Роль экономической мотивации в региональном политическом и электоральном процессе в России
Завершение первого десятилетия постсоветской истории России характеризуется возобновлением попыток федерального центра развернуть вспять процесс децентрализации государства, который имел место во время президентства Б. Ельцина. Деволюция контроля над регионами в результате породила такую форму регионального политического режима, которую многие англо-американские исследователи называют «региональными автократиями». Исходя из таких представлений, всеобщие выборы служат исключительно для легитимизации роли региональных лидеров, которые, через комбинацию «черных технологий», административного ресурса и регионального законодательства, принятого «послушными» законодательными собраниями регионов, по большей части уверенно эти выборы контролируют. Сторонники уменьшения значения региональных выборов (или даже их отмены), применяя такую логику рассуждений, утверждали, что непотребное состояние демократии на региональном уровне фактически создает ситуацию, при которой исполнительная власть регионов никому не подотчетна и не ощущает своей ответственности за социальное и экономическое состояние региона.
Согласно Б. Манину, А. Пшеворскому и С. Стоукс, власти демонстрируют ответственность тогда, когда «избиратели имеют возможность увидеть и оценить, действует ли правительство в их интересах и соответственно действуют так, чтобы идущие на следующий срок руководители, отстаивавшие интересы граждан наиболее эффективно, были переизбраны, а те, которые действуют иначе, забаллотированы. Ответственность избранных возникает когда, во-первых, избиратели голосуют за продление полномочий инкумбентов только если они действуют в их интересах, во-вторых, инкумбенты придерживаются политики, способствующей их переизбранию». Разумеется, интересы граждан - понятие весьма расплывчатое, однако чаще всего под ним понимают материальное благосостояние граждан, а, в более широком смысле, экономическое развитие региона.
Экономические соображения являются первоочередными для большинства граждан России. Исследования, проведенные ВЦИОМ в последние годы, показывают, что большая часть наиболее важных из существующих проблем, которые беспокоят граждан России на сегодня, лежат в плоскости экономики. Сходная ситуация наблюдается и в регионах: региональное экономическое развитие составляет в сознании граждан одну из основных «зон» ответственности губернатора. Популярная в регионах идея о «губернаторе-хозяине» является одним из наиболее четких показателей восприятия роли губернатора как менеджера региональной экономики. Помимо прочего, экономическое положение является одним из наиболее четких индикаторов, позволяющих оценивать деятельность органов исполнительной власти регионов. Избиратели, естественно, обращают внимание и на другие немаловажные аспекты деятельности власти, которые также конструируют в их сознании образ и репутацию губернатора - социальные проблемы, строительство, больницы, дороги, образование - но экономические показатели все же является универсальными и понятными для большинства.
Нужно отметить, что при изучении электорального выбора по экономическим основаниям, как в развитых демократиях, так и в постсоциалистических странах, внимание исследователей было по большей части сосредоточено на уровне национальных выборов. Схожая ситуация сложилась и в отношении к России, особенно со стороны зарубежных исследователей, которым гораздо проще получить данные федеральных выборов, чем региональных кампаний; более того, для многих из них данные на федеральном уровне представляются гораздо более понятными и легче поддающимися обобщению. Понять сложную и неоднозначную мозаику региональных выборов в крупных федеральных системах весьма проблематично, тем более вывести какие-либо закономерности. В то же время, некоторая лакуна в изучении такого явления как российские региональные выборы вовсе не означает, что этот вопрос имеет второстепенную важность. В некотором смысле, он имеет даже большую важность для федеративного государства в период становления.
«Подлинный федерализм» в смысле формирования региональных властных структур, имеющих существенные полномочия в принятии самостоятельных решений на местах является достаточно новым понятием для многих граждан России и даже для части элиты. До недавнего времени региональные политические лидеры были номинально наделены полномочиями разрабатывать и проводить свою политику в регионах, однако граждане в целом осознавали и понимали, что последнее слова по наиболее важным вопросам все равно будет из Москвы. Однако после распада СССР в 1991 году российский федерализм внезапно стал реальностью. Органы исполнительной и законодательной власти на региональном и муниципальном уровне получили реальную власть на своих территориях и начали реализацию широкого диапазона экономических, политических и социальных программ.
