Экономические факторы эволюции региональных политических режимов в России
Экономическая структура региона имеет важнейшее значение для формирования регионального политического режима. В целом в России наблюдается медленное и противоречивое движение от «бюджетной экономики» к «денежной экономике» (по терминологии Кейнса), характеризующейся в первую очередь выходом на передний план крупного капитала и регионов как ограниченно суверенных экономических субъектов. Дальнейшее развитее федерализма в России предполагает экономическое усиление регионов, связанное в первую очередь с активным налаживанием партнерских отношений региональных властей и крупного бизнеса, как местного, так и общефедерального.
Ряд зарубежных исследователей указывает, что функционирующая на текущем этапе модель российского федерализма не в состоянии обеспечить стабильно прогрессирующий экономический рост. В значительной степени это зависит от экономических отношений в связке центр-регионы и формирования регионального экономического режима, в котором еще весьма сильны протекционистские механизмы. В целом схема может выглядеть следующим образом. Губернаторы, управляющие экономически сильными регионами, и имеющие солидную политическую поддержку внутри региона будут стремиться обеспечивать предприятиям своей территории максимальную экономическую протекцию, в том числе и в плане минимизации налоговых выплат в федеральный бюджет.
Такой протекционизм устраивает немалое количество предприятий, более того, с их стороны не исключены обращения к региональным властям с просьбой об административном ограничении деятельности возможных конкурентов (разумеется, за определенную материальную и политическую поддержку). Эти действия, в свою очередь, ведут не только к редуцированию конкуренции, но и к сокращению социальных выплат, так как препятствия для создания (или проникновения в регион) новых предприятий ведут к снижению общей динамики экономического развития территории. Таким образом, наиболее сильные позиции должны иметь губернаторы регионов, в которых действует небольшое количество крупных предприятий, между которыми нет жесткой конкуренции (например, предприятия относятся к разным отраслям промышленности). Они имеют возможность истребовать и получать значительную ренту с предприятий региона, защищая их от внутри-региональной конкуренции и налоговой политики федерального центра. Губернатор также может противодействовать появлению новых (пусть даже высокорентабельных) фирм и предприятий, так как их деятельность может повлиять на объем ренты, получаемой с уже имеющихся предприятий (за счет конкуренции и снижения объема прибыли последних), а также они, в случае невозможности наладить продуктивное взаимодействие с действующей исполнительной властью региона, вполне способны поддержать сильного оппозиционного кандидата на ближайших выборах.
Исходя из этого, формирующийся в такой субнациональной единице региональный политический режим будет стремиться к определенной консервации положения, причем созданная по такой схеме региональная политическая матрица будет оказывать значительное влияние как на создававших ее политических акторов и экономические структуры, так и на их возможных преемников. Разумеется, все это в большой степени будет деформировать экономическую и социальную политику федерального центра, тем более что основу производящего сектора российской экономики составляют крупные промышленные предприятия, фактически выведенные из подчинения центру. Главам регионов в целом гораздо проще выстроить взаимоотношения с несколькими крупными индустриальными предприятиями, чем развивать мелкий и средний бизнес и экономическую конкуренцию в регионе, с которого сложнее и ренту собирать, и получить значительную политическую поддержку.
Функционально главам регионов приходится одновременно решать несколько противоречивых задач. Во-первых, защищать интересы своей собственной группы, нередко контролирующей большую часть экономики региона; во-вторых, защищать региональные бизнес группы от экспансии в регион чужого, внешнего бизнеса; в-третьих, выполнять функции арбитра в конфликтах между инорегиональными и местными бизнес-группами; в четвертых, гарантировать стабильность, обеспечивающую соблюдение достигнутых соглашений о разделе сфер влияния.
Очевидно, что перечисленные функции до определенной степени противоречат друг другу, но их баланс в новых условиях должен изменяться, хотя и с разной скоростью в различных регионах. В большинстве национальных республик до сих пор приоритетными для лидеров, по мнению отечественного исследователя Н. Зубаревич, остаются функции консервации региона (как экономической, так и политической). Там, где влияние крупного бизнеса оформилось раньше или было более явным, умение губернатора быть арбитром или гарантом способствовало его политическому долголетию.
