Эволюция форм местного самоуправления в России и их социально-политическая значимость
Исследователи не выработали единого мнения в вопросе зарождения самоуправления в России. Одни считают, что оно появилось во времена существования вечевых республик Новгорода и Пскова, другие - в земский период. Е.Г. Анимица и А.Т. Тертышный, например, начальный этап появления самоуправления связывают с земской реформой царя Ивана IV в середине XVI века.
Очевидно, что первые формы местного самоуправления существовали уже во времена восточных славян, когда субъектом местного самоуправления выступало городское население, а высшим руководящим органом местного сообщества являлось вече. На всеобщем собрании жителей города, решались жизненно-важные для данной территории вопросы, которые разрабатывались «советом господ» под председательством архиепископа. В совет, исполнявший роль городского правительства, входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, сотские, а также бывшие посадники и тысяцкие.
Вече могло быть не только общегородское, но и одной улицы в зависимости от того, какой части населения касалось принимаемое решение: « погорела улица, кто, кроме веча, поможет? Не ровен час, умри, родных коли нет, сирот кто поддержит? Тут тебе и суд, и власть, и защита! Вечем и старшого выберут, вечем и снимут коли не по люби придет! Попов на вече ставим, чего больше!». Славяне сохранили одну из наиболее важных традиций вечевого самоуправления - избрание (приглашение на княжение) главного должностного лица города - князя: «В год 970 пришли новгородцы, прося себе князя: «Если не пойдете к нам, то сами добудем себе князя». И сказал им Святослав «А кто бы пошел к вам?» И сказали новгородцы Святославу: «Дай нам Владимира». Хотя классическими примерами самоуправляющихся городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что делало вече неотъемлемым элементом самоуправления древнерусского периода. Из всех городов Европы выделялся «Господин Великий Новгород»- первая и самая крупная в нашей средневековой истории вечевая республика. Следом по могуществу шел Псков, затем другие города.
В вече - высшем органе власти - на равных основаниях участвовали все свободные жители города. Роль органов управления исполняли посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет, которые действовали на правах выборных представителей местного сообщества и наделялись полномочиями по решению веча. Они обращались к вечу за утверждением важнейших дел и могли быть отстранены от власти волей веча.
Следует согласиться с Радищевым, что народные собрания, судящие об общих делах, - древний славянский институт, существовавший, по крайней мере, с тех пор, как славяне стали жить в городах. Местное сообщество рассматривало свое участие в управлении как неотъемлемую часть общегородской жизни и осознавало себя носителем власти. Это была исторически устоявшаяся самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения.
Становление государства Российского способствовало объединению всех удельных княжеств, что привело к утрате статуса «вольных» городов, областей и усилению централизованной власти.
Несомненно, существенное влияние на развитие самоуправленческих принципов в системе управления на местном уровне сыграло земство. А. Васильчиков видел проявление характера земства в тесной неразрывной связи народа с землей, и потому считал, что его следует рассматривать как представительство всей земли, входящее в государственную территорию. Не получая никаких политических прав и преимуществ в отношении землевладения, земство налагало на людей подати и повинности, притягивало к тяглу, прикрепляло к земле. «Земскими людьми назывались все те, которые платили подати или исправляли службы по земле, на коей были водворены». Понятие «земский» имело значение «местный» (пока города и деревни имели одну и ту же структуру управления) или «сельский». Общественные учреждения, созданные в 1860 г. на территории сельской местности назывались «земские» или «земство». Избранные в их состав члены считались «земцами», а реформа 1864 г. - «земской». С этого времени слово «земский» было неразрывно связано с понятием самоуправления. Земские органы в городах, которые формировались на выборной основе, т.е. избирались городским населением уже в XV - XVI вв. осуществляли управление на местах. Они в основном выполняли поручения центрального правительства, в частности собирали налоги. Решение вопросов местного значения считалось второстепенным делом.
Органы управления представляли старосты и земские судьи, которые в своей работе опирались на сотских десятских, пятидесятских, избираемых населением крестьянской общины.
