Местное самоуправление: понятие, сущность, особенности

Впервые термин «местное самоуправление» встречается в литературе в XIX столетии. Толкование его напрямую связано с понятием самоуправления. Русский экономист XIX века А. И. Васильчиков определяет самоуправление как участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества. Автор считает, что это понятие пришло к нам из Англии и Соединенных штатов, «политическое могущество коих развивалось совместно со свободой народа». Оно означает особый порядок управления, именуемый на английском языке Self government, что переводится как «самоуправление».

Сам термин «самоуправление» появился впервые в Англии в конце XVII века после английской революции и отражал, прежде всего, состояние английского общества, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, не знающих административной опеки со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Из Англии этот термин был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах Россией.

Самоуправление, безусловно, есть «функция общественного субъекта, территориального социума. В глубокой древности это называлось муниципией, в России - общиной. Община - первичная ячейка общества, обладающая территориальной обособленностью, социальной устойчивостью и самодостаточностью в хозяйственно-экономическом отношении. Там, где нет общины, не может быть самоуправления». Можно сказать, что суть местного самоуправления состоит в том, что населению конкретной территории предоставляется право самостоятельно и под свою ответственность управлять своей жизнедеятельностью, решая местные проблемы. Жители могут как непосредственно, так и через создаваемые ими органы, которые на этом уровне наиболее приближены к населению, участвовать в управлении.

Местное самоуправление у тех народов, где оно действительно существует, предполагает экономическую самостоятельность. Так, А. Васильчиков связывает его с правом на распределение местных налогов и сборов, их расходованием на местные нужды по решению собраний или сходов жителей, а также с правами местных судов.

«Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой - наиболее полно учитывает интересы населения». Двойственная природа местного самоуправления является его главной сущностной чертой. На неоднозначность местного самоуправления, которая проявляется в том, «оно призвано защищать права и свободы населения от диктата Центра и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра» указывал и Г.В. Барабашев.

В этом смысле суть местного самоуправления можно выразить следующим образом: в стране наряду с интересами личными и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные интересы, связанные с решением вопросов непосредственно обеспечивающих жизнедеятельность населения. Именно из-за природной неоднородности этого института, включающего как общественную, так и государственную составляющие, в науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к идентификации понятия «местное самоуправление».

Что касается общественной природы местного самоуправления, то она проявляется, прежде всего, в его самоуправленческих принципах. Большая советская энциклопедия в качестве основного признака самоуправления выделяет принадлежность публичной власти населению или избирателям соответствующей территории, членам общественной организации, коллектива; самостоятельность в решении вопросов внутренней жизни; отсутствие органов, назначаемых извне. Существует и двоякая трактовка понятия самоуправления. В первом случае в качестве самоуправляющейся единицы рассматривается государство, располагающее представительными органами власти, в частности парламентом. Другой подход заключается в том, что термин «самоуправление» употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы заведуют ее жители, а не центральные органы власти. Таким образом, самоуправление возникает там, где местные дела противопоставляются общегосударственным. На этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только самостоятельность последних, но и их взаимная независимость. При этом правительство остается носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в пределах, определяемых верховной властью. Однако определение, которое дает самоуправлению СИ. Ожегов, наиболее точное и именно на него мы будем опираться в дальнейшем. Он выделяет два значения самоуправления: 1. право на внутреннее управление своими местными делами и 2. право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально-территориальной единицы, т.е. право на автономию. Исходя из этих значений, местное самоуправление можно сравнить с другими видами общественного управления, основанными на самоуправленческих принципах: территориальным общественным, сословным, коллективным, корпоративным, национальным, религиозно-конфессиональным самоуправлением.

Так, территориальное общественное самоуправление (ТОС) представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства для самостоятельной и под свою ответственность реализации инициатив в вопросах местного значения. ТОС осуществляется населением, объединенным локальными интересами и проживающим в пределах одного микрорайона, квартала, улицы, двора, т.е. части территории муниципального образования.

Избираемые для оперативного решения текущих вопросов, органы ТОС аккумулируют предложения, пожелания и претензии, высказываемые жителями данной территории, и осуществляют необходимые действия для их исполнения. В городском муниципальном образовании органы ТОС, как правило, представлены в виде совета микрорайона, с небольшим аппаратом, работающим на постоянной основе. В сельском муниципальном образовании это могут быть уполномоченные от улиц, представляющие интересы граждан на обще-сельском сходе. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться также на уровне одной улицы, дома и даже подъезда дома, где для решения текущих вопросов избирается «старший».