Ко второму региональному электоральному циклу (1999-2001гг.) в большинстве регионов определился баланс между исполнительной властью и влиятельными экономическими структурами. К этому же времени относится появление серьезного интереса крупного бизнеса к региональным выборам. Наталья Зубаревич выделяет несколько основных стратегий бизнеса в отношении региональных выборов: 1) «Приручение» действующих губернаторов - самой экономичная стратегия, используемая многими крупными компаниями. Например, это основная стратегия Тюменской нефтяной компании, половину совета директоров которой в 2000 году составили губернаторы ХМАО и Тюменской области - основных нефтедобывающих территорий, Рязанской области - важнейшего региона нефтепереработки и Калужской, Белгородской и пр. областей, где сосредоточен основной сбыт компании. Другие примеры -содействие повторному избранию губернатора Волгоградской области Николая Максюты, оказанное компанией «ЛУКОЙЛ», переизбрание президента Мордовии Николая Меркушева, поддержанного «ЮКОСом», Алексея Лебедя в Хакасии («Сибирский алюминий»). Таким образом, при наличии общности интересов, оптимальной стратегией крупных компаний становится консолидация ресурсов для приведения к власти уже достаточно раскрученного и безусловно лояльного кандидата-политика, способного эти интересы отстаи-вать.2)Регион-корпорация - стратегии создания «региона-корпорации» стали реализовываться на выборах в небольших по численности населения автономных округах, перспективных для добычи экспортных ресурсов. В таких субъектах крупной компании, как правило, хватает собственных финансовых ресурсов для проведения ее топ-менеджера во власть и получения полного контроля над территорией в целях минимизации корпоративных издержек входа в регион, оптимизации налоговых платежей для компании, устранения возможных конкурентов в борьбе за ресурсы с помощью «своей» региональной власти. Первым примером осуществления такой стратегии, как отмечает Н. Зубаревич, стало избрание губернатором Чукотки Романа Абрамовича. Но наиболее явно эта стратегия была реализована в самом малонаселенном субъекте РФ - Эвенкийском автономном округе, где губернатором стал менеджер «ЮКОСа» Борис Золотарев.
В ближайшем будущем, однако, крупному бизнесу реализовать стратегию создания «региона-корпорации» вряд ли удастся - вакантными для нее остались только два-три малонаселенных автономных округа. К тому же при столкновении интересов нескольких компаний себестоимость такой стратегии весьма высока при негарантированном результате.
Решение корпоративных задач через губернаторские выборы имеет неоднозначное влияние на региональные политические процессы. С одной стороны, благодаря крупному бизнесу регионы открываются для обмена сырьем, продукцией, финансовыми потоками, создаются вертикально интегрированные структуры, разрушающие экономический феодализм и губернаторские вотчины. С другой стороны, при получении крупным бизнесом политической власти, особенно путем создания «региона-корпорации», происходит процесс консервации региона, ликвидируется экономическая и политическая конкуренция, создаются уже не губернаторские, а корпоративные вотчины.3) Стратегия создания гарантов - в крупных и экономически сильных регионах, где сосуществуют несколько крупных бизнес-структур и финансовые затраты на установление полного контроля над регионом для любой из них чрезмерно высоки, используется стратегия разделения зон влияния. Губернатор в таком случае является гарантом соглашения о разделе зон влияния и поддерживается на выборах именно в этом качестве. Способность быть гарантом первым продемонстрировал губернатор Ханты-Мансийского автономного округа Александр Филиппенко.
Примером поддержки губернатора как гаранта раздела сфер влияния может служить Мурманская область, где при содействии переизбранного на второй срок губернатора Юрия Евдокимова территориально разделены зоны влияния «Норильского никеля», «ЛУКОЙЛа», структур МДМ и группы «ЮКОС-Менатеп». В Кемеровской области губернатор Аман Тулеев небезуспешно пытается сбалансировать интересы «Сибирского алюминия», «Северстали» и группы «Евразхолдинг» - УГМК. Помимо этого, наиболее сильные губернаторы «гаранты» являются главными оппонентами претворения в жизнь федеральных реформ (например, они открыто выступают против бюджетного централизма).
В целом серия губернаторских выборов 1999-2001 годов продемонстрировала, что крупный российский бизнес становится актором, способным четко определять свои цели и рационализировать методы их достижения, все более эффективно используя институт выборов.
В то же время, главы исполнительной власти регионов также стремятся как можно более активно использовать имеющиеся в их распоряжении административные и экономические возможности для достижения и удержания власти. Губернаторы используют свою власть для того, чтобы выжать средства и добиться политической поддержки от компаний, угрожая непокорным рейдами сотрудников налоговых органов, отключением энергии и, если иные меры не помогают, инициированием в отношении их процедур банкротства. Но компании являются важными политическими игроками и могут сопротивляться губернаторскому нажиму путем участия в выборной кампании на стороне оппонентов. В этом конфликте элит, не имеющем в своем основании никаких идеологических положений, результаты выборов нередко основываются на простой формуле «один рубль - один бюллетень».
Губернаторы и компании имеют между собой как финансовые, так и политические отношения. Губернатор взыскивает средства с компаний, угрожая использовать свой контроль над судебной системой региона для экспроприации любого, кто откажется платить. Так как такая незаконная судебная машина набирает обороты достаточно долго и, следовательно, процесс экспроприации может затянуться и продлиться до губернаторских выборов. В результате, компании могут отказаться платить действующему губернатору если они уверены, что он будет забаллотирован и потеряет свою должность. Более того, сами компании воздействуют на результаты выборов в соответствии с их экономической значимостью для региона; если действующий губернатор требует слишком крупные средства, компании будут поддерживать его соперника на выборах и губернатор имеет все шансы проиграть. Следовательно, несмотря на его контроль над судами и пренебрежение правом собственности, губернатор не имеет возможности обирать регион по своему усмотрению: выборы все же являются мощным сдерживающим фактором для него.
