Функционирование бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России
В современных российских условиях происходит обновление всей системы государственного управления, связанное с переходом от номенклатурной системы к механизму правового государства с разделением ветвей власти, государственного регулирования социально-экономических процессов.
Как сложное социальное явление, бюрократия представляет собой продукт развития общества, процесса разделения труда, слой управляющих людей, призванный осуществлять реализацию не только общих дел, но и выполнять ряд специфических функций. Она стремиться подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры функционирования своим целям, самосохранения и укрепления собственных позиций. В российском государственном механизме на протяжении столетий особое место занимало чиновничество, которое государство использовало для выполнения самых различных функций: административной, военной, судебной, дипломатической, торговой, промышленной и др. При анализе функционирования бюрократической власти можно выделить такие законы как: закон предела действия и закон разделения труда. Первый проявляется в том, что верховная власть должна быть ограничена в обществе своим количественным содержанием, второй закон нашел свое выражение в принципе разделения законодательно-контрольной власти, исполнительно-распорядительной власти и судебной власти.
В период становления системы разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, ставшей наиболее распространенной, процесс управления разделяется на три независимые друг от друга виды деятельности: формирование законов, их исполнения и вынесение судебных решений, основанных на законе.
Одна часть бюрократического аппарата власти связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая часть поддерживает внутреннюю международную устойчивость безопасности государства. Бюрократический аппарат состоит из группы руководителей, осуществляющих руководство учреждением, организацией, а так же руководителей отделов, которые осуществляют управленческие функции. Следующим по значению звеном бюрократического аппарата являются специалисты, к ним относится большая часть кадров аппарата управления, а также технический персонал, который решает организационные вопросы.
Большая часть управленческих функций сосредоточивается в руках бюрократических учреждений. Распределение функций между бюрократией и общественной властью в широком значении можно представить следующим образом: нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является инструментом, организующим и контролирующим; среднее звено государственного управления сосредоточивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур.
Бюрократия играет важную роль в жизни общества и выполняет общественную функцию, выступая связующим звеном между обществом и государством. В современном обществе бюрократы и политики, не противоположны друг другу, но в то же время находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но отличные управленческие функции. Стабильность в обществе может быть обеспечена только сбалансированностью политико-бюрократических и общественно-политических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует сочетания подсистем правительственных и бюрократических.
Нетождественность восприятия государства и общества характерна для политических режимов, которые рассматривают политику в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемым на государственном уровне. Когда политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью, то она как бы исчезает, как деятельность и заменяется бюрократией - «политикой как аппаратом».
В либеральном значении пространство между политикой и управлением необходимо и неизбежно. Управление представляет собой процесс, который внутренне присущ любому институту, будь то частная фирма или государственная организация. Данные институты могут иметь определенные механизмы, внешне приобретающие видимость политических форм, но это еще не политика, а лишь видимость ее, так как названные формы ограничены с позиции доступа к информации, и зависимы от самого института, заранее ущемлены в степени участия по принятию решений. Собственно политика анализирует проблемы в контексте всех других институтов, сил, факторов, интересов, имеющих место в обществе при наличии соответствующей информации об элементах, составляющих социальный организм, при обращении к общим тенденциям в эволюции общества.
Общественно-политическое управление более децентрализовано, оно основано на началах выборности и в этом смысле наиболее самостоятельно в своих решениях. Бюрократия требует централизации, она базируется на началах назначения и иерархической подчиненности. При этом необходимо сказать, что исполнительная или политическая функции свойственны исполнительным государственным властям, эти функции в организационных структурах двух типов: с одной стороны, это чиновники и бюрократия, с другой - политические деятели и избирательная система.
