Политическое взаимодействие государственной региональной власти и казачьего самоуправления
Во второй половине XIX в. вопрос о местном самоуправлении был поставлен в России по-новому. Его содержание не сводилось к изменению системы территориального управления, а приобрело социально-политический характер. В том, как был поставлен вопрос о местном самоуправлении теоретически, какие меры принимались для его решения, проявились противоречия переходного времени конца XIX - начала XX вв.
После реформы 1861 г. во многих губерниях преобладало помещичье землевладение, но теперь уже развивающаяся капиталистическая экономика, буржуазные отношения определили работу тех или иных социальных институтов, заставляли искать новые формы и методы управления страной. В этом была заинтересована и буржуазия, которая нуждалась в свободе предпринимательства, и помещики, для которых большое значение имело сохранение их государственного положения. Развитие капитализма сопровождалось изменением всех сторон общественной жизни - в этом заключалась одна из главных причин обращения к идее местного самоуправления в 60 - 70 годы XIX века.
Необходимость изменения существовавшей системы государственного управления не могло не видеть и царское правительство. В 1859 г. при Министерстве внутренних дел под представительством Н.А. Милютина была создана комиссия для разработки закона «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде». Милютин подготовил записку царю о «временных правилах» местного управления, в которых основными принципами были названы выборность и бессословность. Предполагалось ограничить функции создаваемых органов местного управления решением хозяйственных вопросов, а также поставить их под контроль центральной власти. «Никогда, пока я стою у власти, - говорил Н.А. Милютин, - я не допущу, каких бы то ни было притязаний дворянства на роль инициаторов в делах, касающихся интересов и нужд своего народа. Забота о них принадлежит правительству, ему и только ему одному принадлежит всякий почин в каких бы то ни было реформах на благо страны». Законом 1864 г. о земских учреждениях в 33-х губерниях европейской России было введено местное самоуправление. Создаваемые земские учреждения состояли из распорядительных органов - уездных и губернских земских собраний и исполнительных - уездных и губернских земских управ. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях в ведении земских учреждений в губернии входило: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание зданий путей сообщения, содержимых за счет земства; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными учреждениями; попечение о развитии местной торговли и промышленности; народное образование, народное здравие. К делам земских учреждений относились также представление через губернское начальство, высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии и уезда.
В Положении закреплялись полномочия начальников губерний, которые имели право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам».
Положение определяло, также, порядок формирования органов земского самоуправления: члены земских собраний - гласно избирались на уездных земских собраниях; избиратели делились на 3 курии: уездные землевладельцы, состоятельные члены городских обществ, выборные от сельских обществ. По первым двум куриям выборы были прямые, а по третьей - многостепенные. В целом при выборах гласным преимуществом пользовались крупные землевладельцы и собственники недвижимого имущества, хозяйственных и промышленных заведений.
Практически органы местного самоуправления должны были выполнять так называемые обязательные и необязательные повинности. К обязательным повинностям относились: содержание арестных помещений, содержание (устройство и ремонт) дорог; оказание помощи семьям запасных, призываемых на войну; подводная повинность. Необязательные повинности заключались в заботе об оказании врачебной помощи населению; народном образовании; содействии земледелию; местном продовольственном деле и т.д.
Содержание земских учреждений осуществлялось за счет сборов с населения, основная тяжесть которых возлагалась на крестьянство.
Избирательная система, закрепленная положением 1870 г. была скопирована с прусской трехразрядной системы, одной из самых недемократичных. Избирательным правом пользовались все горожане, достигшие 25-летнего возраста, если они владели недвижимой собственностью, и не имеющие недвижимой собственности, но уплачивающие в городскую кассу промысловый налог.
Позднее содержание городского самоуправления было значительно изменено. Согласно Городовому Положению 1892 г. круг избирателей сократился. Избирательное право было предоставлено лишь тем домовладельцам, которые владели недвижимым имуществом, состоящим по оценке: в столицах - не ниже 3000 рублей; в крупных губернских городах -1500 рублей; в остальных городах - 1000 рублей. Форма местного самоуправления, введенная сверху и затем измененная из политических соображений царизмом, не соответствовала своему первоначальному содержанию. Проблема местного самоуправления не была решена к началу XX в.
