27.02.2012 20196

Понятие и модели бюрократии как социально-политического института общества

 

В российской политической науке прошлого и настоящего, независимо от идейных и политических ориентации, проявляется постоянный научный интерес к изучению проблем бюрократии. Изучение феномена бюрократии как социально-политического явления всегда было связано с многочисленными сложностями, прежде всего аморфностью самого понятия, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследования которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов.

Бюрократия (от французского bureau) - зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, отсюда и термин «бюрократ», то есть служащий средних звеньев государственного аппарата, чиновник. В буквальном смысле, термин означает господство канцелярии и употребляется в нескольких значениях: во-первых, слой высших чиновников в государстве; во-вторых, канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Французский экономист Винсент де Гурнэ в 1745 году для обозначения исполнительной власти, ввел термин «бюрократия», который имел уничижительное значение.

В различных отраслях знания термин «бюрократия» всегда понимали по-разному. Например, в энциклопедическом словаре по политологии, дается три значения определения бюрократии: во-первых, «социальный организм, результат социальных антагонизмов, противоречий, политического отчуждения; во-вторых, система управления, осуществляемая с помощью аппарата власти, отделенного от общества, стоящего над ним, обладающего специфическими функциями и привилегиями; в третьих, слой людей, связанный с этой системой». Такое определение бюрократии предполагает ее негативную оценку. Бюрократия, игнорирующая людей, которым она должна служить, вовлечена во все многообразие общественных процессов и является главной чертой современного мира. Всякая бюрократия несет в себе целый ряд таких явлений, которые воспринимаются отрицательно многими социальными группами, но в своей позитивной форме она является признаком государства, основанного на праве.

В государствоведении бюрократию трактовали буквально - как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. В социологии под бюрократией понимался особый тип организации не столько государственного, сколько административного управления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, политическим партиям Экономисты рассматривают бюрократию как особую «публичную» организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка. По нашему мнению, бюрократия - это одновременно и система государственных организаций, учреждений, ведомств, включенных в структуру исполнительной власти и общность людей, представляющих особый социальный слой, функционирующий в рамках данной системы.

В каждой стране есть свои синонимические обозначения явления, описываемого термином «бюрократия». В Великобритании, например, работников государственных учреждений принято называть «служителями короны», во Франции используется термин «государственный служащий», а в России близким по значению можно считать понятие «чиновничество». Слово «чин» происходит от слова «чинить», то есть делать. В петровские времена, лицо, обладавшее чином, стало именоваться «чиновником». В советские времена было принято использовать понятие «номенклатура», то есть государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса. В настоящее время более распространено понятие «государственный служащий».

Как всякое социальное явление, бюрократия имеет как внешние, так и внутренние причины развития. К внешним причинам проявления бюрократии относятся: во-первых, специфика российского государства, те традиции и особенности, которые находились в его основе; во-вторых, политический режим, который может носить и демократический, и авторитарный характер; в-третьих, особенности эволюции политической элиты и высшего слоя бюрократии. К внутренним причинам формирования бюрократического управления следует отнести: во-первых, традиции и особенности генезиса слоя чиновничества; во-вторых, степень развития общей культуры общества, в частности политической культуры; в-третьих, логику развертывания самой политической системы в обществе.

По нашему мнению, бюрократия обладает набором негативных характеристик, обозначаемых общим понятием «бюрократизм». До настоящего времени все попытки противопоставить ей какой-либо другой принципиально новый механизм осуществления государственной политики, не увенчались успехом. Следует особо отметить, что бюрократия и бюрократизм это два разных понятия не разграниченных на уровне обыденного сознания до сих пор.

В связи с этим суть бюрократии выражается в игнорировании некоторыми органами исполнительной власти воли членов общества, пренебрежении общественными интересами, преследовании должностными лицами целей, не совпадающих с целями, интересами, потребностями, широких слоев населения, общества в целом. Бюрократия характеризуется исключительно как способ управления, негативная форма проявления служебной, должностной деятельности органов исполнительной власти. Отличительными характеристиками бюрократии выступают: непубличность, обезличенность, иерархичность.