Первым дворянским органом местного самоуправления можно считать городовых приказчиков. Они оттеснили наместников великого князя (царя), взяв в свои руки административные, земельные, финансовые и судебные дела. Спектр полномочий городовых приказчиков был достаточно широк: они заведовали строительством и укреплением городов, надзирали за строительством мостов и дорог, хранением боеприпасов, оружия, продовольствия, сбором народного ополчения и т.д. Несмотря на тот факт, что органы управления на местах формировались на основе выборного принципа, специалисты, глубоко изучавшие этот период истории, единодушны в том, что в XVI -XVII вв. выборная служба по местному управлению - это не более чем новая земская повинность, особый род государственной службы, возложенный на население. Ведь все они занимались не местными делами, а выполняли казенные поручения, поэтому вряд ли уместно говорить о выборных органах как о представляющих интересы местного сообщества. На разных этапах российской истории наблюдается то рост полномочий общественного управления, то усиление централизованной власти. Периоды дружественного сотрудничества земских и государственных институтов сменяются их резким противостоянием. Укрепление государственных начал в деле управления страной происходит в эпоху восстановления порядка и законности, преодоления последствий войн, внутренних трудностей. Этим стремлением диктуется введение должности воевод и ее широкое распространение. Историки свидетельствуют о том, что данная мера привела к ущемлению прав органов местного самоуправления, оказавшихся подавленными этой новой силой. Воеводы вытеснили «выборных» людей и сделались фактически бесконтрольными начальниками на местах.
Во второй половине XVIII столетия в рамках городской реформы функции органов управления города были возложены на магистраты. Городское сообщество было формально признано субъектом местного самоуправления. Круг обязанностей у магистратов был шире, чем у земских изб. Помимо сбора государственных налогов и пошлин со всего городского населения, им предстояло решать вопросы обеспечения безопасности города, оберегать город от пожаров, заниматься устройством школ, сиротских и смирительных домов, госпиталей и бирж, благоустройством города, пристраивать «гуляк и нищих», рассматривать менее значительные гражданские и уголовные дела.
В действительности же магистраты являлись почти исключительно учреждениями судебными и административно - финансовыми, которые наблюдали как за сбором государственных сборов и пошлин, так и за их раскладкой. Права на самообложение и самостоятельное расходование средств они не получили. Наблюдение за внутренним распорядком и благоустройством в городе ими не осуществлялось. Фактически их создание свелось к тому, что «население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов с ручательством за их исполнительность». Многие авторы порицали городское общественное управление за злоупотребления в расходовании городских сумм, «за невнимание и какое-то тупое равнодушие к общественным пользам» и даже считали некомпетентность и безынициативность «отцов города» причиной упадка городов. Однако уже тот факт, что были созданы органы власти для решения задач местного характера с намерением осуществлять свою деятельность на основе принципов самоуправления, а население, впервые за долгое время было определено субъектом системы местного самоуправления, свидетельствует о совершенно новом подходе к формированию структуры власти в городах.
Следует указать на то, что создававшиеся новые органы местного управления были лишены действительной самостоятельности и, не имея корней в местном населении, сами быстро превращались в бюрократический придаток сильно разросшегося государственного механизма. Именно поэтому им не удалось заложить основы общественного самоуправления в рамках городской жизни, хотя они и явились первым примером европейского опыта организации местного управления в России. Высказывание крупного государственного деятеля того времени В. Татищева ярко характеризует российский менталитет, «выращенный на почве самодержавия»: «никакое сообщество без начальства, а начальство без преимущества и власти быть не может, потому и в гражданстве явилась нужда для распорядка правления и повеления иметь начальство». Другая сторона проблемы заключалась в том, что выборность распространялась только на одно сословие - дворян. Но даже это преимущество не могло быть использовано в полной мере, ввиду того, что дворянство было обременено обязательной службой и не имело сословной корпорации, способствующей консолидации дворянских сил. Формированию сословного самоуправления должно было предшествовать освобождение дворян от обязательной государственной службы. Потребовалось более полувека для того, чтобы дворянство, как сословие, начало участвовать в управлении на местах. Лишь с проведением коренной реформы в области земского и городского управления, проводимой под началом Екатерины II, произошло расширение прав местных органов управления и вовлечение в этот процесс дворянства, являющегося единственной общественной силой, способной в то время противостоять монаршей власти.
