06.03.2012 6509

Избирательные споры на стадии выдвижения и регистрации кандидатов в Южном Федеральном округе

 

Судебные споры в отношении нарушений избирательного законодательства в настоящее время изменили свою направленность. Основное их содержание связанно с порядком выдвижения и регистрации кандидатов. На наш взгляд, такие тенденции обусловлены жесткой борьбой за власть на всех уровнях и развитием не всегда законных «избирательных технологий», применяемых кандидатами на стадии выдвижения и регистрации в избирательном процессе.

Одним из примеров разрешения избирательных споров в судебном порядке служит правовой статус политических партий как субъекта выдвижения кандидатов. Из за конкуренции норм федеральных законов «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав» в отношении местных и региональных отделений политических партий в Российской Федерации возникают проблемы реализации пассивного избирательного права этими субъектами в муниципальном избирательном процессе.

В этом вопросе представляет интерес иск партии «Единая Россия», касающийся снятия с выборов в городскую Думу Ставрополя группы около 40 кандидатов от «Единой России», который после прохождения всех судебных инстанций был рассмотрен Верховным судом РФ. Жалоба представителей «Единой России» Верховным судом так и не была удовлетворена.

Городская избирательная комиссия отказала выдвиженцам этой партии, сославшись на нарушение процессуальной нормы при выдвижении кандидатов. В частности, из-за того, что кандидаты были выдвинуты не краевым, а городским отделением, не имеющим юридического статуса. Группа депутатов выдвигалась по партийным спискам, и многие из этих кандидатов надеялись на прохождение в Думу автоматически, но из-за сложившейся тогда ситуации, сейчас в городской Думе краевого центра представители «партии власти» практически не представлены.

В основу такого решения были положены исключительно юридические аргументы. Во-первых, документы, которые были представлены кандидатами, выдвинутыми Ставропольским городским отделением партии «Единая Россия» в избирательную комиссию, не соответствовали требованиям федерального избирательного законодательства и Федерального закона «О политических партиях». В частности, федеральный закон не разрешает местным отделениям политической партии выдвигать своих кандидатов при проведении выборов в органы местного самоуправления. Ставропольское городское отделение как раз и является таковым. Ставропольское городское отделение к тому же не зарегистрировано в управлении Министерства юстиции по Ставропольскому краю как организация. Были и другие грубые нарушения, допущенные кандидатами при подготовке необходимых документов, связанных с их выдвижением и регистрацией в качестве кандидатов.

Однако Октябрьский районный суд посчитал неубедительными доводы городской избирательной комиссии и отменил ее решение. Суд обязал зарегистрировать кандидатов, выдвинутых от СГО ВПП «Единая Россия». Городская избирательная комиссия не согласилась, посчитав это решение Октябрьского суда незаконным, и обратилась в краевой суд с кассационной жалобой. Однако в СМИ продолжали появляться агитационные материалы, в которых говорилось о том, что суд восстановил справедливость и поставил в данном деле точку. Аналогичным решением суда было отказано в регистрации 10 кандидатам, выдвинутым «Народно - патриотическим движением Ставрополья» на муниципальных выборах г. Ставрополя.

Исследование судебной практики проведения муниципальных выборов за последние два года показывает тенденцию неоправданного усложнения положения кандидата избирательными комиссиями. В основном это имеет место на стадии сбора подписных листов. По сравнению с законодательством прошлых периодов определенный шаг вперед сделан Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункты 6-8 статьи 37 которого внесли ряд уточнений в порядок сбора подписей избирателей. Однако и теперь не все проблемы, возникающие в практике, решены до конца так, чтобы сбор подписей перестал быть предметом столь частых споров между кандидатами и избирательными комиссиями.

К числу распространенных судебных споров следует отнести споры, связанные с отменой регистрации кандидатов в связи неправильным оформлением подписных листов. Анализ судебных решений показывает, что отказ избирательных комиссий признать действительными (или недействительными) те или иные подписи избирателей, нередко зависит от отношений между различными влиятельными в данной местности группами и иногда даже перерастает в вопрос политический.

