполагает продвижение по пути политической централизации одновременно с экономической децентрализацией. Примером реализации этого сценария может служить современный Китай.
Несмотря на то, что Китай является унитарным государством, система государственного управления по степени децентрализации зашла далеко вперед. В составе Китая находятся пять автономных районов, особым статусом и самостоятельностью в решении внутренних вопросов пользуются Сянган (Гонконг) и Аомынь (Макао). Сложившиеся межбюджетные отношения обладают всеми признаками бюджетного федерализма. В юрисдикции местных властей находятся три четверти государственных предприятий, они отвечают за значительную долю государственных инвестиций и несут ответственность за предоставление местных общественных благ.
«Китайский» сценарий является достаточно эффективным для достижения высоких темпов экономического роста, но при этом он не обеспечивает равенства возможностей и минимального уровня социального обеспечения. В Китае наблюдается высокий уровень неравенства между центральными и прибрежными районами страны и практически отсутствует миграция. К негативным аспектам децентрализации можно отнести отсутствие действенных механизмов контроля за эффективностью работы местных органов государственной власти.
Для реализации этого сценария требуется наличие авторитарной власти и особой культуры, необходимой для поддержания подобной системы. Мы полагаем, что даже в случае появления в России сильной центральной власти попытка продвижения по данному сценарию неизбежно приведет к тому, что развитие страны пойдет по гораздо менее эффективному пути «демократический централизм» или «региональный феодализм».
Пятый сценарий: «централизованная децентрализация», или «германский» путь.
Германский федерализм по праву считается одним из самых «унитарных», поспорить с Германией в этой сфере может разве что Индия. Стремление к обеспечению единых стандартов жизни населения на всей территории федерации приводит к существенной централизации доходов, которая сочетается со значительной децентрализацией расходных полномочий. В.Н.Лысенко формулирует подобную модель следующим образом: «Главным принципом федеративного устройства на период «управляемой демократии» должен быть принцип «централизации политической власти при децентрализации экономических полномочий регионов». В дальнейшем возможен переход от централизованного к децентрализованному федерализму».
Один из недостатков данной системы организации федеративных отношений, которые наглядно демонстрируется Германией: ослабление стимулом субнациональных властей к развитию местной экономики, что негативно отражается на росте экономики в целом.
Законодательная централизация сочетается со значительной административной и институциональной децентрализацией. Законодательные полномочия практически полностью принадлежат федеральному правительству, в то время как правительства земель несут ответственность за администрирование исполнения как федерального, так и земельного законодательства.
Германский федерализм характеризуется высокой степенью законодательной, административной и финансовой взаимозависимости всех уровней власти. Вся систем функционирует за счет постоянного «торга» и достижения компромисса между представителями различных уровней и ветвей власти, что делает ее недостаточно гибкой и понижает ее адаптивные свойства.
При исправлении определенных недостатков именно германский путь мог бы стать идеальным концептом для построения федерации в России. Основной преградой на этом пути выступает неразвитость демократических институтов и процедур, правовой нигилизм, которые невозможно исправить за короткий срок. Поэтому промежуточным вариантом может быть второй сценарий «эффективной централизации».
Итак, можно сделать следующие основные выводы.
В научной среде так и не сложилось единой целостной теории федерализма: обоснованы ключевые положения, касающиеся сущности, процесса становления и эволюции федерализма, имеющиеся теоретические наработки освещают лишь отдельные аспекты федеративных отношений. Базой для построения интегральной концепции федерализма может стать функциональная концепция.
В настоящее время сформировались три основных подхода к рассмотрению политических процессов в федеративной системе: структурный, процедурный и институциональный подходы. Они взаимодополнимы, так как фактически делают упор на разные стороны одной группы явлений, которые и образуют феномен федерализма. Между тем на сегодняшний момент даже предварительное концептуальное обобщение этих методологий анализа политических процессов остается нерешенной задачей.
По нашему мнению, методика анализа политических процессов в федеративных системах может основываться на методике «воронка причинности» Д.Кэмпбелла и состоять из семи уровней.
Каждый уровень анализа раскрывает различные стороны феномена федерализма. Структурные факторы устанавливают определенные ограничения федеративным структурам и отношениям, «потолок» федерализации. Институциональные факторы определяют среду федеративных отношений, а процесс их протекания в значительной степени может быть осмыслен на процедурном уровне.
Ни в российской истории, ни в политической культуре нет противопоказаний развитию полноценного федерализма. Более того, в настоящее время федералистская идея прочно утвердилась в ряду тех общественно-политических идеалов, которые разделяют подавляющее большинство россиян.
Однако федеративное строительство осложняется целым рядом структурных и процедурных проблем и противоречий, которые зачастую полностью дискредитируют идею федерализма. Не случайно Александру Солженицыну состояние развития федеративных отношений в России напоминает то сумасшедший дом, то еще больший сумасшедший дом.
Очевидно, что масштаб проблем в данной области потребуют решений, которые не могут быть простыми, их реализация затянется на многие годы. Некоторые шаги в данном направлении уже сделаны. Они преследовали цель восстановить единство страны и управляемость общественными процессами. Объективные обстоятельства предопределили половинчатость действий федеральной власти в сфере федеративных отношений, их компромиссный характер. Поэтому можно прогнозировать дальнейшее существенное реформирование системы федеративных отношений в России.
Мы выделили пять гипотетических сценариев развития российского федерализма. Каждый имеет свои преимущества и недостатки, ограничения и условия реализации. Это предполагает необходимость объединить усилия в деле построения демократического федеративного правового государства - идеала, закрепленного в Конституции России.
Автор: Кондратьев В.А.