Данная реформа проводилась на основе децентрализации и всесословности. Центр тяжести управления в государстве переносился из столицы в губернии и уезды, на которые Учреждением о губерниях 1775 года делилась вся империя. В пределах границ губернии дворянство было признано местным обществом - корпорацией. Таким образом, система управления на местах строилась на основе территориального принципа, а дворянству отводилась роль основного субъекта этой системы.
Согласно другому документу 1785 г. - Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской Империи (Городовому Положению)- город впервые становился самостоятельной административной единицей, а самоуправление опускалось на уровень наиболее приближенный к населению. Это первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России. В городском поселении было положено начало формированию, так называемого, «среднего сословия», которое «упражняется в ремеслах, торговле, художествах и науках», и которому предстояло играть решающую роль в городском самоуправлении. Местным органам власти теперь предстояло не только собирать налоги с населения, но и оказывать ему культурно-просветительские услуги. Такой нормативный документ, как «Приказ общественного призрения» насаждал в провинции социальные и просветительские учреждения: больницы, школы, приюты, богадельни. Стало очевидно, что функции органов управления на местах расширились, так как помимо государственных задач на них возлагалось решение вопросов местного характера.
Городовым Положением было впервые введено понятие всесословного «общества градского», включающее в себя все постоянное население города, принадлежность к которому определялась установленным имущественным цензом. Общество градское должно было избирать из своего состава общую всесословную думу, которой вверялось заведование городским хозяйством, и которая, в свою очередь, избирала из своей среды шестигласную думу, ведающую текущими городскими делами. Разница между двумя думами состояла в том, что общая дума собиралась для рассмотрения более сложных и трудных вопросов, а шестигласная дума занималась повседневными текущими делами.
Положением 1785г. устанавливался такой орган местной власти, как «собрание градского общества», участие в котором ограничивалось возрастным и имущественным цензом. Собрание представляло губернатору свои соображения «о пользах и нуждах общественных», издавало постановления, подавало ответы на предложения губернатора, исключало из городского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всем известными пороками» и решало некоторые другие вопросы.
Таким образом, были созданы теоретические предпосылки для формирования организационных основ местного самоуправления. Общество градское фактически было объявлено субъектом городского самоуправления. Полномочия, данные собранию общества градского, позволяют рассматривать его как высший орган местной власти. На общую думу были возложены функции представительного органа, а на шестигласную - исполнительного. По сути, запланированные мероприятия, связанные с изменением структуры власти на местах на основе принципов самоуправления, в условиях существования монархического правления носили прогрессивно-политический характер.
Однако, по мнению некоторых историков, самоуправление, организованное в соответствии с нормами Городового Положения 1785 г., имело и целый ряд недостатков. Общая дума, как задуманный институт, не функционировала. Значительные изменения претерпели и шестигласные думы. Так, например, в середине века ни в одном городе Ставропольской губернии не существовало шестигласной думы в полном объеме. Но главные издержки проводимой реформы заключались в том, что в осуществлении самоуправления на местах не могло быть задействовано все население, проживающее на данной территории, из-за такой серьезной ограничительной меры, как имущественный ценз. Избирательный, в данном случае, подход к определению основного субъекта местного самоуправления не позволяет говорить о всеобщем характере и полноценности задуманной реформы власти на местах.