Особенности административно-политического обустройства российских окраин, и в частности Кавказа, остаются до сих пор менее разработанными. Самое обстоятельное, но далеко неполное, изложение их было предпринято еще С. Эсадзе в изданном в 1907 г. двухтомном труде, в котором преимущественно показывалось постепенное развитие гражданского управления Кавказом «со времен присоединения Грузии к России».
Для его составления автором были привлечены обширные архивные материалы канцелярии наместника, военно-народного управления, сословно-поземельной комиссии и штаба Кавказского военного округа. Обобщение их в своеобразной исторической записке явилось первой попыткой в раскрытии темы, имевшей тогда и познавательное, и практическое значение для преодоления в России революционной смуты.
В разные периоды XX в. рассматривались лишь отдельные ее аспекты, как правило, в качестве дополнений к социально-экономическим или иным сюжетам. Примечательным в этой связи представляется не утратившее историографической ценности наследие В.С. Гальцева, А.В. Фадеева, А.Д. Даниялова и др., появившееся в 50 - 70-е гг.
Тогда же предпринимались усилия и по выявлению специфики организации делопроизводства в системе военно-народного управления на Северном Кавказе. В этой связи следует упомянуть А.Г. Гаджиева, труды которого отличались высокой концентрацией данных из архивов. Произведенные на основе их описания сохраняют соответствие высоким критериям научности и в наши дни. Особо следует отметить статью Н.С. Киняпиной «Административная политика царизма на Кавказе и в Средней Азии в XIX в.», опубликованную в 1983 г. в журнале «Вопросы истории». Она давала новый импульс в осмыслении темы, предполагавший сравнительное изучение систем управления. Выявляя общие принципы административного обустройства, автор, несмотря на существование в тот промежуток времени теоретические каноны, сделала вывод о том что «окраины Российской империи и ее центр составляли единый государственный организм».На рубеже XX - XXI вв. серьезное внимание на эту тему было обращено в ряде перспективных исследований научной школы академика В.Б. Виноградова. Отечественный опыт в государственно-политическом обустройстве иноэтнической периферии достаточно многообразен и представляет собой интерес не только для концептуального ретроспективного осмысления, но и для разрешения современных проблем. В.П. Пляскин в книге «Военные аспекты государственной национальной политики России на Кавказе (1864 - 1917 гг.)» описывает систему военно-народного управления, ее подчиненность краевой и центральной власти. Значительная часть материала, изложенная им в разделе «Роль военной организации в поиске адекватных форм управления Кавказом во второй половине XIX - начале XX вв.» подвергалась концептуальной систематизации. Высказывалась идея о том, что военно-народная система является своего рода разновидностью косвенного управления. Вывод о том, что в основу системы военно-народного управления был заложен политический компромисс, отнесен без приведения каких-либо подтверждений к «русской имперской традиции». На Северном Кавказе при установлении единства с Россией, в том числе и в северных частях края, исторически сложились две системы управления: военно-народная и общегубернская. Военно-народное управление было установлено для «инородческих территорий» в Дагестанской, Терской, Кубанской областях и Сухумском округе, а общегубернское - с 1896 г. в Черноморской и с 1899 г. в Ставропольской губерниях, которые управлялись с конца XIX в. на основе общего положения о губерниях, лишь с незначительными от него отступлениями подчинялись краевым и центральным общегубернским органам власти. Для Черноморской губернии дополнительно было сохранено еще и подчинение начальнику Кубанской области. Рассмотрим подчиненность Кавказа, и, главным образом его северной части, высшей государственной власти, т.е. именно ту вертикаль, о которой зависела целостность России как многомерного универсального образования. Изначально верховная государственная власть в Кавказском крае была предоставлена наместнику его императорского величества, наделенного широкими державными правами в вопросах местного гражданского и военного управления. Его должность и звание главнокомандующего Кавказской армией в 1883 г. были преобразованы в должность и звание главного начальника гражданской части и Кавказского военного округа. В 1905 г. наместничество на Кавказе по указу царя было вновь восстановлено, что должно было, как предполагалось, способствовать преодолению проявлений «национальной обособленности и сепаратизма». В результате этого верховная государственная власть в крае оказалась непосредственно подчиненной российскому императору и окружавшим его центральным правительственным структурам. Как личный представитель монарха на Кавказе наместник имел неограниченные политические полномочия, действовал по собственному усмотрению, а в случае «беспорядков» мог также принимать решения о применении силы оружия. Ему были присвоены должности и звания члена Государственного Совета, Совета и Комитета министров, главнокомандующего войсками Кавказского военного округа и войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск.
