Международно-правовое регулирование предвыборной агитации
Степень развития избирательной системы, правовая регламентация выборов в национальных правовых системах являются своего рода индикатором, показывающим, как в той или иной стране функционируют институты правового государства и гражданского общества, в том числе как на практике реализуются гражданские и политические права. Соответствующий вывод можно сделать, проанализировав международные демократические стандарты выборов и, сопоставив их с гарантиями осуществления права на свободные и справедливые выборы в отдельных государствах.
Международный опыт регулирования избирательного процесса свидетельствует о том, что проблеме осуществления избирательных прав, в том числе права на предвыборную агитацию, всегда уделялось важное внимание, она находила отражение, как в законодательном регулировании, так и практике проведения выборов.
Подготовка и проведение выборов сегодня в обязательном порядке предполагает установление целого ряда норм, закрепляющих такие права, как право на свободу информации, право на свободу собраний и ассоциаций, право на тайное голосование. Вся политическая пропаганда, все информационные мероприятия, направленные на подготовку электората к выборам - неотъемлемые элементы выборов, призванные функционировать без какого бы то ни было необоснованного вмешательства.
В зарубежных странах предвыборная агитация имеет разнообразное правовое регулирование, но в основу его практически везде положены соответствующие положения конституций, регулирующие основные политические права и свободы граждан. Конституции, регулируя вопросы избирательного права, чаще всего прописывают нормы о выборах именно в разделах, посвященных правам и свободам граждан, где право избирать и быть избранным относится к числу важнейших политических прав. Так, например, глава 1 части 4 Конституции Бразилии «Гражданство и гражданские права» полностью посвящена вопросам активных и пассивных избирательных прав граждан.
В некоторых зарубежных конституциях подробно регламентируется порядок выборов, закрепляются способы и порядок определения результатов голосования.
Подавляющее большинство конституций отмечают необходимость более детального правового регулирования выборов путем издания специальных законов. Так, правовое регулирование предвыборной агитации осуществляется в законах о политических партиях, о средствах массовой информации, об избирательном праве. Например, в Мексиканских Соединенных Штатах действует Федеральный закон «О политических организациях и избирательном праве», в Испании - Органический закон 2 от 18 января 1980 года «О регулировании различных видов референдума», в Австрийской Республике - Федеральный закон от 2 июля 1975 года «О задачах, финансировании и предвыборной агитации политических партий (Закон о партиях)». В основном это регулирование ограничивается специальными разделами, главами законов о выборах. Причем в ряде стран предвыборная агитация представлена как «избирательная кампания» (Албания, Болгария, Венгрия, Польша), как «предвыборная кампания» (Казахстан, Румыния, Словацкая Республика), как «агитация» (Литва), как «представление кандидатов» (Македония) либо вообще не выделена как отдельная стадия избирательного процесса (Беларусь).
XX век обозначил заметное и быстрое развитие международных норм, обеспечивающих проведение свободных и справедливых выборов, среди которых важное место занимают демократические стандарты, гарантирующие право иметь и выражать политические и иные убеждения и передавать их другим, свободу доступа к информации и средствам массовой информации, свободу объединений, собраний в ходе избирательных кампаний. Указанные нормы нашли свое закрепление, в частности, в положениях статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, которыми закреплено:
1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.
2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения, это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.
3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являются необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц;
б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения». Важнейшая роль в деле закрепления гарантий осуществления предвыборной агитации принадлежит Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, принятой 26 марта 1994 года на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже. В ее статье 1 закреплено положение о том, что: «В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего равного и тайного голосования», что обязанностью государства является принятие национальных программ гражданского образования, обучения населения избирательным правилам и процедурам.