Как показывает практика, губернаторы в пропорции требуют больше средств с малых компаний, чем с больших. Таким образом, у малого бизнеса при постоянных поборах есть вероятность быть попросту удушенным администрацией или поглощенными более крупными компаниями. Также нужно отметить, что более способные региональные лидеры требуют обычно больше средств, чем слабые губернаторы, в первую очередь, по причине уверенности в том, что они смогут сохранить за собой должность на следующий срок.
И, что весьма важно, распределение экономических ресурсов обусловливает реальное соперничество на выборах: регионы, где присутствуют доминирующие компании, имеют более значительную тенденцию к переизбранию действующих губернаторов, чем те, в которых ресурсы распределяются относительно равномерно. Следовательно, экономическая структура до некоторой степени объясняет парадокс, согласно которому относительно богатые регионы зачастую демонстрирую очень низкую соревновательность на выборах, нежели бедные аграрные территории. Причем позитивным фактором для действующего губернатора является не уровень социально-экономического развития региона, но концентрация финансовых ресурсов. Благодаря наследию советской практики центрального планирования, индустриальные ресурсы богатых регионов имеют тенденцию концентрироваться в рамках нескольких крупных компаний.
Лидерство действующего губернатора обусловливается его способностью обеспечить функционирование региональной администрации путем комбинирования компетентности в экономических вопросах, управленческих способностей, личной харизмы и способностей лоббировать выделение федеральных трансфертов. Малоспособные губернаторы не имеют достаточного авторитета у своих подчиненных из бюрократических структур для того, чтобы пресечь их попытки обеспечить себе дополнительную ренту; более способные губернаторы, с другой стороны, пользуются лояльностью и авторитетом у своих подчиненных и способны обеспечить экономическую стабильность. Нужно отметить, что вовсе необязательно наличие связи между способностями губернатора и его личной честностью: все губернаторы, как представляется, в равной степени являются оппортунистами в вопросе об увеличении личных доходов помимо возможностей, представляемых законодательством о госслужбе. Некоторые более честные лидеры управляют более эффективно, в то же время, как отмечает американский исследователь Р. Макфаркер, нередко более способные губернаторы получают более весомые взятки, чем менее способные и талантливые. По мнению гарвардского профессора Рори Макфаркера, предложившего оригинальную математически обоснованную теорию губернаторских выборов в России, перед выборами губернатор требует у каждого предпринимателя заплатить ему определенную долю от той прибыли, которую тот получил в период первого срока главы региона. Предприниматель же, в свою очередь, имеет возможность пойти навстречу этим требованиям или отвергнуть их. Предприниматели, которые согласились на требования региональной власти, становятся союзниками губернатора и поддерживают его попытку переизбраться. Те же, кто отказался, автоматически становятся в ряды оппонентов действующего губернатора и поддерживают его соперника. Политический нейтралитет, слабая поддержка и работа на обе стороны не представляются возможными вариантами стратегии. В действительности, губернаторы очень болезненно относятся к тому, чтобы политическая ставка, сделанная на них их сторонниками, не была лишь ничего не значащим заявлением. Во время губернаторских выборов в Иркутске в 2001 году, действующий глава области стимулировал лояльность сторонников путем назначения членов своей команды в руководящие органы основных кампаний региона на время выборной кампании. Присутствие губернаторских «легатов» изрядно затрудняло возможность перехода этих компаний на сторону оппонента. В свою очередь, губернатор обещает защищать собственность своих союзников от конкурентов и бюрократических посягательств: если он выигрывает выборы, его сторонники сохраняют свою собственность и на время второго срока. И наоборот, он угрожает экспроприировать своих оппонентов если сохранит свою власть. Вообще, платежи могут быть не только односторонними - это могут быть как выплаты части прибыли в виде взятки губернатору для обеспечения его позитивного отношения к компании, так и обратный процесс - субсидирование региональными властями некоторых компаний для сохранения их лояльности.
У предпринимателей также есть частные причины для поддержки действующего губернатора или его соперников, которые, обычно, неизвестны губернатору, когда он выдвигает свои требования о материальной поддержке. Например, некоторые аспекты экономической политики губернатора могут принести как пользу, так и вред для предпринимателей (причем губернатор зачастую не видит этой грани) или личная дружба или разногласия между предпринимателем и членами команды губернатора - все эти и многие другие факторы могут оказывать влияние на принятие решения о поддержке действующей власти. Если губернатор выигрывает выборы и сохраняет свою власть на второй срок, он продолжает защищать собственность своих сторонников и обеспечивает им преференции. В то же время он может попытаться экспроприировать любого, кто был в противном лагере во время кампании, используя послушную ему судебную систему (вообще, экспроприация весьма затратный процесс для губернатора, который поглощает практически полностью капитал жертвы, таким образом процедура оплачивает сама себя, но не приносит ощутимой прибыли. Исходя из этого, с одной стороны, угроза экспроприации весьма вероятна, так как не требует особых затрат со стороны губернатора для прохождения процедуры, с другой стороны, не получая никакого дополнительного профита от этой операции, региональная власть вряд ли будет портить отношения с теми компаниями, которые его поддерживали на выборах и применять эту процедуру к ним, даже если у него ощущается недостаток средств). С другой стороны, если побеждает оппонент, он вполне может отплатить той же монетой компаниям, которые поддерживали действующего губернатора.