Результатом этого подхода явилось то, что вся деятельность органов городского самоуправления находилась под строгим контролем и опекой местной правительственной администрации, состоявшей из дворян. Что касается крестьян, то, по свидетельствам современников, они не восприняли новшества, как возможность реализовать предоставленные права, а, напротив, избирали дворян в свои представители. Современники указывали на то, что крестьяне, как по преимуществу народ бытовой, признавали значение разницы быта и своим трезвым разумом очень хорошо понимали, что дворянин по своему образованию, общественному положению и служилой опытности способнее вести сложное и письменное дело земской администрации, нежели человек неграмотный, подавленный нуждой и заботами. Между тем, не все исследователи негативно оценили ограничительный характер имущественного ценза. Так, по мнению Н.Н. Ефремовой, введение ценза имело свое позитивное начало, поскольку определенный материальный уровень должен был служить гарантией независимости лица, готовности его к выполнению обязанностей гласного. Пожалуй, можно согласиться с такой точкой зрения исключительно применительно к органам управления, но никак не городскому сообществу в целом.
Несмотря на все явные издержки проводимой реформы, она способствовала возрождению принципов самоуправления на местах, пробуждению гражданской активности и росту самосознания населения. Даже право, полученное дворянством на проведение периодических собраний и выборы из своей среды представителей в местные управленческие органы, говорит о качественно новом этапе реформирования системы власти на основе принципов самоуправления.
Более полное и последовательное развитие начал местного самоуправления произошло с отменой крепостного права. В результате земской 1864г. и городской 1870 г. реформ заведование местными хозяйственными делами было вверено выборным земским и городским органам власти. Функции представительных органов на местах исполняли уездные и губернские собрания, а также городские думы. Роль исполнительных органов была возложена на земские-уездные и губернские-городские управы.
В действительности, органы земского самоуправления становились связующим звеном между обществом и правительственным аппаратом. Реформаторы попытались разделить государственную власть и ответственность на местном уровне с представителями земских обществ. Различные сословия, в том числе и крестьяне, после отмены крепостного права через органы земского самоуправления были допущены к участию в выборах, которые приобрели всесословный характер, хотя избирательное право и определялось имущественным цензом.
Концепция реформ, начатых в 1864 г. предполагала создание негосударственных учреждений и органов, решающих общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Земские учреждения отвечали этой установке. Они состояли из представительных органов - собраний, и исполнительных - управ. В их задачу входило управлять недвижимостью уезда, содержать и ремонтировать пути сообщения, собирать повинности, обеспечивать народное продовольствие, заведовать земскими благотворительными учреждениями, а также регулировать вопросы местной торговли и промышленности, образования и здравоохранения. Как видно из перечисленных функций, большинство из них было связано с жизнедеятельностью местного сообщества, что характеризует органы управления на местах уже не как представительства центральной власти, но как местную власть, действующую в интересах, проживаемого на территории уезда населения.
Автономный характер земских учреждений заключался в том, что они не включались в систему государственных органов, и служба в них относилась к общественным обязанностям. Авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, поэтому в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, которые в ней нуждались. Содержание земских учреждений осуществлялось за счет сборов населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение, в основном, крестьян. В результате у земских учреждений отсутствовала прочная экономическая основа, и они были лишены механизма реализации властных полномочий.
Хотя земские и городские учреждения не подчинялись местной правительственной администрации, их деятельность с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль. В результате того, что некоторые положения земского и городского основополагающих документов были прописаны недостаточно четко, они толковались бюрократией в свою пользу. Это ограничивало функциональные возможности органов местного самоуправления и уменьшало их самостоятельность.
В значительной степени это также провоцировало столкновения между земскими и городскими учреждениями с одной стороны и бюрократией с другой. Следует заметить, что автономный характер земских учреждений, их организационная обособленность порождали сложности во взаимоотношениях с государственной властью в лице местных правительственных чиновников.
Организованное в форме земства самоуправление на местах во второй половине XIX века характеризовалось следующими признаками:
1. Земские учреждения впервые в России официально не включались в систему государственных органов и были независимы от государственной администрации в пределах установленных законами.
2. Губернии и уезды стали административно-территориальными единицами, не соподчиненными, а равноправными.