Ближе к концу 1990-х годов обозначилась существенная разница в экономическом развитии регионов, изначально имевших неравные стартовые позиции. Согласно официальным данным Госкомстата в 1998 году размер средней заработной платы в российских регионах (исключая такие «нестандартные» регионы как Москва и Чеченская республика) составлял 9768 рублей в год, причем средняя разница между этим показателем и нижним пределом (standard deviation) составляла 5750 рублей или 59%. Для сравнения: в то же время средняя заработная плата по штатам США составляла 39,078$, разница же определялась в размере 5668$, т.е. всего лишь 15%. Если говорить более конкретно, средняя заработная плата в Тюмени составляла 410% от стоимости минимальной потребительской корзины (денежный эквивалент которой, в принципе, воспринимается как «уровень бедности»), а в Пензе этот показатель равнялся 123%. В то время как в Тюмени только 15% населения имело доход ниже уровня бедности, в Пензе 55% граждан не имели возможности приобрести полный набор минимальной потребительской корзины на свою официально декларированную зарплату. Как одно из следствий такого неравномерного экономического развития регионов возникла новая волна дебатов относительно воздействия экономического фактора на федерализм в России. В то время как гибкость и разнообразие представляются позитивными атрибутами федерализма, своеобразная форма российского федерализма рассматривалась многими как «слишком разнообразная», демонстрирующая гибкость, временами граничащую с хаосом. Неадекватность федерального управления, межбюджетные отношения, посредством которых не удалось создать возможности, необходимые для того, чтобы стимулировать региональные и муниципальные власти к отказу от линии поведения рантье, практически дали в начале 1990-х годов правящим региональным элитам карт-бланш «обирать» свой регион. Что касается выборов как средства умерить аппетит исполнительной власти регионов, многие наблюдатели отметили, что первый электоральный цикл 1996-1997 гг. лишь помог региональным элитам легитимизировать свою квази-автократическую власть в регионах. О. Бланшар и А. Шлайфер довели этот аргумент до логического конца, приводя доказательства того, что корни неудачной попытки российского федерализма продуцировать формирование рыночных отношений в регионах и соответствующего им политического режима лежат в самой системе выборности губернаторов. Авторы предполагают, что китайский путь экономических реформ без реформ политических обусловил годы стабильного экономического роста, причем во многом из-за того, что региональные правительства отвечали за свою деятельность исключительно перед центром. Демократические выборы региональной исполнительной власти в России создали ситуацию, при которой губернаторы не были подотчетны практически никому. В то же время, несмотря на кажущуюся убедительность таких аргументов, эти доказательства и доводы строились на единичных исследованиях, проведенных по методу case-study. Наряду с этим, были попытки проведения кросс-региональных исследований с целью определения общих тенденций и закономерностей развития региональных политических режимов в России.
Так, исследование Стивена Зольника, которое было проведено в период между сентябрем 1996 г. и мартом 1997 г., включало анализ выборных кампаний в 37 российских регионах. Анализ планировал достижение трех целей: проверить фундированность предположения, что результаты выборов региональной исполнительной власти могут рассматриваться как косвенное выражение поддержки президенту Б. Ельцину (т.е., явление, подходящее под определение «референдум голосование»); во-вторых, присутствует ли в качестве фактора принятия электорального решения определенная партийная идентичность; в-третьих, играют ли экономическая ситуация и условия главную роль в определении результатов выборов (иными словами, несут ли губернаторы фактическую ответственность перед своими избирателями за экономическое состояние региона). Относительно последнего вопроса Зольник предположил, что никаких значительных зависимостей между состоянием региональной экономики и итогами губернаторских выборов нет. Проведя корреляционный анализ, он установил, что из таких экономических показателей как безработица, процент населения, живущего ниже черты бедности, уровень инвестиций, только последние имеют слабое соотношение с процентом голосов, поданных за инкумбента. Фактически, из всех переменных, примененных Зольником для регрессионного анализа, только процент избирателей, отдавших свои голоса за националистические и социалистические партии на выборах в Государственную Думу ФС РФ в 1995 году, демонстрирует некоторое отношение к последующему успеху инкумбента в том или ином регионе. Если результаты Зольника относительно голосования по экономическим мотивам репрезентируют реальную картину, они также являются подтверждением того, что региональная исполнительная власть в политическом плане фактически не отвечает перед избирателями за экономическое состояние региона. В то же время, нужно учитывать тот факт, что Зольник проводил свое исследование во время первого электорального цикла, так что только 26 из 37 руководителей возглавляли свое регион достаточно долго, чтобы об их деятельности могло сложиться определенное мнение; остальные 11 были назначены за год или менее до выборов.