В идеальном случае теориям, анализирующим бюрократию, необходимо соответствовать целому ряду критериев: во-первых, необходимо адекватно описывать данные явления, выделяя их из ряда близких явлений; во-вторых, предлагать некие нормативные стандарты, условия и параметры эффективности бюрократии; в-третьих, каждая теория предполагает объясняющую функцию.

Современная политология по-разному, оценивает бюрократические изменения и причины, их порождающие. Проблемы бюрократических отклонений рассматриваются широко и связаны с множеством причин: структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима.

Вопросы бюрократизма, бюрократических патологий характерны для всех политических режимов России, но условия и формы их проявления не являются одинаковыми для всех режимов. Бюрократический тип правления является следствием иерархически-целевого развития общества в противовес саморазвитию и самоорганизации, но не в их единстве, хотя и порождается он факторами как внешнего, так и внутреннего свойства. В бюрократии видят силу, угрожающую демократии, а часто и противостоящую ей.

Одним из первых осуществил попытку разобраться, в сущности бюрократии был Г. Гегель. В «Философии права» он дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. Чиновничье государство - это средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности, оно представляет собой основу среднего сословия. По Г. Гегелю, эффективность бюрократического управления, может быть гарантирована через действительное тождество гражданского общества и государства, само же наличие гражданского общества и его взаимодействие с бюрократией возможно при существовании ряда условий:

- иерархии внутри бюрократической организации, объединяющей, связывающей и контролирующей ее;

- постоянным конфликтом между владельцами собственности, правительственным контролем сверху;

- непосредственной нравственной и умственной культурой чиновника, которая должна служить духовным противовесом сознания и деятельности.

Бюрократия характеризуется Г. Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образованность и профессионализм. Он считает чиновников главной опорой государства «в отношении законности и интеллигентности».

Все многообразие трактовок бюрократии можно свести к основным типам: веберовской, марксистской, а также имперской модели бюрократии. Хронологически необходимо начать с концепции Карла Маркса. Уже в ранних работах он подверг критике высокомерие и корыстные намерения бюрократического чиновничества, показал противоположность, враждебность интересов бюрократии как особого социального слоя, отдельных бюрократов общественным интересам.

К. Маркс достаточно точно обозначил негативные черты бюрократии, среди которых он выделял подмену общественного интереса частным интересам власти и конкретного чиновника, то есть присвоение государства чиновничеством, неспособность бюрократии решать подлинные проблемы развития общества. Он раскрывает действующий в бюрократическом мире закон иерархии, согласно которому, верхи все знают лучше, а низшие власти доверяют бюрократическому аппарату.

Чиновник, по мнению К. Маркса, государственный интерес низводит до уровня своего личного дела, так что все остальные оказываются устраненными от участия в государственной жизни. Бюрократия образует особую корпорацию, замкнутое общество в государстве, именно поэтому она по своей сущности представляет мнимое государство наряду с реальным.

Бюрократия должна защищать всеобщность особого интереса, корпоративный дух, чтобы спасти особенности всеобщего интереса. В основе бюрократии лежит предопределяемое бюрократическими интересами стремление верхов подчинить функционирование государства укреплению и сохранению своего господствующего привилегированного положения. В бюрократии тождество государственного интереса и особой частной цели выражено в такой форме, что государственный интерес низводится до особой частной цели. В силу того, что государство и его основные структуры обюрокрачиваются, чиновники превращаются в бюрократов, для которых государственная цель обращается в их личную цель.

Всякое государство в той или иной степени идеализирует чиновника, распространяет и поддерживает представление о нем как об идеальном гражданине и необходимом элементе решения социальных и политических проблем. Бюрократическое отношение порождает политическое суеверие - обожествление существующего государства, правительства, аппарата власти и управления. Любая система управления обычно стремится исключить себя из числа причин социального неблагополучия. Власть всегда пытается снять с себя вину за социальные противоречия и конфликты и возложить ее на общество или другие социальные силы.

По К. Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает, бюрократия представляет волю государства, могущество государства, содержанием ее деятельности является формальный дух государства. Автор разделяет точку зрения Т.А. Нестика, о том, что «марксистская оценка бюрократии всегда была негативной, но, к сожалению, слишком часто оказывалась идеологически обусловленной».