Неодинаковость принципов формирования и действия различных ветвей власти и есть основа их сочетания, если одна из них не поглощает другую, то колебания в ту или другую сторону грозят либо политическим, либо бюрократическим произволом. Всякая власть предполагает необходимые и достаточные полномочия в рамках своей компетенции, каждая из властей не должна иметь возможности произвола и монополии на власть. Путем взаимного ограничения властей через их специализацию законодательную, исполнительную и судебную осуществляется контроль власти, но признание этого принципа не ведет к отрицанию такого понимания власти, согласно которому она должна представлять собой структурно-упорядоченную целостность. Именно работников органов исполнительной власти называют бюрократами. Эта ветвь власти подразделяется на две части - «политическую» и «бюрократическую»: первая представляет собой собственно «действующее правительство» или «администрацию», вторая - корпус государственных служащих.
Исполнительная власть по своему назначению - это власть, реализующая право, в ее задачи входит, прежде всего, исполнение законов. Эта власть на разных уровнях неразрывно связана с процессом управления страной, что предопределяет динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной базы в виде многочисленных подзаконных актов и инструкций, издаваемых в пределах ее компетенции. Эффективность функционирования исполнительной власти возможна в том случае, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархическая система, позволяющая точно и своевременно проводить в жизнь принятые решения.
К структурам бюрократии относятся все те учреждения, которые ведают вопросами регулирования экономики, социальными отношениями. Названные органы имеют соответствующие организации на территориальном уровне, кроме этого, существует множество заметных и малозаметных учреждений на местном уровне, которые выдают, и требуют справки и лицензии, занимаются вопросами организационной деятельности.
Проблема иерархической вертикали заключает в себе две стороны, когда неукоснительное следование закону может являться причиной, снижающей эффективность бюрократической власти, то есть в основу организации и функционирования бюрократии заложено противоречие: с одной стороны, стремление координировать деятельность различных ее звеньев, а с другой -необходимость дать возможность определенной инициативе.
Если большинство членов бюрократической организации будет принимать рациональные решения в зависимости от обстоятельств, то их работа окажется вне контроля как внутреннего, так и внешнего. Система правил, законов и инструкций, а также иерархия политического и административного контроля призвана в структурах бюрократии, во-первых, ограничить возможности отдельных чиновников принимать важные решения; во-вторых, контролировать данный процесс. Поэтому даже правильное решение, в случае противоречивости системе основополагающих правил деятельности власти чиновников, часто несовместима с бюрократической организацией, в которой задача всех служащих сводится к четкому следованию предписанным правилам.
Однако с превращением бюрократической организации в самостоятельное образование внутри нее вступают в действие новые собственные законы и цели, обусловленные интересами организации как самостоятельной целостности и интересами отдельных индивидов, составляющих организацию, эти законы препятствуют полному подчинению бюрократического органа первоначальным задачам и целям, вызывают ее сопротивление внутреннему и внешнему контролю.
В реальной жизни вредный формализм от полезного отличить не просто, далеко не всегда известно, какими причинами обусловлен конфликт бюрократической организации с окружающей ее средой, формальными принципами ее функционирования, или неформальной частью ее деятельности. Следует сказать, что конфликт с внешним окружением может происходит в результате безличного отношения к ситуации, требующей особого подхода. Это чаще всего связано с высокомерием чиновников, ощущающих себя элементами могущественной иерархии, более того, проистекает в результате игнорирования частью чиновничества формальных правил и процедур.
Деятельность бюрократических ведомств не отвечает интересам тех или иных групп, слоев или индивидов и в таком случае можно ошибочно решить, что чиновничье учреждение работает неэффективно по техническим, структурным или внесистемным причинам. Бюрократическая система воспитывает в человеке пассивность, зависимость и управляемость.
Для бюрократического аппарата опасность представляет всякая самостоятельность масс, даже идейная, аппарат стремиться управлять не только делами, но и мыслями людей. Ведь наиболее эффективно не то управление, которое осуществляется посредствам насилия, а то, при котором люди выполняют приказы руководства по доброй воле, исходя из собственных убеждений. В бюрократическом обществе закономерно господствует принцип: «запрещено все, что не разрешено», отражающий именно претензию бюрократии на тотальную руководящую роль.