Помимо этого нужно отметить, что большинство губернаторов были ельцинскими назначенцами, таким образом, отношение к ним формировалось не в последнюю очередь через призму отношения к действующему президенту. Исходя из этого, они могли быть поддержаны или отвергнуты не столько за их вклад в экономическое развитие региона, сколько как абстрактные представители «партии власти». После первого электорального цикла 1996-1997 гг. произошло своеобразное дробление регионов на различные «пояса», поддерживавшие разные политические силы, а ко второму циклу «фактор Ельцина» утратил свою силу. В целом, 21 из 37 инкумбентов в исследовании Зольника проиграли выборы. Дробление регионов по политическим предпочтениям населения обозначилось, прежде всего, появлением т.н. «красного пояса» (обычно рассматриваемый как абстрактная совокупность регионов, в большинстве своем расположенных на европейской части России к югу от 55-й параллели, которые, в силу ряда исторических, демографических и экономических причин поддерживали кандидатов от коммунистических организаций на национальных выборах. В этих регионах 11 из 16 ельцинских назначенцев вынуждены были оставить свои посты после поражения на выборах.
Региональные избиратели теперь могли выбирать тех лидеров, которые формировали приемлемую для них политическую и идеологическую среду и арена политической борьбы фактически освобождалась от ряда других факторов политического соперничества (таких, как отношение к президенту Ельцину и его реформам), создавая возможности для конструирования будущих оценок деятельности губернаторов также и на основе восприятия его экономической политики.
Кросс-национальные исследования голосования по экономическим мотивам в странах с развитой демократией показывают, что избиратели могут демонстрировать различную реакцию на разные подходы к экономической политике и время экономических флюктуации, что оказывает влияние на выборный процесс. Избиратели в одной стране могут демонстрировать чувствительность к изменениям в размерах заработной платы, в то время как их коллеги в другой стране больше реагируют на увеличение безработицы или инфляции. Что касается времени таких экономических флюктуации, то экономический подъем за два года до выборов может быть вполне благополучно забыт к началу избирательной кампании. На наш взгляд, экономическая и политическая диверсификация российских регионов также позволяет применить к анализу ситуации в них подобный поход.
Какие же экономические показатели могут обеспечить поддержку инкумбентов в российских регионах? Региональный экономический рост, выраженный в объеме валового регионального продукта, является наиболее объективным показателем, но он не отражает всех имеющихся в конкретном регионе экономических проблем. Однако самое важное то, как показывают экономические тенденции с 1999 по 2001 гг., что рост такого показателя как валовой региональный продукт (ВРП) вовсе не означает автоматическое повышение уровня жизни населения. Так, за период с декабря 1998 г. по декабрь 1999 г. размеры реальной заработной платы, равно как и пенсий в процентном соотношении к прожиточному минимуму продолжали снижаться, несмотря на рост многих показателей выпуска продукции. Логично было бы предположить, что избиратели в условиях, когда макроэкономические показатели улучшаются, но уровень жизни продолжает снижаться, будут обращать первоочередное внимание на факторы собственного благосостояния: реальная заработная плата, пенсия, шансы остаться без работы, задолженности по выплате заработной платы, региональный прожиточный минимум.
Ситуация, при которой инкумбенты в ходе выборной кампании могут продемонстрировать высокие показатели данных индикаторов с большей вероятностью выигрывают выборы, чем их коллеги, которые не имеют такой возможности, вряд ли может служить доказательством того, что избиратели принимают свое электоральное решение, опираясь на объективные экономические факторы и, следовательно, контролируют исполнительную власть региона. Если взять пример Тюменской области, то этот регион, имея крупные запасы ценных природных ресурсов (в первую очередь, нефти) практически постоянно демонстрирует высокие темпы экономического роста по сравнению с другими регионами России. Однако, тот факт, что в регионе был один из самых высоких по России уровней заработной платы в 2000-2001 гг. (да и остается по сей день), это вовсе не показывает избирателям эффективность менеджирования губернатором экономики региона. С другой стороны, в регионе с бедной сырьевой (или иной высокодоходной) базой вполне возможен рост реальной заработной платы при способном главе администрации.
В любом случае, если успех на выборах зависит от уровня статистических показателей, для инкумбентов в богатых регионах сохраняется весьма небольшая возможность для реализации политики, которая реально повысит уровень жизни, а губернаторы, переизбирающиеся в более бедных регионах, обречены на потерю поддержки избирателей, несмотря на то, что большое количество важнейших экономических факторов лежит вне возможной зоны действия региональной администрации. Следовательно, ответственность региональных властей за улучшение экономической ситуации наиболее четко прослеживается в случае, когда успех инкумбента на выборах зависит только от состояния тех экономических показателей, которые репрезентируют реальные плоды его экономической политики, иначе говоря, их изменения по отношению к периоду до вступления переизбираемого губернатора в должность.