Наиболее разработанной и составившей фундамент современного понимания проблемы, была веберовская концепция. М. Вебер придерживался принципиально противоположного взгляда на бюрократию, он разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую невозможно; сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны. Исход дел решали не права человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость. По М. Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим чертам:

- компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

- вся формальная внутриорганизационная деятельность осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;

- все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, то есть быть компетентны не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Бюрократия, как считал М Вебер, это форма управления, отличная от других форм - демократии, тоталитаризма, авторитаризма. В целом она является прогрессивной технологией, позволяющей значительно рационализировать процесс управления и повысить эффективность организации. Бюрократическая модель означает, что работники должны действовать не как частные, а как формальные лица, наделенные определенными правами и ответственностью.

Основу власти бюрократии образует, прежде всего, присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ, но развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию бюрократии в децентрализованное сословное господство, которое уже не является бюрократическим.

По мнению М. Вебера, наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами: они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей; организованы в четко установленную иерархию должностей; каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий; чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения; кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождению экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования; чиновники назначаются на должность, а не избираются; вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию; должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица; существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами; чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность.

Повсеместное распространение бюрократии в государственном аппарате вызвано, прежде всего тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, безличность, дисциплина, постоянство управленческого процесса, единоначалие, специализация - всё это, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе.

Власть бюрократического аппарата основывается на знании, которым он обладает. Оно включает: во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки; во-вторых, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам. Деятельность чиновников может контролироваться в таком случае лишь при наличии независимых от бюрократического аппарата источников информации.

Власть бюрократии также основана на широком использовании чиновниками понятия служебной тайны, когда доступ к той или иной информации жестко ограничивается, нередко с целью избежать контроля извне. Манипулирование находящимися в их распоряжении данными позволяло администраторам оказывать существенное влияние на принятие политических решений. Следовательно, специальная подготовка чиновников и их монополия на владение некоторыми видами информации позволяют бюрократии под видом административной беспристрастности фактически определять направление государственной политики.

Бюрократия в буржуазном обществе, по мнению М. Вебера, способна превратиться в практически неконтролируемую обществом группу с особым статусом. Это, в свою очередь, может вызвать конфликт между нею и институтами буржуазной демократии. Хотя от М. Вебера идет представление о бюрократии в обществах докапиталистического типа, не обладающей столь рациональными основаниями, но все равно выполняющей полезную и необходимую обществу управленческую функцию. По мнению М. Вебераполитика - это совокупность человеческих поступков, предполагающих господство одних над другими, господство не только и не столько как прямое насилие, а как деятельность, связанную с организационным аспектом господства и обеспечивающую структурированное, упорядоченное существование общества как целого, что необходимо не только для людей сферы управления, которые непосредственно реализуют господство, но для всех членов общества.

Источник роста бюрократии в политической, экономической, научной, культурной сферах жизни общества, М. Вебер видел в процессах социальной, политической, хозяйственной концентрации в обществе, сопровождавшихся отделением производителя от используемых средств производства, большинства видов продуктивной деятельности. Сфера бюрократии расширяется вместе с исчезновением мелкого и разрозненного производителя, растущей взаимозависимостью различных областей политики и экономики. Позиция и роль бюрократии усиливаются с появлением у государства и общества внешнеполитических интересов.

Идеальный вариант бюрократии по М. Веберу, соединяет в себе следующие качества: разделение труда, которое обусловлено усложнением общества и государства; порядок подчинения, который является иерархией ниже и вышестоящих лиц, находящихся на службе у общества и государства; публичный офис (канцелярия или бюро) - наличие документов, регламентирующих условия деятельности всех составляющих властные структуры; официальная процедура подготовки должностных лиц в социальной организации; штатные служащие, занимающие свою должность в согласии с их профессией; правила и процедуры, регулирующие режим работы чиновников и организации; необходимость следовать установленным правилам и процедурам.

