Пути совершенствования административно-территориального деления РФ и Северного Кавказа
Среди многочисленных проблем российского федерализма исследователю сразу же бросается в глаза чрезмерное количество субъектов, входящих в ее состав. Административно-территориальное деление России, сохраняющееся почти без изменений шесть десятилетий, выглядит самым громоздким, самым запутанным и потому неэффективным устройством в мире. «Даже беглый анализ ощутимо показывает: по своей раздробленности и бессистемности существующее территориальное деление, сохраняющееся почти без изменений шесть десятилетий, весьма архаично, не имеет аналогов в мире», - пишет специалист в области районирования В.Кистанов.
Субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга по размерам и уровню социально-экономического развития в десятки и даже сотни раз, ряд субъектов не обладают экономической базой, необходимой для статуса субъекта РФ. Однако при этом субъекты обладают равными правами, примерно одинаковым спектром государственных учреждений, а их представители в Совете Федерации равными голосами с представителями любого другого субъекта федерации.
По мнению ведущего специалиста в сфере экономической проблематики федерализма С.Валентея кризис федеративных отношений в России обусловлен в значительной степени тем, что «игнорируется факт наличия значительного числа регионов, не обладающих экономической базой, необходимой для получения ими статуса субъекта Федерации», что «обостряет межрегиональные противоречия, делает Центр уязвимым для критики со стороны полнокровных в социально-экономическом отношении регионов».
Причина подобного административно-территориального деления в том, что реформы административно-территориального деления страны зачастую опирались на расчеты политического и административного, а не на численность населения, не на промышленный потенциал. Субъектный состав Российской Федерации стал своеобразной платой федерального центра за компромисс, за стабилизацию федеративных отношений, ибо речь в 1993 году шла не столько о совершенствовании федерализма, сколько сохранении государственного единства, недопущении распада России. Оттуда же берут начало его проблемы, среди которых и слишком большое количество субъектов, и «пестрота» их статуса, позволяющая говорить о неравноправии, и неопределенность в правовом положении отдельных субъектов. По мнению исследователя Золотаревой М.В., - это «признак не развивающегося федерализма, а, скорее, конфедеративного устройства».
Тот факт, что к числу несамодостаточных регионов относится подавляющее большинство «национальных» республик, придает этой проблеме соответствующий «этнический колорит», поскольку позволяет говорить о перераспределении совокупного дохода в пользу одних этносов за счет других. Последнее обстоятельство не может не провоцировать известную напряженность в межэтнических отношениях. В этом контексте концепция укрупнения субъектов федерации представляется весьма разумной и потенциально реализуемой.
В России на одну высшую административно-территориальную единицу - республику, край, область - приходится 1,9 млн. жителей, в шести странах, близких или превосходящих нас по численности населения, этот показатель колеблется от 2,6 (Япония) до 25 млн. (Китай). В США и Бразилии, которые наряду с Китаем более других приближаются к нам по величине территории (равной примерно половине российской), он составляет 4,7 и 5,1 млн. человек, превосходя наш показатель в 2,5-2,7 раза. По площади на одну такую единицу Россия (216 тыс.кв.км) значительно уступает Китаю и Бразилии (319 и 315 тыс.кв.км.).
Если общее количество субъектов федерации в Российской Федерации (с шестью разными названиями) - 89, то соответствующих территориальных образований в Бразилии всего 27, в Китае - 30, в Индии - 32, в США - 51, причем последние в каждом случае, за небольшим исключением, одноименные и реально равноправные.
Подавляющее большинство российских областей, особенно в Европейской части страны, - это небольшие, малоресурсные образования, лишенные особой производственной специализации и благоприятных условий комплексного развития, хотя в восточной части России выделены и довольно крупные. Диапазон основных показателей экономического и социального развития областных единиц достигает десятков раз и даже в пределах отдельных зон - многократных величин.
Большие сложности поэтому вызывает проведение курса региональной политики на выравнивание уровней социально-экономического развития регионов, комплексное использование ими ресурсов. Преобладание мелких и аморфных территориально-организационных структур усиливает стремление к местничеству и автаркии. Дробление системы территориального деления исключает возможность реального «обзора» их федеральной властью, объединения их деятельности в общероссийских интересах. В организационном отношении нельзя говорить ни о каком сильном центре при наличии подчиненных ему почти девяти десятков, да еще реально не полностью равноправных, территориальных единиц.
