05.03.2012 3258

Реформирование территориальной организации местного самоуправления в ЮФО

 

В большинстве субъектов Российской Федерации Южного Федерального округа, кроме Республики Ингушетия и Чеченской Республики, проведена серьезная и кропотливая работа по приведению в соответствие регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года, установлены границы муниципальных образований с учетом требований указанного закона, в том числе вновь образованных. В Ставропольском крае реализация Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года началась раньше, чем в других субъектах Российской Федерации. Все это позволяет говорить о необходимости и возможности обобщения и серьезного изучения наработанного в указанных субъектах Российской Федерации опыта реализации муниципальных территориальных процедур, опосредующих реформирование территориальной организации местного самоуправления.

Анализируя данный вопрос, следует начать с того, что выбор субъектами Российской Федерации модели перехода к построению территориальной основы местного самоуправления, предписанной Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года, зависит от существующей в том или ином субъекте Российской Федерации территориальной организации местного самоуправления.

На основе анализа законов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Южного Федерального округа, представляется возможным эти регионы объединить в три группы в зависимости от одной из трех существующих моделей территориальной организации местного самоуправления:

- к первой группе относятся субъекты Российской Федерации, которые применили преимущественно поселенческую модель территориальной организации местного самоуправления (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Адыгея, Ставропольский край, Астраханская область).

- ко второй группе относятся субъекты Российской Федерации, которые применили преимущественно «районную» модель (сохранение статуса муниципальных образований только у районов и крупных городов) территориальной организации местного самоуправления (Краснодарский края, Ростовская область).

- к третьей группе относятся субъекты Российской Федерации, которые применили смешанную модель территориальной организации местного самоуправления (Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Волгоградская область).

В зависимости от этого возможны и три основных способа перехода к двухуровневой модели, каждый из которых имеет и свои особенности. Сам переход предполагает осуществление трех процедур:

1. Наделение статусом городского, сельского поселения, городского округа или муниципального района существующих муниципальных образований;

2. Преобразование существующих муниципальных образований;

3. Образование новых муниципальных образований.

Кроме того, Федеральным законом №131-Ф3 2003 года предусматривается возможность изменения границ существующих муниципальных образований, и вводятся довольно «жесткие» требования к такой процедуре.

Обоснованной представляется позиция Дементьева А.И., который предлагает при выборе модели перехода:

- провести анализ сложившихся социально-экономических связей;

- провести анализ сложившейся практики взаимодействия органов местного самоуправления и исполнительных территориальных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- предварительно оценить мнение населения по поводу установления границ муниципальных образований;

- оценить: пообъектный состав муниципальной собственности, кадровый потенциал муниципальных образований, налоговую базу для формирования бюджета, возможность размещения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления, финансовые затраты на проведение этапа установления границ, организационные возможности проведения реформы в установленные сроки.

Для субъектов Российской Федерации, изначально применивших поселенческую модель территориальной организации местного самоуправления (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Адыгея, Ставропольский край, Астраханская область), в процессе реформирования территориальной организации местного самоуправления:

- является возможным - изменение границ и преобразование существующих поселений;

- является обязательным формирование территорий муниципальных районов.

Отметим, что Федеральным законом №131-Ф3 2003 года не предусматривается обязательного изменения состава территорий, границ и преобразования существующих поселений в связи с новыми требованиями, но в целях совершенствования территориальной организации поселений названные изменения могут быть проведены. Так, в Ставропольском крае вновь образовано 13 сельских и 2 городских поселений, в Астраханской области - 21 сельское и 1 городское поселения, в Республике Адыгея - 42 сельских и 3 городских поселений.

При формировании территорий муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, находящихся в границах Южного Федерального округа за основу были взяты следующие требования:

- территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

- границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района;

- границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.

Порядок формирования территорий муниципальных районов предусматривает осуществление следующих мероприятий:

- выявление отдельных населенных пунктов, которые в соответствии с установленными требованиями могут либо получить статус городского округа, либо будут являться таковым с 1 января 2006 года в силу части 3 статьи 84 Федерального закона №131-Ф3 2003 года;

- выявление населенных пунктов, которые могут служить административными центрами муниципальных районов (возможность размещения органов местного самоуправления, наличие основной инфраструктуры для оказания услуг населению поселений, входящих в состав муниципального района, и отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями и не входящих в состав поселений, транспортная доступность для населения);

- выявление поселений, тяготеющих к возможным административным центрам районов (наличие устойчивых связей, совместное использование инфраструктуры для получения услуг, транспортная доступность);

- предварительное формирование состава территорий муниципальных районов (перечни отдельных населенных пунктов, претендующих на статус городских округов, поселений в составе района);

- изготовление предварительной карты-схемы территориального устройства субъекта Российской Федерации;

- составление картографического описания муниципальных районов;

- разработку проектов границ муниципальных районов;

- принятие закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципальных районов.