Между бюрократией и обществом, противоречия разрешаются, как правило, через конфликт, но только между сферой бюрократии, публично избранными профессиональными политиками и чиновниками. В случае конфликта между ветвями власти судебная власть выступает в роли третейского судьи, обеспечивая соблюдение конституционного строя. Законодательная власть контролируется институтами конституционного надзора. Представительные органы не имеют права вмешиваться в оперативную деятельность правительства, некоторые законы могут быть приостановлены правом вето, налагаемым исполнительной властью. Одновременно исполнительная власть наделяется полномочиями издавать нормативные акты законодательного характера, которые, однако, могут быть заблокированы законодателями при условии квалифицированного большинства депутатских голосов. В то же время глава исполнительной власти может быть отрешен от должности парламентом при соответствующей санкции Конституционного суда. Данный орган также не является институтом, находящимся вне контроля со стороны других институтов власти.
Если внешний контроль, за бюрократией начинается с законодательного акта, то во власти политики издавать этот акт. Политики издают законы, и они же в состоянии их отменить, тем самым, уничтожив свои создания, они также могут предоставить бюрократическим организациям дополнительные полномочия. Существуют свои специфические формы контроля за бюрократией и у других ветвей власти, что не позволяет « бюрократии превратиться в самодостаточный фактор.
По мнению А.В. Макарина, современный бюрократический режим - это самодовлеющее и самодостаточное правление, во многом извращающее частное и позитивное право, ориентирующееся на преимущественно скрытую систему правил. Такое правление пытается контролировать общество, опираясь на бюрократический аппарат идеологического и физического принуждения человека и общества, преимущественно власти волевых правил.
Закономерностью бюрократической деятельности является то, что чиновники не защищены от собственной власти, они страдают от собственного произвола, от произвола немногочисленной высшей политбюрократической элиты. Бюрократический режим не устанавливает правовых пределов ни для человека и общества, ни для себя, чем, собственно, подготавливает свое разложение, вызревающее внутри этого режима. Господство частного права на номенклатурном, правительственном уровнях приводит к появлению неформальных, тайных центров власти внутри самой бюрократической организации, кроме этого, властные полномочия позволяют части элиты приобретать значительный экономический капитал.
Обособляясь экономически, элита стремится действовать на политику сначала в соответствии с весом капитала, затем, укрепившись в структурах власти на экономической основе, готовит почву для уравновешивания власти и капитала. Во внутреннюю структуру бюрократического правления входят факторы, разрушающие бюрократический аппарат власти. Следовательно, XX в. обусловил особое место бюрократии в системе власти посредством расширения и усложнения административного сектора, сосредоточения в нем большинства функций управленческого аппарата.
Власть бюрократии не измеряется количеством служащих, она зависит от свободы действий назначенных официальных лиц, то есть возможности самостоятельно выбирать путь действий и определять меры, которые заранее не установлены законом. Объем издаваемых инструкций, правил и суммы истраченных средств растут значительно быстрее, нежели число пишущих инструкции и тратящих деньги.
Назначенные служащие располагают широким кругом полномочий, в выявлении которых, необходимо определить, как используется эта власть. По мнению Дж. Уилсона, существуют следующие факторы, объясняющие поведение официальных лиц: фактор, при помощи которого выявляется зависимость поведения чиновников в управленческих структурах различных уровней от количественного соотношения системы найма, с одной стороны, конкурсным испытанием и персональным наймом - с другой; личные качества и атрибуты, например, социальное и материальное прошлое и политическая позиция; интервал профессионализм - непрофессионализм в системе административной власти; сфера управленческой деятельности, в которой работает чиновник; внешние силы, вышестоящие политические руководители, законодатели, заинтересованные группы и журналисты влияют на поведение чиновников.
Характер управления обществом зависит также от внутренней структуры администрации. Подразделения внутри бюрократии по мнению Дж. Уилсона, можно представить в виде следующих пар чиновников: гражданские чиновники и офицеры армии; карьерные служащие и служащие, временно занимающие посты, выслужившие чины личными заслугами и назначенцы через покровителей; служащие среднего ранга и высокопоставленные чиновники; чиновники-функционеры. Соотношение названных типов служащих и их влияние на структуры власти не являются одинаковыми. Определенные комбинации названных типов чиновников аппарата управления способны приводить к изменениям в политической системе: во взаимоотношениях выборной законодательной власти, судебной власти и избирательной системы.