Разумеется, участие крупных хозяйствующих субъектов в выборных кампаниях не ограничивается тратой фиксированных сумм на поддержку того или иного кандидата, как верно и то, что не обязательно кандидат с наибольшим объемом предвыборной казны выиграет выборы. Существует также точка зрения, согласно которой предприниматель (особенно, крупный) имеет возможность контролировать распределение голосов своих работников и членов их семей, что в целом не менее важно для кандидата, чем экономическая поддержка. Ряд исследователей, в частности, К. Макманн, приводят аргументы в пользу того, что в постсоветских странах работники государственных или аффилированных с государством предприятий не становятся активными оппозиционерами региональной (муниципальной) власти из страха потерять рабочее место. Не стремясь к принуждению, компании также могут проводить мероприятия по убеждению своих работников. Так называемые многотиражки, еще выпускаемые на ряде предприятий, могут проводить агитацию за определенного кандидата, как открыто, так и через косвенные материалы, чем дают понять работников, какого кандидата поддерживает их босс. Компании также могут влиять на результаты выборов и другими способами. Они, в частности, могут контролировать региональные СМИ - как печатные, так и электронные. Они также могут передвинуть время принятия необходимых экономических и социальных решений, включая крупные налоговые платежи, позволяющие произвести объемные социальные выплаты, для создания благоприятной обстановки в социуме (или, при иной задаче, испортить ее до крайности) перед выборами. Они способны обеспечить мобилизацию персональных и скрытых ресурсов для поддержки действующего губернатора или его оппонента. В конце концов, они могут оказать ощутимую поддержку мероприятий по фальсификации выборов.
Бизнес-элита, предприниматели, компании вынуждены принимать решения о поддержке действующего кандидата или его оппонента быстро и одновременно друг с другом. Практически они даже не пытаются скооперироваться друг с другом или создать политическую организацию. Губернатор, в свою очередь, использует любую возможность укрепить ряды своих сторонников и получить максимальный объем средств.
В целом, компании готовы платить и поддерживать действующего губернатора, если они рассчитывают получить реальную пользу от таких действий. Исходя из этого, Макфаркер предполагает, что пока предприниматели и компании позитивно оценивают свое будущее, более квалифицированные губернаторы имеют больше шансов быть переизбранными, а также, как ни парадоксально, будут требовать больше средств от тех хозяйствующих субъектов, которые его поддерживают. Все достаточно просто: если губернатор демонстрирует хотя бы несколько большую способность к управлению территорией и умение находить общий язык с деловой элитой, чем его оппонент, то шансы добиться победы у него заметно выше. Более интересно то, что высококвалифицированные и способные губернаторы нередко используют свои способности для того, чтобы обеспечить для себя позитивный социально-политический фон и более высокую возможность для переизбрания. Иными словами, как считает Макфаркер, чем более эффективно губернатор управляет экономикой, тем более высокий уровень коррупции в высших эшелонах региональной власти. В результате, может создаться впечатление, что требование большей материальной поддержки от хозяйствующих субъектов региона дает губернатору больше возможностей переизбраться, хотя, как видно, и более высокие ставки, и большая вероятность переизбрания, и лучшая социально-экономическая ситуация в регионе лишь следствие более высокой квалификации губернатора.
В общем-то, невозможно рассуждать об уровне предвыборной борьбы опираясь лишь на структурные особенности региона и не принимая во внимание различия в лидерских качествах губернаторов и претендентов на эту должность. К примеру, в Кемеровской и Иркутской областях были как сильные, так и слабые губернаторы, в Иркутске это привело к трем губернаторским компаниям абсолютно разным по уровню соревновательности и накалу предвыборной борьбы, а на Кузбассе слабый губернатор вообще был забаллотирован без особых сложностей. В обоих случаях, также, впрочем, как и в Татарстане и Удмуртии, сумма, которую губернатор сумел «выжать» из частного сектора, коррелировала с его политическим авторитетом и силой: в Татарстане сильный лидер, президент М.Шаймиев, смог получить изрядные средства с местных нефтяных компаний; в Удмуртии, с другой стороны, относительно слабый лидер, президент А.Волков, попытался «нажать» на местную нефтяную компанию, однако не сумел получить с нее достаточного объема средств. Таким же образом, сильный лидер Иркутской области, губернатор Ю.Ножиков, сумел найти реальную опору в региональной энергетической компании (Иркутскэнерго), однако компания не проявила в дальнейшем такого же желания сотрудничать с его более слабым преемником. Крепкие позиции обеспечил себе и один из наиболее сильных региональных лидеров России - губернатор Кузбасса А.