В этой группе субъектов Российской Федерации одной из проблем стало соблюдение требования о транспортной доступности административного центра муниципального района (исключение сделано только для территорий с низкой плотностью населения и труднодоступных территорий).

Как представляется, здесь можно в какой-то степени воспользоваться неопределенностью понятия «труднодоступная территория», в том числе в части субъекта правового регулирования этого вопроса. Однако, исходя из интересов населения, проживающего на «труднодоступной территории», можно предусмотреть либо создание территориальных подразделений администрации района в таких поселениях либо передачу отдельных полномочий муниципального района их органам местного самоуправления.

Для районной модели территориальной организации местного самоуправления (Краснодарский края, Ростовская область) в процессе реформирования территориальной организации местного самоуправления:

- является возможным - изменение границ и преобразование существующих муниципальных районов;

- является обязательным - формирование территорий поселений (за исключением крупных городов, уже являющихся муниципальными образованиями).

Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года не предусматривает обязательного изменения состава территорий, границ и преобразования существующих муниципальных районов в связи с новыми требованиями. Статья 84 указанного закона определяет полномочия действующих, образованных до 8 октября 2003 года муниципальных образований. На основании ее норм такие муниципальные образования сохраняют свой статус в случае изменения границ, при котором увеличение численности избирателей не превышает 10%, если не производится преобразование, предусмотренное частью 3 этой статьи, т.е. получается, что действующие муниципальные образования на территориях административного района автоматически становятся муниципальными районами. Причем, не только сохраняют свой статус до 1 января 2006 года, но имеют право приводить свой устав в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года и существовать далее. Однако действующие, к примеру, в Краснодарском крае 19 районных муниципальных образований не соответствуют требованиям статьи 11 и ограничению, установленному пунктом 2 части 4 статьи 35 указанного Федерального закона (обе статьи - действующие, вступили в силу 8 октября 2003 года). Поэтому такие муниципальные образования, как представляется, не могут автоматически считаться муниципальными районами, а поэтому подход к определению их статуса в переходной период должен быть иным. Например, в части таких муниципальных образований могут быть установлены определенные исключения, как это сделано, скажем, для поселений в отношении применения норм статьи 11 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года.

При формировании территории поселений можно выделить следующие требования:

- вся территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями;

- в границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

- в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый;

- сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения;

- размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения;

- границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения;

- границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта;

- территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения;

- границы поселения не могут пересекать границ района;

- территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;- в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Поскольку и Краснодарский край, и Ростовская область относятся к регионам с высокой плотностью населения, было учтено специальное требование для территорий с высокой плотностью населения, также установленное в форме исключения из общих требований, которое состоит в возможности нахождения в границах сельского поселения одного сельского населенного пункта с численностью населения, как правило, более 3000 человек и (или) объединенных общей территорией нескольких сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый.

Порядок формирования территорий поселений в Краснодарском крае и Ростовской области включал в себя:

- выявление отдельных населенных пунктов, которые в связи с численностью населения, наличием инфраструктуры, обособленностью, могут получить статус соответственно городских либо сельских поселений в составе муниципального района (это могут быть, прежде всего, малые города, поселки, крупные сельские населенные пункты, населенные пункты, расположенные в удаленных и труднодоступных местностях), а также выявление из числа городских поселений таких, которые в соответствии с установленными требованиями могут либо получить статус городского округа, либо будут таковым являться с 1 января 2006 года в силу части 3 статьи 84 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года;

- выявление населенных пунктов, которые могут служить административными центрами поселений, состоящих из групп населенных пунктов (возможность размещения органов местного самоуправления, наличие основной инфраструктуры для оказания определенного Федеральным законом №131-ФЗ 2003 года перечня услуг населению прилегающих населенных пунктов, пешеходная доступность для жителей населенных пунктов, входящих в состав поселения);

- выявление населенных пунктов, тяготеющих к возможным административным центрам поселений (наличие устойчивых связей, совместное использование инфраструктуры для получения услуг, пешеходная доступность);

- предварительное формирование состава территорий поселений (перечни отдельных населенных пунктов, претендующих на статус городских округов, поселений в составе района; перечень поселений, состоящих из нескольких населенных пунктов, с перечислением этих населенных пунктов);

- изготовление предварительной карты-схемы территориального устройства муниципальных районов;

- составление картографического описания поселений;

- разработку проектов границ поселений;

- принятие закона субъекта Российской Федерации об установлении границ поселений.