В дополнение к этому можно отметить, что период времени, на который приходятся самые значительные экономические колебания в регионе, в значительной степени детерминирует возможный успех инкумбента на выборах. Исследования выборов Фэйра, Стиглера и других ученых, проведенные в западных странах, продемонстрировали, что способность объяснить результаты выборов на основе изменения экономических показателей во многом зависит от временных рамок этих изменений. Большая часть исследований показывает, что экономические изменения в течение всего срока власти губернатора оказывают незначительное воздействие на результаты очередных выборов, а анализ Стиглера показал, что двухлетний лаг также фактически стирает из памяти избирателей эффект экономических преобразований. Как отмечают западные исследователи, избиратели представляются «близорукими», обращая внимание, прежде всего, на колебания в экономике, которые происходят прямо перед выборами.
В целом анализ литературы по голосованию на основе экономической мотивации (economic voting) показывает, что позитивная зависимость может быть спрогнозирована между долей голосов, отданных за инкумбента, и такими факторами, как реальная заработная плата, пенсии и, до некоторой степени, валовой региональный продукт. Отрицательная зависимость может быть спрогнозирована с такими факторами, как безработица, задержки выплаты заработной платы и количество населения, живущего за чертой бедности.
Постепенному переходу к модели голосования по экономической мотивации в России сопутствовует множество иных факторов и мотиваций электорального поведения, оказывающих как прямое, так и опосредованное влияние на процесс принятия электорального решения и, в конечном итоге, на возможности глав регионов удерживать власть. Если проводить сравнения между первым электоральным циклом 1996-1997 гг. и вторым (1999-2001 гг.), то можно отметить следующее. Количество назначенцев Ельцина в результате выборов первого цикла изрядно уменьшилось и многие инкумбенты вступали во второй цикл уже как более или менее самостоятельные фигуры, не связанные напрямую с выдвижением непопулярным президентом. Эти факторы ослабили базу, на которой объединялись усилия полярно различных политических сил России - правых и левых - и ко второму общенациональному электоральному циклу 2000-2001 гг. эти силы утратили общего «врага» в виде президентских назначенцев и самого Ельцина. Таким образом, из региональных выборов постепенно уходил фактор «референдум-голосования», когда выборы рассматривались многими избирателями и политическими общественными организациями как возможность лишний раз продемонстрировать свое отношений к существующему в стране политическому режиму.
Исходя из этого, действующие губернаторы получили несколько большую свободу маневра, однако лишились очень важного пропагандистского рычага - возможности критиковать президента Ельцина и его экономическую и социальную политику. Более того, в большинстве регионов губернаторские выборы представляли собой не соперничество двух основных кандидатов, а состязание целой «обоймы» политиков, что изрядно усложнило положение инкумбентов, подвергавшихся критике практически со всех сторон, и зачастую вынужденных переизбираться в два тура. Причем разница между долей голосов, полученных инкумбентом в ходе первого и второго тура была весьма существенной. С одной стороны, можно было бы ожидать, что кампания в два тура может обеспечить действующему губернатору более значительную долю голосов, ведь во втором туре он соперничает только с одним конкурентом, в то время как в первом туре ему может противостоять более дюжины кандидатов. Как показывает практика российских региональных выборов, выборы в один тур, когда действующий губернатор имеет ненормально большой «резерв выигрыша», во многом свидетельствует о формировании менее плюралистического режима, а слишком трудная победа во втором туре с минимальным «резервом выигрыша» до определенной степени уменьшает легитимность его власти, как в глазах избирателей, так и в понимании политической элиты.
Еще одним фактором, усложнившим положение инкумбентов, стало выдвижение в большом количестве на региональных выборах второго цикла 2000-2001 гг. представителей военной элиты, спецслужб и иных силовых структур. На самом деле, ряд исследователей отмечал, что этот цикл выборов, имевший место во время первого года президентства бывшего оперативного работника КГБ, может быть обозначен как «волна генералов», накрывшая региональные выборы. Как представляется, такое категоричное утверждение является явным преувеличением. Очень немного существенных свидетельств тому, что существовала общефедеральная выборная стратегия между президентом и различными кандидатами в регионах, представлявшими силовые структуры. Например, во время кампании по выборам губернатора Ульяновской области федеральные власти даже действовали в поддержку действующего губернатора против его оппонента генерала В. Шаманова. В частности, можно отметить тот факт, что президент В. Путин имел личную встречу с оппонентом Шаманова всего за две недели до выборов специально для подписания соглашения, которое обещало смягчить последствия регионального энергетического кризиса. Эта встреча впоследствии была использована для усиления информационно-пропагандистской кампании действующего губернатора. Другие случаи с выдвижением кандидатов от силовых структур на должность руководителя региона также демонстрировали схожие примеры неподтвержденных спекуляций относительно вовлеченности федеральных структур в выборные кампании регионов на стороне силовиков.