3. Впервые в стране создавалось самоуправление граждан: система земского представительства основывалась на всесословности, а не на корпоративности. Земскую реформу можно назвать одной из побед либерализма в России, так как сословные интересы уступили место общеземским нуждам. Общенародный характер земских учреждений противоречил сословному делению общества, поскольку имел в основе не сословные, а общие хозяйственные интересы определенной местности. Вместе с тем, правительство всегда держало земство на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках «польз и нужд уездов и губерний». Уже с января 1866г. рядом нормативных актов оно начинает экономическое наступление на земство, расширяя сферу государственных экономических интересов и ставя его в зависимость от администрации. Последовавшее в 1890 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, фактически дискредитировало самоуправленческие идеи местной власти, что свидетельствовало о серьезном отступлении от завоеванных позиций. Положение послужило началом нового этапа в развитии земского самоуправления. Прежде всего, земство из всесословного опять стало сословным. Сократилось число гласных, изменился порядок выборов - из списков выборщиков были исключены купцы и другие «низшие» сословия. Политическое значение документа состоит в том, что, фактически, были нивелированы гражданские права большей части населения. Всенародный характер земского самоуправления сменило усиление позиций дворянства и ограничение влияния на местные дела крестьян и городских предпринимателей. За деятельностью земель был установлен жесткий контроль, а земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления, при этом служба в земских должностях приравнивалась к государственной. Управление земствами осуществлялось по линии министерства внутренних дел. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовал одобрения министра внутренних дел или губернатора. В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ - исполнительных органов власти. Предусматривался и судебный надзор за органами местного самоуправления.
Из трех основных признаков в 90-е годы XIX столетия земское самоуправление утратило два: независимость от государственной администрации и свой всеобщий характер, сохранив только территориальный признак.
Новый толчок к развитию самоуправление в России получило с проведением земской реформы Временного правительства в 1917 г. Она заключалась в учреждении волостного земства, расширении компетенции органов самоуправления и изменении избирательной системы. По фактическому положению земские учреждения в 1917 г. приближались к статусу учреждений государственных, что вызывало трения и серьезные конфликты между центральной властью в лице Временного правительства и органами местного самоуправления. Отличительным моментом реформы стало введение самоуправления на самом приближенном к населению уровню - волости. Там появились такие органы управления, как: волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, а также сотские десятские и другие должностные лица. Руководящие органы сельского общества были представлены сельским сходом и сельским старостой. На сходе избирались должностные лица, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирские сборы, решались другие хозяйственные вопросы. Такой механизм формирования и деятельности земских учреждений оставался в России практически неизменным вплоть до 1918 г.
При всех решительных действиях Временного правительства оно не согласилось предоставить органам местного самоуправления ранее обещанные неограниченные полномочия. Так, например, деятельность городских дум подлежала контролю со стороны комиссаров Временного правительства. Ограниченность земства как формы местного самоуправления изначально была определена политикой царского правительства в области государственного управления. Политическая сущность вопроса заключалась в том, что, несмотря на желание использовать гражданскую инициативу и ответственность на местах, центральная власть, в руках которой на протяжении всей истории находилась судьба российского самоуправления, а в данном случае земства, допускала его к реальным рычагам управления лишь в рамках, гарантирующих его собственную безопасность от излишних посягательств.
Сословно-корпоративный характер исторических форм земского самоуправления обусловил природу данного института власти. Социальная составляющая местного самоуправления была представлена купеческой гильдией, цеховыми организациями ремесленников, крестьянской общиной, дворянским собранием; государственная - реализацией функций, возложенных на него централизованным управлением. Эти факторы сформировали двойственное понимание природы самоуправления: как общественного института и как составной части государственной власти.
Принципиальной основой земского самоуправления явилось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. «Так ломалась строгая корпоративность российского общества и складывалось общество гражданское. Во многом под влиянием земств менялась и природа власти в России». Хотя земские учреждения создавались как хозяйственные, многие современники рассматривали их как первый шаг к российской конституции. Правительственные притеснения порождали оппозиционные настроения в земских собраниях, которые постепенно оформились в одно из ведущих направлений общественной мысли - земский либерализм, давший начало многим российским политическим партиям. Все исторические источники подтверждают жизнеспособность земств, как формы самоуправления на местах, и отмечают их значительные достижения в хозяйственной жизни, что, безусловно, сказалось на благосостоянии населения. Земство внесло огромный вклад в развитие всеобщего общедоступного образования, здравоохранения, культуры и библиотечного дела. Земские учреждения создали статистику, почту, телеграф.