Бюрократы, сохраняющие свои посты в течение длительного времени, имеют возможность создавать мощные внутри правительственные связи, чтобы обеспечить себе выгоды как государственным служащим. Они могут противостоять усилиям политиков ввести в систему зависимость продвижения по административной лестнице от успехов на службе и тем самым ограничить влияние на бюрократию.
Определенное влияние на эффективность функционирования правительственных структур оказывает и социальное происхождение чиновников. Государственные служащие чаще всего являются выходцами из аристократических слоев населения. Чиновники прошлого зависели в основном от своей принадлежности к определенному сословию или от своего отношения к высшей правящей элите, но были автономны между собой как элементы разных административных видов деятельности. Политический строй не имел возможности оплачивать труд чиновника и предполагалось, что государственные служащие имеют право приобретать средства для жизни по причине принадлежности к аристократическим сословиям.
По мнению А.В. Макарина, чиновник был независим от государства в материальном положении, и имел возможность легко улучшить условия своей жизни вне функционирования государственных институтов. Деятельность современной бюрократии зависит, с одной стороны, от материальных возможностей государства по оплате труда его служащих, а с другой стороны -от взаимосвязанных и взаимозависимых операций всей управленческой системы, так как бюрократия представляет собой многочисленную и сложную организацию, состоящую из назначаемых служащих.
Если государство неспособно обеспечить своих служащих необходимыми ресурсами жизнеобеспечения, то данное обстоятельство нередко приводит к тому, что бюрократия, занимающая высшие посты в административной иерархии, приходит к выводу о необходимости переложить на себя власть политиков, а затем и другие виды властных функций. Чиновники не в состоянии действовать самостоятельно в системе власти, их выживание в качестве получающих средства от государства определяются способностью эффективно функционировать.
Бюрократия может влиять посредством личных, частных контактов на процесс законотворчества. В кризисных ситуациях даже возможно прямое игнорирование уже принятых законов, вплоть до отказа от их выполнения под предлогом отсутствия финансирования, не многочисленности аппарата.
Бюрократическое господство, по мнению А.А. Зиновьева всесильно и вместе с тем бессильно, имеет большую разрушительную силу и небольшую созидательную, разрушительность вызывается существованием самодовлеющей власти, облекающейся в форму руководства всем. Полномочия чиновников позволяют им решать, кто будет владеть телевизионной станцией, какие устройства в целях безопасности должны иметь автомобили, какие направления научных исследований будут поощряться, какие лекарства появятся на рынке, как использовать национальные леса и т. д. Следовательно, бюрократия становиться институтом, принимающим политические решения.
Снижение уровня бюрократического управления связано с тем, что администрация не существует без иерархической соподчиненности людей, без обладания обязательными привилегиями на высшем и среднем уровнях. Эти качества являются необходимыми для функционирования любой бюрократической структуры в обществе, но чиновники, могут довести иерархические стороны их деятельности до требований, обязательных для всей общественной жизни. По мнению М.Н. Афанасьева, если бюрократию в современном обществе не останавливают политики, суды, средства массовой информации, заинтересованные группы, то возникает ситуация или такой государственный порядок, когда чиновники начинают руководить политикой, экономикой и всей многообразной жизнью общества, выступают необходимой формой управленческой деятельности.
Чиновники, опираясь на механизм государственной власти, способны влиять на права человека в силу присущей им иерархической консервативности. Иерархическое качество бюрократии должно рассматриваться как положительное, так как неограниченная свобода человека, не регулируемая законом, формальными принципами, может привести к беспорядку в социальной жизни.