Тем не менее, присутствие значительного количества кандидатов-силовиков на региональных выборах второго цикла оказало неблагоприятное воздействие на электоральные позиции инкумбентов по ряду причин. Во-первых, в современной России военная биография или работа в спецслужбах давала определенную дополнительную легитимность кандидату как государственнику. В особенности это касалось военачальников второй чеченской кампании, которая ко времени второго цикла еще не увязла в болоте терроризма и партизанской войны. К тому же, кандидаты-силовики имели зачастую более громкое имя, чем их соперники. Так, генерал В. Шаманов был героем войны, хорошо известным по публикациям федеральных СМИ о его участии в обеих чеченских кампаниях. В Калининградской области соперником действующего губернатора стал командующий Балтийским флотом адмирал В. Егоров. Во-вторых, в образах таких кандидатов от армии и спецслужб преобладали представления о них как о людям, способных организовать дееспособную команду (пусть даже из бывших сослуживцев) и эффективно приступить к решению основных проблем региона. Помимо этого, существовало представление, что такие кандидаты могут иметь сравнительно более легкий доступ к федеральным структурам в Москве. Также ожидалось, что кандидатов от военных и спецслужб будут поддерживать многие противники действующих губернаторов и созданных ими политических режимов в самих регионах.
Что касается идеологической составляющей электорального решения, то, как было отмечено выше, в анализе выборов 1996-1997 гг. Зольник указал, что только партии и идеологические предпочтения, соответственно доле проголосовавших за них избирателей на думских выборах 1995 года, могут обеспечить действующим губернаторам заметную поддержку при их попытке переизбраться. Как представляется, особое значение этот фактор имел в тех регионах, где имело место т.н. «референдум-голосование». Большинство губернаторов были ельцинскими назначенцами и, следовательно, голосование против них было протестом против самого президента и его жестких реформ. Однако, тот факт, что во втором региональном электоральном цикле 2000-2001 гг. все губернаторы уже легитимизировали свои полномочия на предыдущих выборах и неизбранных ельцинских назначенцев практически не осталось, вовсе не вывел из-под региональных выборов определенную идеологическую и партийную основу.
Как представляется, в рассмотрении влияния партийного фактора в регионах целесообразно было бы рассмотреть такие аспекты как структура партийно-идеологического поля в регионе и поддержка наиболее значимыми его акторами действующего губернатора, так или иначе идентифицирующего себя по идеологическому и партийному признаку. Разумеется, в последнем случае иногда бывает достаточно сложно определить идеологическую и партийную «принадлежность» губернатора, тем более что многие из руководителей регионов не стремятся заниматься публичной политикой даже внутри своего региона (не говоря уже о федеральном уровне), а предпочитают сохранять и укреплять имидж хозяйственника, занятого исключительно экономическими и социальными проблемами.
Некоторые губернаторы (к примеру, нижегородский лидер Г. Ходырев, ставропольский губернатор А. Черногоров, псковский губернатор Е. Михайлов) демонстрируют постепенный идеологический «дрейф», стремясь и сохранить поддержку выдвинувшей их организации (в указанных случаях - КПРФ и ЛДПР), и держаться в фарватере идеологии, официально или неофициально поддерживаемой федеральным центром. В то же время партии, по определению, преимущественно поддерживают тех кандидатов, которые в значительной мере разделяют не только их идеологическую платформу, но и программные цели и задачи. В случае отсутствия такового, некоторые региональные организации даже вообще воздерживаются от участия в выборах и поддержки того или иного кандидата, как было на выборах в Ульяновской области в 2001 году, когда достаточно мощная региональная организация КПРФ фактически не поддерживала ни одного кандидата.
Вообще, роль КПРФ в региональных выборах второго цикла, особенно на Юге России, оставалась достаточно важной. Несмотря на то, что во втором общефедеральном электоральном цикле КПРФ-НПСР не смогли обеспечить свое доминирование в Государственной Думе ФС РФ, они все равно продолжали сохранять обойму своих кандидатов и победителей на региональных выборах, что делало поддержку этой организации для инкумбентов более важной и существенной, чем кооперация с такими коллективными политическими акторами как «Единство» или «Отечество».
В этой связи нужно отметить, что КПРФ по большей части практикует идеологическую аффилиацию своих членов, представляя собой реальную «идеологическую партию», в то время как «центристские организации», включая «Единую Россию», имеют достаточно эклектичную идеологию, и, обращаясь к гражданам практически любой идеологической ориентации, могут в принципе поддержать любого, даже левого кандидата, в то время как коммунисты почти со стопроцентной вероятностью откажут в поддержке представителю «центра» или «правого центра». Схожей стратегии придерживались до кризиса 2003-2004 гг. СПС и «Яблоко», однако, учитывая то, что эти организации по сути своей не являлись массовыми партиями, говорить об их реальном воздействии на ситуацию не приходится.