Нынешние области и края неадекватны новой экономической системе. Они являются пережитком командной системы довоенного времени, что свидетельствует о серьезном отрыве сегодняшних организационных форм от нового содержания хозяйственных процессов. Но даже в командно-распределительной экономике этому был противовес - крупные экономические районы, активно использовавшиеся в качестве инструмента комплексного территориального регулирования народного хозяйства. И не случайно неоднократное возвращение в советские годы к укрупненным объектам управления экономическим развитием в территориальном разрезе. В настоящее время в рамках крупных экономических районов функционируют межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, не имеющие однако конституционного статуса и реальным полномочий.
Основная проблема административного районирования - национально-территориальная структура. Несмотря на многонациональный состав населения России преувеличивать значение этого обстоятельства нельзя хотя бы потому, что русские составляют 4/5 населения России. Национальные образования составляют лишь треть территориальных единиц. По международным стандартам Россия - не многонациональное, а мононациональное государство, хотя и с весьма пестрой этнической структурой.
Русские составляют абсолютное большинство в северных и сибирских республиках - Карелии, Республике Коми, Мордовии, Удмуртии, Республике Алтай, Хакасии, Бурятии. В Якутии русских тоже больше, чем якутов. На Северном Кавказе есть Адыгея, где русские имеют полное численное превосходство над адыгейцами.
Национальных автономий, которые отличаются реальной этничностью, на самом деле очень немного. С оговорками к их числу можно отнести Туву и Чувашию, на Кавказе - Чечню, Ингушетию и Северную Осетию. Все прочие отличаются многонациональным составом или долей русских, сопоставимой с титульным этносом. Кроме того, многие народы очень сильно разбросаны по российской территории. В Татарстане татар действительно несколько больше, чем русских, но татары расселены по всей стране, в «родной» республике проживает от силы их третья часть. В Башкирии титульное население находится в явном меньшинстве, и республика на самом деле является многонациональной - с русскими и татарами, которые численно преобладают над башкирами, а также крупными общинами других народов. Другие республики при преобладании титульного населения нередко хорошо интегрированы в российское пространство по культурному и конфессиональному признакам: например, в Чувашии и Северной Осетии преобладает православное население.
Выделение национальных автономий в самостоятельные единицы государственно-территориального устройства СССР сыграло определенную роль в экономическом, социальном и культурном подъеме многих прежде отсталых народов. Однако, по нашему мнению, после того, как многократные разрывы уровней их развития по сравнению с русским народом были устранены, национальный принцип административно-территориального деления, заложенный 80 лет назад, изжил себя и действует только в силу исторической традиции.
Действительно, нет оснований для его сохранения, если учесть, что в Российской Федерации провозглашены в качестве основ конституционного строя права и свободы всех граждан, что реально доля национальных меньшинств невелика и повсеместно распространены национально-культурные автономии, что закреплено равенство всех субъектов федерации при нерушимости территориальной целостности страны. Правовое демократической государства не сочетается с существованием особых прав у отдельных регионов, а, следовательно, народов, а мировая практика показывает, что федеративные государства с ненациональным территориальным делением являются наиболее устойчивыми.
Между тем в федеративном устройстве России при провозглашенном Конституцией равенстве субъектов федерации сделан упор не столько на административную самостоятельность и экономические интересы взаимодействия, сколько на государственно-территориальную автономию (можно было ограничиться национальными названиями некоторых областей). Нигде в составе полиязычных стран, кроме России, нет многочисленных государственно-национальных формирований, к тому же и наделенных дополнительными правами, не только политическими, но и экономическими.
При выделении субъектов федерации в угоду принципу суверенизации игнорировались многие вопросы: состояние экономической, особенно финансовой, самостоятельности, уровень социально-экономического развития, способность организовать самостоятельное и эффективное управление в новых республиках. Парадокс - выделившиеся из краев слабые автономные области приобрели более высокий статус, чем мощные края.
Кроме того, затянувшийся кризис российской государственности, протекающий на фоне беспрецедентного социально-экономического кризиса, приводит некоторых исследователей к мысли о возможности унитаризации России. Так, С.Валентей, будучи убежденным сторонником федерализма, тем не менее, считает, что «кризис национальной государственности - это объективное, общемировое явление» и в связи с этим находит весьма вероятным «временное усиление роли элементов авторитаризма в качестве формы централизованного управления».