Тулеев, который добился доминирования во всех крупных компаниях региона после того, как были сменены те собственники, которые отказывались выполнять его требования. Опасения попасть под экспроприацию стимулируют многих предпринимателей и компании становиться на сторону наиболее вероятного победителя, даже если бы они, как избиратели, отдавали предпочтения другому кандидату. Проще говоря, весьма опасно оказаться среди сторонников проигравшего на региональных выборах кандидата и только имеющие очень мощную индивидуальную мотивацию предприниматели и руководители компаний могут принять решение остаться на стороне вероятного аутсайдера. Такой эффект консолидации вокруг вероятного победителя на региональных выборах несколько контрастирует с логикой российских региональных выборных кампаний начала 1990-х годов. Как подчеркивает американский политолог Трейсман, в это время многие российские губернаторы побуждали свой электорат ни много, ни мало как к региональному сепаратизму как способу добиться увеличения трансфертных платежей от правительства Б. Ельцина; федеральное правительство затем успокаивало такие «проблемные регионы» (в основном, через щедрые фискальные льготы), а губернаторы стимулировали свой электорат к голосованию за Ельцина на следующих выборах. В то же время, региональные хозяйствующие субъекты и компании в отличие от губернаторов не имеют возможности воспользоваться такой «технологией шантажа» во время выборов главы региона, так как возможности губернаторов по проведению экспроприации достаточно велики. С другой стороны, исходя из политической ситуации для Ельцина неоправданно дорогим удовольствие было бы отстранение от власти его наиболее активных критиков из среды избранных губернаторов. В иной ситуации находился, к примеру, украинский президент Л. Кучма, которой имел возможность и смещал неизбранных руководителей регионов, в которых в первом туре выборов 1999 года наибольшую поддержку получили его оппоненты. Американские исследователи Макгвайр и Олсон также указывают на наличие еще одной модели поведения губернаторов по отношению к хозяйствующим субъектам региона. Действующие руководители, которые планируют надолго задержаться в губернаторском кресле, не требуют слишком крупных материальных ресурсов (в виде взяток или в иной форме), так как небезосновательно полагают, что это может привести к оттоку сторонников в лагерь оппонентов. То есть, те действующие губернаторы, которые больше пользы извлекают из долговременного занятия своей должности и рассматривают свое будущее через перспективу как можно более долгого ее сохранения, они готовы пожертвовать возможными текущими доходами от региональных хозяйствующих субъектов ради получения шанса на максимально возможное время пребывания на своей должности. И наоборот, губернаторы, которые не связывают свое будущее с управлением регионом, предпочтут «выжать» как можно больше средств из имеющихся сторонников сразу, даже если эти действия резко понизят их шансы на сохранение своей позиции.
Немалое значение имеет также то, существуют ли в регионе одна или несколько крупных компаний, контролирующих большую часть реального сектора экономики региона. Если крупнейший хозяйствующий субъект контролирует менее половины реального сектора экономик региона, то, по мнению Р. Макфаркера, губернатор в принципе может выиграть выборы как в единой связке с этой компанией (вариант кандидата - «олигарха») или без ее поддержки, скорее в оппозиции ей (вариант кандидата - «популиста»). При реализации второго варианта губернатору необходимо заручиться поддержкой как можно большего количества более мелких предпринимателей и компаний. В то же время нужно учесть, что идеологическая компонента в обоих вариантах отсутствует - почти все губернаторы при возможности предпочтут и заручиться поддержкой крупной компании, и выжать как можно больше средств с мелких хозяйствующих субъектов. Решение самих компаний о поддержке губернатора базируется на основе оценки требований последнего о материальной поддержке и возможных рисках в будущем. Если только крупнейшая в регионе компания принимает решение уйти в оппозицию действующей региональной администрации, губернатор сразу вынужден усилить давление на более мелких хозяйствующих субъектов с целью получения средств на ведение кампании, и старается реализовать свою имиджевую стратегию в русле популизма и «противостояния» корыстным олигархическим структурам. Однако нужно принять во внимание тот факт, что, даже будучи поддержанным крупнейшей компанией региона, губернатор будет стремиться собрать средства (и получить индивидуальную поддержку) и с мелких компаний и предпринимателей, для того, чтобы в первом туре гарантировать себе преодоление 50%го барьера. Таким образом, мелкие и средние хозяйствующие субъекты, так или иначе, вынуждены будут платить, причем нагрузка на них в этом плане оказывается более высокой, чем на крупные компании. Исходя из этого, Р. Макфаркер делает весьма любопытный вывод: губернатор требует (в виде взяток, иных форм материальной помощи) с крупных компаний меньше, чем с малого бизнеса. Ряд авторов высказывает мнение, что малый бизнес в России является «жертвой» несовершенных федеральных институтов или большого количества органов, имеющих право их контролировать, проверять, налагать штрафы и новые налоги. В политическом плане это выглядит следующим образом: так как малый бизнес имеет небольшой политический вес, его представители, не имеющие реальной возможности обеспечить себе защиту, изрядно страдают от вымогательств региональных чиновников. Таким образом, они испытывают гораздо большее давление, чем реально могут выдержать. Когда региональные власти могут включить в список своих сторонников крупные компании, они гораздо меньше беспокоятся об обеспечении поддержки со стороны малого бизнеса, так как в целом особо не нуждаются в нем для составления политической коалиции.
