Совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению права на свободу совести в субъектах РФ
Законодательство о свободе совести и о религиозных объединениях возлагает на органы государственной власти и местного самоуправления целый ряд обязанностей. Также в числе форм реализации конституционных норм имеются исполнение и применение, которые выражают вовне деятельность опять-таки органов публичной власти. Таким образом, для обеспечения социальной исполнимости права на свободу совести вопрос совершенствования этих органов становится принципиальным.
Пожалуй, самым обсуждаемым и дискуссионным вопросом в этой области является сейчас возможность или невозможность взаимодействия (и правового закрепления такого взаимодействия) в решении важнейших общественных проблем органов государственной власти и местного самоуправления с определёнными религиозными объединениями - традиционных для России конфессий. Такой вопрос не может решаться ни на уровне субъектов РФ ЮФО, ни каких либо иных субъектов РФ, а только на федеральном.
Безусловно, эта идея имеет противников. Основной их довод состоит в том, что такое взаимодействие будет противоречить ст. 14 Конституции РФ, устанавливающей светский характер нашего государства, принцип отделения религиозных объединений от государства, и их равенство перед законом - т.е. они переносят на российскую конституционно-правовую действительность американскую доктрину «стены», разделяющей церковь и государство.
Однако механическое перенесение разработанных в другой правовой системе (принадлежащей даже к иной правовой семье) доктрин на российскую «почву» вряд ли оправданно. Наоборот, в целом ряде стран, светский характер системы организации общества и государства не препятствует тесному сотрудничеству государства и определённых конфессий. Как справедливо отмечает Р. Фрумкина «никто сегодня не знает, что, собственно, возможно и что невозможно в светском государстве, в отличие от стран, где церковь или вероучение отождествляется с государством». Поэтому необходимо толкование данной нормы со стороны Конституционного Суда РФ.
Однако в литературе по соответствующей тематике между имеются и положительные оценки такого взаимодействия, причём по нашему мнению следует согласиться с И.А. Куницыным, который считает, что правомерным будет использование не более распространённого термина «традиционная религиозная организация», а «традиционная конфессия» (и, соответственно, религиозная организация, принадлежащая к этой конфессии), поскольку религиозная организация - это не само социальное явление, а лишь его юридическое оформление, организационно-правовая форма.
Выступая на форуме народов Кавказа 26 марта 2004 г., Президент РФ В.В. Путин заявил: «Государство должно найти формы поддержки духовных лидеров традиционных конфессий». Это уже не первое значимое публичное высказывание на тему взаимоотношений государства и религиозных организаций. Во время посещения Саввино-Сторожевского монастыря в дни рождественских праздников 2004 года Президент заметил: «Конечно, у нас Церковь отделена от государства, но в душе у народа все вместе». Между тем уже сейчас в Южном федеральном округе есть примеры сотрудничества религиозных объединений традиционных конфессий и государственных органов. Например, 16 мая 2002 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве между Ставропольской епархией и Министерством образования Ставропольского края.
Большую значимость адекватной религиозной политики в субъектах РФ ЮФО подтверждает и количество органов и структур по различным вопросам, связанным с деятельностью религиозных объединений (иногда такой орган и не один). Это, например: Рабочая группа Совета Безопасности при Президенте Республики Адыгея по противодействию религиозному экстремизму, Комиссия по вопросам религиозных объединений при Администрации Астраханской области, Комитет по взаимодействию с религиозными, национальными организациями и казачеством Администрации Волгограда, Комиссия Правительства Республики Дагестан по делам религий, Министерство культуры, национальной политики и по делам религий Республики Калмыкия, Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Кабардино-Балкарской Республики, Экспертный совет для проведения государственной религиоведческой экспертизы при администрации Краснодарского края, Экспертный совет по религиоведческой экспертизе при администрации Ростовской области, Комиссия по межнациональным и международным отношениям, связям с общественными и религиозными объединениями Народного Собрания Республики Ингушетия и др.