Кавказский наместник не был ограничен в своей деятельности центральными органами власти и не подпадал даже под влияние Совета министров, хотя по своему статусу и приравнивался к министрам. По гражданской части он подчинялся непосредственно царю. Занимавший эту должность с 1905 г. по 1916 г. граф И.И. Воронцов-Дашков пользовался, как признавалось, исключительным положением в придворных кругах». Так как в управлении Кавказским краем существовали две различные системы, военно-народная и общегубернская, при наместнике были учреждены должности помощников по гражданской и военной частям и созданы специальные исполнительные органы: канцелярия по делам местностей, состоящих в ведении военно-народного управления и канцелярия по общегражданскому управлению. До 1883 г. краевое военно-народное управление подчинялось особому начальнику при наместнике, утверждавшемуся в должности после назначения высочайшим приказом и указом Сената. Затем оно было упразднено, а состоявшие в его ведении губернские и областные управления были подчинены специальной канцелярии по этому ведомству при главном начальнике гражданской части на Кавказе, а с 1905 г. оно вновь было подчинено кавказскому наместнику.
Высшее общее руководство всеми подразделениями военно-народного управления в период преобразований 1883 г. временно оставалось за военным министерством, затем было переведено в министерство внутренних дел и в конечном итоге снова возвращено в военное министерство. Тем не менее, министерство внутренних дел Российской империи, где существовали специализированные подразделения, занимавшиеся, в частности, духовными делами мусульман, неизменно сохраняло причастность к вопросам управления на окраинах, в том числе и на Северном Кавказе. В его ведение, например, входило влияние в пределах своей компетенции на замещение административных должностей. Это является свидетельством того, что иноэтническая периферия официально признавалась составной частью единого российского государственного пространства, и в отношении ее не предпринимались дискриминационные меры. Министерству внутренних дел подчинялись губернаторы и центральных областей России.
Для сравнения необходимо отметить, что штат чиновников для зависимых стран от Франции, подбирался и назначался министерством колоний, существовавшим непосредственно в самой метрополии. К министерству колоний относились Манчжурия, Монголия, Тибет и другие сопредельные подчиненные Китайской империи территории, являвшиеся, по сути, обособленными от центральных областей окраинами. В функции наместничества на Кавказе входило также взаимодействие с губернаторами, вице-губернаторами и другими главами административных структур разных уровней. Губернаторы и вице-губернаторы края назначались и увольнялись высочайшими приказами по гражданскому ведомству помимо министерства внутренних дел через I отделение канцелярии Совета министров. Именно в этом отделении сосредотачивались дела по Кавказу. Перемены в прикрепленности наместничества на Кавказе к общей системе государственных учреждений ожидались лишь в самом начале 1917 г.
Управление Кубанской и Терской областями основывалось на удовлетворении административно-политических потребностей не только местных народов, но и российского казачества.
В Кубанской области 4,5 % местного населения находились под совместным общим управлением с казачьим населением, составлявшим 53 %, а в Терской области соответственно 80 и 20 %.