Промышленная структура и концентрация собственности в регионах являются достаточно важной переменной для анализа конкурентности региональных выборов. В регионах со сконцентрированными финансовыми ресурсами сильные губернаторы имеют, по сути, непреодолимую «политико-финансовую машину». В регионах, где ресурсы не настолько сконцентрированы и доминирующей компании или финансово-промышленной группы нет, выборы имеют более конкурентный характер. Это положение до определенной степени объясняет, почему в богатом нефтью Татарстане выборы президента практически не имеют политической состязательности, чего не скажешь, например, о более бедной аграрной Тамбовской области. Так, в Татарстане, где присутствует крупная доминирующая компания «Татнефть», результат, демонстрируемый инкумбентом (М. Шаймиев) на региональных выборах заметно выше, чем в регионах, где экономический ресурсы не имеют такой степени концентрации, а более или менее распределены между различными хозяйствующими субъектами. 25 марта 2001 года на выборах президента Татарстана М. Шаймиев получил боле 80% голосов избирателей, пришедших на выборы, его ближайший преследователь С. Шашурин - лишь 5,8%. Разумеется, при таком значении «резерва выигрыша» ни о какой конкурентности выборов говорить не приходится. В 1999 году действующий губернатор Тамбовской области А. Рябов проиграл выборы О. Бетину с результатом 43,6% протии 50%, таким образом «резерв выигрыша» победителя составил лишь 6,4%. Немаловажным моментом является то, что регионы с доминирующими компаниями обычно имеют не менее высокий уровень социально-экономического развития, чем регионы с дисперсными ресурсами и, следовательно, более конкурентными выборами.
В случае если в регионе доминируют две крупные компании, их возможности «поторговаться» с региональной администрацией о преференциях за поддержку инкумбента значительно ниже, чем у единственного крупного хозяйствующего субъекта. Вряд ли такие компании сумеют организовать согласованные действия. Там, где их позиция не является определенной, губернатор, в принципе, может попытаться потребовать от них более значительных ресурсов в свою поддержку, т.к. хотя бы одна из компаний в итоге согласиться его поддержать в надежде на предоставление «режима наибольшего благоприятствования» в течение последующих 4-5 лет. В случае если губернатору нужна поддержка обеих таких компаний, ему следует поступать более осторожно и требовать более умеренное количество ресурсов, чем он бы потребовал с единственного доминирующего хозяйствующего субъекта. Если же ему достаточно поддержки одной компании, то он вполне может попытаться заставить их действовать друг против друга и, при грамотной политике, добиться значительных средств с обеих сторон. В этой ситуации весьма важен один момент: крупным компаниям во время региональных выборов предоставляется возможность не только укрепить свои позиции для противостояния части политической элиты и бюрократии, но и стать самостоятельным политическим игроком. Как отмечают некоторые исследователи, увеличение политического веса в регионе для компании окупает практически любые затраты и может способствовать усилению ее экономических позиций, вплоть до доминирования в регионе, что наиболее вероятно при поглощении/слиянии с основным конкурентом, или, хотя бы, о координации с ним своих действий и усилий. В случае если администрация не ставит все на поддержку одной (двух) доминирующей компании, а предпочитает собирать со всех состоятельных хозяйствующих субъектов определенную часть материальных ресурсов, такие возможности, естественно, уменьшаются.
В то же время, существует реальная возможность обратного сценария: достаточно сильные фирмы или компании, поддавшись давлению со стороны региональных властей могут, в итоге, лишиться своей самостоятельности или части собственности, что наиболее вероятно в случае, если они не находятся в кооперации или конгломерате с более крупной финансовой группой. Так, в Иркутской, Кемеровской областях и Удмуртии фирмы, которые были частью крупных бизнес-групп (преимущественно, контролируемых из центра) были способны гораздо более эффективно защитить себя от давления региональной администрации, чем независимые региональные компании. Как отмечает Трейсман, а также Бун и Родионов, к 2001 году в регионах осталось совсем немного независимых компаний, не попавших в орбиту деятельности крупных финансово-промышленных групп из центра или их региональных представительств. Гораздо реже такие группы теряют контроль над крупными объектами или компаниями в регионах в пользу региональных властей (или контролируемых ими структур, что, в принципе, одно и то же). Так, в 1997 году «Альфа-групп» утратила контроль над Кемеровским металлургическим комбинатом «Запсиб», а владелец компании «Удмуртнефть» группа «Сиданко» вынуждена была согласиться на уплату большего объема налоговых платежей в республиканскую казну в 1999 году, что привело к заметному уменьшению их прибыли (причем, в обоих случаях).