В то же время, как показывают региональные выборные кампании второго цикла, происходит постепенное изменение набора первоначальных детерминант, обусловливавших принятие электорального решения. Во-первых, экономические факторы, которые в цикле 1996-1997 гт. не оказывали особо влияния на электоральные перспективы инкумбентов, стали играть более важную роль в выборном цикле 2000-2001 гт. Что касается идеологической аффилиации, которая была весьма важна в первом круге региональных выборов, то ее влияние заметно уменьшилось. Здесь нужно отметить, что не последнюю роль в этом процессе сыграло то, что после отставки Б. Ельцина «референдум-голосование» в регионах утратило свою актуальность и на первый план естественно стали выходить экономические факторы. Избиратели стали более активно реагировать на эффективность политического курса региональной администрации и оценивать их экономический менеджмент через призму повышения уровня жизни большинства населения региона. Причем речь здесь идет не о статистических показателях уровня жизни, а о реальных условиях существования жителей региона, что, несомненно, усложняет задачу инкумбентов по позитивной подаче экономических достижений своей администрации в межвыборный период. Так или иначе, данное обстоятельство оказывает определенное влияние на формирование политической ответственности губернаторов за экономическое состояние региона.
Как отмечали Манин, Пшеворский и Стоукс, «что наиболее важно для формирования ответственности руководителей, так это не популярность или даже доля голосов, полученная инкумбентом, но сохранение им своей должности». Даже если действующий губернатор «наказывается» уменьшением электоральной поддержки, другие факторы, даже случайные, могут предотвратить потерю должности. В этом плане весьма важным является то, различают ли граждане, насколько эффективно региональные власти обеспечивают их интересы, и поступают ли они с губернаторами соответственно: поддерживают тех, кто это делает, и переизбирают тех, кто в этом не преуспел.
Второй региональный электоральный цикл предоставляет немало примеров того, что именно экономическая мотивация легла в основу отказа избирателей поддержать инкумбента. Даже - в ситуациях, когда инкумбенту противостоял кандидат-силовик и мотивация, по идее, должна была формироваться на иных основаниях (поддержка Кремля, национал-патриотические настроения), экономический фактор имел определяющее значение. Более того, нередко сами бизнес элиты оказывали консолидированную поддержку таким оппонентам инкумбентов. В большинстве случаев, когда действующий губернатор терпел поражение от кандидата-силовика, это совпадало с периодом изрядных экономических проблем в регионе. Например, за год до выборов в Ульяновской области наблюдалось заметное снижение реального уровня зарплат и социальных выплат, что привело к крайне негативной оценке избирателями деятельности работавшего второй срок губернатора Ю. Горячева. Действовавший Калининградский губернатор был крайне непопулярен благодаря как экономической стагнации, так и большим масштабам криминализации экономической и политической жизни региона. Кандидат силовик, адмирал В. Егоров был фактически приглашен местной экономической и политической элитой, надеявшейся положить конец коррупции, допущенной прежним губернатором. В Воронежской области кандидатом-силовиком был начальник областного управления ФСБ В. Кулаков. Также, как и в Калининграде, он был выдвинут кандидатом в губернаторы от организации экономической элиты «За возрождение экономики» - союза 140 ведущих промышленных предприятий в кооперации с руководством Воронежского отделения Сбербанка России.
Таким образом, кандидаты-силовики, одержавшие победы на губернаторских выборах 2000-2001 гг. во многом были связаны с региональными движениями, нацеленными на вывод региональной экономики из состояния кризиса или стагнации, возникновение которого было обусловлено коррупцией или постоянным государственным вмешательством в экономику при прежних губернаторах. Экономические и политические элиты регионов полагали, что кандидаты-силовики способны стать тем инструментом, который поможет им улучшить их положение путем оздоровления экономической среды региона. В этом плане несколько неубедительной представляется версия, согласно которой продвижение генералов на руководящие посты в регионах было частью плана федерального центра по своеобразной «милитаризации» регионов. Выбирая армейского генерала или высокопоставленного сотрудника ФСБ для выдвижения в противовес недееспособному инкумбенту, региональная экономическая элита просто искала подходящий «инструмент» для возможной смены непродуктивного режима.