Международное сообщество, устанавливая вышеназванные гарантии, исходило из того, что обязательным условием свободного выбора является информированность населения. Объективные информационные программы для избирателей и беспрепятственная политическая пропаганда являются важнейшими элементами подлинных выборов. Совершенно ясно, что не имея доступа к информации о кандидатах, партиях и процессе выборов, избиратели не могут ни сформулировать, ни выразить эту волю. Невозможны демократическое общество и правовое государство, где не гарантирована свобода доступа граждан к политической, правовой, любой другой социально значимой информации, не обеспечена свобода продвижения каждого в информационном поле. Кроме названных международных документов существуют и документы, принятые Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 году, в Копенгагене в 1990 году. Заключительный ее этап состоялся в Москве в 1991 году. Уже в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ были развиты и дополнены гарантии предвыборной агитации.
Так, например, пункт 7 названного Документа гласит, что закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе. Здесь также обращается внимание на необходимость обеспечения надлежащих условий для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти.
Зарубежный опыт показывает, что в период предвыборной кампании свобода слова и свобода массовой информации определенным образом встраиваются в общую структуру института выборов, создавая необходимое для осознанного волеизъявления политическое информационное пространство. Отсюда следует, что наиболее тесно свобода массовой информации соприкасается с правом на предвыборную агитацию. Ведь свобода слова создает основу для общественной дискуссии по любым значимым для населения вопросам жизнедеятельности общества и государства, а право на предвыборную агитацию описывает определенный круг правомочий соответствующих субъектов по участию в дискуссии, посвященной более конкретным и более важным вопросам, связанным с оценкой деятельности парламентских партий и отдельных депутатов, обсуждением предвыборных программ кандидатов, а также развития страны в период после выборов и многое другое. Таким образом, очевидно, что право на предвыборную агитацию, обеспечивающее свободное волеизъявление, не может существовать без признания государством свободы слова и массовой информации, являющихся фундаментом демократического общества и правовой платформой политической дискуссии. Сегодня это признается практически повсеместно. Так, Европейский Суд по правам человека в решении по делу Лингенс против Австрии отметил, что «свобода политических дебатов является ядром концепции демократического общества». Техническая группа Организации Объединенных Наций в своем докладе по референдуму в Малави констатировала: «Для того чтобы избиратели смогли сделать сознательный, основанный на должном информировании выбор, отдавая свои голоса за того или иного кандидата на избирательном участке, необходимым условием этого является активное использование права свободы (волеизъявления)». Аналогичные заявления можно привести и в связи с другими ситуациями. «Свобода слова вне всяких сомнений является первоосновой любого демократического общества, так как без свободного обсуждения, особенно политических вопросов, окажется невозможным просвещение или образование населения, так необходимое для должного функционирования ответственного правительства и осуществления им соответствующих процессов», - отмечал, например Верховный Судья Нигерии Энугу. Израильский Верховный Суд в нескольких решениях указывал на то, что «реальная демократия и свобода слова являются одним целым. Свобода слова дает возможность каждому индивидууму выработать его или ее собственное независимое мнение при принятии решений, что жизненно необходимо в любом демократическом государстве. Существо демократических выборов заключается в возможности иметь доступ к точкам зрения, основанным на информации, оценить их и представить на широкое открытое обсуждение». Вряд ли найдется ещё один такой же острый предмет международных отношений как избирательный процесс, по которому государства столь же рьяно взвешивали бы все нюансы принципа уважения их суверенитета, недопустимости вмешательства в их внутренние дела, нарушения их внутренней компетенции. И чем сильнее в конкретном государстве элементы тоталитаризма (независимо от его природы), тем активнее власти такого государства отгораживаются от внешнего «вмешательства».
Как правило, международно-правовая норма обретает силу в сфере внутригосударственного регулирования посредством ее трансформации в норму внутригосударственного права, что достигается путем принятия закона, издания иного внутригосударственного акта или инкорпорации во внутригосударственное право иным образом (например, через судебную практику, как это имеет место в англо-саксонской системе права). Международные избирательные нормы проходят именно такую процедуру. Чтобы быть точными, можно говорить о следующей цепочке: 1) избирательные нормы-стандарты передовых демократических государств 2) возникновение под их влиянием международных норм избирательного права - 3) «приобщение» к этому процессу других государств.