Как общественный вид управления, ТОС лишено властных полномочий, вследствие чего решения принимаемые жителями не являются обязательными для исполнительной власти. К тому же, несмотря на заинтересованность в решении вопросов локально-территориального характера, очевиден явный дефицит гражданской активности населения, что не позволяет эволюционизировать этой форме общественного самоуправления.

Отсутствие, зачастую, видимых результатов деятельности ТОС, Привело к тому, что этот вид самоуправления приобрел практически номинальный характер: жители формально - пассивно избирают руководящие органы, не проявляя к ним должного интереса и отдавая эти вопросы на откуп исполнительной власти на местах. Опираясь на определение СИ. Ожегова, ТОС можно характеризовать, как право на внутреннее управление своими местными делами и здесь у него общая с местным самоуправлением платформа. Однако это право не подразумевает обязательное наличие властного механизма, что принципиально отличает ТОС от местного самоуправления.

Другой вид общественного самоуправления - коллективный - характерен для разного рода предприятий, учреждений, учебных заведений. Существование здесь выборных органов самоуправления в виде профсоюзных, попечительских, студенческих, ученических и иных комитетов и советов имеет давние традиции.

Так, например, в России впервые Университетский совет и Правление, как формы органов университетского самоуправления, были установлены в 1804 году. Являясь высшей инстанцией учебного заведения, Университетский совет имел такие полномочия, как: выборы ректора университета, присваивание научного звания «профессор», назначение учителей в гимназии и уездные училища учебного округа, подготовка научных кадров, создание научных обществ и другие. Традиционно на основе принципов самоуправления осуществляет свою деятельность любая общественная организация: ассоциация рыболовов, общество охотников, союз предпринимателей, общество инвалидов, совет солдатских матерей, общество садоводов и огородников и так далее. На всеобщем собрании коллектива избираются руководящие органы, которые осуществляют управление текущей деятельностью. При этом собрание сохраняет за собой полномочия высшего органа власти, перед которым избранные органы управления регулярно отчитываются.

Во времена СССР на основе принципов самоуправления осуществляли свою деятельность октябрятская, пионерская, комсомольская организации. Сегодня деятельность любой политической партии также основана на принципах самоуправления. Структура партийной организации включает в себя как постоянно действующий руководящий орган (совет, правление, бюро), так и исполнительный - исполком. Между тем, съезд, конференция или собрание членов партии остаются высшим органом власти. Решения Совета или Правления являются обязательными для всех членов партии и могут быть опротестованы только решением высшего органа власти - собранием коллектива. В зависимости от нормы Устава политический лидер может избираться на всеобщей конференции или из числа членов избранного руководящего органа.

Другой вид самоуправления базируется на сословных признаках и здесь в качестве примера может быть рассмотрено казачество. Традиционной формой казачьего самоуправления остается казачья община, которая представляет собой территориальное объединение казаков, образуемое на месте их проживания для организации казачьего самоуправления, проявляющееся в решении вопросов внутренней жизни казачьей общины.

На протяжении всей истории казачества высшим органом власти у казаков был и остается войсковой круг, где все совершеннолетние казаки имели право голоса и избирали на годичный срок органы управления в лице: атамана, есаула, хорунжего. Интересен факт, что станичный атаман, а организация управления станиц была сходна с войсковой, «лично не имел особенной власти, а был только блюстителем порядка» в то время как каждый казак считал себя участником общего дела.

Современное казачество сохранило традиции самоуправления, его структура и деятельность основаны на принципах демократизма и выборности. Представительный орган казачьей общины - казачий круг - созывается не реже одного раза в год. Исполнительным органом казачьей общины является правление, состоящее из атамана казачьей общины, избираемого казачьим кругом открытым голосованием сроком на один год, его заместителей и других членов правления,.

Единую государственную политику по отношению к казачеству определяет Президент Российской Федерации, в связи с этим казачьи общества подконтрольны и подчиняются федеральным и региональным органам государственной власти, а также органам местного самоуправления. Таким образом, казачество, как вид сословного самоуправления, обладает правом на внутреннее управление своими местными делами, которое ограничивается территориальными рамками и распространяется исключительно на членов этого общества, в то время как остальное население проживает по законам, установленным органами власти на данной территории.