Наиболее сложное образование - неформальная часть бюрократических институтов. Бюрократический институт не остается без движения, он изменяется и принимает новые формы. Помимо укрепления и расширения, официальных правил действуют и неофициальные правила. Это взаимодействие приводит к изменениям в структурах бюрократии. В свою очередь, данные изменения могут открывать новые благоприятные перспективы для укрепления бюрократического статуса, способствовать эффективности управления.
Неформальный элемент бюрократической структуры представляет собой, с одной стороны, связующее звено между непредвиденными условиями ее функционирования и формальными принципами, с другой стороны реакцию на формальные правила и процедуры и на особые обстоятельства, которые не предусмотрены общими правилами, но требуют индивидуального подхода. Это может быть вызвано:
- во-первых, исторической средой, традициями, ценностями, образом мыслей, социальной стратификацией, интересами групп, положением индивида;
- во-вторых, общественными качествами персонала - степенью активности, уровнем квалификации;
- в-третьих, общественными идеалами;
- в-четвертых, требованиями, связанными с сохранением целостности бюрократической организации.
Эти правила либо не выполняются, либо выполняются частично и связаны с возникновением внутри структур бюрократии разных центров. По мнению А.Х. Бурганова господствующим классом бюрократия становится только тогда, когда национальное богатство принадлежит государству, а не народу.
Частные отношения правительственных структур неоднозначны как по направлению своей деятельности, так и по результативности политических решений, которые могут приводить в действие всю систему управления, организующую общество. Структурирование власти в этом направлении означает наличие помимо правительственных институтов, которые функционируют публично, относительно открыто для общества, еще и другие организации, которые действует скрытно, не афишируя свою деятельность и практически бесконтрольно со стороны общества.
Возникновение тайных центров власти непосредственно связано с интересами политических и бюрократических элит, опирающихся на них в целях сохранения своего привилегированного положения и не полагающихся на эффективность публичных институтов. Функционирование бюрократической власти предполагает целую группу неформальных ценностей и норм. Бюрократия вовлечена в сферу неформальных связей с различными группами интересов, предполагает принятие важнейших решений неполитическими способами в обход политических властных структур и политически активной общественности. Наиболее существенная тенденция в современном обществе, в частности, в системе бюрократии, проявляется в том, что она эволюционирует в сторону увеличения формальных структур, но при этом не уменьшается роль неформальных систем.
Отношения формальных и неформальных структур бюрократической системы происходит посредством принятия политических решений. Это властное взаимодействие практически не институциализировано, но отличается некоторыми чертами, именно в «коридорах власти» происходит процесс бюрократического манипулирования политическими лидерами.
Способы бюрократического манипулирования различны: целенаправленное одностороннее информирование политики, внесение в текст подготавливаемого к подписанию документа и т. д. В то же время «коридоры власти» являются местом перемещения политических лидеров, при помощи которого одни и те же политики и администраторы не без успеха переходят из одного кресла в другое - из законодательных структур в исполнительные, и наоборот. Поэтому «коридорам власти» принадлежит значительная роль в создании политического отношения публичной системы.
В современном обществе не всегда можно заранее проследить, как в общественной жизни будут действовать нормы, описанные на бумаге. В реальной жизни вполне может устраивать полностью или частично как общество, так и властные органы, наличие определенного правового пространства между формой и содержанием, теорией и практикой.
По мнению Ю. Олешука в России бюрократический аппарат, созданный для выполнения государственных задач, отвечает авторитарной роли государства «чрезвычайно разветвленный, вторгающийся во все и вся в жизни общества». Претендуя на исключительно важную роль в жизни страны, российское чиновничество на современном этапе развития характеризуется множеством негативных черт, некоторые из которых перешли в наследство от прежней системы, а другие сопутствуют переменам в жизни страны. Негативные тенденции снижают эффективность работы бюрократического аппарата, объективно подрывают экономическую систему страны, косвенно способствуют ущемлению прав человека.