Одним из важнейших направлений совершенствования деятельности государственных органов и органов местного самоуправления является упорядочение регистрации религиозных организаций и , за деятельностью религиозных объединений.
Например, органы юстиции реализуют ряд полномочий, призванных обеспечивать права на свободу совести граждан, законность в данной сфере.
Так, в соответствии с действующим законодательством территориальные органы Минюста России принимают решение о государственной регистрации религиозных объединений, а также осуществляют контроль, за соответствием деятельности религиозных объединений их уставным целям, ведут реестр зарегистрированных религиозных объединений.
Кроме того, территориальный орган юстиции в соответствующем субъекте Российской Федерации принимает решение о государственной регистрации местной религиозной организации, а также централизованной религиозной организации, имеющей местные религиозные организации на территории одного субъекта Российской Федерации.
Практика реализации территориальным органом юстиции указанных полномочий может быть рассмотрена на примере Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области (далее - Главное управление). Сведения о зарегистрированных общественных объединениях и религиозных организациях подлежат включению в реестр Главного управления. По состоянию на 1 января 2004 года Главным управлением зарегистрировано и 469 религиозных организаций (14,5 % от общего количества религиозных организаций по Южному федеральному округу).
Всего по Российской Федерации на 1 января 2004 года зарегистрировано 21664 религиозных организации. По Южному федеральному округу -3244 религиозных организации, в том числе: в Республике Адыгея - 74; Республике Дагестан - 634; Республике Ингушетия - 16; Кабардино-Балкарской Республике - 152; Республике Калмыкия - 78; Карачаево-Черкесской Республике - 139; Республике Северная Осетия-Алания - 70; Чеченской Республике - 39; Краснодарском крае - 659; Ставропольском крае - 416; Астраханской области - 135; Волгоградской области -363. Как видно из этих данных в зависимости от количества населения и уровня религиозной активности количество зарегистрированных религиозных организаций в субъектах РФ ЮФО может существенно различаться.
В 2003 году Главным управлением разрешено 39 заявлений о регистрации религиозных организаций (12 % от общего количества по Южному федеральному округу).
Всего по Российской Федерации в 2003 году органами юстиции разрешено 1917 заявлений о регистрации религиозных организаций. По Южному федеральному округу - 325 таких заявлений, в том числе: в Республике Адыгея - 4; Республике Дагестан - 24; Республике Ингушетия - 6; Кабардино-Балкарской Республике - 5; Республике Калмыкия - 13; Карачаево-Черкесской Республике -10; Республике Северная Осетия-Алания - 16; Чеченской Республике - 10; Краснодарском крае - 68; Ставропольском крае - 89; в Астраханской области -17; Волгоградской области -24.
В 2003 году Главным управлением отказано в государственной регистрации 3 религиозным организациям, за первые пять месяцев 2004 года - 1.
В соответствии с Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях» в случае отказа в государственной регистрации религиозной организации о принятом решении в письменной форме сообщается заявителю (заявителям) с указанием оснований отказа. Отказ по мотивам нецелесообразности создания религиозной организации не допускается. Отказ в государственной регистрации религиозной организации, а также уклонение от такой регистрации могут быть обжалованы в суд.
Всего в 2003 году органами юстиции в Южном федеральном округе отказано в регистрации 84 религиозным организациям, в том числе: в Республике Дагестан - 2; Республике Ингушетия - 3; Республике Калмыкия - 7; Республике Северная Осетия-Алания - 1; Ставропольском крае - 65; Астраханской области - 3.
По вынесенным Главным управлением заключениям об отказе в государственной регистрации только дважды заявители пытались обжаловать эти заключения в судебном порядке. В обоих случаях судом было отказано в удовлетворении требований заявителей.