Из всего вышесказанного вытекает необходимость заложить в проект нового административного районирования страны, следующие требования:
- исключение национального подхода при административно-территориальном делении страны;
- приоритетный учет экономических параметров;
- признание необходимости значительного укрупнения выделенных территориальных единиц;
- необходимость придания всем субъектам федерации единого правового статуса.
Не удивительно, что появилось множество проектов усовершенствования федерации: от укрупнения (или слияния) отдельных регионов до полной ликвидации этнических образований и создания немногих крупных губерний.
Сторонники идеи унификации административно-территориального деления России на основе исключительно территориального принципа предлагают губернизацию республик или, наоборот, республиканизацию краев и областей. Так И.А.Умнова предлагает отказаться от признания государственности в виде республик только на национальной основе и придание всем субъектам федерации статуса республики. «Образ» республики наиболее близок и понятен региональным властям, то есть в большей степени отвечает их представлениям о форме государственности субъекта Российской Федерации. И это объясняется, в частности, тем, что в предшествующий период отечественной истории составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики.
Заслуживает внимания теоретическое обоснование перехода на территориальный принцип построения федерации. Действительно национальная государственность приобрела большую политическую и эмоциональную легитимность. Однако вызывает определенные опасения повышение статуса всех субъектов федерации до республик. Ведь в Конституции России республики именуются государствами, что в ситуации возможности заключения федеративных договоров может внести конфедеративные черты в государственное устройство.
Некоторые авторы выдвигают идею самоопределения русской нации в форме образования соответствующей республики в составе Российской Федерации как нового равноправного ее субъекта. Предлагается на территории Российской Федерации образовать единую и независимую Русскую Республику с местным самоуправлением без каких-либо субъектов федерации. А с республиками других наций - Татарской, Башкирской, Чувашской, Тувинской - Русская республика смогла бы вступить в федеративные отношения.
По нашему мнению, самоопределение русской нации практически невозможно, ибо на предлагаемых к объединению в Русскую Республику территориях проживают не только русские, но и представители многих других народов. Такая же ситуация и в национальных республиках - большинство из них не обладают ярко выраженной этничностью. Более того, путь создания новой Русской Республики просто гибелен для российского государства. Не может часть одной и той же нации самоопределиться в составе государства, где она является титульной. Основная проблема состоит не в образовании Русской Республики, сохранении республик других народов в составе России, а в развитии национальных культур на всей территории страны, налаживании эффективного механизма защиты прав и свобод национальных меньшинств.
Вероятно, одним из тех, кто сформулировал идею укрупнения субъектов Российской Федерации, следует считать Н.Малышева, который в середине 90-х годов был советником Президента по делам науки и высшей школы.
В своих публицистических выступлениях ученый утверждал, что до тех пор, пока мы не избавимся от «так называемых национальных образований» и не укрупним субъекты федерации до 12-15 крупных «губерний», границы которых будут очерчены исходя из принципа экономической целесообразности, мы «не сможем восстановить справедливость» и перейти к «нормальному светскому правлению».
Отметим, что сторонником укрупнения субъектов федерации выступает и В.Жириновский, однако уже в контексте унитарного государства: «необходима отмена деклараций о суверенитете нынешних национальных образований (поскольку суверенитет неделим и принадлежит Российскому государству в целом), а также укрупнение территориальных административных единиц за счет объединения мелких субъектов федерации в более крупные структуры».
По мнению В.Жириновского субъектный состав России должен быть представлен семью огромными губерниями. С этим проектом удивительным образом совпало как число, так и все центры федеральных округов, образованных Указом Президента в мае 2000 года, хотя есть и отличия по 15 субъектам, затронувшие все семь округов. Число и состав округов не совпадают ни с системой госплановских экономических районов (их 11), ни с военными округами (8), а также с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия, формировавшиеся самими регионами.
Варианты более дробного административно-территориального деления предусматривают создание 12-25 субъектов федерации.
Один из проектов изложен в статье нескольких российских аналитиков. Они предлагают довести число федеральных округов до 15, придав им существенно большие полномочия.