Веберовский вариант осмысления социальной роли прошлого и настоящего бюрократа является более универсальным. Проблема профессиональных чиновников стоит в ряду рациональной бюрократии. Вопрос правящего класса или слоя вполне соответствует традиционным формам, тем более что М. Вебер выступает за признание смешанных форм политического господства, в частности за различные варианты бюрократического типа управления и характерные для современной политической жизни. Однако, необходимо отметить, что модель бюрократии М. Вебера является идеальной, в мире нет ни одной реальной организации, которая бы полностью соответствовала ее характеристикам.

Представления М. Вебера были развиты Т. Парсонсом и С. Эйзенштадтом, которые в возникновении бюрократического механизма рассматривали определенную эволюционную универсалию, неизбежный и необходимый конструктивный сдвиг на пути развития общественных систем. Они постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой.

Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил французский исследователь М. Крозье. Ему принадлежит попытка концептуализировать явление бюрократии, создать целостное видение этого феномена как результата жизнедеятельности самого социального механизма. Он рассматривал бюрократию как политическое явление, а современное общество как бюрократическое. Оригинальность подхода М. Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, бюрократическая система организации - это такая организация, в которой дисфункции стали главным элементом равновесия. По мнению М. Крозье проблема бюрократии до сих пор не получила должного разрешения, она все еще остается «идеологическим мифом нашего времени».

В американской науке аналогичную парадигму развивал В. Вильсон. Властвующие структуры, по его мнению, выполняют две базовые функции: во-первых, политическую, которая состоит в выработке общих направлений и законов; во-вторых, административную, которая является приложением этих общих направлений и законов к конкретным индивидам и ситуациям. Первая функция осуществляется политическими руководителями, а вторая - государственными служащими (администраторами).

По мнению В. Вильсона, административные вопросы - это не политические вопросы, поэтому необходимо изменить исполнение административных функций, превратив бюрократию в инструмент профессионального управления с его принципами «иерархии и разделения функций». При этом смена политического руководства не должна влиять на деятельность несменяемого административного аппарата. Следовательно, задачей государственной администрации провозглашалось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров. В этой ситуации политики не только устанавливают рамки функционирования государственной службы, но и обязаны контролировать деятельность администраторов с целью обеспечить развитие демократии.

Идеи В. Вильсона были развиты американским политологом Ф. Гудноу, изложившим свою доктрину места государственных служащих в рамках демократии в труде «Политика и администрация». Ф. Гудноу полагал, что все правительственные виды деятельности являются либо политикой, либо администрацией. Однако эти две функции, по его мнению, не могут быть полностью отделены друг от друга или быть исключительно прерогативой изолированных правительственных ведомств. В то же время он отмечал, что, если это возможно, определенные ведомства могли бы быть «в основном политическими», а другие - «в основном административными», при этом вторые должны подчиняться первыми и контролироваться ими.

В работах А. Токвиля и Дж. Милля бюрократия так же стала объектом критики. Французский мыслитель А. Токвиль в работе «Демократия в Америке» отмечал, что «централизация, вездесущность, всемогущество общественной власти, единообразие ее законов - вот наиболее характерные черты всех зарождающихся политических систем. А. Токвиль пришел к выводу о том, что планируемые социальные изменения, осуществляемые революционным путем, ведут к созданию более авторитарного общества с предельной централизацией управления и могущественной бюрократией. Возможности ограничения власти бюрократического аппарата заключаются в развитии представительных институтов и общественных объединений, неподконтрольных центральной администрации.

Английский философ и экономист Дж. Милль противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущества опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности. По мнению Дж. Милля, лишь в условиях демократической системы существовали возможности для выдвижения способных государственных деятелей. Происхождение бюрократии, ее роль в политической системе и классовая сущность, возникает как орудие буржуазии, заменяющее феодальные привилегии на централизованную и упорядоченную систему власти, с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности, в условиях парламентской республики бюрократия при всем стремлении к самовластию является орудием в руках господствующего класса, и социальная революция обречена на крушение, если она преобразовывает лишь политическую элиту, оставляя нетронутой ее базис.

В настоящее время в научном плане выделяют еще одну модель бюрократии - имперскую, которую можно назвать «азиатской» или «восточной». Причины, породившие различие этих форм, исследуются не одно столетие и коренятся в геоклиматическом, цивилизационном многообразии земного сообщества.