Представляется, что в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации следует очень четко определить правила внесения в подписные листы сведений, подтверждающих подлинность подписи избирателя и возможность ее учета как сделанной в поддержку кандидата. Надо точно определить, какие сокращения допустимы в написании адреса. Допустимо ли, например, писать «ул.», «бол.», «мал.» вместо «улица», «большая», «малая» и пр. Федеральный закон по этому поводу в п.6 ст.38 содержит предписание, которое сводится к следующему: «не могут служить основанием для признания подписи избирателя недействительной имеющиеся в данных о нем сокращения, не препятствующие однозначному восприятию указанных данных». Однако на практике избирательные комиссии «игнорируют» это требование Федерального закона, усложняя процедуру проверки подписных листов с целью устранения «неугодных» кандидатов.

Так, на прошедших выборах мэра г. Ростова-на-Дону отказа в регистрации удостоился всего один кандидат. Окружная комиссия Ворошиловского округа № 36 отказала ему в регистрации в связи с тем, что оформление подписных листов кандидата не соответствовало требованию закона. А именно: указав в шапке подписного листа в строке «Место жительства» кандидат указал место жительства так, как было указано в его прописке по паспорту: «г. Ростов-на-Дону и домашний адрес», в то время как необходимо было указать название субъекта проживания: «Ростовская область, г. Ростов-на-Дону». Для окружной комиссии это послужило формальным поводом для отказа кандидату в регистрации. В результате действующий депутат не был допущен к выборам.

Кандидат оспаривал решение комиссии в областном и в Верховном судах. И в обоих проиграл. Суды признали решение комиссии правомочным: «Неправильное указание каких-либо требуемых данных является основанием для признания подписей избирателей недействительными, при этом законодателем не предусмотрено понятие существенности или несущественности данных, отсутствие или наличие которых может служить основанием для признания подписей избирателей недействительными. Само невыполнение прямого предписания закона признаётся существенным нарушением порядка сбора подписей и является достаточным для выбраковки подписей избирателей», - гласил вердикт Верховного суда. Уже год, дожидаясь своего рассмотрения, это дело лежит в Страсбургском суде.

Подобные нарушения оформления подписей избирателей были обнаружены и у других кандидатов, однако они не были признаны недействительными. Это относится и к действующему главе города, что лишний раз подчеркивает преобладание административного ресурса в Ростовской области, также как и в Краснодарском крае. Следовательно, теперь, в результате победы на выборах М. Чернышёва, результаты выборов смогут быть опротестованы в суде.

Скандальный характер прошедших ростовских выборов подчеркивают сроки проведения проверок выдвижения кандидатов избирательными комиссиями города. Так, на проверку достоверности данных, содержащихся в подписных листах, предоставленных для регистрации кандидатом М. Чернышевым, вместо разрешённых законом 10 дней избирательная комиссия использовала для проверки документов мэра всего 5. Но в тоже время на проверку финансового отчёта другого кандидата независимой муниципальной комиссии потребовалось в два раза больше времени, чем на проверку трёх тысяч подписей, представленных мэром.

Исходя из вышеприведенных судебных дел, следует сделать вывод о том, как избирательные комиссии должны фиксировать свои решения в подлинности подписи избирателя, в каких случаях комиссия может и должна обращаться к специалистам для установления подлинности сообщенных избирателем данных.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» имеются нормы, регулирующие вопрос о том, как ее проводить. Также эти вопросы регулируются применительно к муниципальным выборам специальными законами субъектов Российской Федерации. Более того, рассматривая предложенные методы проверки, следует согласиться с мнением Воробьева Н.И. Содержащийся в статье 38 (п. 6) Федерального Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» запрет на установление достоверности подписи избирателя методом опроса целесообразно исключить, поскольку он не соответствует потребностям избирательной практики, не согласуется с другими положениями Закона, обязывающими избирательные комиссии проводить проверки достоверности подписей, представленных в поддержку кандидатов и избирательных объединений. Любая проверка достоверности подписи (даже с участием специалиста - почерковеда либо с использованием экспертизы) не может быть проведена без опроса избирателя, то есть без вопроса к нему о принадлежности проверяемой подписи.

При анализе прошедших муниципальных выборов и состоявшихся по ним избирательных споров, особого внимания заслуживает ситуация, сложившаяся в городе Зверево на выборах главы администрации (мэра) города. 31 марта 2001 года, рассматривая жалобу избирателей об отмене регистрации одного из кандидатов, суд обязывает муниципальную избирательную комиссию рассмотреть факты подкупа избирателей с его стороны. Муниципальная избирательная комиссия, рассмотрев на своем заседании факты подкупа, решает отменить регистрацию этого кандидата и вычеркивает его данные из избирательного бюллетеня. Однако 1 апреля 2001 года в 11.00, когда уже шло голосование по бюллетеням с вычеркнутыми данными снятого с регистрации кандидата, Зверевский городской суд принимает решение о восстановлении его регистрации. Учитывая, что в таких условиях достоверно определить результаты волеизъявления избирателей невозможно, выборы главы администрации (мэра) города Зверево были признаны недействительными, и их пришлось проводить повторно.