По нашему мнению, предложенная ими схема федеральных округов не является оптимальной. Так, например, из единого Северо-Кавказского округа исключен Дагестан, который вошел в Волжско-Каспийский округ. Идея создания отдельного округа, замкнутого на Каспий, безусловно, имеет право на существование, на это серьезные как экономические, так и политические причины, но Дагестан, по нашему убеждению, неотделим от единого комплекса Северного Кавказа. Еще более спорными представляются другие предложения авторов. В целом представляется, что это неудачное начинание, усугубляющее многие ошибки территориального планирования в СССР и в России. Не оправданной представляется и идея реформирования федеральных округов путем наделения их дополнительными полномочиями. Сохраняя в составе обновленных федеральных округов существующие субъекты федерации, данный план тем самым оставляет без решения и большинство нынешних проблем.
В середине 90-х годов в Государственном научно-исследовательском учреждении «Совет по изучению производительных сил» Минэкономразвития России и РАН (руководитель - академик РАН А. Гранберг) был разработан инициативный проект реформирования государственно-территориального устройства. Проектом предусматриваются варианты разделения страны на 22 - 30 субъектов Федерации. Главное в том, чтобы новые субъекты представляли собой производственно-территориальный комплекс. Было подготовлено два варианта деления страны: 20 и 28 губерний.
В рамках того же Совета по изучению производительных сил В.Кистановым был разработан альтернативный проект территориального устройства, которое включает в себя 3 уровня. Вводится новый верхний управленческий уровень - макрорегион первого уровня - 4-5 единиц, который представляет федеральную власть. Укрупняется средний уровень территориального деления, им становится административно-территориальный макрорегион второго порядка (15-20 единиц) и его подрайон (150-200 единиц).
Автор предполагает, что подобный пересмотр территориального деления даст ощутимый народно-хозяйственный выигрыш (экономический, социальный, экологический, организационный). Вместе с тем, данная модель территориального устройства представляется нам слишком громоздкой, требующей существенной перекройки существующих границ, а потому малоэффективной и труднореализуемой.
Некоторые ученые исходят из того принципа, что число объектов управления должно быть одинаковым как для федерального центра, так и для субъекта федерации. Тогда получим 45-50 регионов по 45-50 районов в каждом. Средняя численность региона по такой схеме составит 2.5-4 млн. Корректируя эту схему с учетом площади субъектов и населения Б.Т.Лагутенко приходит к проекту административно-территориального деления из 35 земств и 5 федеральных территорий.
Масштаб предлагаемой Б.Т.Лагутенко реформы и ее радикализм впечатляет: «Перетасовывание субъектов РФ по федеральным округам (как у Путина) или по губерниям (как у Жириновского), или по экономическим районам (как у многих регионалистов) - все это из крыловского «Квартета». Ну нельзя в огромной России, как ни старайся, упорядочить федеральные округа, экономические районы, губернии и иные территориальные единицы так, чтобы они были хоть в первом приближении относительно равноправными. Нужен без лишней скромности политико-территориальный передел в федеративном государстве. В дальнейшем он может быть скорректирован переделом на районном уровне». Фактически реализация данной концепции означает, что необходимо будет пересмотреть все существующие административные границы.
Более умеренный подход к перекройке административно-территориального деления представлен в высказываниях А.Тулеева, Ю.Лужкова, ряда других региональных лидеров и специалистов. Они предлагают объединить в крупные единицы «рядовые» субъекты РФ, не затрагивая основные национальные республики, Москву и Санкт-Петербург. При таком объединении в стране могло бы остаться 45-50 единиц.
За всем многообразием возможных вариантов реформирования субъектного состава России скрывается основной - механическое реформирование субъектного состава, то есть образование новых путем слияния старых субъектов.
По сути же, это означает, что главной задачей реформы будет перекройка существующих границ всех регионов с целью выравнивания численности населения и территории. При такой схеме, очевидно, что в первую очередь подобное переустройство должно коснуться некрупных областей центра России и национальных республик Северного Кавказа, что делает саму возможность проведения реформы по такому сценарию неоптимальной (для среднерусских областей) или просто чреватой этническими проблемами (для национальных образований).