При этом видимо, следует согласиться с точкой зрения о том, что «трансформация означает создание новых норм внутригосударственного права путем преобразования норм международного права в нормы внутреннего права, а не чисто технический процесс опубликования или введения в действие договора на территории государства».
Не всегда трансформация проходит гладко и однозначно. Порой отклонение от общепризнанных международных принципов происходит из-за отсутствия должной международной правовой базы. В качестве примера причин отсутствия трансформации международных норм права во внутригосударственное право можно привести Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором сделана попытка изъятия электоральных процессов на местном уровне из предметной области избирательного права. Авторы законопроекта при этом руководствовались Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, которая устанавливает избирательные стандарты применительно только к выборам в законодательные органы власти (ст.3 Протокола №1) и не распространяется на правоотношения, связанные с муниципальными выборами. Такое узкое понимание пределов действия международных норм и объекта их регулирования приводит к отказу от соблюдения общепризнанных принципов и норм международного избирательного права (свободные, подлинные выборы, всеобщее, равное, прямое избирательное право), а также от применения к местным выборам и референдумам норм гарантийного избирательного права. В результате такого подхода к регулированию отдельных процессов (изъятие из предметной области избирательного права регулирование электоральных процессов на местном уровне) возможны не только нарушения избирательных прав и свобод граждан, но и возникновение политических и социальных конфликтов. Право государства на введение ограничений в избирательном процессе обусловлено его общими международно-правовыми и международными политическими обязательствами по международному институту избирательного права, которые носят достаточно неопределенный характер. В этом смысле можно считать большим шагом вперед вступление в силу (11 ноября 2003 г.) Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств. В ней достаточно конкретно (относительно других международных актов) устанавливаются критерии демократических выборов.
Вместе с тем, реалии сегодняшнего дня таковы, что если ограничения, налагаемые конкретными органами власти и управления, противоречат международным правам и обязательствам государства в области регулирования избирательного процесса, ответственность таких органов может наступать только в случае, если национальное законодательство и/или другие регламентирующие документы в области избирательного процесса приведены в соответствие с указанными правами и обязательствами государства. Иными словами, государственные органы не применяют прямо международные нормы в данном случае, строго ориентируясь на действующие нормы национального законодательства. Об этом, например, свидетельствует практика Верховного Суда Российской Федерации.
Поэтому, исходя из коллективной воли государств, выраженной через международный институт избирательного права, на стадии предвыборной агитации должен существовать международный (наряду с национальным) механизм контроля за принятием соответствующих должных законодательных или других мер обеспечения избирательного процесса, а также установлением нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, исключение диаметрально противоположных оценок выборов со стороны международных миссий наблюдения (ОБСЕ, Европарламента - с одной стороны, и Исполкома СНГ -с другой).
Подключаемое к избирательному процессу непосредственно в ходе выборов международное (региональное) сообщество государств оказывается пассивным наблюдателем фактического состояния дел в данной области, которое нередко не отвечает международным избирательным стандартам и политическим обязательствам государств. При этом оценка наблюдения является только констатацией уже свершившегося факта, не порождающего юридических последствий.
Право на регулирование избирательного процесса в соответствии с конституцией и другими законами государства является реальным, в отличие от формального права, закрепленного в нормах международных актов в области избирательного права. Это означает, что последние не имеют прямого действия и не могут непосредственно обязывать субъектов внутреннего права помимо существующей в соответствующем государстве процедуры введения в действие международных обязательств государства, правовых и политических.