Е.Д. Максимович отмечал, что «земству пришлось создавать дело, ведя борьбу сразу на все фронты: с крепостническими принципами и тенденциями общества и правительства по отношению к образованию массы населения, с укоренившимся на фактическом основании отношением этой последней к казенной и приходской школе, с бюрократическим законодательством, связывавшим земство в его работе, что называется по рукам и по ногам, с сословными предрассудками, с постоянным недостатком средств и прочее». Особенность формирования земских структур проявлялась в том, что оно основывалось не только на принципе выборности, но и на принципе самоорганизации местного населения для самостоятельного решения задач местного характера, создавая, таким образом, предпосылки для формирования основ гражданского общества.
Население определялось основным субъектом земского самоуправления, осуществляемого в пределах конкретной территории. Его организационная обособленность указывала на нетрадиционный подход в создании структуры власти на местах. Именно эти черты позволяют трактовать земство, как одну из форм местного самоуправления, существовавшую в России на протяжении полувека.
Наряду с положительными чертами института земства очевидны и его недостатки:
1. Земство не полной мере отвечало своему предназначению, так как отсутствовало на самом приближенном к населению территориальном уровне - волостном. Оно существовало на уровне города, уезда и губернии.
2. Земство нельзя было назвать социально-политическим институтом, в действии которого могли участвовать все члены местного сообщества. Имущественный ценз лишал избирательных прав 95% горожан. Из числа избирателей были исключены все, кто не платил налоги, поэтому избиратели составляли небольшой процент горожан.
3. Основным субъектом земского самоуправления являлось не все местное сообщество, а преимущественно представители одного сословия. Малограмотность крестьян, незнание ими своих прав и обязанностей, непонимание сути земской реформы - все это привело к лидирующей роли дворянства в земстве. Эта роль искусственно повышалась путем автоматического закрепления за уездными предводителями дворянства права председательствовать на уездных и губернских собраниях.
4. Не все население однозначно относилось к земствам. По мнению Н.Д. Судавцова, земские собрания, городские думы выражали интересы буржуазии и зажиточных слоев населения. Они не встретили поддержки широких народных масс именно потому, что отстаивали интересы цензовиков, вызывающих ненависть у беднейшей части населения.
5. Отсутствие у земства прочной экономической основы, не позволило ему обрести реальную власть и самостоятельность. Содержание земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, причем, как правило, это было дополнительное обложение в основном крестьян. Кроме того, не взирая на дефицит местного бюджета, правительство пыталось за его счет решать свои проблемы.
6. У земства отсутствовал механизм реализации властных полномочий, ввиду того, что полиция не подчинялась земским учреждениям, хотя и содержалась на их средства
7. За деятельностью земств осуществлялся жесткий государственный контроль. Пересмотр земской избирательной системы (1890г.) привел к появлению государственных чиновников в системе земских учреждений и вмешательству администрации в деятельность земств. Губернатор получил возможность не только осуществлять надзор за законностью решений земских собраний, но и за их целесообразностью, что жестко ограничило самостоятельность земских учреждений. Уничтожение негосударственного статуса земства открыло простор для произвола администрации.
8. Земство не носило общероссийского характера, так как существовало не повсеместно, а только в 34 губерниях, где были сильны позиции помещиков. В малонаселенных местах - на севере страны, в национальных районах Сибири, Средней Азии и, Кавказа, Польши, Прибалтики - земство не вводилось. Получается, что довольно обширная территория России оказалась вне зоны влияния земства, способствующего развитию навыков самоуправления.
Несмотря на это, А. Солженицын уверен, что исторический опыт земства должен быть использован в полной мере и может служить основанием для создания собственной российской модели государственного устройства, основанной на принципах самоуправления.