Политолог В.В. Черноус следующим образом оценивает много численные проекты переустройства административно-территориального устройства страны: «Игнорирование этнических традиций, встроенных в социальную структуру регионов юга, полудемократическое игнорирование национальных форм - то, что, к сожаленью, мы можем наблюдать на современном этапе».
Кроме того, если вместо 89-ти будет создано 20-30 субъектов Федерации, а тем более, скажем, 7 субъектов, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им весьма успешно конкурировать не только друг с другом, но и с Федерацией в целом. Усиление потенциала субъектов само по себе неплохо, но какова в таком случае перспектива конституционного принципа единства и территориальной целостности Российской Федерации? Не станет ли укрупнение шагом в сторону реализации сценариев З.Бжезинского, ратовавшего за распад России на три части: Европейскую, Сибирскую и Дальневосточную и освобождение таким образом «творческого потенциала народа России» из под «тяжелой руки московской бюрократии»?
Как справедливо указывает М.Глигич-Золотарева, трудно управлять 89-ю субъектами Федерации, но еще труднее управлять крупными, экономически и политически мощными субъектами, которые станут претендовать на суверенизацию, на новую версию разграничения компетенции, ибо в ходе предлагаемой реформы неизбежна тенденция к расширению властных амбиций их политических элит.
Нам представляется, что проблему повышения управляемости страной и эффективности работы государственной власти можно решить с помощью реформы административно-территориального деления страны, которая предполагает создание новых укрупненных субъектов федерации. Называться они могли бы землями. Земли должны стать своеобразными мини-правительствами подотчетной территории. Как указывает В.С.Сербин, в итоге должно быть создано 12-15, максимум 20 территориальных единиц. При этом национально-государственные образования сохранятся в виде составных частей земель, но будут лишены статуса субъекта федерации. Крупные многомиллионные национально-государственные образования могут быть сохранены.
В основу выделения земель мы считаем необходимым положить экономические принципы. Экономические районы отличаются ярко выраженной общностью специализации и единством региональных проблем, тесной взаимосвязанностью хозяйства, сосредоточивают значительный ресурсный потенциал, в их пределах замыкаются многие хозяйственное связи. Разукрупненная сетка экономических районов состоит из 18 регионов: 1) Российский Центр (Московский регион), 2) Европейский Север, 3) Северо-Запад, 4) Запад, 5) Волго-Ока, 6) Волго-Вятка, 7) Центральное Черноземье, 8) Северный Кавказ, 9) Средняя Волга, 10) Нижняя Волга, 11) Средний Урал, 12) Южный Урал, 13) Западная Сибирь, 14) Южная Сибирь, 15) Восточная Сибирь, 16) Забайкалье, 17) Дальний Восток, 18) Северо-Восток. Корректировка с учетом политических и геостратегических факторов приведет к созданию 15-20 земель.
Существенным отличием предлагаемого нами варианта административно-территориального деления от рассмотренных выше является возможность сохранения в составе укрупненных субъектов федерации и существующих регионов, но при этом они будут лишены статуса субъектов федерации. Только в этом случае удастся избежать мощного противостояния элит национальных республик.
Схожая схема реализуется в Москве: между московским правительством и районами существуют обладающие очень большими полномочиями префекты, никем не избираемые и подчиняющиеся непосредственно мэру. Столичный же опыт показывает, что необходимо четкое законодательное закрепление правового статуса подобных управленческих структур.
С управленческой точки зрения реорганизация административно-территориальной структуры создает жесткую вертикаль: федеральная власть в центре и макрорегионах - государственная власть в регионах, приближая центральные органы к органам регионального управления. При этом не перераспределяются функции между федерацией и регионами, а перемещается ряд функций федеральной власти из центрального аппарата в территориальные представительства с задачами контроля, регулирования и координации деятельности региональных органов при сохранении за ними их конституционно-правовых полномочий по управлению своими территориями.
По существу происходит децентрализация государственного управления в духе демократии с усилением позиций центра, что соответствует существующим тенденциям в развитии организационных структур крупнейших западных компаний, которые перешли к матричной системе управления.
Если исходить из известного оптимума управления (семь объектов управления на один субъект), то придется признать, что на один федеральный округ приходится слишком много регионов - в среднем почти по 13, то есть налицо недостаточное количество самих округов. По мнению Б.Б.Родомана, их разукрупнение уже напрашивается.