Одной из негативных характеристик современного российского чиновничества является отсутствие единого порядка, бюрократический произвол. По мнению М. Н. Афанасьева «ведомственные и региональные начальники имеют широкие возможности для проведения собственной «государственной политики» во вверенных им областях управления, часто и грубо нарушают законодательство, в том числе президентские указы». Следовательно, нарушается главное условие рациональности функционирования бюрократии по М. Веберу - четкое следование законам, без которого государственное управление становится неэффективным.
Другая проблема заключается в том, что четких правил, определяющих деятельность государственных служащих недостаточно, их функциональные обязанности очерчены неясно, отсутствует четкая регламентация деятельности. Чиновники игнорируют интересы и права граждан, они стараются лишь извлечь максимум прибыли для себя. Бюрократический аппарат превращается в средство получения прибыли. Главной проблемой является то, что в современной России нет реальных механизмов защиты граждан от бюрократического произвола, волокиты, формализма.
Обращая внимание на недостатки в деятельности госслужащих, Е.В. Охотский отмечает недостроенность в организационном и нормативно-правовом отношении системы государственной службы, непродуманность и непоследовательность кадровой политики, недостаточный контроль над работой чиновников, низкий уровень социальной защищенности.
Бывший президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин в ежегодных посланиях Федеральному собранию последних лет подчеркивал такие недостатки в действиях государственных органов и государственных чиновников, как ситуативный характер действий и отсутствие перспективы, неэффективность и постоянное раздувание штатов исполнительной власти, бездеятельность и не исполнительность, коррумпированность и оторванность от интересов общества.
Представляя в апреле 2001 г. свое ежегодное Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, В.В. Путин заявил: «Мы должны начать подготовку к административной реформе, в первую очередь - Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не сколько их структуру и штаты, но - главным образом - функции органов власти». О необходимости радикально сократить функции бюрократии отметил в своем выступлении президент Российской Федерации В.В. Путин и этому процессу, по мнению президента необходимо придать дополнительный политический импульс.
В современной России существует такое явление, как наличие у одного чиновника нескольких постов, что является одним из факторов снижения эффективности функционирования бюрократической системы. Один человек не в состоянии выполнять все обязанности на обоих постах, которые он занял с целью расширения своих властных полномочий и, в некоторых случаях, большей заработной платы. При этом зачатую чиновник становиться неподконтрольным, так как он занимает именно те посты, которые должны контролировать деятельность друг друга.
По мнению А.В. Макарина два фактора, всегда были основополагающими в деятельности бюрократической власти: с одной стороны, важность профессии для выживания и функционирования, с другой - уровень интеллекта, необходимый для успешного выполнения профессиональных обязанностей. В политике, как и в других видах деятельности (науке, культуре, социальных отношениях), своеобразная экспроприация прав большинства на данную область является следствием концентрации властных ресурсов в руках профессионалов, которые могут рассчитывать на успех только при условии, если обладают политической компетентностью, что предполагает специальную подготовку.
Профессионализация управленческого труда и связанная с этим концентрация средств по производству выступлений и действий, общественно признанных в качестве политических, непрерывно возрастала по мере того, как политическая идеология получала автономию в результате появления крупных бюрократий, освобожденных профессионалов в сфере управления, а также специальных учебных заведений, в чьи обязанности входит подготовка профессионалов в области осмысления социального мира чиновников. Статус профессионала в структурах управления требует соответствующих знаний и специальной подготовки. Принципом существования и функционирования бюрократии является необходимость все большей эксплуатации ресурсов для поддержания своей работоспособности и выживания, самовоспроизводства. В любой политической системе бюрократия выполняет несколько функций, наиболее важными из них являются следующие:
- бюрократия проводит в жизнь законы, принятые законодательным собранием страны, и решения, принятые органами исполнительной власти;
- совещательная и консультативная функция. Политическое значение бюрократии в основном определяется ее ролью главного источника информации и рекомендации для правительства. Политическая роль государственных служащих сводится к двум основным функциям: формулировать возможные варианты решений и анализировать их наиболее вероятные последствия;