Столь серьезная проблема, возникшая не только в Ростовской области, побудила законодателя внести соответствующие дополнения к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положение, согласно которому отмена регистрации кандидата позже, чем за пять дней до дня выборов невозможна.

Неоднозначно решен вопрос о соотношении сбора подписей и избирательного залога. Использование последнего способа выдвижения и регистрации кандидатов продолжает выполнять «вторичную роль» или как принято в научных кругах роль «страховки».

Однако на современном этапе развития практики муниципальных выборов избирательный залог повышает свой «рейтинг». Так, на выборах главы г. Сочи Краснодарского края, которые состоялись 25 апреля 2004 года, среди 10 зарегистрированных кандидатов, только один кандидат был зарегистрирован на основании представленных в поддержку его выдвижения подписей избирателей, остальные кандидаты - на основании избирательного залога (величина залога составляет 150 тысяч рублей). А в Ростове на основании избирательного залога был зарегистрирован всего лишь один кандидат Г. Капканов. И только в результате того, что было принято решение муниципальной комиссии не принимать подписи у Г. Капканова, который перед этим внёс избирательный залог. Как отражено в СМИ, «когда Капканов принёс подписи, комиссия после проведения двухчасовых консультаций с облизбиркомом отказалась принять их у этого кандидата, мотивируя тем, что подписи нужно было предоставить до внесения залога. Таким образом, полковник Капканов стал единственным заложником из 8 кандидатов, уведомивших комиссию о своём выдвижении».

По нашему мнению, определение размера залога для эффективного его использования в качестве способа регистрации кандидатов на выборах в органы местного самоуправления должно зависеть, прежде всего, от вида муниципального образования. Установление же в федеральном и региональном законодательстве единой системы исчисления избирательного залога вне зависимости от доходов жителей соответствующего муниципального образования представляется нецелесообразным. Подобная дифференциация приводится в пункте 12 статьи 8 Проекта главы Избирательного кодекса субъекта Российской Федерации «Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрация кандидатов в органы местного самоуправления».

Высказывавшиеся в науке российского конституционного права предложения о введении высокого избирательного залога для политических партий не получили широкой поддержки специалистов, поскольку предполагается, что подобная мера будет совершенно губительной для политических партий, которые находятся лишь в стадии становления, имеют пока небольшую, но реальную социальную базу, а основным финансовым источником для них являются вступительные и членские взносы.

Необходимо внести некоторые уточнения в регулирование института избирательного залога. В частности, следует более четко определить правовой статус избирательного залога, а именно предусмотреть недопустимость обращения на него взысканий, дать четкий перечень оснований его возврата и невозврата кандидату, политической партии, избирательному блоку, в том числе в случае проведения повторного голосования. Необходимо восполнить пробел в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусмотрев возврат избирательного залога, кандидату в случае снятия им своей кандидатуры по вынуждающим обстоятельствам. Кроме того, следует учесть негативную практику, когда из-за ошибок комиссий, зарегистрировавших кандидата на основании сбора подписей, суд признавал регистрацию неправомерной, а избирательный залог уже не мог учитываться, так как был возвращен кандидату.

Несмотря на все предусмотренные законодательством ограничения преимуществ должностного и служебного положения, на практике они все таки имеют место в силу широкой известности муниципальных служащих высокого ранга и руководителей муниципальных организаций, наличием широких возможностей для сбора финансовых средств, в целях проведения избирательной кампании и т.п.

Представляется, что данные обстоятельства дают достаточно оснований для ограничения пассивного избирательного права с должностным положением гражданина.