Новые федеральные округа должны стать своеобразными мини-правительствами подотчетной территории. Выше уже неоднократно указывалось, что сегодня институт полномочных представителей президента в федеральных округах буксует из-за несоразмерности задача ресурсам. Поэтому считаем необходимым возложить на федеральные округа реализацию следующих основных функций:
1. Реализация целевых программ и крупных проектов. Необходимо формировать федеральные целевые программы в территориальном разрезе. Существующая процедура включения объектов эти программы усугубляет имеющиеся социально-экономические диспропорции в силу различного лоббистского потенциала регионов, а также необходимости долевого финансирования всех проектов из федерального, регионального и местного бюджетов. Необходима интеграция программ социально-экономического развития отдельных регионов в единую программу развития Северного Кавказа. До сих пор практика составления автономных региональных программ не дала должных результатов.
2. Распределение средств и контроль за их использованием из Федерального фонда поддержки регионов. В условиях отсутствия минимальных социальных стандартов выделение средств происходит без учета реальных потребностей и зачастую неэффективно.
3. Координация деятельности силовых структур на территории округа, что особенно актуально для Северного Кавказа, где сложилась тяжелая криминогенная обстановка и требуются экстраординарные действия.
4. Обоснованная дифференциация экономических регуляторов (цен, тарифов, налогов и т.д.).
5. Регулирование использования и охрана природных ресурсов, установление ведущих направлений интенсификации производства и ресурсосбережения.
На наш взгляд, проект создания трехуровневой схемы административно-территориального деления страны имеет ряд серьезных преимуществ перед остальными проектами:
- не требует внесения изменений в основную часть Конституции Российской Федерации;
- учитывает национальный принцип выделения субъектов;
- не предполагает масштабного изменения субъектного состава и перекройки административных границ;
- учитывает экономические принципы районирования;
- идеальное в российских условиях соотношения управляющих и управляемых объектов;
- укрепляет вертикаль власти, не нарушая принципов демократии и народовластия.
Таким образом, следует признать, что административно-территориальное деление страны требует реформирования. Приступать к реформе целесообразно, только имея ясный научно проработанный и экономически обоснованный проект. Проводить столь глубинные преобразования следует постепенно, учитывая интересы всех участников этого процесса на основе консенсуса.
Достаточно актуально проблема административно-территориального деления и для Северного Кавказа. Государственность народов Северного Кавказа приобрела определенную историческую инерцию, властные элиты республик склонны рассматривать это как некоторую данность. Закреплению подобной точки зрения способствует, как ее определяет С.М.Червонная, «консервативная политика федерального «Центра», ориентированного на выработанную им, как единственная панацея от всех бед, догму нерушимости существующих административных границ, моратория на какие-либо изменения и структурные перестройки в системе Северо-Кавказских краев и республик». «Вряд ли это можно расценивать как рациональное решение и разумную реакцию на нарастающие вызовы», - делает вывод С.М.Червонная.
По нашему мнению, нельзя относиться к существующим административным границам на Северном Кавказе как священной корове. Неудивительно, что появились многочисленные проекты, предлагающие реформировать тем или иным образом федеративное устройство республик Северного Кавказа. Более того, подобные идеи в последнее время все отчетливее становятся частью политического контекста юга России.
Регулярно появляются заявления тех или иных политических деятелей, представителей национальной интеллигенции о необходимости создания, например, самостоятельной Черкесии или Балкарии. Подобный путь, по нашему мнению, - путь дальнейшего усугубления ситуации. Совершенно прав В.А.Тишков, говоря, что «попытки восстановить историческую справедливость» проводят к новым несправедливостям уже в отношении современного населения. В рамках единого государства эти проблемы должны решаться на путях взаимного сотрудничества, свободы передвижения и проживания, развития экономических и гуманитарных связей, уважения индивидуальных и коллективных прав граждан».
Достаточно распространены проекты укрупнения тем или иным образом северокавказских субъектов федерации. Например, Тугуз Х.И. считает необходимым объединять республики на основе принципа этнической близости. Он предлагает «поставить вопрос об укрупнении искусственно в прошлом разъединенных народов и территорий для их этнического возрождения и более успешного развития российского федерализма. Для чего:
1. Образовать «Адыгскую республику» в составе автономных округов: Кабардинский (центр г.Нальчик), Адыгейский (центр в Майкопе), Черкесский (центр в г.Черкесске). Самоназвание трех народов «адыгэ», язык соответственно адыгский.