С мая 1905 г. начался отсчет нового этапа трансформации самоуправления в России - советского. Формировались новые органы управления на местах - Советы. С первых дней своего существования Советы стремились либо заменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Временное правительство гарантировало всем гражданам равное, на основе всеобщего избирательного права участие в новых выборных органах управления.
По утверждению советских идеологов, Советы с момента своего зарождения стали родной, наиболее близкой и доступной трудящимся формой организации, воплотившей революционный дух и демократические традиции эксплуатируемых масс. Всемирно-историческое значение Советов провозглашалось в том, что они явились результатом воли и инициативы революционных масс. Было заявлено об использовании принципа самоуправления на всех уровнях власти, и он должен был реализовываться таким образом, чтобы «каждый представитель массы, каждый гражданин мог участвовать и в обсуждении законов государства, и в выборе своих представителей, и в проведении государственных законов в жизнь». Безусловно, заслуживает внимания то, как пропагандировалась идея создания Советов, как формы самоуправления на местах, как велась агитация за их скорейшее формирование, разъяснялась суть, роль и значение Советов для трудящихся. Массированная пропаганда будила общественное сознание и активность широких масс. Бесконечные дискуссии и митингования рассматривались как необходимый переход «совершенно неподготовленных к общественному строительству масс», однако при этом провозглашалась персональная ответственность за определенные исполнительские функции, за проведение в жизнь конкретных распоряжений.
Советы являлись представительными органами власти, которые избирались населением данной территории на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права. Деятельность Советов строилась на основе коллективного обсуждения решений (на сессиях, постоянных комиссиях и т.д.), гласности, регулярной отчетности исполнительных комитетов, которые создавались соответствующими Советами.
Перенесенный из области партийной жизни в практику государственного строительства принцип демократического централизма состоял в руководстве вышестоящих Советов деятельностью нижестоящих органов власти вплоть до отмены принимаемых ими актов в случае несоответствия этих актов законодательству, обязательность решений более крупных Советов для нижестоящих; подотчетность последних Советам вышестоящего уровня. Принципиальной стороной политической характеристики Советов, как провозглашенной формы самоуправления на местах, являлся факт руководства КПСС их организацией и деятельностью. В централизованном порядке директивы спускались сверху, доводя до населения политику партии и правительства, и формируя жесткую вертикаль власти, чему способствовала также соподчиненность и подотчетность Советов всех уровней. Фактически управление как в стране в целом, так и на местах осуществлялось не гражданами, а партийными органами.
Достаточно спорным является утверждение сторонников советской идеологии о том, что Советы составлялись из представителей трудящихся, свободно выбираемых и сменяемых в любое время по воле масс. Согласно существующей практике, все кандидаты в Советы народных депутатов выдвигались при непосредственном участии компартии и избирались на безальтернативной основе. Процедура выдвижения их трудовыми коллективами, общественными организациями носила формальный характер, т.к. кандидатуры, как правило, рекомендовались партийным руководством, что предопределяло итоги голосования.
А. Солженицын, говоря о Советах народных депутатов, называет их «декорацией власти компартии», которые подчинялись не только местным партийным органам, но и центральным, что лишало их облика органов местной власти. Утверждения о том, что население через общественные организации, трудовые коллективы, собрания граждан по месту жительства участвовало в формировании и работе Советов, гарантируя, таким образом, отражение ими общественных интересов, носило скорее декларативный, нежели соответствующий действительности характер.