В результате отсутствия однозначного решения этих вопросов возникает реальная возможность подач жалоб со стороны одних кандидатов на других, занимающих административные посты. Примером может служить рассмотрение жалоб со стороны одного из зарегистрированных кандидатов на должность главы города Ставрополя на выборах 2003 года Октябрьским районным судом. Жалоба касалась Д. Кузьмин и А. Уткин, якобы использовавших административный резерв, да к тому же перерасходовали избирательный фонд. Причем решение октябрьского районного суда об отмене регистрации кандидата было принято без уведомления Кузьмина и в его отсутствие. Но уже 16 сентября 2003 года было принято определение краевого суда, который постановил: «дело об отмене регистрации» кандидатов, рассмотренное Октябрьским районным судом 15 сентября 2003 года истребовать из указанного суда. Исполнение решения суда по данному делу приостановить до окончания производства в суде надзорной инстанции». Известно, что Д. Кузьмин, действовавший на то время мэр города Ставрополя, был все-таки зарегистрирован и, более того, победил на выборах главы краевого центра в 2003 году.

Не менее интересно постановление избирательной комиссии Ставропольского края от 30 06 2004 № 5/12 о жалобе кандидата на должность главы города - мэра города Ставрополя М. В. Кузьмина. Этот кандидат дважды был снят с регистрации и снова восстановлен.

Наконец, еще один пример - муниципальные выборы в Ростовской области (19 декабря 2004 года). Так, 14 декабря кандидат на пост мэра Ростова-на-Дону Геннадий Капканов снял свою кандидатуру в пользу коммуниста Николая Коломейцева. Причиной такого шага, по его словам, стал «правовой беспредел», с которым он столкнулся в ходе предвыборной кампании. Заявку на участие в них подали 8 человек, однако зарегистрированы были только семеро. Далее некоторые оппоненты Чернышева за несколько дней до начала голосования сняли свои кандидатуры в пользу главного конкурента действующего главы города Николая Коломейцева, поддерживаемого КПРФ. На выборах был выставлен «единый кандидат от оппозиции» Абсолютным фаворитом гонки являлся действовавший глава администрации Михаил Чернышев, поддерживаемый губернатором Ростовской области Владимиром Чубом. Чернышев активно использовал административный ресурс, но самой большой нашей проблемой также осталась пассивность электората: его выбрали по привычке». В Новочеркасске ситуация с выборами мало чем отличалась от событий в Ростове. Основным претендентом был действующий мэр Анатолий Волков. Он в итоге и набрал большинство голосов. В Аксайском районе действующий глава Виталий Борзенко также одержал уверенную победу.

В отношении вмешательства административного корпуса в избирательный процесс показательны также прошедшие в 2003 году муниципальные выборы в Краснодарском крае. Так, например, в марте состоялись выборы главы города Новороссийска. Среди допущенных к регистрации кандидатов не оказалось ни одного новороссийца. Депутат Госдумы РФ Сергей Шишкарев, оказавшийся среди тех, кому временная избирательная комиссия

Новороссийска отказала в регистрации, стал «мишенью ожесточенных нападок прессы, контролируемой администрацией Краснодарского края. Его попытки опротестовать решение об отказе в регистрации блокировались, в Новороссийске действовала команда чиновников краевого центра».

То, что происходило в Краснодарском крае, - это мобилизация всех ресурсов на подавление попыток доказать, что существует закон, а не только чьи-то собственные понятия о законе. Так, на состоявшихся выборах глав муниципальных образований в этом крае 85 процентов победивших глав - из команды губернатора. Губернатор края объясняет это тем, что жители края, отдав свои голоса этим людям, продемонстрировали высокий рейтинг доверия к руководителю региона.

В Сочи, как и в Новороссийске применялся отработанный прием: снятие реального кандидата и использование т.н. «виртуальных» кандидатов. Кроме того, возможность для региональных властей решительно влиять на исход выборов предоставил и федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, в котором содержится норма, лишающая кандидата права обжаловать действия местного избиркома в вышестоящих органах, если дело рассматривается в суде. Так, основной потенциальный конкурент Владимира Синяговского депутат Госдумы Сергей Шишкарев был лишен возможности обжаловать действия горизбиркома в краевой избирательной комиссии и Центризбиркоме после того, как в районный суд от доверенного лица кандидата Нудного был направлен иск, с просьбой зарегистрировать депутата Шишкарева. Сергею Шишкареву горизбирком отказал в регистрации кандидатом на должность мэра, потому что на его подписных листах были обнаружены фальшивые, хотя и не предусмотренные законом печати.

Состоявшиеся почти одновременно выборы глав двух южных городов красноречиво свидетельствуют о том, что на муниципальном уровне власти по-прежнему сосуществуют две тенденции. Одну из них условно можно назвать авторитарной, она проявилась на Кубани. Другая, условно демократическая, - на Ставрополье.

