27.02.2012 16497

Бюрократизм в системе социально-политических отношений в России

 

Проблема бюрократизма практически не исследовалась в советской политической науке, так как командно-административная система, господствовавшая с 30-х гг. XX в. и насаждавшая бюрократические методы управления, не была заинтересована в том, чтобы ее изучали, а тем более боролись с ее недостатками.

Бюрократизм - атрибут любой организационной системы управления в обществе. Как политическое явление он присущ всякому обществу, всем органам власти и управления. В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Бюрократизм это явление глубоко историческое, сложное по своим сущностным свойствам и достаточно многообразное по внешним проявлениям. Это соответствующим образом отражается на уровне его научного познания, который на современном этапе характеризуется многообразием подходов и неоднозначностью трактовок бюрократизма в системе научного знания.

Долгое время в политической науке господствовал стереотип, согласно которому все негативные явления, пережитки прошлого и не имеют корней в объективной действительности, никаким образом не связаны с существующими общественными отношениями, формами организации общественной жизни. Проблема бюрократических отклонений связана с множеством причин, структурой бюрократии, принципами ее деятельности, статусными и экономическими интересами, связью со средой, типом режима. Понятие «бюрократизм» может рассматриваться с трех позиций:

- как концентрация в своекорыстных целях реальных рычагов власти в руках работников специализированного аппарата;

- как бюрократическая система аппаратного властвования и управления;

- как стиль управления.

Современный уровень научного познания бюрократизма в контексте исследовательских подходов отечественной науки характеризуется сложностью понимания природы и сущности бюрократизма как социально-политического явления. При всем многообразии исследовательских подходов их объединяет общее свойство - попытка объяснить бюрократизмом существующие противоречия в общественно-политическом и социально-экономическом развитии общества. Трактовки бюрократизма затрагивают различные аспекты исследуемого явления и служат необходимой теоретико-методологической основой для изучения и познания его природы и сущности. Изучение бюрократизма позволяет определить, что его сущность и природа все еще не нашла своего отражения в науке.

Природа бюрократизма находится во взаимосвязи с функционированием бюрократии, является негативным следствием ее деятельности. Именно такого рода связь отражает термин «бюрократизм», природа и значение, которого производны от термина «бюрократия» и обусловлены необходимостью отразить негативное социально-политическое явление, издержку функционирования бюрократии в виде совокупности негативных свойств и проявлений ее поведения.

Вопрос бюрократического аппарата в советской науке долгое время не выходил за рамки ленинского понимания, а именно В.И. Ленин сузил проблему бюрократии до уровня бюрократизма, недостатка тех бюрократических патологий, которые может нести в себе аппарат управления.

По нашему мнению, следует различать понятия бюрократии и бюрократизма. Если первое понятие служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления, то второе применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления. Бюрократизм представляет собой невыполнение управленческим аппаратом тех общественно полезных функций, которые на него возлагаются и ради которых он создается. Бюрократизм возникает, когда аппарат управления начинает работать не столько ради интересов общества, сколько на самого себя. В государственном аппарате бюрократизм представляет собой дисфункцию, обусловленную объективным несовпадением между реальным и оптимальным выполнением функций управления, вызывающим определенную степень социальной опасности.

По мнению В.П. Макаренко, бюрократизм приобретает тем больше масштабы и влияние на общественную жизнь, чем авторитарнее политический режим в стране, и ограничивается в своих масштабах и влиянии тем сильнее, чем этот режим демократичнее. В условиях авторитарного режима государственный аппарат приобретает наибольшую самостоятельность по отношению к господствующему классу, интересам которого служит.