Очевидно проявление принципов самоуправления и на религиозно-конфессиональном уровне. Так, например, в Швеции, где большая часть населения является приверженцем евангелическо-лютерантской церкви, низшей административной единицей является приход. На уровне прихода решения принимаются собранием церковных уполномоченных, которые избираются на общем собрании прихожан.

На принципах выборности и самоуправления основана структура одной из ведущих сект в южной Корее - Чоге. Секта имеет 25 территорий, с которых в высший руководящий и законодательный орган секты - Центральный совет - направляются по два представителя. Последние в свою очередь избирают главу секты. Деятельность всемирно известной организации масонов также базируется на принципах самоуправления. Жесткие правила создают строгую дисциплину, которая обеспечивается подчинением рядовых лож (собраний) вышестоящим, а младших членов по степени посвящения - старшим. На ежегодных выборах путем тайного голосования избираются руководители лож. При анализе структур других религиозно-конфессиональных образований также можно наблюдать использование принципов самоуправления в их деятельности. Следует указать на тот факт, что решения, принимаемые на уровне всех религиозных объединений распространяются исключительно на членов этих объединений, которые при условии выхода из них, освобождаются от всяких обязательств по отношению к последним.

В государствах, где сформирована рыночная инфраструктура, можно наблюдать использование самоуправления в корпоративных организациях. Примером может служить любое акционерное общество (АО). Исполнительным органом АО является совет директоров (наблюдательный совет общества), в компетенцию которого входит решение вопросов общего руководства и который сохраняет ответственность перед высшим органом власти - собранием акционеров. Поскольку акционеры - это владельцы акций, то они и голосуют акциями, по которым осуществляется подсчет голосов.

Следует заметить, что выборность и ответственность в АО высшего руководящего и исполнительного органов управления носят скорее условный характер, так как статус каждого акционера зависит от количества акций, которым он обладает. Следовательно, если акционер обладает большим пакетом акций, то влияние его на политику развития предприятия будет, безусловно, больше, нежели того, кто владеет одной или двумя акциями. Таким образом, доминирующее значение в таких корпоративных образованиях имеют не столько самоуправленческие принципы, сколько статус акционера, определяемый количеством акций, находящихся в его собственности.

Отсюда вытекают основные функции местного самоуправления такие, как: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами МО, обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах, охрана общественного порядка и другие.

Концептуальную сущность местного самоуправления составляют его следующие характеристики:

1. Деятельность местного самоуправления, как формы публичной власти и демократического института общества закреплена конституционно и гарантируется законами страны.

2. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и обладает автономным характером. Это проявляется в том, что создаваемые им органы управления, имея обособленный характер, не входят в систему органов государственной власти. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, хотя и должна в обязательном порядке иметь выборный (представительный) орган.

3. Осуществляется местное самоуправление:

а) непосредственно самим населением через такие формы прямого волеизъявления, как: местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народная правотворческая инициатива, обращения граждан в органы местного самоуправления, ТОС и другие; в) через создаваемые им органы управления.

Политическая сущность этой формы власти заключается в том, что населению дано право непосредственно участвовать в управлении, что подчеркивает ее демократическую природу и отличает от других уровней власти.

4. Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Жители контролируют органы, так как они созданы при их непосредственном участии и обязаны принимать решения в интересах всего местного сообщества. Государство осуществляет контроль за ними в части исполнения переданных им государственных полномочий. И, наконец, органы местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами, на которых распространяются принятые этими органами решения.

5. Организация местного самоуправления и его осуществление происходит с учетом исторических и других местных традиций. «Основным субъектом местного самоуправления выступает население, проживающее на территории соответствующего муниципального образования и реализующее свое конституционное право на осуществление местного самоуправления.

Объектом местного самоуправления являются вопросы местного значения, которые имеют локально-территориальный характер и возникают на муниципальном уровне в процессе осуществления населением своей деятельности». Проблематика местного самоуправления может быть представлена через систему понятий, отражающих различные аспекты исследуемой темы:

- муниципальное образование (МО) - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление и где имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;

- вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым его уставом;

- местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения;

- органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

- представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории МО;

- выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу МО полномочиями на решение вопросов местного значения;

- муниципальная собственность - собственность МО;

- местные налоги и сборы - налоги и сборы, установленные органами местного самоуправления самостоятельно.

Термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности, связанных с осуществлением функций местного самоуправления.