- функция административного управления. Первоосновная функция бюрократии - реализация политики, поэтому о ней принято говорить как об «администрации», а о политическом звене исполнительной власти - как о «правительстве». Подавляющее большинство государственных служащих занято исключительно административными делами, управляя программами социальной помощи, регламентируя экономическую деятельность, предоставляя всякого рода лицензии, обеспечивая граждан внутри страны информацией и консультативными услугами. Поэтому численность государственных служащих всегда зависит от масштаба тех задач, которые берет на себя государство;
- функция поддержания политической стабильности. Бюрократия выступает своеобразным механизмом поддержания стабильности и преемственности политической системы;
- для бюрократии власть и есть функция. Бюрократия, одна из форм осуществления властных функций в обществе, важный элемент механизма и социального регулирования публичной власти. Чиновник относится к своей должности как к собственности, он делает все, чтобы закрепить эту должность за собой навсегда и, по возможности, передать ее по наследству;
- бюрократический аппарат наделен всеми распорядительными функциями;
- еще одна функция бюрократии - символическая. Как справедливо отмечает Я. Каханович, бюрократия является символом, через который государство - и вся нация - воспринимаются. Граждане, которые должны общаться с неэффективными или коррумпированными чиновниками, не будут уважать государство, и тогда связи, соединяющие общество воедино, ослабнут.
Таким образом, главная функция бюрократии - проводить в жизнь решения исполнительной власти и законы законодательной. Вместе с тем ей принадлежат и такие функции, как информационное и аналитическое обслуживание политического руководства, поддержание политической стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или администрации.
Осуществляя законодательную и исполнительную власть, бюрократия игнорирует, и ущемляет интересы широких слоев населения, использует все средства для реализации собственных целей, укрепления своего положения, сохранения и расширения, незаслуженных благ и привилегий.
Бюрократические учреждения совершенно незаменимы на чисто исполнительных функциях, где единоличность действия, дисциплина, иерархичность, специальная выработка персонала особенно важны. Современная Россия по-прежнему остается бюрократической страной, бюрократия продолжает играть роль субъекта трансформации в России.
Проделанный анализ позволяет сделать следующие выводы:
1. По нашему мнению, определение бюрократии с точки зрения М. Вебера, до сих пор остается главенствующим в мировой общественной мысли, но российский бюрократический аппарат не соответствует концепции рациональной бюрократии М. Вебера. Бюрократическая организация представляет собой наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных проблем управления в современном обществе;
2. В становлении российской бюрократии выделяются пять этапов: 1) допетровский, когда становление бюрократии происходило в отрыве от европейской социально-политической традиции и форма политико-бюрократического управления складывалась под воздействием социокультурного своеобразия отношений между народами и правителем (государем), регулируемых государством, являющимся, по сути, исторической формой бюрократии; 2) петровский, когда совершенствование бюрократии осуществлялось под определенным воздействием политико-управленческой культуры Европы с сохранением российской этнополитической специфики; 3) имперский (постпетровский), для которого характерна адаптация бюрократического аппарата к проведению политики Российской империи в условиях возрастающей социальной дифференциации и мобильности общества; 4) советский, когда посредством стремления достичь большей степени социального и политико-идеологического единства между государством и обществом стал формироваться новый тип партийно-государственной бюрократии, превратившейся в процессе ряда социально-политических и нравственных деформаций в номенклатурную бюрократию; 5) современный российский, когда преодоление советской номенклатурой бюрократии осуществляется на основе приобщения к достижениям демократической культуры политического управления в соответствии с задачами, стоящими перед Россией.
3. Бюрократия, представляет собой сложное социальное явление, слой управляющих людей, призванный выполнять ряд специфических функций. Одной из главных функций бюрократии выступает способность проводить в жизнь решения исполнительной и законодательной властей. Вместе с тем бюрократии принадлежат и такие функции, как информационное и аналитическое обслуживание политического руководства; поддержание политической стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или администрации. От состояния бюрократического аппарата управления, профессионализма, компетентности, квалификации во многом зависит становление правового государства, стабилизация и развитие России.
Автор: Алиева М.В.