Так, Михаил Максимов, явно не без поддержки краевого правительства, назначенный до выборов исполнять обязанности мэра Ессентуков Ставропольского края проиграл выборы. Он даже не попал в «тройку лидеров». В лучших демократических традициях победу одержал человек, по крайней мере, внешне с администрацией не связанный - молодой предприниматель-производственник Константин Скоморохин. На второе место вышел другой предприниматель, и только на третье - чиновник районного значения, а не городского.

Должно пройти еще немало лет, чтобы перед профессионалами муниципальных побед встала необходимость систематического применения по-настоящему сложных и затратных технологий.

Существуют, правда, исключения. Это когда решается вопрос о власти в особых муниципальных образованиях: крупных промышленных центрах, транспортных узлах, центрах приграничья. Новороссийск, крупнейший морской порт России, как раз из этого разряда. Поэтому бескомпромиссная позиция региональной администрации по вопросу муниципальных выборов, в принципе, здесь обоснована. Другое дело - соотношение цели и средств.

В этой связи особый интерес представляет минимизация возможностей «административного ресурса», активно используемого действующей властью, ставшего одним из важнейших рычагов успешного проведения избирательных кампаний, как в отношении отдельных кандидатов, так и их списков, а самое главное, дискредитирующего идею равенства кандидатов и проведения свободных, демократических выборов. Например, для ограничения сосредоточенности власти у действующих глав администраций муниципальных образований законодателям субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа (в первую очередь, Краснодарский край, Ростовская область, Республика Карачаево-Черкессия, Республика Калмыкия), следует уделить особое внимание к порядку выдвижения и регистрации подобных лиц. Например, ввести ограничения количества сроков нахождения на этих должностях подряд, как это сделано для губернаторов субъектов РФ.

Не менее важным является вопрос о предоставлении кандидатами сведений о доходах. Это можно проиллюстрировать на примере муниципальных выборов в Ростовской области, когда за период с октября 2000 по май 2001 года в суды с заявлениями и жалобами на различные нарушения в избирательном процессе обратилось более 120 заявителей, в том числе и по данной проблеме. Так, Семикаракорским районным судом Ростовской области в судебных заседаниях рассмотрены представления муниципальной избирательной комиссии Семикаракорского района об отмене регистрации кандидатов в депутаты районного Собрания депутатов, которые в соответствии с документами, поступившими из налоговой инспекции, не показали сумму дохода, превышающую 10% от декларированной суммы годового дохода, что признается существенным показателем недостоверности сведений и является основанием для отказа в регистрации. Решения суда в данных спорах подтвердили правильность решения, принятого муниципальной избирательной комиссией. Четыре года назад подобного спора просто не могло быть ввиду отсутствия нормативных правил, регулирующих данную ситуацию.

Другой пример. На выборах главы муниципального образования (мэра) города Шахты Ростовской области муниципальная избирательная комиссия зарегистрировала одного из кандидатов. На это решение избирателем была подана жалоба в Шахтинский городской суд о том, что кандидат в сведениях о принадлежащем ему имуществе не указал жилой дом, принадлежащий ему на праве общей собственности с его супругой без определения долей и оформленный в БТИ на имя жены. Суд удовлетворил требования заявителя, признав решение муниципальной избирательной комиссии о регистрации этого кандидата незаконным, так как в поданных кандидатом документах отсутствует домовладение, имеющее правовой режим общей совместной собственности супругов. Президиум областного суда не согласился с Шахтинским городским судом и его трактовкой понятия «общая собственность» в областном законе «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области» и в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и отменил решение Шахтинского городского суда об отмене регистрации этого кандидата, восстановив тем самым его регистрацию. Описываемая правовая новелла, видимо, подлежит дальнейшей детализации в целях исключения возможных разных толкований.

В сложившейся же судебной практике рассмотрения избирательных споров по этому вопросу судами различных уровней Ростовской области этот вопрос решается таким образом - кандидату необходимо указывать только имущество, находящееся в личной собственности кандидата, или имущество, на которое есть документы, подтверждающие его права на часть совместной собственности.

Более того, хотелось бы подчеркнуть следующее. Несмотря на сложности, возникающие перед избирательными комиссиями при проверке сведений об имуществе и доходах кандидатов, и последующие избирательные споры, законодатель пошел по пути обязательного представления кандидатами сведений такого рода, а также и предоставления избирательным комиссиям права определить объем информации, которая может быть доведена до сведения избирателей, имея в виду, что не во всех региональных избирательных законах такие требования присутствуют.