Особый интерес в плане оценки политической ответственности губернаторов за экономическое состояние региона представляют случаи с так называемыми «красными губернаторами». Регионы, в которых КПРФ получила на парламентских выборах 1999 года значительную долю голосов по партийным спискам, также имели тенденцию к выбору «красных» губернаторов. Более того, до определенной степени можно утверждать, что такие случаи являются примером того, как губернаторы сохраняли свою должность на очередной срок, несмотря на неудовлетворительное состояние экономики региона. Особые характерные черты «красных регионов» позволяют инкумбенту использовать консервативную идеологию для мобилизации существенной части населения (в первую очередь, пенсионеров, ветеранов, рабочих убыточных предприятий) для создания себе прочной электоральной базы. При таких обстоятельствах экономическое положение играет меньшую роль для принятия избирателями окончательного электорального решения. Инкумбенты в таких регионах, как правило, получают меньшее количество голосов по сравнению с экономически благополучными регионами, но, тем не менее, сохраняют свой пост. Таким образом, степень ответственности губернаторов за экономическое положение в регионах варьируется в зависимости от региона и эта ответственность, как ни парадоксально, может быть значительно ниже в экономически слабых регионах.
Если выборы могут побудить губернаторов проводить политический и экономический курс, который приведет к повышению уровня жизни населения региона (хотя бы за год до начала кампании), то вряд ли это может быть обнадеживающим фактом для сторонников и проводников либеральных реформ в России. Как указывают некоторые зарубежные исследователи, конкуренция среди региональных администраций за капитал и иные ресурсы для развития производства обычно является серьезным стимулом развития рыночных отношений и проведения про-рыночной политики в регионах. Ключевым фактором здесь опять же является ответственность губернаторов за экономическое развитие регионов. Однако если выборы являются основным инструментом, влияющим на формирование такой ответственности, а размер заработной платы и пенсии является мерилом оценки регионального политического режима, то для инкумбентов, не стремящихся (или не способных) обеспечить стабильное экономическое развитие региона, открывается возможность банальной «покупки» голосов путем проведения краткосрочных популистских мероприятий незадолго до выборов. Электоральную базу также можно увеличить путем проведения долгосрочной политики, результатами которой может стать повышение уровня заработной платы (особенно, в бюджетной сфере) и выделение дополнительных бюджетных ассигнований для производства доплат к федеральным пенсиям; также можно организовать субсидирования ряда предприятий и фирм и снизить/стабилизировать цены на основные продукты для малоимущих слоев населения. В итоге, можно добиться от избирателей такого электорального поведения, которое Манин, Пшеворский и Стоукс определили как «близорукое голосование» ('myopic voting'). Таким образом, значительная часть избирателей реагирует на то, как власть тратит бюджетные средства на повышение размеров заработной платы и пенсии, в то же время, не обращая особого внимания на следующий вопрос: действительно ли это является результатом серьезной экономической политики или всего лишь предвыборным мероприятием действующего губернатора.
Исследования Ахмедова, Равичева и Журавской 2002 года доказывают, что в период проведения кампаний по выборам региональной исполнительной власти совершается своеобразный экономический цикл. В своем анализе региональных выборных кампаний между 1991 и 2002 гг. авторы показывают, что прямо перед выборами бюджетные ресурсы направляются на уменьшение задолженности по выплате заработной платы и увеличение расходов на здравоохранение, образование, иные социальные нужды. За этим следует пост выборная рецессия вследствие истощения бюджетных финансов. Если рассматривать это вопрос через призму того же «близорукого голосования», то определенное повышение уровня жизни вовсе не означает долговременного экономического роста и, в результате, все равно рикошетом ударит по населению региона.
Разумеется, для того, чтобы успешно реализовать такой цикл, региональной власти необходимо аккумулировать серьезные бюджетные ресурсы. Сравнение двух случаев региональных выборов, в Самарской и Ульяновской областях, дает возможность наглядно проиллюстрировать этот тезис. Так, самарский губернатор К. Титов, известный своими либеральными взглядами и имевший электоральную базу на основе поддержки региональной бизнес-элиты, банкиров, сумел в значительной степени обеспечить свою победу на выборах 2000 года через привлечение голосов пенсионеров. Основой для этого стала почти двухлетняя практика региональных доплат к пенсии из областного бюджета, введенная после августовского кризиса 1998 года. Как губернатор региона-донора с относительно крепкой экономической базой, Титов мог позволить себе практически «купить» часть общества, традиционно находившуюся в оппозиции его политическому курсу.
В соседней Ульяновской области почти десятилетняя популистская политика губернатора Ю. Горячева дала региону недоразвитую экономику, сокращение налоговой базы, деградацию инфраструктуры и едва ли не перманентный энергетический кризис. Во время первой половины указанного срока администрация Горячева обеспечивала себе значительную поддержку среди пенсионеров, промышленных и сельскохозяйственных рабочих через систему социальных субсидий и бартера, что обеспечивало самую низкую стоимость минимальной потребительской корзины по сравнению с другими регионами Российской Федерации. Однако к 1996 году финансовое бремя такой политики вкупе с неспособность региональных властей привлечь инвестиции и новый бизнес уменьшили возможности областной администрации обеспечивать такие социальные расходы, покрывать субсидии и поддерживать региональную инфраструктуру. Если Горячев и собирался пройти на выборах 2000 года на той же волне популистских мероприятий, то ужесточение федеральной налоговой политики и пустая казна области не позволили ему этого сделать. Он потерпел поражение в первом же туре выборов от своего основного оппонента после на удивление неэффективной предвыборной кампании.