И в Краснодарском крае, и в Ростовской области в целом реформа территориальной организации местного самоуправления завершена. В Краснодарском крае всего 426 муниципальных образований, в том числе вновь образованных (преобразованных) в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года - 378 муниципальных образований (352 - сельских поселений и 26 -городских поселений). В Ростовской области в результате проведения реформы территориальной организации местного самоуправления количество муниципальных образований составило всего 463, в том числе образованных (преобразованных) - 408 муниципальных образований (390 сельских поселений и 18 городских поселений). Реформирование зачастую носит формальный характер, и, в общем-то, вопрос о реальном «приближении» местной власти к населению не ставился. Так, в соответствии с Законом Краснодарского края № 717-кз от 28.06.2004 года «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» сельские/поселковые округа с 1 января 2006 года обретут новое наименование: сельские/городские поселениями. Например, в Туапсинском районе останутся неизменными их общее число - муниципальных образований будет по-прежнему девять - и границы территорий. Двум из них - Джубгскому и Новомихайловскому - будет присвоен статус городских поселений, остальным - сельских. Изменение претерпит название бывшего Агойского сельского округа -он будет именоваться Небугским сельским поселением с переносом администрации в одноименное село.

Для субъектов Российской Федерации со смешанной моделью территориальной организации местного самоуправления (Кабардино-Балкарская Республика, Волгоградская область, Республика Калмыкия) в процессе реформирования территориальной организации местного самоуправления является:

- возможным - изменение границ и преобразование существующих районов и поселений;

- обязательным - создание поселений и муниципальных районов, если на части территории субъекта Российской Федерации их нет.

Отдельно следует остановиться на вопросе наделения городского населенного пункта (либо городского поселения) статусом городского округа или лишения его этого статуса. Как указывает часть 1 статью 13 и часть 3 статьи 84 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года, такое наделение либо лишение будут являться преобразованием не только самого городского поселения, но и района, на территории которого расположено это городское поселение и который сам является муниципальным образованием.

Кроме этого, последний абзац части 3 статьи 84 Федерального закона №131-Ф3 2003 года закрепил, что городские поселения, являющиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона №154-ФЗ 1995 года, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 Федерального закона №131-Ф3 2003 года не установлено иное.

Однако выводы некоторых авторов, о том, что в силу приведенной выше нормы все городские поселения, имеющие на указанное время статус городов (поселков) регионального (республиканского, краевого, областного) значения, автоматически становятся городскими округами, если не будут лишены своего статуса по установленной процедуре, представляются необоснованными, поскольку здесь игнорируется одно из обязательных условий - отсутствие либо наличие надлежащего разграничения полномочий в случаях, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования.

Об «автоматическом» признании с 1 января 2006 года статуса городского округа за соответствующим городским поселением можно говорить только при совокупности трех условий:

- наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 года;

- отсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочий;

- не принятие по тем либо иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта.

В части требований к формированию территорий городских округов Федеральным законом №131-Ф3 2003 года установлено, что в границах городского округа как городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не имеющие статуса муниципальных образований.

Обратим внимание, что если состав территории поселения отрегулирован Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, то понятие «прилегающая территория», которое содержится в определении городского поселения, этим Федеральным законом не раскрыто. Это привело к попыткам создания городских округов в границах районов.

Условиями наделения городского поселения статусом городского округа в других случаях является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Некоторые авторы считают противоречивыми положения Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, связанные с порядком наделения городского поселения статусом городского округа или лишения такого статуса. Логика их рассуждений следующая:

- с одной стороны, в части 3 статьи 84 Федерального закона №131-Ф3 2003 года сказано, что городские поселения, являющиеся на 8 октября 2003 года муниципальными образованиями, являются городскими округами (в силу закона). Лишение статуса округа возможно только при соблюдении требований части 7 статьи 13 этого же Федерального закона, т.е. только с согласия населения, выявленного путем голосования, и не допускается при отсутствии согласия на такое изменение. Поэтому механизм защиты городов от лишения их статуса городского округа и перевода в разряд поселений, вроде бы, существует.