Таким образом, более выгодным для инкумбента является все же наличие одной, а не двух или множества доминирующих в регионе компаний. Имея дело только с одним крупным хозяйствующим субъектом губернатор может обеспечить себе существенную поддержку для переизбрания через предложение такой компании существенного снижения региональных налоговых платежей или даже о субсидировании ее проектов из бюджета региона; если же взаимодействовать приходится с двумя крупными компаниями, то ситуация для губернатора менее предсказуема. На губернаторских выборах в Иркутской, Тюменской областях, в Красноярском крае и ряде других субъектов Российской Федерации конкурирующие крупные компании и финансово-промышленные группы поддерживали соперничающих кандидатов. В каждом случае выборы проходили в крайне напряженной борьбе и их результаты были достаточно схожи. В Тюмени действующий губернатор уступил свой пост, в Иркутске инкумбент выиграл выборы с резервом всего лишь в 2% (во втором туре), и в Красноярске, где выборы проходили без участия губернатора, два основных кандидата имели после первого тура разницу в 2,5% (В 2001 году действующий губернатор Тюменской области Л. Рокецкий проиграл выборы своему основному сопернику С. Собянину с результатом 29,9% против 51,32%; во втором туре выборов губернатора Иркутской области инкумбент Б. Говорин получил 47,4% голосов, его визави С. Левченко 45,4%. В сентябре 2002 года состоялись досрочные выборы губернатора Красноярского края в связи с гибелью в авиакатастрофе действующего губернатора А. Лебедя. Во втором туре выборов глава Таймыра А. Хлопонин набрал 48,52%, его основной соперник, глава Законодательной собрания края А. Усе -42,25%). Напротив, в регионах, где доминирует одна компания или ФПГ, таких как Ямало-Ненецкий АО («Газпром»), Таймырский АО («Норильский никель»), республика Саха (Якутия) («Алроса»), поддерживавшийся этими компаниями кандидат побеждал со значительным резервом выигрыша (На выборах губернатора Ямало-Ненецкого АО в 2000 году инкумбент Ю. Неелов одержал победу с результатом 87,93%, причем его ближайший оппонент Г. Татарчук получил лишь 1,94% голосов избирателей; на выборах губернатора Таймырского (Долгано-Ненецкого) АО гендиректор РАО «Норильский никель» А. Хлопонин получил 61,97% голосов, его оппонент, действующий губернатор Г. Неделин - 33,37%; на состоявшихся в январе 2002 года выборах президента Республики Саха (Якутия) победу одержал глава кампании «Алроса» В. Штыров (59,25%), опередивший своего основного оппонента руководителя ФПГ «Сапи» Ф. Тумусова (34,6%)).
В целом, прослеживается серьезная взаимозависимость региональной исполнительной власти и экономических структур регионов. С одной стороны, губернаторы могут при помощи различных мероприятий лишить экономических акторов их собственности и/или влияния во время своего пребывания в должности. С другой стороны, зачастую результаты выборов зависят не напрямую от волеизъявления избирателей, а от действий этих экономических акторов, их материального вклада в кампанию инкумбента или его основного оппонента, воздействия на СМИ или непосредственно на избирателей, стимулирование своих работников к голосованию за нужного кандидата, и даже, возможно, фальсификация итогов выборов или подлог. Такие выборы, как отмечает Рори Макфаркер, является наглядным примером «иллиберальной демократии», когда, в общем, демократические выборы искажаются систематическими нарушениями различных прав, в т.ч., и права собственности, и могут рассматриваться как одна из форм «состязательного авторитаризма». Однако при такой модели выборов одну из ключевых ролей играет то, что, как и сколько требует действующий губернатор от экономических акторов региона. Если он просит слишком много, компании просто откажутся платить и приложат все усилия для того, чтобы лишить его должности на ближайших выборах.
Также подобная модель имеет определенный прогностический момент. Регионы, где доминирует одна крупная компания или ФПГ будут иметь тенденцию к менее конкурентным выборам исполнительной власти и сильный инкумбент имеет все шансы сохранить свою должность не на один срок. Регионы, в которых несколько соперничающих компаний или ФПГ, по большей части будут отличаться более конкурентными, состязательными выборными кампаниями, так как они могут поддерживать различных кандидатов. Наиболее конкурентные выборы, вероятнее всего, будут характерны для регионов с дисперсными ресурсами и большим количеством примерно равных по возможностям экономических акторов, что еще раз подтверждает тезис Б. Мура о том, что средний собственник является необходимым условием для демократии. Первоначально уровень концентрации ресурсов зависит от географического расположения региона (наличия богатых природных ресурсов) и наследия советской плановой экономики. Политическое влияние кампаний и ФПГ также в значительной степени зависит от экономической ситуации в стране и изменений мировых цен на их продукцию или поставляемой ими сырье, что показал кризис 1998 года на примере нефтяных кампаний, частично утративших свое влияние вследствие обвального падения цен на нефть, и постепенно восстановивших его в дальнейшем по мере увеличения цен на энергоносители. После 1998 года ряд наиболее влиятельных в политическом плане компаний и ФПГ, таких как нефтяная компания «Сиданко» или группа «Миком» потеряли ряд своих дочерних предприятий в регионах в результате их банкротства и перераспределения собственности в пользу других экономических акторов. Однако в дальнейшем эти и другие крупные кампании и ФПГ приложили значительное влияние для восстановления своего экономического и политического влияния в регионах, чтобы впредь не допускать такого рода эксцессов.