Однако в процедуре регистрации религиозных организаций есть и иные проблемы. Как известно, религиозные (как иные некоммерческие) организации обладают специальной правоспособностью - т.е. имеют право заниматься предпринимательской деятельностью лишь для достижения уставных целей и не имеют права распределять прибыль между участниками. Между тем из тезиса о специальной правоспособности религиозных организаций иногда делаются очень радикальные выводы. Начальник Управления Министерства юстиции РФ по Калужской области А.Г. Емельянов не только считает необходимым указание конкретных видов предпринимательской деятельности, но и формулирует дополнительные требования при регистрации религиозных организаций:
1. указание в уставе положения о направлении расходовании средств полученного дохода на уставные цели и задачи (что само по себе возражений не вызывает),
2. указание в уставе на создание уставного капитала в размере не менее ста минимальных размеров оплаты труда,
3. предоставление документов, подтверждающих оплату не менее пятидесяти процентов уставного капитала на момент регистрации.
Причем следует подчеркнуть тот факт, что это мнение отнюдь не является только доктринальным, поскольку сам А.Г. Емельянов пишет о том, что его мнение представлялось спорным некоторым учредителям религиозных организаций, но оспорено в суде ни разу не было. Но эта позиция не находит поддержки ни в научной литературе, ни у практических работников. В комментарии к Закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» А.Е. Себенцова указано на отсутствие в законодательстве требования минимального количества стоимости имущества в качестве условия регистрации некоммерческих организаций. С ним согласны и американские ученые У. Коул Дарэм-мл. и Лорен Б. Хоумер. Не предъявляется такое требование при регистрации религиозных организаций в органах юстиции большинства других субъектов РФ - например, в Управлении Министерства юстиции РФ по Ставропольскому краю. И действительно, в ст. 11 Закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и в п.5 - о регистрации местной религиозной организации, и в п.7 - о регистрации централизованной религиозной организации указан закрытый перечень подаваемых на регистрацию документов, и среди них нет документа, подтверждающего оплату уставного капитала каком бы то ни было размере, и отсутствует большинство предъявляемых к уставу А.Г. Емельяновым требований. Поэтому мнение А.Г. Емельянова следует считать необоснованным и нарушающим право на свободу совести при реализации в одной из коллективных форм - создания религиозной организации.
Функция информационного обмена, предоставления сведений о государственной регистрации религиозных объединений - одна из важнейших сторон взаимодействия органов юстиции и органов местного самоуправления.
Имеется определённый аспект взаимодействия органов юстиции и органов местного самоуправления, без которого осуществление государством контрольных полномочий в рассматриваемой сфере было бы невозможным. Федеральными законами «О противодействии экстремистской деятельности» и «О свободе совести и о религиозных объединениях» закреплены полномочия органов юстиции по контролю не только за деятельностью зарегистрированных религиозных организаций, но и за деятельностью религиозных групп, то есть религиозных объединений, не имеющих статуса юридического лица. Таким образом, закон выделяет целый пласт объединений, сведениями о которых органы юстиции не располагают (поскольку документы таких объединений не представлялись для регистрации), но обязанность контролировать деятельность которых на них возложена. При этом согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях» в случае, если создаваемая гражданами религиозная группа имеет намерение в дальнейшем преобразоваться в религиозную организацию, данная группа должна уведомить о своем создании и начале деятельности органы местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления должны располагать сведениями об указанных религиозных группах.