В политологическом энциклопедическом словаре мы находим следующее определение «муниципалитета» (от лат. municipium - город, имеющий самоуправление)- это «единица территориальной структуры общества, обычно город и прилегающие к нему местности, охваченные единой системой управления». Местное сообщество по определению А.А. Замотаева - это «население МО, объединенное целью осуществления местного самоуправления в соответствующем поселении либо территории». Как и многие термины в общественных науках «местное самоуправление» не имеет законченного и единого толкования. В научной литературе предлагается более тридцати определений местного самоуправления. При этом просматриваются две основные позиции в понимании его сущности. Одни исследователи ставят во главу угла самостоятельную деятельность населения по решению вопросов местного значения, рассматривая его как форму народовластия.

Так, В.Г. Игнатов определяет местное самоуправление как организацию власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании «представительских институтов и институтов непосредственной демократии». Согласно дефиниции А.А. Замотаева местное самоуправление - это «форма народовластия, обеспечивающая защиту совместных интересов граждан, проистекающая из проживания на определенной локальной территории, необходимости и неизбежности соседского взаимодействия жителей этой территории». Другие исследователи рассматривают местное самоуправление в первую очередь как форму публичной власти, определяя субъектом данной системы не столько само население, сколько создаваемые им органы управления, которые подчас становятся в приоритетное положение по отношению к своему создателю - местному сообществу.

Так, у Л. А. Парадиза местное самоуправление определяется как система демократически избранных негосударственных органов местной власти, осуществляющая управление в пределах конкретной территории на основе интересов ее населения и законов Е.А. Незнамова характеризует местное самоуправление как признаваемый и гарантируемый Конституцией РФ низовой уровень публичной власти, реализуемый путем непосредственной деятельности населения, а также органов местного самоуправления. Следует заметить, что между выражениями «институт публичной власти» и «институт народовластия» есть довольно существенная разница. Хотя местное самоуправление как форма народовластия носит публичный характер, в то же время не всякая публичная власть имеет форму народной власти.

С точки зрения властных структур местное самоуправление - это уровень публичной власти, куда передаются сверху многие полномочия для большей эффективности и оптимизации управления. С точки зрения населения - это самостоятельная деятельность по решению проблем местного характера. Местное самоуправление как институт народовластия зарождается, как правило, снизу. В этом случае желательна позиция государства, при которой оно не управляет территориальными объединениями граждан, а поддерживает их, расширяет их возможности участия в государственных делах.

Очевидно, что для тех ученых, которые отстаивают общественную природу местного самоуправления, характерен подход к нему именно как к институту народовластия, где субъектом является само население. Сторонники государственной природы местного самоуправления характеризуют его, прежде всего, как уровень публичной власти, смещая приоритет в сторону органов местного самоуправления и делая акцент на их относительной независимости от системы государственной власти.

Нормативное определение местного самоуправления для современной России дает базовый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». В основополагающем международном документе - Европейской Хартии местного самоуправления, к которой Российская Федерация присоединилась в 1998г., «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Отличие этого определения от остальных состоит в том, что в качестве субъекта местного самоуправления взяты его органы, а не население. А.А. Замотаев, в частности, объясняет это неточным переводом первоисточника с английского и французского языков. Возможный вариант решения лексической проблемы он видит в переводе термина «local authorities)) на русской язык не как «органы местного самоуправления» (а точнее «местные власти»), а как «местное сообщество». Однако такой перевод не соответствует семантике английского выражения «local authorities)) и потому не может считаться обоснованным. На наш взгляд официальный перевод на русский язык данного понятия вполне соответствует его значению «местные власти».

Данное в Европейской Хартии определение, один из авторитетных ученых в исследуемой сфере В.И. Васильев считает эталонным. По его мнению, прагматизм такого подхода заключается в том, что органам местного самоуправления дано право не только принимать решения, но и реально их осуществлять. Что касается населения, то принятие решений непосредственно им самим - вопрос будущего. Сегодня же актуальной является проблема создать оптимальную модель принятия решений именно органами местного самоуправления. Такой подход создает реальную угрозу утраты самой сути местного самоуправления. Никакие органы управления не могут действовать в интересах населения так, как само население. Российская практика показала, что сущность местного самоуправления исчезает, когда акценты смещаются с самого субъекта этой системы на какие бы то ни было органы. Если непосредственное участие местного сообщества в решении вопросов местного значения становится эпизодическим и отсутствует систематический действенный контроль за создаваемыми органами управления, то идея местного самоуправления выхолащивается.