Если оба этих случая показывают, в целом, общую тенденцию, то само по себе понятие такого выборного «экономического цикла» не позволяет жестко разделить губернаторов на популистов и либералов. Либеральные губернаторы могут проводить популистскую политику перед выборами только потому, что сильная налоговая база предоставляет им такую возможность в той или иной степени. Тот факт, что контролируемые ими ресурсы могут быть использованы для расширения диапазона социальных затрат является лишь одним из результатов их политики, направленной на рост экономики региона, в меж-выборный период. Долговременный популизм (как в случае с бывшим ульяновским губернатором Ю. Горячевым) оказывается действенным лишь на определенное время. В любом случае, неудача в обеспечении экономического роста региона и расширения базы налоговых поступлений приводит к тому, что губернатор практически банкротит свой регион и либо смещается, либо бывает забаллотирован на выборах прямо во время финансового и экономического кризиса.
Также ряд исследователей, в частности, Э. Конитцер-Смирнов, Р. Датч, Дж. Линц, А. Степан отмечают в политической жизни российских регионов такое явление как «демократическая консолидация», указывая, что она сопровождает серьезные политические конфликты, не носящие характера институциональных. Исчезновение фактора «референдум-голосования» и появление признаков выбора по экономическим основаниям в российских регионах обозначило ситуацию, при которой вместо «наказания» губернаторов за близость к непопулярному президенту Ельцину и его политическому курсу, появились признаки того, что поражения действующих губернаторов являются следствием их неудач в обеспечении эффективного управления регионом. Даже в случае выборов в Нижнем Новгороде, когда в этом регионе, традиционно считавшемся «либеральным», губернатором был избран коммунист Г. Ходырев, что могло бы означать смену предпочтений избирателей, новый руководитель области покинул ряды КПРФ и был вынужден проводить политику рыночных реформ в регионе. Более того, какими бы политическими комментариями ни была окружена победа «красного губернатора» в Нижегородской области, это представляет собой яркий случай того, что экономический спад, коррупция и криминализация региона привели к поражению на выборах прежнего, «демократически» настроенного, но крайне непопулярного губернатора. Такие изменения в электоральном поведении на региональном уровне также демонстрируют, что политические режимы в регионах России имеют в своем развитии немало черт, присущих другим крупных федерациям. К примеру, в Соединенных Штатах также отмечается наличие «эффекта референдума» на региональных выборах, который проявляется в случаях слабости региональных властей и неудачной экономической политики. Так в 2003 году на волне недовольства экономической политикой губернатора Калифорнии Г. Дэвиса руководителем штата, фактически на волне референдума, был избран А. Шварценеггер, основой программы которого было усиление контроля, за экономикой с целью предотвращения появления кризисных явлений. Таким образом, если региональные администрации обеспечивают необходимый контроль за экономической ситуацией в регионе, а действующий губернатор не является назначенцем или протеже непопулярного национального лидера, тогда мы можем зафиксировать тенденцию к укреплению взаимосвязи между экономическим положением региона и успехом на выборах действующего губернатора.
Исходя из положений данной статьи, можно сделать заключение о том, что в российских регионах уже отмечаются признаки наличия «электоральной» ответственности губернаторов за экономическое состояние регионов. Разумеется, вряд ли можно говорить о том, что эти признаки уже показывают наличие устойчивой тенденции в этом плане, однако, региональные выборы в России уже приобретают черты механизма контроля за деятельностью губернаторов и результатами их экономического курса. В то же время на текущем этапе такие механизмы как «демократическая консолидация» действуют в российских регионах крайне редко, лишь в случаях крайнего недовольства деятельностью исполнительной власти. Значительная часть граждан, в особенности тех, кто попадает под определение «малоимущие» весьма чувствительна к воздействию предвыборных финансовых вливаний в социальную сферу и склонна к «близорукому голосованию». В большинстве своем главы регионов основной своей задачей ставят не столько улучшение экономической ситуации на своей территории, сколько удержание власти. А поскольку этот желаемый результат пока напрямую не детерминируется итогами экономической и социальной политики губернатора, политическая ответственность за экономическое состояние региона на текущем этапе не является определяющим фактором процесса формирования региональных политических режимов в России.
Автор: Боголюбова И.Ю.