В действительности, здесь мы имеем дело с определённым пробелом в Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях», в котором не урегулирован порядок такого уведомления и не определено, кто его полномочен определять. Следует согласиться с С.Ю. Симорот в том, что целесообразно передать данной полномочие субъектам РФ. В субъектах РФ ЮФО это уже сделано, например, в Законе Волгоградской области «О защите прав граждан на свободу совести и свободу вероисповедания на территории Волгоградской области» в ст. 7. В соответствии с ней граждане, образовавшие религиозную группу с намерением в дальнейшем преобразовать ее в религиозную организацию, уведомляют о ее создании и начале деятельности органы местного самоуправления. Уведомление подается в орган местного самоуправления по месту нахождения помещения, предоставляемого для деятельности религиозной группы. В уведомлении о создании и начале деятельности религиозной группы указываются ее наименование, дата создания, вероисповедание, место нахождения, количество участников. Уведомление подписывается гражданами, создавшими религиозную группу, и представляется в орган местного самоуправления уполномоченным представителем. Орган местного самоуправления ведет реестр уведомлений, поданных гражданами о создании религиозных групп и начале их деятельности.
На основе этих норм и в других субъектах РФ ЮФО можно было бы разработать аналогичные правила (по праву опережающего регулирования это вполне возможно).
Территориальными органами юстиции предпринимаются необходимые меры, направленные на должную организацию контроля, за деятельностью религиозных групп. Так, Главным управлением Министерства юстиции РФ по Ростовской области в 2003 году в адрес глав всех 55 муниципальных образований Ростовской области были направлены запросы о предоставлении соответствующей информации о наличии на территории муниципальных образований религиозных групп. Согласно полученной из администраций городов и районов области информации, религиозные группы имеются только в 7 % муниципальных образований области: г. Красный Сулин и Красносулинский район (4 религиозные группы), Песчанокапский район (1 группа), г. Белая Калитва и Белокалитвинский район (1 группа), г. Ростов-на-Дону (3 группы). Получив соответствующую информацию практически из всех муниципальных образований, специалистами Главного управления были проведены профилактические беседы с представителями религиозных групп, в ходе которых представители объединений были предупреждены об ответственности, предусмотренной Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
В частности, в 2003 году в Главном управлении были проведены беседы с руководителями следующих религиозных групп, уведомивших органы местного самоуправления о своем создании и начале деятельности: Религиозная родовая община «Славянская Мудрость» Древнерусской Инглинстической Церкви Православных Староверов - Инглингов; религиозное объединение «Свет»; «Донская православная Казачья Епархия Церковь Духа Свята»; «Христиане Веры Евангельской» г. Белая Калитва Ростовской области; «Христиане Веры Евангельской Пятидесятников» г. Сальска Ростовской области; «Христианские Евангелисты» ст. Советской Ростовской области; религиозная группа, исповедующая веру «Дзен Буддизм», и др.
Ещё одна важнейшая проблема - создание системы контроля, мониторинга правоприменительной практики в т.ч. в сфере реализации права на свободу совести. Как справедливо замечает по этому поводу В.А. Черепанов, «любая система, в том числе и система законодательства, нуждается в обратной связи, в постоянном наблюдении, анализе и оценке состояния правового пространства, отслеживания динамики развития и действенности законодательства», причём особое значение создания подобной системы мониторинга имеет в федеративном государстве, в котором одновременно функционируют две взаимосвязанные системы законодательства: федеральное и региональное. Плодотворно было бы и создание новой правовой науки, изучающей социальную исполнимость конституционно-правовых норм, которая состояла бы с конституционным правом в соотношении, аналогичном соотношению криминологии и уголовного права.
Итак, необходимо дальнейшее совершенствование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по обеспечению социальной исполнимости права на свободу совести (в т.ч. в субъектах РФ ЮФО). Важнейшие направления здесь - принятие Федерального закона «О традиционных конфессиях» (или внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях»); активизация взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ ЮФО с религиозными организациями, в т.ч. путём заключения специальных соглашений и договоров; передача полномочий по определению порядка уведомления создаваемой гражданами религиозной группой, имеющей намерение в дальнейшем преобразоваться в религиозную организацию, органа местного самоуправления о начале деятельности субъектам Российской Федерации; создание системы мониторинга осуществления права на свободу совести и разработка основ новой правовой науки, изучающей социальную исполнимость конституционно-правовых норм.
Автор: Белявский Д.С.