Азиатская форма возникла как своеобразное продолжение и дополнение родовых отношений. Общественные отношения в этом случае тесно переплетаются с естественными, нередко выступая как подчиненный элемент. В свою очередь европейская форма социальности появляется и эволюционирует в направлении противовеса естественным отношениям, разрушая и вытесняя их. С возникновением государственности, отношения существуют самостоятельно, поэтому различается логика становления и развития двух типов государственности. Азиатская (восточная) государственность возникала из системы естественных отношений как их продолжение, европейская - в процессе разрушения и замещения таких отношений.

Государство, по-азиатски, - это конституировавшееся как субъект «позитивное», непосредственное выражение общественной природы человека, где нет видимой границы между политической и социальной сферами государство еще не отделено от общества, оно подчинено ему. Государство по-европейски «негативное», опосредованное выражение общественной природы человека, с начала своего становления государство отделено от общества и в процессе эволюции разделение возрастает. Общим признаком функционирования чиновников «восточных деспотий» являлось то, что при их помощи происходит огосударствление большинства сторон жизнедеятельности общества. Бюрократия приобретает в силу различных причин возможность оказывать значительное влияние на область политики и экономики.

При азиатской форме правления, азиатском способе производства государство если и не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. По мнению Р. Арона, когда управление возлагается только на государство, общество однородно и в то же время иерархизировано. Социальные группы различаются по образу жизни, но ни одна из них не обладает собственной властью, так как все они - составные части государственной структуры. Если государство является единственным управляющим коллективным трудом, то привилегированными оказываются лица, так или иначе связанные с государством или представляющие его интересы, т.е. преимущественно государственная бюрократия. Бюрократия -это наиболее привилегированный слой при азиатском способе общественной-жизни, в таком обществе противоречия есть, но без классовой борьбы в западном понимании.

В России на протяжении истории сочетались различные варианты азиатской модели. Первоначально доминировала смесь византийского и татарского вариантов, а с петровскими реформами в нее добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма. Однако в целом азиатская модель «государственной службы» все же преобладала вплоть до 1917 года, а в советский период она получила новый импульс.

В обществах восточного типа образ жизни, структура и уровни доходов различаются по группам, но ни одна из групп не имеет необходимой автономии, следовательно, не противопоставляет себя другим. При восточной форме правления нет классов, но есть бюрократическая и государственная иерархия. Политическая власть абсолютна и неделима, носитель верховной власти провозглашает свою приверженность определенной религии или идеологии, опираясь при этом на бюрократию.

Нерасчлененность политики и управления, политики и экономики, отсутствие собственности у населения, натуральное хозяйство, ограниченные товарно-денежные отношения - суть специфической «восточной формы» бюрократии. Следовательно, главная черта государства как такового в его отделившейся от общества сущности. Бюрократия «восточной формы» не допускает улучшения административного управления, она укрепляет свое положение до такой степени, что влияние перерастает в «бюрократическое государство», «бюрократический абсолютизм». Чиновничество не только реализует административные функции, но и выполняет существенную политическую роль, что и приводит к «застою» в общественной жизни.

Таким образом, в результате исследования концепций ученых различных стран и временных периодов были даны различные трактовки понятию «бюрократия». Исследователи рассматривали данное явление с положительных и отрицательных сторон. Необходимо выделить веберовскую и марксистскую теории, а так же имперскую модель бюрократии. К. Маркс рассматривал бюрократию как «организм - паразит», имеющую преимущественно консервативный характер, выражающую классовые интересы и находящуюся за пределами политического контроля. М. Вебер, разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа, которая пришла на смену организации патриархальной, при которой обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую невозможно. По нашему мнению, идеальный государственный аппарат должен обладать характеристиками, которыми М. Вебер наделял бюрократию. Основными из них являются: иерархическая организация, основанная на базе твердо установленных принципов; специализация и разделение труда, чиновники должны четко знать пределы своей компетентности; все должностные лица должны быть профессионально подготовлены; наличие четких правил и инструкций регламентирующих деятельность бюрократов.

Имперская модель, представляла образец государственной службы, где государство если и не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие.

 

Автор: Алиева М.В.