Военно-народное управление в этих областях, первоначально раздельное для каждой из них, заменяется в 1887 - 1888 гг. общим военным заведыванием с непосредственным подчинением его войсковому наказному атаману Кавказских казачьих войск, наделенному одновременно полномочиями главнокомандующего войсками Кавказского военного округа и главного начальника гражданской части. По мнению правительства, это должно было « поднять и укрепить воинский дух, экономическое благосостояние и тесно связанную с ним боевую готовность войск». После этого произошло объединение в масштабах края военного руководства Кубанским и Терским казачьими войсками, а местное и казачье население в областях перешло под совместное управление, соединившим в себе гражданские и военные функции. С 1905 г. главное краевое управление казачьих областей и войск переходит к кавказскому наместнику. Такая подчиненность верховной краевой власти существовала во всех российских казачьих войсках: Семиреченском, Туркестанском, Сибирском, Забайкальском и других. Тем не менее, у кубанского и терского казачества политическая и военная зависимость от высшей краевой администрации вызывала недовольство. В 1914 г. их представители в Государственной Думе вносили законодательное предложение об упразднении должности войскового наказного атамана Кавказских казачьих войск, с предоставлением наказным атаманам областей его верховных прав. Предложение это не было удовлетворено и к 1917 г. прежний порядок подчинения остался без каких-либо изменений. Помимо наместничества управлением Кубанской и Терской областей, согласно «Учреждения управления Кавказского края» (1888 г.) занималось военное министерство: местным населением - Главный штаб, казачьим и всем остальным - Главное управление казачьих войск. Такая двойственность в управлении местным и казачьим населением вызывала необходимость объединить управление ими, сосредоточив его только в Главном управлении казачьих войск, где находилось все центральное гражданское и военное управление российскими казачьими войсками. Для этого в нем было дополнительно образовано Горское отделение. В 1910 г. Главное управление казачьих войск в составе военного министерства и его Главного штаба было преобразовано в Казачий отдел, в ведение которого и стали поступать дела по внутреннему управлению и гражданскому устройству казачьих войск как отдельных территориальных единиц. Тогда же Главное управление казачьих войск приняло соответствующее решение о передаче всех дел по управлению местным населением Кубанской и Терской областей в азиатскую часть Главного штаба.
Во главе каждой казачьей области и войска был поставлен начальник, как правило, казачий генерал, назначенный монархом и имевший звание войскового наказного атамана. Его должность соответствовала должности генерал-губернатора. По военной субординации наказной атаман был наделен полномочиями начальника дивизии и в его подчинении в соответствии с этим находился войсковой штаб. Что же касается гражданского управления, наказному атаману приходилось исполнять губернаторские обязанности. В его распоряжении находилась и вся полицейская стража. На местах управление также находилось в ведении казачьих офицеров. Высшая власть, помимо того, сосредотачивалась в областных правлениях, являвшихся исполнительными органами при областных начальниках. В пределах Кубанской и Терской областей местное население имело общее административно-политическое устройство с казачеством. Будучи самостоятельными общинами, со своим хозяйством и казной, кубанское и терское казачьи войска, территориально разделенные на отделы во главе с атаманами, управлялись на основании особых положений. В Ставропольской и Черноморской губерниях высшим управлением занимались губернаторы. Губернатору подчинялась и территория кочевых народов в Ставропольской губернии. На ней так же было установлено общинное самоуправление, основанное на самобытных этнических традициях и религиозных воззрениях. Для исполнения управленческих обязанностей, у ведущих кочевой образ жизни народов избирались старшины, утверждение которых в должностях производилось вышестоящими губернскими учреждениями и губернатором. Для них элементы военного управления отсутствовали, но внешний надзор со своими особенностями существовал. Его производили назначаемые властями русские приставы.
Таким образом, в казачьих областях в высшем и местном управлении происходило двойственное сочетание начал российской государственной централизации и общинно-этнической автономии, с предоставлением ей весьма широких прав внутреннего самоуправления. Однако самостоятельность инородческих общин была поставлена в рамки внешних административно-политических ограничений. Впрочем, такие же ограничения существовали и для русских крестьянских и казачьих общин. В Ставропольской и Черноморской губерниях, мы видим, тоже в административно-политическом устройстве предусматривалось внутреннее этническое самоуправление по местностям с установлением для него внешних российских государственных ограничений.