Но в то же время Федеральный закон 2002 года не предусматривает такого основания отказа в регистрации как недостоверность сведений об имуществе и доходах кандидата, которые вызывали и продолжают вызывать множество споров и судебных разбирательств. Соответственно таким субъектам РФ, находящимся в пределах Южного Федерального округа, как Краснодарский край (п.6 ст.27), Волгоградская область (п. 19 ст.25), Астраханская область (п.2 ст.35), Республика Дагестан (п. 19 ст.33) необходимо пересмотреть в своих законах пункты, предусматривающие основания отказа в регистрации кандидатам.

Часть судебных споров состоялась по поводу намерений кандидатов получить и. изучить копии подписных листов и других документов своих конкурентов. В соответствии с Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. №24-ФЗ (в ред. от 10 января 2003г.) «Об информации, информатизации и защите информации» персональные данные граждан относятся к категории конфиденциальной информации. Однако на основании судебного решения они могут быть выданы, например, членам избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Так, суд Багаевского района Ростовской области удовлетворил жалобу кандидата на должность главы Багаевского района на отказ муниципальной избирательной комиссии выдать ему копии подписных листов других кандидатов, суд Орловского района по жалобам членов муниципальной избирательной комиссии с правом совещательного голоса также обязал муниципальную избирательную комиссию выдать копии подписных листов.

В случае отказа зарегистрировать кандидата избирательная комиссия обязана выдать ему или его уполномоченному представителю в течение суток с момента принятия решения об отказе копию решения с изложением оснований отказа. Отказ в регистрации может быть обжалован лицом, претендующим на регистрацию в качестве кандидата, в суде в порядке, установленном законом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 78 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение об отмене (аннулировании) регистрации кандидата может быть принято в пятидневный срок, но не позднее чем в день, предшествующий дню голосования, по основаниям, связанным с нарушениями избирательного законодательства и предусмотренным названным Федеральным законом, а также иными законами. Наряду с этим статьей 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляется возможность отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов (пункты 2-5), что влечет за собой проведение повторных выборов.

Нарушение приведенной выше нормы Федерального закона (п.4 ст. 78) было допущено на муниципальных выборах мэра города Железноводска Ставропольского края 4 марта 2004 года, когда судом был снят кандидат за час до наступления дня голосования. Аналогии одна за другой случились в декабре с кандидатами в мэры Пятигорска. Немалых трудов стоило последующее восстановление одного из них в правах. В СМИ сложившая ситуация с регистрацией кандидатов вызвала резкую критику: «Суд, конечно, инстанция независимая. И упрекать его в попрании законов в данной ситуации нет оснований. Однако представляется довольно интересным положение, при котором один - два уважаемых лица в мантиях вершат судьбу целого города, ценой предпочтений избирателей, исправляя в последний момент ошибки кандидатов».

С другой стороны пятидневный барьер рассмотрения жалоб и споров порождает немало нарушений со стороны выдвинутых кандидатов. Так, в Сочи один из кандидатов в местные депутаты за пять дней до голосования, когда по новому закону уже не принимаются жалобы в суды, подкупил избирателей, другой - из Лазаревского - профинансировал из своего избирательного фонда отдых 200 детей.

Поэтому принципиально важным моментом стало введение нормы об отмене регистрации кандидата только судом по представлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, блока, список которого зарегистрирован по тому же избирательному округу.

Предпосылкой регулирования в Федеральном законе данной позиции стала необходимость восполнения ряда пробелов, с которыми столкнулись участники избирательного процесса в результате избирательных споров, а также необходимость исключения ряда негативных явлений, дестабилизирующих избирательный процесс, связанных, в основном, с отменой регистрации кандидатов непосредственно перед днем голосования. Теперь отмена регистрации возможна не позднее, чем за пять дней до дня голосования. Надеемся, что введение этой нормы позволит противодействовать нечестным методам предвыборной борьбы.

Отмена регистрации кандидата, как вытекает из статьи 78 во взаимосвязи с ее пунктами 2-5, а также с пунктами 27 и 28 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», возможна до проведения голосования, в том числе повторного, причем она не обязательно влечет отмену итогов состоявшегося голосования и не предопределяет отмену повторного голосования в случае его назначения, а следовательно, новые выборы.