Государственный суверенитет не ограничивается вследствие того, что в соответствии с нормами международного права и международными политическими нормами государства наделяются определенными правами и несут обязанности в вопросах избирательного процесса. Государства, таким образом, действуют лишь в рамках международной коллективной воли, сформированной с их участием, реализуя свой суверенитет
Здесь необходимо остановиться на все возрастающей проблеме экспорта «революций роз», которые были планомерно осуществлены в Грузии, Украине, Киргизии. Объективно сложившийся экономический разрыв между западными странами и бывшим социалистическим лагерем позволяет первым направлять нелимитированные средства на поддержку демократии последних. Что само по себе правильно и оправдано. Но когда «помощь» в проведении предвыборных мероприятий целенаправленно поступает только в определенные политические организации и определенным лицам, непонятно кем и как выбранным в качестве «локомотивов демократии» в конкретном государстве, это, пожалуй, недопустимо, так как искажает сам смысл демократических преобразований. К сожалению, этот вопрос вышел за рамки регулирования международного права, но имеет прямое отношение к принципам организации и проведения демократических выборов на общеевропейском пространстве и требует его скорейшего разрешения и регулирования.
Процесс СБСЕ/ОБСЕ можно рассматривать, как политический фактор общеевропейского «правового строительства», имеющий достаточно небольшое собственно юридическое содержание.
Европейские государства проявляют достаточно большую самостоятельность в своем правовом регулировании выборов. Это связано с тем, что требования норм европейского права, права СЕ, документов ОБСЕ/СБСЕ далеко не всегда конкретны, а чаще всего вообще ограничиваются общими принципами избирательного права - свободные, подлинные, всеобщие, равные выборы и т.д. Национальному законодателю предоставлена свобода усмотрения при условии соблюдения принципов свободных, подлинных, периодических выборов. Вместе с тем, толкование региональных норм права позволяет и в этой области установить известные ограничения.
С учетом этого соответствующая область избирательного процесса оказывается подконтрольна европейским институтам и, теоретически, возможно прохождение любой жалобы до уровня Европейского Суда по правам человека (в части процедурных вопросов).
В целом можно отметить, что европейские организации располагают правовыми средствами влияния на внутреннюю политику государств в этом вопросе, а в перспективе могут иметь еще большую путем расширения области европейского правового регулирования избирательных правоотношений. В то же время европейские государства в пределах достаточно широких принципов избирательного права обладают большой свободой усмотрения в собственном правовом регулировании избирательных правоотношений и, в частности, регулировании политической рекламы и предвыборной агитации.
В Бельгии, начиная с 1998 г., фламандский Закон о телерадиовещании запрещает политическую рекламу на радио и телевидении (п. 3 статьи 80). Положение о запрете политической рекламы на радио и телевидении было включено во фламандский Закон о телерадиовещании, когда фламандский парламент осознал, что в федеральном законе о предвыборной агитации и финансировании политических партий не предусматривается такого рода запрет. Не было эффективным инструментом для запрета политической рекламы на радио и телевидении и положение п. 1 статьи 81 фламандского Закона о телерадиовещании, запрещавшее рекламу с политической подоплекой, ибо оплаченные политическими партиями сообщения политического характера не подпадали под определение понятия «реклама», содержащегося во фламандском Законе о телерадиовещании (и в Директиве «Телевидение без границ»).
Однако п. 3 статьи 80, включенный в Закон о телерадиовещании в 1998 г., запрещал только такие оплаченные политическими партиями сообщения, которые направлены на продвижение самих этих партий. Вследствие этого могло сложиться впечатление, что данный пункт не препятствует сообщениям, которые ставят целью продвижение отдельных политических деятелей или кандидатов на выборах. После того как Фламандский комиссариат по делам СМИ (фламандский орган регулирования СМИ) принял 23 сентября 2002 г. решение, согласно которому такого рода индивидуальные политические сообщения не подпадают под действие п. 3 статьи 80 Закона о телерадиовещании, фламандский парламент решил переформулировать и расширить запрет на политическую рекламу. При этом он подчеркнул, что в 1998 г. в намерения законодателей входило запрещение любой политической рекламы на радио и телевидении, направленной на продвижение политических партий и отдельных политических деятелей. Новый вариант п. 3 статьи 80, принятый фламандским парламентом 19 февраля 2003 г., предусматривает полное запрещение политической рекламы: фламандским радио- и телевещателям не разрешается предоставлять политическим партиям, выборным лицам и кандидатам на выборах платное эфирное время. В Ирландии в преддверии всеобщих выборов 17 мая 2002 г. Вещательная комиссия Ирландии (BCI) опубликовала общие правила, которых должны придерживаться независимые частные вещатели при освещении выборов.