В управлении российскими окраинами, в том числе и Северным Кавказом, правительство стремилось к «установлению твердой государственной системы», способной к взаимодействию с другими структурами империи и отличающейся эффективностью в функционировании. Достижение этих целей обеспечивал многочисленный иновничий корпус и связанные с ним силовые подразделения, имевшие сдерживающее военное и охранительное (полицейское) предназначение.
Высший и средний управленческий аппарат на северокавказской окраине состоял преимущественно из русских чиновников, а в казачьих областях при его формировании учитывалась также сословная принадлежность. При замещении чиновничьих должностей высшей и средней категории определяющим был монархический принцип назначения. Представители туземных народов допускались на службу в низшие административные структуры на основании выборности и последующего вышестоящего утверждения, а в высшие и средние - в исключительных случаях «за особые заслуги и преданность царю». Что касается высшего и среднего звена административного аппарата, то здесь препятствие для представителей туземного населения существовали лишь непродолжительное время в ходе и на завершающих этапах Кавказской войны. Уже во второй половине XIX в. начинает реализовываться официальная установка на то, чтобы не привлекать чиновников из центральной России на службу в крае «без особой надобности. Вместе с тем стали предприниматься меры «к созданию кадров чиновников из числа образованных туземцев». И в офицерском корпусе на Кавказе, призванным организовывать в случае необходимости силовые акции, по данным современного исследователя С.В. Лурье, они имели такие же права, как и русские, даже занимая генеральские должности.
Для осуществления управленческих функций на Северном Кавказе, таким образом, привлекались и представители местных народов.
Преимущественно это распространялось на туземные аристократические слои, относившиеся к элите, поставленные по иерархической традиции в привилегированное положение и вследствие предшествующего опыта владевшие специфически административными навыками. Русские офицеры также проходили отбор, и назначение получали, как правило, «знающие быт и язык местного населения».
В проводимой политике на Северном Кавказе руководство стремилось к поддержанию «престижа русской власти у инородцев» не только при помощи твердого правления, но и показывая своими действиями, что «отечество о них заботится и они в нем не чужие». По мнению наместника графа И.И. Воронцова-Дашкова, одобренного в резолюциях императором Николаем II, такой подход должен больше всего укреплять единство местных народов с Россией, являвшееся традиционно конечной целью проводимой на окраинах политики.
Первая российская революция 1905 - 1907 гг. с самого начала получила широкий отклик на Кавказе. Рабочие забастовки, крестьянские выступления шли по нарастающей. В декабре 1905 г. вспыхнули вооруженные восстания в Тифлисе, Новороссийске, сочинском округе, районе Кавказских Минеральных вод. Под влиянием революционной борьбы народных масс заколебалась армия - одна из главных опор царизма. Имели место проявления сепаратизма среди верхушки коренного населения Кавказа.
Для борьбы с революционным и националистическим движением на Кавказе царское правительство восстановило наместничество, упраздненное в 1882 г. Указом Николая II, подписанным 26 февраля 1905 г., «наместнику Кавказскому присваивалась высшая власть по всем частям гражданского управления в крае, ему вверенном» (Ст.1). Наместничество учреждалось в пределах Кавказского военного округа, который включал в себя губернии: Бакинскую, Елизаветпольскую, Кутаисскую, Ставропольскую, Тифлисскую, Черноморскую и Эриванскую, области: Батумскую, Дагестанскую, Карскую, Кубанскую, Терскую и Закатальский округ. Поэтому наместник являлся одновременно главнокомандующим войсками округа и наказным атаманом Кубанского и Терского казачьих войск. Для оперативной связи с «центром» он вводился в состав Комитета и Совета Министров, а также являлся членом Государственного совета (Ст.2). Содействовать наместнику в управлении краем должны были помощники по военной и гражданской части, причем первый из них замещал наместника в случае его отсутствия (Ст. 3, 4).