В России степень проявления бюрократизма колебалась в зависимости от этапа зрелости общества и стоящих перед ним политических, экономических и других задач, но его суть всегда характеризовалась по мнению В.И. Ленина «наличием оторванных от масс, стоящих над ним привилегированных лиц». В современной политической науке существуют различные подходы к объяснению причин распространения бюрократизма в России. Одна из точек зрения заключается в том, что бюрократизм не имеет существенных политических и экономических причин, и порождается субъективно привнесенными в общественную жизнь недостатками управления, недостаточно жесткими административными мерами по отношению к отдельным бюрократам. Другая точка зрения сводится к тому, что в основе бюрократизма лежат политические, экономические, организационные факторы, сам бюрократизированный аппарат объективно заинтересован в воспроизводстве условий своего функционирования. По мнению В. Смолькова, основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения.

Политические корни бюрократизма заключаются в недостаточности развития демократии, общественного самоуправления, политической и гражданской активности людей, что приводит к преувеличенной роли государства в жизни общества.

Социальные корни бюрократизма выражаются в том, что работники аппарата управления как особая социальная группа занимают специфические позиции в обществе, они отличаются значительным своеобразием труда. Как и любая социальная общность, управленцы имеют не только общие с народом, своим коллективом, регионом интересы, но и свои специфические. При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов созданных для обслуживания общества. Аппарат утрачивает служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия, использует их лишь в своих интересах. В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными интересами, « которые всячески продвигает, используя свое положение распорядителя общественными делами.

В России бюрократизм достиг значительных размеров, и борьба с ним на протяжении многих десятков лет не дает заметных результатов. Извечное стремление бюрократии к стагнации, воинствующий конформизм, продажность и одновременно высокая организованность делают весьма проблематичной борьбу за ограничение ее влияния на ход жизненно важных для общества процессов обновления. Бюрократизм представляет собой общественное отношение, присущее сфере управления и складывающееся между управленческими структурами и массой населения.

Изучение бюрократизма предполагает анализ противоречий, возникающих при реализации функций управления, интересов социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях. Из массы противоречий, существующих в управлении, необходимо выделить главное, между объективно-общественным характером управления и субъективно-замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется социальной группой профессионалов-управленцев. Противоречия, присущие сфере управления, подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние противоречия - это противоречия внутри самого аппарата управления, к ним относится многочисленная группа противоречий, возникающих между различными объединениями, подразделениями, составляющими аппарат управления.

Сама по себе иерархия в управлении не является чем-то привнесенным и негативным, это - принцип структурной организации сложных многоуровневых систем, стоящий в упорядочении взаимодействия между уровнями в направлении от высшего к низшему. В иерархически построенной системе имеет место как структурная, так и функциональная дифференциация, то есть каждая система специализируется на выполнении определенного круга функций, причем на более высоких уровнях, иерархии осуществляются преимущественно функции согласования и интеграции.

По утверждению В.Т. Смолькова, бюрократия в своей деятельности отождествляет истину и приказ, господствует убежденность в том, что объективный анализ действительности и эффективность управления тождественны и что «начальство все лучше знает». Управленческие низы верят в авторитет высшей власти, исходящих свыше распоряжений, поэтому, как отмечает К. Маркс, бюрократизм возникает на взаимном обмане «верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей, низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение». Бюрократ не стремится к познанию реальностей, и никогда не считает себя виновником возникающих недостатков. Бюрократическая иерархия порождает губительные для управления противоречия между желаемым и действительным в оценке объективной реальности, между словом и делом, что в свою очередь является одной из важнейших характеристик бюрократизма в системе общественных отношений.

Противоречия, которые возникают в процессе разделения и усложнения управленческого труда, порождаются техническими аспектами управления. Основным оказывается противоречие между целостностью, взаимосвязанностью, взаимозависимостью явлений объективной реальности, подлежащих управлению, и необходимостью дробления процесса управления на множество отдельных направлений. Система инструкций изначально предполагает ограниченность действий чиновника определенными рамками, в связи с этим важнейшим проявлением основного противоречия выступает бюрократический консерватизм. Поскольку инструкции создаются на базе документов, отражающих прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной, универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. По мнению К. Маркса, даже ясная действительность кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах.