Что касается определения, данного в Европейской Хартии, то здесь под местным самоуправлением понимается даже не деятельность, а «право и способность органов местного самоуправления» осуществлять эту деятельность, что еще не гарантирует самого процесса местного самоуправления. Оно вполне применимо к развитым демократическим государствам, где институт местного самоуправления - явление состоявшееся, и мало что может повлиять на изменение его основ.

В России же, где процесс становления местного самоуправления еще далек от завершения и подход к проблеме неоднозначный, где необходимо учитывать специфику смены политического режима государства и затянувшегося процесса политической социализации общества, данное определение вряд ли можно принять за основу.

Со всеми другими определениями вполне можно было бы согласиться, однако трудности становления этой демократической формы правления в российском обществе обязывают обозначить в рассматриваемой дефиниции механизм, гарантирующий прохождение процесса местного самоуправления. Общественные параметры местного самоуправления делают обязательным наличие гражданского контроля за деятельностью избранных органов власти.

Поэтому нами дается следующая дефиниция: «Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения, в первую очередь через формы прямого волеизъявления граждан, либо через создаваемые ими и систематически контролируемые органы управления».

В процессе исследования политического аспекта местного самоуправления нам предстоит частое использование политических терминов, значение которых требует отдельного пояснения. В политическом словаре-справочнике политическая социализация определяется как «процесс усвоения человеком норм и традиций политической культуры, способствующий формированию у него качеств и свойств, необходимых для адаптации к данной политической системе и выполнению определенных политических функций и ролей». Политическая культура, в свою очередь, интерпретируется как совокупность идеальных представлений и ориентации на политику, либо как форма воплощения в политической деятельности ценностей и установок. Наиболее распространенной является типология Г. Алмонда и С. Вербы, которые выделяют 3 «чистых» вида политической культуры:

- патриархальный, характеризующийся отсутствием интересом граждан к политике;

- подданнический, отражающий сильную ориентацию на политические институты, а не высокий уровень самостоятельной активности граждан;

- активистский, свидетельствующий о заинтересованности граждан в политике и их реальном политическом участии.

Наиболее распространенной среди промежуточных типов они считают гражданскую культуру, сочетающую черты активистской и подданнической культур.

О роли и значении местного самоуправления может свидетельствовать факт, по меньшей мере, двухвековой дискуссии между «общественной» и «государственной» школами самоуправления. Каждая из них по-своему трактует проблему происхождения местного самоуправления и его соотношения с органами государственной власти и управления. Многие положения этих теорий легли в основу современных концепций местного самоуправления и заложили его теоретическую базу.

Предшествовавшая общественной теории идея организации общинного управления содержала две основных проблемы учения о местном самоуправлении:

1. понятие о собственно общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

2. понятие о делах государственных, ведение которых передается государством органам местного самоуправления.

Сформировавшаяся на основе идеи общинного управления теория свободной общины (теория естественных прав общины) исходит из того, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникла раньше чем государство. В процессе эволюции теорию свободной общины сменила общественная теория самоуправления, сторонники которой Т. Джефферсон, Дж. Локк, А. де Токвиль, Дж. Милль, Ж.Ж. Руссо отстаивали естественное право каждого человека на самоуправление. Они считали самоуправление явлением негосударственным, выражающим только местные интересы, в компетенцию которого входило решение местных вопросов.

В России представителями этой теории были В.Н. Лешков и А. Васильчиков. Если В.Н. Лешков рассматривал самоуправление как общественное явление, в котором создание руководящих органов основывается на выборном принципе, то А.И. Васильчиков не только видел в самоуправлении особую форму самоорганизации жителей определенной территории, но и пытался соединить публичный характер государственной власти и самоуправления как особой формы этой власти. При таком подходе местное самоуправление оказывалось не просто формой децентрализации государственной власти и закрепления самостоятельности местных органов власти, а способом самоорганизации жителей соответствующей территории и декларировалось в качестве «четвертой власти, связанной с законом и судебным контролем, но не подчиненной правительству и его органам в центре и на местах». По мнению сторонника общественной природы местного самоуправления А. Солженицына, процесс демократизации общества проявляется через самоуправление, при котором «каждый имеет возможность участвовать в решениях, определяющих его существование». Систему власти он представляет в виде земской вертикали, в основе которой лежит местное самоуправление, а члены представительного органа осуществляют свои функции безвозмездно.