Главной задачей назначенного на пост наместника генерала от кавалерии графа И.И. Воронцова-Дашкова было «безотлагательное водворение на Кавказе спокойствия». Наместник проводил политику «кнута и пряника». 7 июня 1907 г. он издал приказ о введении в крае чрезвычайного положения. В наиболее крупные населенные пункты и на железнодорожные станции вводились воинские контингенты. Почти во всех административных центрах учреждались военные суды и должности временных генерал-губернаторов. Разгонялись рабочие профсоюзы и организации левых политических партий, арестовывались и высылались за пределы края участники революционного движения. Тюрьмы были переполнены. Воронцов-Дашков лично утвердил 73 смертных приговора военных судов. У населения изымали оружие, конфисковывали имущество, облагали штрафами за нарушение административных постановлений властей.
Одновременно в крае форсируется создание органов земского самоуправления, чтобы «дать выход накопившейся общественной энергии».
Экономический подъем 1909 - 1913 гг. благотворно сказался на территории наместничества. Здесь было зарегистрировано 176 новых акционерных обществ и компаний; уставы 100 из них получили утверждение высшей власти. За годы существования наместничества на территории Кавказа значительно увеличилась протяженность фунтовых и шоссейных дорог.
Свои особенности имело проведение на Кавказе столыпинской аграрной реформы. В полном объеме она была осуществлена лишь в Ставропольской губернии, где с 1906 по 1916 гг. образовано около 35 тыс. хуторских и отрубных хозяйств (21 % всех крестьянских хозяйств). На территории кубанского и Терского казачьих войск И.И. Воронцов-Дашков стремился сохранить традиционный уклад и общину. В сентябре 1915 г. престарелого И.И. Воронцова-Дашкова на посту наместника сменил бывший верховный главнокомандующий вооруженными силами России великий князь Николай Николаевич Романов (младший). Но 9 марта 1917 г. его отстранило от должности Временное правительство. Таким образом, Кавказское наместничество не пережило падения самодержавия. Первое наместничество на Кавказе было создано в 1844 г. в самый разгар Кавказской войны. Концентрация гражданской и военной власти в одних руках позволила взять регион под контроль, создать условия для его экономического развития. С началом первой русской революции 1905 - 1907 гг. власть царизма над Кавказом заколебалась. Для ее укрепления было воссоздано упраздненное в 1882 г. наместничество. Силой оружия и чиновничьего аппарата, проведением достаточно гибкой социально-экономической, национальной и культурной политики удалось на время стабилизировать положение. С падением самодержавия в 1917 г. закончилась и история Кавказского наместничества.
Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти в России имеет ряд закономерностей. Наибольшая эффективность институтов местного самоуправления приходится на эпохи, когда структуры местного самоуправления и местной власти оптимально сочетаются при организационной поддержке сильного государства. Не должно быть антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением функций государственной власти на местах. Местное самоуправление не может успешно развиваться при ослабленном государстве. В периоды российской политической нестабильности, как свидетельствует отечественная история, разрушительные процессы происходили не только в государственных структурах, но и на уровне местного самоуправления, причем эти процессы были взаимоувязаны. В целом же, российская история характеризуется сочетанием, переплетением форм местного (общинного, городского) самоуправления и местной власти.
Перспективы совершенствования местного самоуправления не могут быть механически связаны с тенденцией децентрализации государственной власти. Исторический опыт свидетельствует, что неконтролируемая децентрализация и демонтаж центров государственной власти, под каким бы видом это не происходило, не только не улучшают возможности местного самоуправления, но, напротив, сковывают их, болезненно сказываются на самоуправленческих процессах. Самоуправление не означает обособление, отделение, выход из системного единства, освобождение от влияния центров и субординационных связей. Актуален поиск оптимальных вариантов сочетания централизации и децентрализации институтов местного самоуправления и государственного самоуправления.