Внешние противоречия, присущие сфере управления, возникают между субъектами и объектами управления в процессе их деятельности. Основным, по нашему мнению, необходимо считать противоречие между целями и средствами различных составляющих социального института управления, целями и возможностями объекта управления. Следовательно, формируется одна из существенных черт бюрократизма - стремление к монополии власти и управления. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются за счет масс, что встречает их естественное противодействие. Стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу народных масс, может привести к разрушению самой системы управления.

Бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое может быть ему только навязано. Одна из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения - его паразитическая сущность. По мнению В. Смолькова, основными свойствами бюрократизма являются отчуждение аппарата от народа, социальная замкнутость, кастовое равнодушие к интересам населения. В. Смольков выделяет негативные факторы бюрократизма:

- во-первых, оторванность от народа - фактически отказ государственных структур от заботы о базовых социальных потребностях людей, опора властей не на широкие социальные слои, а на собственную бюрократию;

- во-вторых, аппарат не знает подлинных нужд населения; чиновники пользуются льготами, привилегиями, хотя в свое время сами выступали против них; руководители заняты не государственными делами, а борьбой за сохранение власти и себя в этой власти;

- в-третьих, никто из чиновников не советуется с народом. Бюрократизм сопровождается расхождением между словом и делом, «размыванием» в обществе таких норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность, хотя придя к власти, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили и к чему призывали раньше. Бюрократизм это не просто монополизация власти аппаратом, а вторая власть, разлагающая единую систему власти, используемая для фактического оттеснения народа и его представителей от управления, для обеспечения собственных интересов в ущерб интересам общества.

Бюрократия стремится создать условия для своего труда, что является одним из источников управленческого формализма. Невозможно понять суть бюрократических отношений без анализа интересов социальных групп, что весьма важно, так как без участия самой бюрократии все чаще высказывается мысль об изначально субъективном характере бюрократических отношений, о том, что бюрократизм устраняется простой перестановкой кадров аппарата управления.

Для эффективной работы чиновников необходима кадровая и структурная реорганизация, предоставление чиновничеству определенных и стабильных гарантий. Например, из-за того, что система российской власти пока не устоялась и подвержена реорганизации, отмечает А. Трошин, ни один чиновник не чувствует себя уверенно, его карьера нестабильна, отсутствуют правовые рамки, гарантирующие бюрократии хоть какие-то условия существования. Зарплата чиновника определяется не профессиональными качествами, а средним уровнем содержания чиновничьего аппарата.

Объективный характер бюрократического управления, место чиновничества в социальной структуре общества обусловливают возможность перераспределения материальных благ в пользу бюрократии, что составляет ее главный политический и экономический интерес. Идеал деятельности чиновников состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Основной политический интерес бюрократии заключается в реализации и защите монопольного права властных функций в обществе. Общие интересы бюрократов толкают их друг к другу, побуждая к сотрудничеству, в результате возникает бюрократическая система управления. Как справедливо отмечает Л. Мизес, бюрократическое управление представляет собой метод, применяемый при ведении административных дел, результаты которых не имеют денежной ценности на рынке. В условиях, когда бюрократическим отношениям угрожает опасность, осознанный корпоративный интерес бюрократии принимает форму защиты бюрократической системы управления.

Разрушение основ бюрократической системы управления, ущемление коренных интересов бюрократии определяется созданием и развитием эффективно действующих, компенсирующих демократических структур управления. До тех пор пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм, фактором, определяющим жизнеспособность управленческой системы, является степень ее бюрократизации. Исторический опыт развития государственно-политических систем показал, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления, не только противостоящим бюрократическому консерватизму, но и сосуществующим с ним. По утверждению С.Н. Паркинсонса, пока статус руководителя будет измеряться количеством его подчиненных, контора будет продолжать расти и разветвляться.