Один из основоположников государственной теории местного самоуправления немецкий ученый Р. Гнейст, опираясь на опыт английского самоуправления, также полагал, что самоуправление на местах должно осуществляться почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе.

Определенный интерес представляет концепция Российского земского движения (РЗД), цель которого - создание системы органов местного самоуправления на основе принципа прямого народовластия. РЗД настаивает на прямом участии каждого гражданина в принятии решений, касающихся всего сообщества и его самого.

Сторонники движения отстаивают идею прямой демократии в противовес той представительной, которая существует сегодня и не отражает действительных интересов населения. Реализацию своей идеи они видят в использовании механизма жеребьевки, способного заменить дорогостоящие и неэффективные выборы местных представительных органов на мало затратную процедуру.

Всем жителям предоставляется возможность по очереди участвовать в работе собрания - высшем органе власти. Авторы концепции уверены, что такая практика способствует формированию власти «снизу». Кроме того, исчезает необходимость излишнего использования аппарата принуждения, так как, голосуя за решение самостоятельно, человек, как правило, склонен его выполнять.

Таким образом, вместо абстрактного обманчивого лозунга «Вся власть народу!», земство провозглашает «Участие во власти - каждому!». Концепция Российского земского движения созвучна с тем, как определял жизнь местного сообщества французский мыслитель XVIII века Ж.Ж. Руссо. В своем «Общественном договоре» он писал: «В хорошо управляемой гражданской общине каждый летит на собрания; при дурном Правлении никому не хочется и шагу сделать, чтобы туда отправиться, так как никого не интересует то, что там делается, ибо заранее известно, что общая воля в них не возобладает». Ратуя исключительно за прямую демократию, Руссо считал хорошо управляемой гражданской общиной ту, где развито самоуправление, отводя представителям народа - депутатам - вторую роль.

Среди сторонников государственной теории местного самоуправления немало правоведов, которые отстаивают постулат, что местное самоуправление имеет государственное начало в своей организации и деятельности. Так, один из наиболее авторитетных ученых в исследуемой сфере В.И. Васильев оспаривает термин «вопросы местного значения», считая его юридически неточным, и утверждает, что источник местных дел коренится не в «естественных правах общин», а в государстве, которое ведает как общегосударственными, так и локальными делами. По его мнению, можно говорить лишь об относительной самостоятельности местного самоуправления, поскольку оно существует и действует в рамках единого государства, и при определенных условиях органы государственной власти могут даже распустить представительные органы местного самоуправления. Если В.И. Васильев определяет смысл местного самоуправления, как способ децентрализованного управления, то Ф.М. Бородкин, напротив, считает децентрализацию власти и формирование самоуправления противоположными процессами. Суть децентрализации власти он видит в делегировании части властных функций с верхних на более низкие уровни, которое сопровождается обычно дроблением аппарата, ростом его численности, увеличением количества уровней между самыми верхними и самыми нижними этажами управления. При этом централизованная система не разрушается, не устраняется и не ослабляется. Кто дал власть, тот имеет возможность в любой момент забрать ее обратно.

При самоуправлении хотя и создается аппарат управления, но он лишь внешне похож на ответвление государственного аппарата, т.к. имеет два принципиальных отличия:

1. Аппарат самоуправления наделяется властью теми, кем этот аппарат управляет (местным сообществом, населением). Он не может иметь источник власти внутри себя.

2. Аппарат ответственен за свои действия не перед начальством, а перед тем, кто дал ему власть - населением.

Если децентрализация дробит власть, усиливает контроль и подчинение, разъединяет, то процесс организации самоуправления напротив объединяет власть, интегрирует. Он не совместим со слепым механическим подчинением. «Вследствие этого процесс децентрализации принципиально не может привести к самоуправлению, а лишь к его имитации»,- заключает Ф.М. Бородкин. К такому же выводу приходит и Абрамов В.Ф., который считает, что «государственное управление происходит по принципу «сверху - вниз», а местное самоуправление - «снизу-вверх». Актуален подход к исследуемой теме в Латинской Америке, где существуют два основных направления рассмотрения проблемы местного самоуправления и муниципального управления. Первое, достаточно распространенное и в других странах, основывается на том, что самоуправление - это форма децентрализации власти и самостоятельности (автономии) местных органов. Второе направление - это современный нетрадиционный подход к проблеме, в основе которого лежит самоорганизация самих жителей (в виде местных коллективов), и который заслуживает внимания.