В то же время, помимо экономического фактора необходимо учитывать личностные характеристики действующих губернаторов и их лидерские качества. В ряде субъектов федерации, где выборы прошли с подавляющим преимуществом инкумбентов, эти победы не могут быть рассмотрены лишь в контексте экономической структуры региона. Так, мэр Москвы Ю. Лужков, президент Татарстана М. Шаймиев, губернатор Кемеровской области А. Тулеев сумели создать малоуязвимые политические «машины» своих режимов, так как и экономические акторы, и потенциальные претенденты на должность главы субъекта осознавали, что в политическом плане действующие губернаторы практически неуязвимы и, следовательно, любая оппозиция не будет для них серьезным вызовом на текущем этапе. Не имеется реальной возможности оппонировать губернатору в плане квалифицированной концентрации финансовых и политических ресурсов, в то же время прогнозируемая жесткая реакция сильных губернаторов на формирование реальной оппозиции в регионе приводит к тому, что в полную силу проявляется т.н. «bandwagon effect», т.е. все, кто желал, и кто не желал этого, концентрируются вокруг руководителя региона, следствием чего обычно бывает его победа на региональных выборах главы исполнительной власти с значительным преимуществом.
Таким образом, начиная со второго регионального электорального цикла (1999-2001) наблюдается активное вовлечение бизнес-структур и бизнес-элиты в региональный политический процесс. Так как наибольшие реальные полномочия имеет региональная исполнительная власть, крупные хозяйствующие субъекты стремятся не только оказывать влияние на политику действующих губернаторов, но и пытаются усилить собственную политическую значимость для того, чтобы при необходимости провести «своего» губернатора и изменить политический климат в регионе в свою пользу.
Инкумбенты, стремящиеся удержать власть в регионе на максимально возможный срок, вынуждены искать поддержки у крупных хозяйствующих субъектов региона и создавать совместные политико-экономические схемы, реализаций которых в наибольшей степени благоприятствует дальнейшему развитию и протекции этих бизнес-структур со стороны исполнительной власти и сохранению и укреплению политических позиций инкумбента. Как свидетельствует практика, губернаторам гораздо проще иметь дело с несколькими (или даже одной) крупными компаниями в регионе, чем с многочисленными средними и мелкими хозяйствующими субъектами, что может привести к преимущественной поддержке исполнительной властью крупных индустриальных или добывающих компаний, способных обеспечить существенную поддержку губернатору. В этом случае развитие среднего и мелкого бизнеса выпадает из списка приоритетных задач региональной исполнительной власти, что приводит к искажению федеральной экономической политики на местах.
Крупные компании, способные консолидировать экономический и финансовый потенциал региона, становятся, по сути, самостоятельными политическими игроками в региональном политическом пространстве. Как нам представляется, такое положение ведет, по сути, к искажению демократической природы выборов и утверждению более авторитарного регионального политического режима; исход голосования во многом определяется не волеизъявлением граждан, а интересами и действиями крупных экономических акторов.
И так, можно сделать некоторые выводы:
1. Региональный политический режим суть способ взаимодействия региональных политических акторов, имеющих значимые ресурсы и применяющие собственные стратегии, и региональных политических институтов, поддерживающих определенные нормы и правила. В то же время в регионах ощущается сильное перманентное влияние федеральных политических акторов и институтов на политический режим и политический процесс.
2. Основной целью деятельности региональных политических акторов следует признать сохранение и укрепление регионального политического режима, позволяющего им достичь политического доминирования в регионе и сохранить его на максимально возможный период времени.
3. На формирование конкурентных политических режимов в регионах влияют в первую очередь системообразующие институциональные факторы, определяемые федеральным центром. Несмотря на слабость последнего, которую отмечало большинство наблюдателей в 1990-х годах, центр оставался фактически единственным источником институциональных новаций, определявших правила политической игры в регионах.
4. Использование этнического фактора, в т.ч. и угрозы сецессии, позволили руководителям российских республик добиться от центра значительных уступок в плане выстраивания собственных политических режимов, во многом значительно отличающихся от режимов в других субъектах федерации и более склонных к авторитаризму.
5. Политика рецентрализации, проводимая администрацией президента В. Путина, подразумевает активное воздействие на региональную политику с целью обеспечения возможностей для эффективной реализации федерального политического и экономического курса в провинциях. В этой связи появляется необходимость активного вмешательства федерального центра в политический и электоральный процесс в регионах и поддержки наиболее приемлемых кандидатов, что также оказывает воздействие на региональный политический режим и заставляет политических акторов искать возможности обрести выраженный в поддержке центра мощный электоральный ресурс.
6. Начиная со второго регионального электорального цикла (1999-2001) наблюдается активное вовлечение бизнес-структур и бизнес-элиты в региональный политический процесс. Учитывая то, что наибольшие реальные полномочия имеет региональная исполнительная власть, крупные хозяйствующие субъекты стремятся не только оказывать влияние на политику действующих губернаторов, но и пытаются усилить собственную политическую значимость для того, чтобы при необходимости провести «своего» губернатора и изменить политический климат в регионе в свою пользу.
7. Главы региональных администраций, стремящиеся удержать власть в регионе на максимально возможный срок, вынуждены искать поддержки у крупных хозяйствующих субъектов региона и создавать совместные политико-экономические схемы, реализаций которых в наибольшей степени благоприятствует дальнейшему развитию и протекции этих бизнес-структур со стороны исполнительной власти и сохранению и укреплению политических позиций губернатора.
8. Крупные компании, способные консолидировать экономический и финансовый потенциал региона, становятся, по сути, самостоятельными политическими игроками в региональном политическом пространстве.
Автор: Боголюбова И.Ю.