Правила были выпущены в дополнение к уже существующим законоположениям. В соответствии с требованиями Закона о радиовещании и телевидении 1988 г., сообщения обо всех новостях должны были быть объективными и непредвзятыми; в этих сообщениях должно отсутствовать выражение собственных взглядов вещателя. Кроме того, в Законе содержится требование о справедливом для всех сторон освещении текущих событий (статья 9(1)). Закон разрешает предоставление эфира политическим партиям, оговаривая, что выделение эфирного времени должно производиться таким образом, чтобы ни у одной партии не было незаслуженного преимущества (статья 9(2)). Запрещается любая политическая реклама (статья 10(3)).
Правила охватывают такие вопросы, как забота о сбалансированности освещения неполитической деятельности кандидатов, например присутствия на тех или иных культурных мероприятиях, посещения спортивных мероприятий и т.п. (Правило № 5). В случае общественно-политических программ, нацеленных на ознакомление зрителей с кандидатами или избирательными объединениями, для участия в той же передаче или серии передач должны быть приглашены представители всех кандидатов и избирательных объединений, причем приглашения должны быть сделаны заблаговременно, в разумные сроки (Правило № 6). В последние сутки перед выборами и в день выборов запрещается любой показ кандидатов или избирательных объединений; вещательные станции обязаны следить за тем, чтобы в их передачах не было материалов, которые можно было бы посчитать способными повлиять на исход выборов (Правило № 9).
Между тем, в ходе избирательной кампании ирландский общественный вещатель RTE решил прекратить передачу по радио рекламного объявления национальной организации по защите культурного наследия An Taisce, в котором содержалась критика действий правительства в сфере жилищного строительства и охраны окружающей среды. Законодательство, в соответствии с которым работает RTE, запрещает также рекламные объявления, направленные на достижение политических целей (Закон об Управлении по телерадиовещанию 1960 г., статья 20(4)).В Германии в период подготовки к предстоящим выборам в Бундестаг, Конференция директоров Управлений земель по делам СМИ (КДУЗ) опубликовала документ, в котором содержатся правовые нормы относительно важных принципов, регламентирующих предвыборные передачи политических партий на национальном коммерческом телевидении. В соответствии со статьей 42.2 Государственного договора о вещании (ГДВ), политическим партиям, принимающим участие в выборах, при соблюдении определенных условий выделяется разумное количество эфирного времени. Принимая во внимание соответствующую литературу и сложившуюся судебную практику, документ предоставляет в распоряжение вещателей нормы, призванные обеспечить равные права кандидатов в отношении: начала, объема, количества и расписания партийных предвыборных передач, их допустимого содержания и по вопросам, касающимся возмещения расходов и связанных с ними процессуальных действий.
Частные вещатели должны обеспечить справедливую структуру предвыборных передач политических партий. Соответственно, КДУЗ рекомендует им составить надлежащий вещательный план. Предоставляя эфирное время, вещатели выполняют свое обязательство по статье 42.2 ГДВ. В общем, партия, которой не удастся использовать выделенный ей интервал для предвыборной передачи, не имеет права требовать от вещателя предоставления ей дополнительного эфирного времени.
КДУЗ также обращает внимание на то, что в большинстве федеральных земель за содержание предвыборных передач политических партий ответственность несет не вещатель, а соответствующая партия (напр. статья 19.6 Закона о вещании земли Северный Рейн - Вестфалия). Вещатели практически не имеют контроля, за содержанием, главным образом в силу привилегий, предоставленным политическим партиям в соответствии со статьей 21 Основного Закона страны. Вещатель может отказаться от трансляции партийных предвыборных передач только в том случае, если они в явной форме нарушают общие законы, в особенности уголовное законодательство (напр., статьи 130 и 131 Уголовного кодекса, касающиеся подстрекательства населения к противоправным действиям и изображения насилия). В то же время, вещатели могут отказаться от трансляции указанных передач и в том случае, если в них не соблюдается достоинство человека, защищаемое статьей 1 Основного закона страны.