Управление в интересах общества подразумевает ответственность чиновника перед обществом, бюрократическое же управление характеризуется безответственностью по отношению к обществу. Интересы чиновника все меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в обществе широкое распространение получают безответственность, непогрешимость бюрократа. Управление бюрократии ориентируется, прежде всего, на внутренние закономерности функционирования аппарата, оторванность которого от объективной реальности делает внутренние закономерности и цели бюрократической иерархии далекими от реальной жизни. Бюрократия, по мнению К. Маркса, считает самое себя конечной целью. Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления в общественной жизни утверждаются ведомственность, местничество. Например, А.А. Ермоленко подчеркивает, что бюрократизация политических и социальных отношений самоочевидный факт.

По нашему мнению, необходимо выделить вынужденный и сознательный бюрократизм. Вынужденный бюрократизм формируется помимо воли конкретного работника-управленца, когда имеются противоречия в самой системе управления. Являясь частью такой системы, управленец, искренне желая принести пользу, не может этого сделать, даже будучи высококвалифицированным специалистом. Подобное положение определяет трагичность ситуации для значительной части работников сферы управления в России. Сознательный бюрократизм возникает на основе специфических интересов чиновничества. Его носители составляют хорошо организованную силу, что есть собственно бюрократия, деятельность которой во все времена оказывала разрушительное воздействие на общество.

Причины бюрократизма усматриваются исключительно в недостатках служебной, должностной деятельности, в низкой сознательности отдельных должностных лиц. Среди многочисленных ошибок в трактовке бюрократизма к одной из главных относится определение подлинных причин его существования и воспроизводства. Именно в этом коренятся истоки неэффективности, фактической безуспешности многолетней борьбы с бюрократизмом. Процесс искоренения бюрократии довольно длительный, борьба с бюрократизмом, по мнению В.И. Ленина, долгий и тяжелый труд, эта борьба потребует десятилетий.

Существенным шагом вперед в понимании причин явлений, которые обозначаются категорией «бюрократизм», относится вопрос о связи бюрократизма с существующими общественными отношениями. В политической науке постепенно утверждается новое понимание природы и причин существования бюрократии и бюрократизма. Все чаще бюрократия рассматривается как, прежде всего, социально-экономическое явление.

Бюрократизация начинается там, где на смену профессионализму и авторитету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность. Долгое время работа в государственных органах не считалась профессией. Знание производства считалось главным в деятельности любых административных органов, и многочисленные должности в госаппарате чаще всего замещались лицами с дипломами различных производственно-технических вузов. Тысячи служащих, находящихся на административных управленческих должностях, являются по своему базовому образованию инженерами, врачами, учителями, торговыми работниками и т. д.

Например, природа и характер сложившихся в России общественных отношений, названных административно-бюрократической системой, является самой фундаментальной причиной сохранения и усиления бюрократизма. В условиях сформировавшейся административно-бюрократической системы государство оказалось противостоящим гражданскому обществу. Вместо ответственности государства перед обществом, общество оказалось подчиненным и подконтрольным государству, его многочисленным бюрократическим структурам.

Бюрократизация, попытки контроля центра над всеми политическими и экономическими процессами привели к концу 20-х гг. XX в. к централизации, которая не только не ослабевала в последующие годы, но еще и усиливалась. До конца 80-х гг. XX в. в России насчитывалось около тысячи министерств и государственных комитетов. Существовавший механизм формирования государственных, общественных и хозяйственных органов обусловил подчиненное положение выборных органов по отношению к органам исполнительным. На характер и существование политического по своей сути административно-бюрократического режима в России влияние оказало положение лидеров государства. При отсутствии оппозиции, многопартийности, демократических традиций, при большом сосредоточении власти в руках такого лидера политический режим все в большей степени перестраивается в соответствии с его представлениями и желаниями, в связи с этим влияние бюрократических сил может усиливаться или ослабевать.