2. Образовать Карачаево-Балкарскую республику в составе автономных округов: Карачаевский (в границах 1920 г. с центром в г.Карачаевск), Балкарский (в границах 1921 г.). Один язык. Считают себя потомками аланов».
В перспективе, по мнению Тугуз Х.И., возможно создать и другие национально-государственные образования как этническое воссоединение вайнахов (чеченцев и ингушей), осетин, лезгин, ногайцев и др.
Идея объединения родственных народов имеет свои резоны, однако представляется сомнительной с экономической и территориальной точек зрения. Так предлагаемые к объединению в Карачаево-Балкарскую республику районы не имеют существенных хозяйственных связей, коммуникационных путей. Думается, что реализация этого или подобного проекта приведет лишь к усугублению недостатков национально-государственного строительства советского периода, создадут базу для нового витка роста этнополитической напряженности в регионе.
Экономические принципы положены в основу уже упоминавшегося нами проекта «Совета по изучению производительных сил». Им предусматриваются два варианта объединения республик и краев. При образовании 20 субъектов Северный Кавказ за исключением Ростовской области образовывает единый субъект. Во втором варианте при образовании 28 губерний в рамках Северного Кавказа создается две губернии: причерноморская (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Краснодарский край) с центром в Краснодаре и собственно Северо-Кавказскую (республики Дагестан, Ингушская, Кабардино-Балкарская, Северная Осетия, Чеченская республика, Ставропольский край) с центром в Ставрополе. Несложно провести аналогию Северо-Кавказским краем 1924-1934 гг. по первому варианту и с существовавшими в 1934-1837 гг. Азово-Черноморским и Северо-Кавказским краями.
Идея объединения северокавказских субъектов в две губернии - Ставропольскую и Краснодарскую или в Южный и Волжско-Прикаспийский федеральный округа - обновляется достаточно регулярно.
Нам представляется, что наиболее оптимальным является создание единой федеральной земли, которая бы объединила все нынешние субъекты Северного Кавказа.
Организационной базой для создания Северо-Кавказской земли является Южный федеральный округ. Как указывает В.Черноус, создание Южного федерального округа можно считать искусственно «сконструированным», а не результатом «исторического развития региона». «В данном случае это бы-ло ответом на деструктивные формы распада Северного Кавказа». Однако в настоящее время центробежные тенденции на Северном Кавказе становятся заметно слабее центростремительных, что позволяет обоснованно говорить о разукрупнении Южного федерального округа.
При разработке вариантов укрупнения северокавказских субъектов федерации не следует забывать, что в социальном, хозяйственном, социокультурном и других отношениях среди них много общего. На Северном Кавказе сложилась экономическая специализация, своеобразный рисунок расселения с густой плотностью населения, с транспортными коммуникациями. В условиях безводья в наиболее засушливых республиках особое значение приобрели совместно созданные ирригационные системы. В советские годы в Северной Осетии, Кабардино-Балкарии стали добываться руды цветных и редких металлов, из которых не только на месте, но и на заводах смежниках, расположенных в других частях России, стали извлекать свинец, цинк, вольфрам, молибден и.т.д. Наконец, Северный Кавказ, как главный рекреационный регион Российской Федерации, объединяет курортные регионы Краснодарского и Ставропольского краев, предгорья Кавказа. Попытки расчленить это относительно целостное социально-экономическое пространство имели бы самые непредсказуемые последствия, как для всего этого региона, так и для каждой отдельно взятой национальной территории.
Отметим также объективно существующий органичный «экономический симбиоз» предкавказских регионов - Краснодарского, Ставропольского краев и Ростовской области, населенных преимущественно славянскими народами, и республик. В советские годы агропромышленный комплекс республик и краев Северного Кавказа представлял собой единую систему. Частичное или полное разрушение межрегиональных хозяйственных связей оказалось весьма болезненным особенно для республик и с точки зрения хозяйственного развития отбросило их на несколько десятилетий назад.