Характер местной власти казачества складывается по принципу дуализма. Государственные чиновники - порученцы центральной власти, занимали постепенно руководящее положение на территории общин, живущих по принципам самоуправления, чем по существу подтверждался приоритет государственных начал в самоуправленческой казачьей сфере. Часто государственные функции перекладывались на органы местного самоуправления, а государство оставляло за собой лишь контрольные полномочия.
Используя сравнительно-исторический анализ, видна уникальность казачьего самоуправления, не имеющего аналогов в истории зарубежных государств. Самоорганизация казаков обусловлена особенностями исторических условий, гражданским, общинным характером их социальной организации.
В политическом взаимодействии государственной региональной власти и казачьего самоуправления можно выделить несколько этапов развития казачьего самоуправления. Первый охватывает время зарождения, формирования казачьей организации, когда государство начинает использовать казачество в политических целях. Второй период связан с эволюцией самоуправляющихся структур под сильным государственным воздействием. Государство делает упор на военные особенности общественной жизни казаков. Закрепляется привилегированный статус казаков по сравнению с другими категориями подданных Российской империи. Третий период наступает к концу XIX века, когда самоуправление казачества подвергается интенсивной трансформации и администратированию со стороны государства.
Опираясь на широкий круг исторических источников, прослеживаются причины формирования местной системы управления казачества в Российском государстве, основным элементом которой является институт наместничества. Отмечая закономерный характер появления наместничества, власть на местах находилась в руках местных чиновников, которые сыграли решающую роль в упразднении данного института. Устанавливается новый тип бюрократического управления, когда властные полномочия в большей степени концентрируются в руках сильного государства. Спецификой этого типа бюрократической власти явилось наслоение западных, чуждых России институтов управления на уже сформировавшихся естественным путем институтов местного самоуправления в России, и присущих лишь русскому обществу, а именно казачеству. Положительной стороной реформ стал опыт сотрудничества государства и казачьего самоуправления, поиск оптимальной парадигмы государственного управления территориями. Расстановка акцентов в организации местной власти казачьего самоуправления произошла в XIX в., когда возвышается фигура губернатора. Губернатор приобрел административную власть и управлял губернией с помощью коллегиального органа - губернского управления, в котором заседали представители местных казачьих общин. В этот период происходит явное ослабление местного самоуправления, и укрепление государственного начала власти. Данный процесс не носил регрессивного характера, соответствовал логике развития общества и способствовал укреплению всей системы властных отношений.
Эпоха реформ XIX века произвела существенные изменения в общественном сознании российского населения и укрепила тенденции реформирования гражданского общества. В этой ситуации центр событий сдвинулся в сторону органов самоуправления. Их институты, действовавшие, во многом, на продолжение традиции обычного права, были законодательно закреплены царскими указами.
Таким образом, в результате эволюционного развития местной власти сложилось несколько форм ее организации. Применение той или иной модели зависит от национальных традиций, численности населения, размеров его территории, объема и сложности хозяйственных вопросов, социально-политической ситуации. Самоуправление как элемент саморегуляции общинных отношений связывают с началом социогенеза и формированием общественных отношений.
Проводимая государственная региональная политика была эффективной с точки зрения стратегических целей политики государства. Она при этом была противоречивой по методам и формам. Сильная сторона - это поддержание прав и привилегий местной администрацией. Это являлось важным фактором обеспечения стабильности в обществе, т.к. учитывались обычаи, традиции, моральные установки населения. Но, с другой стороны, насаждались общероссийские порядки и государственно-правовые тенденции.
Главная проблема состояла в том, что созданная в XIX в. министерская вертикаль власти (каждое ведомство имело свой управленческий аппарат в губернии) входила в противоречие с существованием генерал-губернаторов, которым подчинялись «по горизонтали» все органы местного самоуправления. Местным начальникам подчинялись лишь расположенные в крае войска. Казачье самоуправление являлось объектом государственно-правового регулирования и управлялось царской администрацией на основе законодательства, нормативно-правовых актов органов государственного управления и местного казачьего самоуправления.
Автор: Прокопенко Е.Е.