В советской России бюрократизация политической жизни усиливается целенаправленным идеологическим обеспечением функционирования административно-командной системы, жестким пресечением инакомыслия, что оказывает негативное воздействие на духовную жизнь общества. Широкое распространение примитивных взглядов, сочетание новых и старых подходов, несомненная заслуга бюрократической идеологии, сложившейся в российском обществе.

Следовательно, к одному из главных недостатков административно-командной системы управления следует отнести то, что она не учитывала растущей роли социальных факторов, не позволила связать воедино процессы производственного и социального развития. Бюрократы выступали за интересы государства, общества в целом, нивелировали интересы различных социальных слоев, групп, коллективов, личностей. В центре административных интересов было производство, а человек с его нуждами оказывался на втором плане. В рамках административно-бюрократической системы фактически отсутствовал необходимый для эффективного социального развития механизм представительства интересов различных социальных субъектов. Создание специальных органов приводило к тому, что интересы бюрократических структур начинали обособляться, приобретать самодовлеющее значение. По мнению В. Борисова, в этом заключается одна из глубоких причин бюрократизма, администрирования.

Существование особых групповых бюрократических интересов особого слоя общества, профессионально занятого в сфере управленческой деятельности, приводило к нарастанию бюрократических тенденций в жизни общества. Необходимо отметить, что в сохранении существующей бюрократической системы, общих тенденций застоя объективно заинтересованы представители различных слоев.

Обновление политической системы, механизма политической власти включает в себя ломку сложившихся бюрократических структур, его упрощение и сокращение на всех уровнях управления. Следствием этого является изменение социального предназначения государственных служащих, которые призваны способствовать защите интересов всех социальных слоев и групп, содействовать удовлетворению личных, групповых и общественных потребностей, а не подчинять человека интересам государства, ставить чиновника над другими гражданами.

По нашему мнению, чиновничеству необходимо стоять на службе всего народа, а не отдельных его слоев, добиваться единства государственных целей и целей личности. Однако эти требования слабо выполняются в реальной жизни. Сокращение аппарата управления осуществляется без учета функций, объема и характера работы, то есть административным путем. Наличие бюрократического аппарата неизбежно увеличивает производство деловых бумаг, что приводит к преобладанию канцелярско-бюрократического стиля работы, отрыву руководящих органов от реальной жизни.

Государству и его бюрократическому аппарату, по нашему мнению, необходимо находиться под контролем общества, служить ему, быть его функцией. Только при наличии таких условий государство не будет оторванным от общества, не превратится в бюрократическую машину, противостоящую обществу, не будет политической почвы для существования бюрократизма. В обществе, с точки зрения бюрократии, может быть лишь одна организованная сила и один источник управления это она сама. Все прочие силы и претендующие на самоуправление структуры бюрократы стараются или уничтожить, или, если последнее невозможно, подчинить себе любым способом.

Следовательно, в советской России бюрократизированные формы управления предопределяли соответствующие стиль и методы работы министерств и ведомств, вели к подмене общенародных интересов министерскими, на уровне министерств и ведомств блокировалась самостоятельность предприятий, до предела урезались их права. Централизация, крайняя неупорядоченность территориальной системы руководства, ее основных звеньев не позволяли местным органам эффективно решать экономические, социальные и другие проблемы. Министерства и ведомства, территориальные органы, выступающие лишь инструментом государственного управления, ответственным перед обществом за использование народного достояния, фактически монополизировали право распоряжаться собственностью. В условиях отсутствия надежной юридической защиты прав предприятий административно-бюрократические методы руководства, мелочная опека, полная подмена трудовых коллективов в их оперативных, хозяйственных функциях сковывали инициативу, практически лишали стимулов развития, усиливали социальную пассивность, порождали безразличие к конечным результатам работы. По мнению А.Х. Бурганова, бюрократизм вызывал нежелательные социально-экономические последствия, являлся источником политической нестабильности общества.