Положительный эффект от создания единых структур в рамках Северного Кавказа доказывает и опыт работы хозяйственных субъектов - Северо-Кавказский банк Сбербанка РФ (объединяет филиальную сеть Ставропольского края, республик Калмыкия, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария), ООО «Кавказтрансгаз» (единая газотраснпортная система северокавказских субъектов), Кавказская Энергетическая Управляющая компания (управление энергосистемами республик Северного Кавказа).
Безусловно, заявленных изменений не могут быть реализованы одномоментно, волевым решением, потребуется значительная подготовительная работа, как ученых, так и политиков. Основной преградой на пути реформирования административно-территориального устройства страны, по нашему мнению, является страх основных политических сил перед подобными изменениями. Однако опыт объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО в Пермский край позволяет достаточно оптимистично смотреть в будущее. Успешное завершение процесса слияния поможет снять страх изменения федеративной структуры и выведет страну на тот стратегический простор, где возможны решения давно назревших проблем, хотя очевидно, что простым этот процесс не будет.
Примером эволюционного изменения административно-территориального устройства является Франция. Хотя это государство и не является федеративным, его пример представляет интерес для российской практики государственного строительства. В конце 60-х годов во Франции была предпринята попытка изменения статуса регионов, закончившаяся отставкой президента страны. Тем не мене, процесс регионализации продолжился. Была поставлена задача поэтапного преобразования так называемых планировочных районов в административные единицы. Примерным аналогом планировочных районов в советской практике являются экономические районы. После провала референдума 1969 года о децентрализации были созданы региональные государственные органы с очень ограниченными полномочиями. Лишь во второй половине 80-х они стали полноправными административными единицами, однако процесс перераспределения функций центрального правительства в пользу территориальных единиц продолжается до сих пор. Подобный взвешенный постепенный переход нам представляется наиболее предпочтительным.
В случае Северного Кавказа отношения центр-периферия подвергаются воздействию ряда факторов структурного характера, которые в целом имеют центростремительный вектор. Современная социально-политическая ситуация, сложившаяся на Северном Кавказе, приводит к росту тенденций автономизации и сепаратизма. Это сопровождается недостатками институциональной системы: существованием ряда двух- и более национальных республик; концентрацией власти в одном центре; клановым характером распределения постов; зависимость законодательных собраний и органов местного самоуправления. В результате выборы превращаются в один из существенных факторов дестабилизации обстановки и приводят необходимости постоянного вмешательства федерального центра в электоральные процессы.
Настоящее время все северокавказские субъекты федерации демонстрируют лояльность федеральному центру, однако такую ситуацию нельзя рассматривать как устойчивую. Опыт 90-х годов показывает, что регионы могут демонстрировать и крайне высокую степень оппозиционности. Федеральный центр добивается поддержки регионов Северного Кавказа, не вмешиваясь во внутриполитическую жизнь субъектов федерации и предоставляя властным элитам регионов финансовых средств и экономических преференций. Интервенция Центра на Северном Кавказе имеет место только в чрезвычайных ситуациях, то есть нельзя говорить о системной, продуманной политике в регионе.
На отношение федерального центра к региональным лидерам оказывают влияние следующие группы факторов: отсутствие социально-политических волнений в регионе и лояльность высших должностных лиц Кремлю; высокий электоральный рейтинг; профессиональная компетентность, доказанная хозяйственными успехами. В условиях Северного Кавказа эти факторы противоречат другу. Например, в ряде случаев стабильность обеспечивается за счет торможения экономической модернизации. Однако в некоторых субъектах федерации региона сложилась модель федеративных отношений, характеризующаяся не отстраненность сторон, а взаимодействием. В итоге федеральный центр обеспечивает свое влияние через сотрудничество с местными элитами, а регион реализует свои интересы, используя ресурсы центра.
Гармонизация федеративных отношений в России, повышение эффективности государственного управления предполагает необходимость реформирования административно-территориального деления государства. При этом следует учитывать национальный принцип выделения некоторых субъектов федерации, который приобрел в глаза национальных элит значительную легитимность. Возможным путем, учитывающим интересы лидеров национальных республик, является создание укрупненных территориальных образований в рамках которых бы сохранились существующие субъекты федерации. Северный Кавказ целесообразно объединить в единое образование. Данный вариант доказал свою эффективность примером деятельности крупнейших хозяйственных корпораций России.
Автор: Кондратьев В.А.