Выделение местных коллективов в качестве основного компонента местного самоуправления - новый (по сравнению с античностью, средневековьем и эпохой становления национальной государственности) подход к вопросу построения государства. Суть данной концепции состоит в том, что государство создается самими людьми, объединенными в коллективы и сообщество в рамках единой территории. Следовательно, государство предстает в виде ассоциации сообществ и является по существу, неким центром, вырабатывающим нормы, единые для всех, обеспечивающие стабильность и целостность ассоциации, общие для всех сообществ социальные, политические и экономические стандарты, защиту прав личности и т.д. При этом государство имеет дело с гражданами, а местные власти с жителями, т.е. меняется правовой статус субъекта.

Функции и задачи распределяются между государственной властью и местным самоуправлением следующим образом: государственная власть -

- создает правовые рамки для всех субъектов отношений, в том числе местных коллективов, органов самоуправления, принимая законы и иные правовые акты;

- определяет и гарантирует общегосударственные социальные стандарты, т.е. минимум благ, которые вправе получать и требовать граждане государства;

- обеспечивает государственный контроль за соблюдением этих стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Местные сообщества:

- осуществляют в рамках закона распределение социальных благ, гарантированных государством, обеспечивает их доступность, всеобщность, адресность и т.д.

- заботятся о поддержке систем, обеспечивающих жизнедеятельность населенных пунктов (водоснабжение, пожарная безопасность, канализационный сбор и переработка отходов, общественный порядок и пр.)

- обеспечивают условия для создания социальных благ в видовом, количественном и качественном отношении превосходящих госстандарты.

Такой подход к проблеме интересен тем, что местные органы власти и местное сообщество как бы противопоставляются, являясь в предложенных направлениях самостоятельными субъектами. Таким образом, на рубеже веков принципиальным стал вопрос: самоуправление - это автономия местной власти или самоорганизация людей? Оказывается, автономия местных органов власти может не быть связана с процессом самоорганизации граждан.

Но тогда возникает вопрос: «Зачем нужны автономные органы власти, если они не несут содержательную нагрузку формы народовластия, а лишь представляют собой результат децентрализации власти?». Можно, правда, сослаться на то, что местные органы власти имеют дело не с гражданами, как подчеркивалось выше, а с жителями, что, обеспечивая власти обратную связь, делает управление более эффективным. Однако обеспечение обратной связи зависит от множества факторов, а не является автоматическим следствием процесса децентрализации власти.

Что же касается самоорганизации населения, когда местное сообщество выступает в виде основного субъекта, то, по всей видимости, это более высокоорганизованная форма управления, рассчитанная на общество, в котором уже созданы все необходимые предпосылки для ее введения. В качестве предпосылок мы рассматриваем соответствующий уровень политической социализации, гражданскую активность, навыки общественной самоорганизации и эффективно работающую систему правового обеспечения всех социально-политических процессов.

Следует отметить, что такой подход к проблеме - не единичное явление, т.к. в основе большинства современных теорий местного самоуправления лежит концепция «community government», означающая управление от имени местного сообщества и вместе с ним. Ее авторы Дж. Стюарт, Дж. Стокер и др. основываются на вовлечении местного сообщества в управленческий процесс и повышении политической роли местного самоуправления. Что касается структуры органов местного самоуправления, то, как было отмечено выше, она определяется населением самостоятельно. Непременным условием является наличие выборного представительного органа (думы, совета, собрания представителей и т.д.), наименование, численный состав и полномочия которого определяются уставом муниципального образования.

Представительный орган (дума, совет) местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права. Он и формируют для своей работы профильные комитеты и комиссии, что позволяет депутатам, работающим в них, более компетентно разбираться в рассматриваемых вопросах.

Как правило, именно представительному органу по уставу принадлежит право выступать от имени всего населения муниципального образования в отношениях с другими органами власти, государственными и общественными организациями. В небольших муниципальных образованиях представительный орган может не избираться, а важные вопросы местного значения решаются на сходах граждан, т.е. вместо института представительной демократии действует форма прямой демократии.

Глава муниципального образования может избираться как всем населением, так и представительным органом из своего состава. В соответствии с уставом муниципального образования глава, избранный населением, может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Несмотря на это, он остается подотчетен избравшим его жителям и представительному органу местного самоуправления. Свои полномочия глава и часть депутатов осуществляют на платной основе.