- с другой стороны, в части 2 статьи 11 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года указано, что наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии в качестве одного из условий «сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) закрепленных за ними вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий». И указанный Федеральный закон ничего не говорит о том, как поступать в случае, если такие условия отсутствуют. Между тем, прилегающие к городу сельские территории, как правило, не имеют своей развитой инфраструктуры и опираются на инфраструктуру города.

На основании этих рассуждений делается вывод, что это может служить поводом для инициирования субъектами Российской Федерации процесса массового перевода городов в статус поселений. Есть тому примеры и в правоприменительной практике. Так, в Ставропольском крае в ходе реформы территориальной организации местного самоуправления предполагалось не наделять статусом городского округа ни один городской населенный пункт, даже краевой центр - город Ставрополь.

Действительно, Федеральный закон №131-ФЗ 2003 года предусматривает право субъектов Российской Федерации принимать законы о наделении городских поселений статусом городского округа либо о лишении этого статуса. Однако при этом субъекты Российской Федерации ограничены требованиями, установленными частью 2 статьи 11 и статьей 13 указанного Федерального закона.

Из общего правила часть 3 статьи 84 Федерального закона №131-ФЗ 2003 года делается исключение: некоторые городские поселения получают статус городского округа не в силу наделения их законом субъекта Российской Федерации таковым статусом, а в силу самой этой нормы (в силу закона). Однако наличие у городского поселения статуса муниципального образования на 8 октября 2003 года является условием необходимым, но отнюдь не достаточным, чтобы попадать под действие этой нормы, и делать вывод о том, что все городские поселения, являющиеся на день вступления закона в силу муниципальными образованиями, являются городскими округами в силу закона, нельзя.

Приобретении с 1 января 2006 года городским населенным пунктом статуса городского округа в силу закона можно говорить только в случае выполнения в совокупности трех условий (они являются необходимыми и достаточными): наличие статуса муниципального образования у городского населенного пункта на 8 октября 2003 года; отсутствие на 30 апреля 2003 года соответствующего разграничения полномочий; не принятие до 1 февраля 2005 года по тем либо иным причинам закона субъекта Российской Федерации об ином статусе городского населенного пункта.

Следовательно, для определения круга городов, которые могут стать 1 января 2006 года городскими округами в силу закона, необходимо из числа городов, имеющих на 8 октября 2003 года статус муниципального образования, исключить города:

- находящиеся на территориях, где отсутствует такая схема территориальной организации местного самоуправления, когда в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

- находящиеся на территориях, где вышеуказанная схема применена, но до 30 апреля 2003 года принят соответствующий закон субъекта Российской Федерации о разграничении полномочий между указанными в ней муниципальными образованиями; в) в отношении которых законом субъекта Российской Федерации до 1 февраля 2005 года установлено, что они не являются городскими округами (иной статус). При этом ссылка на соответствие требованиям части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 при установлении законом субъекта Российской Федерации «иного», содержащаяся в части 3 статьи 83 Федерального закона №131-Ф3 2003 года, в том виде, в котором она написана представляется не столько запретом, сколько определенным ориентиром для субъектов Российской Федерации при установлении законом «иного».

Итак, анализ проблем, связанных с реализацией процедур, обеспечивающих реформирование территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного Федерального округа, позволил установить прямую зависимость объема и содержания проводимых мероприятий в рамках территориальной реформы местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации от существующей в нем на момент принятия Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года той или иной модели территориальной организации местного самоуправления. В субъектах Российской Федерации, избравших районную модель, стоит задача формировании муниципальных образований в городских и сельских поселениях. Субъекты Российской Федерации, избравшие поселенческую модель, должны организовать местное самоуправление в крупных территориальных единицах - районах и городских округах. В субъектах Российской Федерации, применивших смешанную модель, необходимо проведение работы по ревизии существующих муниципальных образований на предмет соответствия их требованиям, предъявляемым Федеральным законом №131-Ф3 2003 года, к соответствующих типам муниципальных образований.

Особо ценным представляется опыт Ставропольского края, поскольку в данном субъекте Российской Федерации не только определили границы и виды муниципальных образований в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ 203 года, но и применительно к новой территориальной организации местного самоуправления реализовали ряд организационных мероприятий (сформировали органы местного самоуправления, в том числе путем проведения выборов, приняли уставы вновь образованных муниципальных образований, внесены изменения в уставы существующих муниципальных образований и т.д.), а также осуществили масштабную реформу межбюджетных отношений, что позволило выявить ряд пробелов и противоречий, как в федеральном, так и региональном законодательстве, и предложить собственные механизмы разрешения этих противоречий.

 

Автор: Иванникова И.А.