Что же касается эфирного времени, выделяемого каждой партии, и количества предоставляемых ей вещательных интервалов, то в отношении партий применяется не принцип абсолютного равенства, а особая система классификации. КДУЗ оправдывает это ссылкой на статью 5.1.2 Закона о политических партиях, в котором указывается, что объем предоставляемого эфирного времени может варьироваться в зависимости от степени влияния самой партии. Он вычисляется в значительной степени на основании результатов партии на последних выборах (см. статью 5.1.3 Закона о политических партиях), хотя во внимание принимается и ряд других факторов, таких как возраст партии, количество ее членов и представительство членов партии в органах власти земель. Должны приниматься в расчет и новые политические группы.
В документе также указывается, что согласно статье 42.3 ГДВ, обязанность предоставлять эфирное время для партийных предвыборных передач возлагается только на национальных коммерческих вещателей. Региональные каналы или каналы федеральных земель руководствуются аналогичными положениями соответствующих законов земель о СМИ, таких как статья 24 Закона Баварии о СМИ; во многих федеральных землях вопросы показа партийных предвыборных передач и выделения эфирного времени на региональных каналах отданы на усмотрение вещателей. Если вещатели решат предоставить эфирное время для этих целей, но не обязаны делать это по статье 42 ГДВ или по другим региональным законам о предоставлении эфирного времени для партийных предвыборных передач, они также должны соблюдать вышеупомянутые принципы (напр., статья 24.3 Закона Баварии о СМИ предусматривает, что «если вещатель в ходе предвыборной кампании предлагает эфирное время партии или группе избирателей, он должен, по требованию, предоставить всем другим партиям или группам избирателей, которые соблюдают условия, регулирующие партийные предвыборные передачи в ходе предвыборной кампании, разумное количество эфирного времени в зависимости от степени их влияния»).
В Великобритании раздел 6(1) (a) Закона о вещании 1990 г. налагает на Комиссию по независимому телевидению обязанность делать все от нее зависящее для того, чтобы каждая из вещательных служб, которой она выдала лицензию, соблюдала требование о том, что «в ее программы не должно включаться ничего такого, что оскорбляло бы хороший вкус и правила благопристойности или могло послужить подстрекательством к преступлению, повести к беспорядкам или быть оскорбительным для общественного мнения». В пункте 5.1 (d) соглашения, заключенного в 1996 г. между корпорацией Би-би-си и профильным министром, предусматривается, что корпорация Би-би-си будет делать все от нее зависящее ради того, чтобы во всех передаваемых ею программах «не содержалось ничего такого, что оскорбляло бы хороший вкус и правила благопристойности или могло послужить подстрекательством к преступлению, повести к беспорядкам или быть оскорбительным для общественного мнения».
В рамках освещения предвыборной кампании ряд вещателей (Би-би-си, ITV, Channel 4 и Channel 5) получил для передачи в эфир кассету с роликом ProLife - партии, активно выступавшей за абсолютное уважение к человеческой жизни. Кассета содержала «продолжительные и очень наглядные» изображения различных форм абортов.
Первоначально, вещатели отказались передавать содержимое кассеты в эфир; отклонили они и два переделанных варианта предвыборного сообщения. В конце концов, предвыборный ролик партии ProLife был передан в эфир в виде звуковой дорожки на фоне пустого экрана.
Предметом судебного разбирательства стала правомерность осуществления вещателями своего суждения согласно статье 10(2) Европейской Конвенции о правах человека в контексте партийного предвыборного сообщения.