Основываясь на общественной природе местного самоуправления, можно заключить, что суть его проявляется, прежде всего, в непосредственном участии местного сообщества в решении вопросов жизнедеятельности. Среди форм прямого волеизъявления граждан следует выделить референдум. Занимая приоритетное положение в иерархии всех форм, он представляет собой непосредственное выражение власти народа.

Хотя существуют и критические точки зрения на этот институт прямой демократии. В истории немало примеров, когда путем референдума правителям удавалось провести откровенно реакционные решения, что дало повод рассматривать его как инструмент манипулирования общественным мнением в руках демагогов и популистов.

Другие критики указывают на дестабилизирующую роль референдума в обществе, поскольку он, якобы, способствует противопоставлению различных составных частей общества друг другу. Однако несовпадение мнений граждан наблюдается и во время выборов, но никто не приписывает им дестабилизирующую роль.

Противники референдума, уверяют, что политика - предмет профессионалов, а не любителей. Это мнение также можно оспорить. Если решаемые проблемы основательно влияют на жизнедеятельность населения, то оно должно иметь право голоса. Другое дело, что на референдум не следует выносить вопросы, требующие специальных знаний, опыта и длительной подготовки (местный бюджет, введение, изменение и отмена местных налогов и сборов).

Что касается сторонников местного референдума, то они убеждены, что участие в нем граждан способствует росту политического сознания, организованности населения муниципального образования, возникновению чувства сопричастности и снятию социальной напряженности по поводу непопулярных мер органов местного самоуправления. Другой высшей формой непосредственного выражения власти местного сообщества являются муниципальные выборы. Демократизм этой процедуры состоит не только в прямом голосовании граждан, но и в том, что руководство организацией и проведением выборов осуществляют сами граждане через специально созданные комиссии.

Некоторые специалисты относят выборы к представительной демократии. Хотя правоведы и оспаривают правомочность такого суждения, с политической точки зрения его существование вполне оправдано. Ведь во время референдума народ сам принимает решение, а на выборах он избирает своих представителей, которые от его имени будут в дальнейшем принимать решения. Значит в первом случае налицо институт непосредственной демократии, а во втором - представительной. Среди новых и малоиспользуемых форм волеизъявления граждан - народная правотворческая инициатива, которая дает право местным жителям подавать в органы местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. Эти акты должны быть обязательно рассмотрены на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения официально опубликованы.

Следует заметить, что эти и другие формы прямой демократии довольно редко используются на местном уровне, за исключением, пожалуй, выборов, хотя эту процедуру с натяжкой можно назвать демократической, в результате активного использования некоторыми кандидатами административного ресурса  и «черных» технологий.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что двойственная природа местного самоуправления обусловила различные подходы к его идентификации и необходимость его рассмотрения не только как низовой уровень публичной власти, но и как сложное социально-политическое явление.

Ассоциирование понятия местного самоуправления преимущественно с деятельностью его органов управления - результат длительного периода действия системы централизованного управления, которое не могло не отразиться на мировоззрении общества и на уровне его политической социализации.

Поэтому на современном этапе институциализации местного самоуправления в России следует больше внимания уделять не столько органам местного самоуправления, сколько местному сообществу, которое является основным субъектом системы. Следует подчеркнуть, что, большинство современных теорий, ориентируясь на общественную природу местного самоуправления, основываются на вовлечении местного сообщества в процесс управления.

Отдавая должное общественному характеру этого института власти, и видя именно в нем его политическую сущность, автор уточнил существующее определение местного самоуправления, которое в качестве обязательного условия должно содержать в первую очередь участие самого населения в управлении, а во вторую - осуществление контроля с его стороны за избираемыми им органами управления.

Выделение населения муниципального образования в качестве основного субъекта местного самоуправления является важнейшим условием рассмотрения его социально-политической составляющей. Именно поэтому фрагментарное участие самих жителей муниципального образования в решении вопросов местного значения можно считать свидетельством неразвитости системы местного самоуправления, что актуализирует социально-политический аспект проблемы.

В поисках выхода из сложившейся ситуации, а также пополнения теоретической базы по исследуемой проблеме, необходимо обратиться к зарубежному опыту, особенно тех государств, где функционирование системы самоуправления на местах естественным образом является обязательной составляющей в системе государственности.

Автор: Кытманова Н.М.