Устанавливая основания и порядок отмены регистрации кандидата, законодатель, с тем чтобы обеспечить подлинно свободные и равные выборы, обязан гарантировать гражданам эффективную защиту от нарушений пассивного и активного избирательного права как в случаях, если такие нарушения выявляются до начала голосования, так и впоследствии. По смыслу статей 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, не исключается отмена регистрации кандидата перед повторным голосованием не только по его заявлению, но и вопреки его воле, в том числе в качестве санкции за совершение правонарушений; в противном случае всякий раз возникала бы необходимость отмены итогов голосования и назначения новых выборов, что создавало бы угрозу их срыва и тем самым - нарушения прав и законных интересов, как других кандидатов, так и избирателей, что недопустимо.

Таким образом, сама по себе возможность отмены (аннулирования) регистрации кандидата, в том числе перед проведением повторного голосования, не противоречит Конституции Российской Федерации. Отмена регистрации, означающая прекращение кандидатом реализации прав и обязанностей, связанных со статусом зарегистрированного кандидата, затрагивает также избирательные права других граждан, тем более, если речь идет об отмене регистрации кандидата, который вышел во второй тур, т.е. дальнейшее пребывание которого в статусе зарегистрированного кандидата обусловлено уже состоявшимся волеизъявлением избирателей. Поэтому в случаях, когда отмена регистрации осуществляется не в связи с реализацией кандидатом права снять свою кандидатуру или с утратой им пассивного избирательного права, а является мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства по основаниям, предусмотренным федеральным законом, соответствующее решение - как требующее исследования обстоятельств и доказывания фактов, которые должны быть положены в его основу, - может быть, по смыслу статей 3, 32 и 46 Конституции Российской Федерации, принято лишь судом как органом государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по существу.

Исходя из этого положение, согласно которому регистрация отменяется «не позднее чем в день, предшествующий голосованию», не может не предполагать, что к указанному моменту решение суда, принятое в надлежащей процедуре, вступило в законную силу. Иное исключало бы реальное восстановление в правах, что не согласуется с гарантиями судебной защиты, закрепленными статьей 46 Конституции Российской Федерации и статьей 6 Конвенции о защите прав и основных свобод.

По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 32 (части 1 и 2) и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации на их основе правовой позиции, воля народа, выраженная им на свободных выборах, определяется на основе демократического большинства, наличие которого необходимо для признания легитимности выборов. Из этого вытекает, что если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия.

В соответствии с положениями, содержащимися в пунктах 27 и 28 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидат не вправе снять свою кандидатуру в течение трех последних дней, а орган избирательного объединения, избирательного блока не вправе принять решение об отзыве кандидата в течение пяти дней до дня голосования, в том числе перед проведением повторного голосования, даже если решение о передаче ему места выбывшего кандидата принимается избирательной комиссией в пределах этого срока.

Согласно статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления - право, а не обязанность, гражданина. Следовательно, кандидату на выборах должна быть гарантирована возможность снять свою кандидатуру. Вместе с тем, поскольку при реализации гражданином пассивного избирательного права затрагиваются права и интересы других лиц и в определенной ситуации отказ кандидата от участия в выборах может привести к переносу даты голосования или назначению новых выборов, федеральный законодатель, исходя из требований статей 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, вправе предусмотреть - в целях предотвращения негативных для избирательного процесса последствий и злоупотребления свободой участия в выборах - определенный срок для снятия зарегистрированным кандидатом своей кандидатуры при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и требованиями их результативности, недопущения злоупотребления правами, срыва выборов, а также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав.

Установленные пунктами 27 и 28 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» трехдневный и пятидневный сроки, с наступлением которых кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку запрещено снимать кандидатуру, не выходит за пределы разумного, поскольку, с одной стороны, до его наступления кандидат имеет достаточно времени для принятия решения о снятии своей кандидатуры, а с другой - этот срок позволяет избирательной комиссии предпринять необходимые меры организационного характера, в том числе связанные с заменой кандидатуры.

Вместе с тем такой запрет не может быть безусловным. Даже в пределах указанного срока кандидат должен иметь возможность снять свою кандидатуру, если возникли обстоятельства, вынуждающие его к этому, такие, как тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья и другие аналогичные обстоятельства, препятствующие дальнейшей реализации кандидатом пассивного избирательного права. В этих случаях отказ кандидату в удовлетворении заявления о снятии своей кандидатуры несовместим с целями выборов и представляет собой несоразмерное ограничение свободы осуществления гражданином данного права.