Чрезмерная централизация в государственном руководстве создавала устойчивую тенденцию бюрократизации управленческих структур, поскольку на протяжении многих десятилетий в руководстве обществом делалась ставка на централизацию, использование командно-административных методов управления. Рост бюрократического аппарата и числа чиновников, сущностная черта бюрократии, в то же время этот процесс лежит в основе ее развития и воспроизводства. В настоящее время ни в одной развитой стране мира нет столь непомерно значительного управленческого аппарата, как в России.

В России бюрократия очень многочисленна, по статистическим данным в середине 1980-х гг. общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась в пределах от 2 млн. до 2,4 млн. человек. В конце 1990-х гг. в сфере управления было занятых почти вдвое больше, чем до начала реформ, численность российской бюрократии можно сравнить с численностью советской. Определить численность работников сферы государственного управления в советское время достаточно сложно, так как функции государственных служащих были размыты между разными ведомствами и организациями. К тому же многие функции государственного управления выполнялись освобожденными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально не включаться в численность органов государственного управления.

Специальные статистические исследования государственных органов были начаты только в 1994 г., поэтому отсутствуют данные за более ранний период, но, судя по косвенным данным, относящимся к органам управления, численность занятых в управлении с 1992 г. сократилась по сравнению с 1991 г. В 1995 г. численность занятых в органах управления возросла примерно на 6 %, в целом, в 1994-2002 гг., численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%. Следовательно, оценивая общий масштаб занятости в сфере управления, необходимо иметь в виду, что в любой бюрократической организации работают не только собственно бюрократы.

Приверженность к бюрократическим формам и методам работы, неспособность к критическому осмыслению собственной деятельности с течением времени сказывалось все более негативно. Разрыв между решениями и практической работой стал нормой реальной жизни. Игнорирование принципов и норм проявлялась в отсутствии реальной коллективности в работе, в формализации роли и значении выборных органов.

Глубинные причины демократизации политической сферы, ее отдельных звеньев коренятся в существующем механизме формирования руководящих кадров, их выдвижения, сменяемости, оценки их работы. Долгое время на многих руководящих постах находились лица, которые не справлялись со своими обязанностями, не несли практически ни какой ответственности за очередные провалы в работе. Они сохраняли свои посты даже тогда, когда общеизвестной становилась их должностная несостоятельность.

Бюрократизация политических отношений проявлялась в том положении, в котором оказывалось государство, общественные организации. По мнению А. Торшина, бюрократия зачастую сильнее, чем государственная власть. Происходит непомерное разрастание роли и функций исполнительных органов в ущерб выборным, отсутствует должный контроль, за деятельностью исполнительных комитетов и их руководящих кадров.

Бюрократизм необходимо воспринимать подчеркивает Т.Н. Неровня, как врожденное, хроническое отклонение в органах управления, которое свойственно любому обществу, несмотря на различия в социально-политическом устройстве. В современной России, бюрократизм и есть норма, сама сущность государства, бороться с ними демократическими средствами практически бессмысленно.

Таким образом, бюрократизм является одной из самых сложных проблем государственного управления. Он существует тогда, когда работник управления всецело поглощен организацией, учетом или контролем как таковыми, без заботы о конечных результатах деятельности подчиненных ему сфер и всего общества в целом. Непосредственными условиями бюрократизма, является структурная разобщенность отдельных звеньев управления, способствующая расхождению, противопоставлению интересов управляющих и управляемых.

В России сложилась система бюрократического абсолютизма, то есть бюрократии претендующей на абсолютное господство над обществом, что привело общество к застою, а его институты к глубокому разложению. Отгороженность аппарата управления от населения, отсутствие демократически институционализированных отношений между властью и обществом сформировало бюрократическую иерархию. Однако государство не существует без аппарата управления, который выполняет функции государства как политической организации. В современной России особенно остро стоит двуединая задача по сохранению и укреплению аппарат управления, способного к эффективной работе, и одновременно блокированию бюрократизма.

 

Автор: Алиева М.В.