Можно предположить, что советская модель противопоставлялась «буржуазному» местному самоуправлению, став порождением, частью и инструментом командно-административной супер централизованной системы и в то же время выполняя функцию ее демократического камуфляжа. Почему новая власть не воспользовалась уже созданной системой земского самоуправления? Наверное, потому, что организация власти на местах оказалась несовместима с той, что формировалась большевиками. Идеи местного самоуправления, предполагавшие известную степень децентрализации власти, независимость и самостоятельность органов местного самоуправления, вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской диктатуры, являющегося по самой своей природе централизованным. Основанный на принципах, характерных для построения авторитарной модели государственного управления, большевистский режим в действительности не нуждался в органах местного самоуправления, как таковых, ибо они по своей сущности не встраивались в создаваемую им систему. Именно поэтому земские организации местного самоуправления были упразднены вскоре после октябрьского переворота, а Советы были объявлены первичной ячейкой государственного устройства. Необходимо подчеркнуть, что партийные и общегосударственные интересы настолько превалировали в стране, что практически поглощали местные интересы. Провозглашенная самоуправленческая деятельность Советов на самом деле выстраивалась в соответствии с директивами коммунистической партии и это не позволяло их рассматривать, как самостоятельные представительные органы местного сообщества.
Безальтернативный характер выборов в Советы местных депутатов свидетельствовал не об отсутствии кандидатур или явных преимуществах претендентов, а о результатах действия созданной тоталитарной системы и отсутствии признаков гражданского общества.
Партийное руководство прилагало усилия, чтобы сохранить Советы, как удобную форму организации власти на местах, однако уже в 1988 году была признана необходимость глубокой реформы политической системы, заключающаяся в децентрализации управления и таком перераспределении функций и полномочий, которое обеспечило бы максимальную инициативу и самостоятельность мест. Деятельность советов была упразднена в 1993 году, а поскольку они являлись фундаментом государственной власти на всех уровнях, в том числе и на местном, то в стране начались поиски новых форм организации власти.
Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:
1. Местное самоуправление как общественно-политический институт характеризуется разнообразием организационных форм и занимает определенное место в системе власти многих государств. Один из современных подходов к проблеме местного самоуправления состоит в развитии самоорганизации местных сообществ и активном вовлечении населения в процесс управления.
2. В России существовали различные формы организации власти на местах с использованием принципов самоуправления. Наиболее рельефно действие местного самоуправления осуществлялось в вечевой и земский периоды. При этом вечевой период свидетельствует о том, что традиции местного самоуправления старше традиций российского государства, процесс формирования которого впоследствии оказался сильнее сложившейся системы самоуправления.
3. Другой формой, наиболее отвечающей сущности местного самоуправления, можно считать земство, социально-политическое значение которого возросло после отмены крепостного права, когда большинство функций земских учреждений было связано с жизнедеятельностью местного сообщества. Несмотря на большие издержки земской системы (отсутствие земской структуры на волостном уровне, экономическая несамостоятельность, отсутствие механизма реализации властных полномочий и др.), именно под влиянием земства менялась в России природа власти.
4. Земские учреждения сменили Советы народных депутатов, которым предстояло взять на себя роль института народовластия. Они создавались, что бы стать наиболее близкой и доступной трудящимся формой организации, воплотившей революционный дух и демократические традиции эксплуатируемых масс. Однако эта идея не могла претвориться в жизнь, поскольку организацией и деятельностью Советов руководила коммунистическая партия, а сами они были встроены в жесткую вертикаль власти.
5. Существование форм организации местной власти на региональном и районном уровнях доказывают преемственность традиций по отношению к существовавшим ранее формам организации власти на уровне губерний и уездов.
6. Независимость органов самоуправления на местах от государственной власти традиционно имела в России относительный характер, так как за их деятельностью осуществлялся регулярный и достаточно жесткий контроль.
7. Использование исторически знакомых терминов таких, как: «земский», «управа», «глава» вместо заимствованных: «местное самоуправление», «мэр», «муниципальный» - не только позволило бы сохранить самобытные традиции, но и ускорило бы процесс реорганизации власти на местах в современных условиях.
8. Вышеназванные причины объясняют трудность адаптации используемой в современном российском обществе англосаксонской модели с ее глубоким автономным характером и высокой степенью самоорганизации и гражданской активности населения. В этом смысле континентальная модель с ее системой контроля со стороны центральных органов власти выглядит наиболее привычной для российского менталитета и системы власти.
Автор: Кытманова Н.М.