Федеральной закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в п.33 ст.38 содержит перечень вынуждающих обстоятельств, по которым кандидат может снять свою кандидату позднее трехдневного срока до дня голосования. Однако Федеральный закон не указывает на исчерпывающий характер этих оснований, но в то же время и не закрепляет право для субъектов РФ дополнять этот перечень. Законодателям субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, а именно Волгоградской области, Астраханской области, Ставропольского края, Республики Дагестан, Республики Адыгея, Республики Калмыкия следует дополнить свои законы, предусмотрев перечень вынуждающих обстоятельств, как это сделано в законах Республики Северная Осетия-Алания, Республики Кабардино-Балкария, Краснодарского края, Ростовской области.

В соответствии с пунктом 3 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» при назначении повторного голосования зарегистрированные кандидаты, по кандидатурам которых не проводится повторное голосование, утрачивают свой статус со дня назначения избирательной комиссией повторного голосования, однако если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру, его место по решению избирательной комиссии передается следующему по числу полученных голосов кандидату, в связи, с чем он вновь приобретает права и обязанности, обусловленные статусом кандидата.

Вышеописанная модель была применена на втором туре муниципальных выборов в Краснодарском крае, когда в шести муниципальных образованиях (Староминском, Новокубанском, Брюховецком, Динском, Курганинском и Северском) не определились победители или выборы были признаны несостоявшимися. На повторных выборах приняли участие те два претендента, которые получили наибольшее число голосов избирателей.

Между тем в силу Конституции Российской Федерации граждане осуществляют пассивное избирательное право на основе принципа свободных выборов (статья 3, часть 3; статья 32, часть 2), т.е. на добровольной, а не на принудительной основе. Поэтому нельзя вновь наделить кандидата, утратившего статус зарегистрированного кандидата, правами и обязанностями, связанными с этим статусом, без его согласия. Иное было бы нарушением конституционных критериев свободных выборов, определяющих, в том числе допустимые пределы ограничения пассивного избирательного права.

Следовательно, положение, содержащееся в пункте 3 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», на основании которого кандидат, по итогам голосования не прошедший во второй тур, может быть включен в число кандидатур для повторного голосования вместо выбывшего кандидата, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (часть 2) и 55 (часть 3), в той мере, в какой данным положением исключается возможность для этого кандидата снять свою кандидатуру, если решение избирательной комиссии о передаче ему места выбывшего кандидата было принято, когда до дня голосования оставалось менее чем три дня.

В силу пункта 3 статьи 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» проведение повторного голосования в случае, если в избирательном бюллетене на день проведения повторного голосования останется один кандидат в связи с тем, что все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры, возможно только тогда, когда это предусмотрено соответствующим федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 15 (часть 4), 17 (часть 1) и 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи со статьей 3 Протокола N 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статьей 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, альтернативность, обеспечивающая избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления на основе принципа равенства, относится к числу важнейших условий подлинно свободных выборов в демократическом правовом государстве.

Если на выборах число кандидатов в избирательном округе окажется либо меньше установленного числа мандатов, либо равным ему, избиратель лишается такой возможности, а выборы превращаются лишь в формальное голосование. Поэтому пунктом 30 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписано, что в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий. Данное законоположение представляет собой реальную гарантию свободных выборов и избирательного права (статья 3, часть 3; статья 32 Конституции Российской Федерации).

В четырех из тринадцати субъектов Южного Федерального округа безальтернативная основа выборов прямо признается законодательством Республики Кабардино-Балкария (п.27 ст.29); Республики Калмыкия; Краснодарского края (п.9 ст.28); Ставропольского края (п.21 ст.32) по одномандатным избирательным округам. И такие выборы уже имели место. С юридической точки зрения их вполне можно было избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня. В то же время альтернативность выборов в многомандатных избирательных округах принцип альтернативности признается и в этих субъектах.

Альтернативность при проведении выборов в органы местного самоуправления четко регламентирована законодательством таких субъектов РФ, находящихся в пределах Южного Федерального округа, как Северная Осетия, Дагестан, Адыгея, Ростовская, Волгоградская, Астраханская области.

Более того, по нашему мнению, вопрос альтернативности должен подниматься не на стадии голосования, как это принято при анализе избирательного законодательства, а на стадии выдвижения и регистрации кандидатов, на которой уже становится известным, будут эти выборы альтернативными или нет.

 

Автор: Левушкина С.В.