Отменив решение Апелляционного суда по данному делу, палата лордов постановила (большинством голосов), что вещатели были вправе отказаться от передачи первоначального и исправленных вариантов видеосюжета, в которых содержались вышеупомянутые изображения. Если бы они поступили иначе, это привело бы к неоправданному оскорблению общественного мнения. Лорд Хоффман сказал: «По моему мнению не в общественных интересах освобождать партийные предвыборные ролики от требования соблюдать хороший вкус и правила благопристойности - на том лишь основании, что их послание требует передачи в эфир оскорбительных материалов». В Испании в октябре 2000 года Верховный Суд (Tribunal Supremo) подтвердил решение Центральной избирательной комиссии (Junta Electoral Central) о нарушении Андалузской общественной телерадиокомпанией RTVA (Empresa Publica de Radio y Television de Andalucia) правил надлежащего освещения избирательных кампаний.
В мае 1999 года, совет директоров RTVA одобрил программу политических телепередач, выходящих в эфир в период местной избирательной кампании 1999 года. В соответствии с этой программой RTVA бесплатное время, доступное партиям на телевидении и радио, должно быть распределено в соответствии с числом депутатских мандатов, полученных каждой партией на предыдущих местных выборах.
Главная оппозиционная партия в андалузском парламенте - Народная партия (Partido Popular) оспорила эту программу в Центральную избирательную комиссию, поскольку сочла, что критерии распределения бесплатного эфирного времени RTVA, чей директор назначается региональным правительством, благоприятствуют региональной правящей Социалистической партии (Partido Socialista Obrero Espanol). По мнению Народной партии, при распределении бесплатного эфирного времени следует исходить из числа голосов, которые на предыдущих местных выборах получила каждая политическая партия. Согласно этому критерию, Народная партия должна была получить 31 процент от общего объема бесплатного эфирного времени, а Социалистическая партия - 33 процента. Однако на момент обращения Народной партии в Центральную избирательную комиссию социалистическая партия получила 47 процентов на RTVA, а народная партия - только 22 процента.
Избирательная комиссия вынесла решение в пользу Народной партии. RTVA подала апелляционную жалобу в Верховный Суд Испании, но апелляция была отклонена, так как Верховный Суд окончательно подтвердил факт нарушения RTVA правил надлежащего освещения избирательных кампаний.
Анализ практики правового регулирования предвыборной агитации и политической рекламы в зарубежных государствах (Бельгии, Великобритании, Германии, Ирландии, Испании), позволяет говорить о том, что вопросам подачи политической информации в массы уделяется значительное внимание. К материалам, относящимся к политической рекламе, обоснованно предъявляются жесткие требования, так как они непосредственно оказывают влияние на формирование общественного правового сознания.
Отдельного внимания могут заслуживать организационные процедуры, связанные с предвыборной агитацией с использованием достижений научно-технического прогресса. В частности, в таких технологически продвинутых странах, как Корея, стараниями местных чиновников, процесс агитации приобрел весьма необычный характер. Местный орган по надзору за проведением выборов открыл специальную «горячую» MMS-линию, куда все граждане могут присылать фотографии, свидетельствующие о нелегальной агитации кандидатов. Особо приветствуются снимки, сделанные мобильными телефонами с камерами: в режиме «здесь и сейчас». Наряду с фотографическими посланиями принимаются и текстовые сообщения, а также звонки. Местный Центризбирком таким образом может отслеживать при помощи бдительных граждан, вооруженных сотовыми телефонами с камерами даже случаи взяточничества.
Корейский оператор KTF на время предвыборной агитации программирует функциональную клавишу телефонов своих абонентов на непосредственное подключение к «горячей линии» корейского Центризбиркома - так что граждане могут отправить важную информацию буквально одним нажатием кнопки.
Как свидетельствует электоральная практика, проходящие в последние годы за рубежом избирательные кампании приобретают все более конфронтационный и политически острый характер. Некоторые из них напрямую затрагивают защищенность основ конституционного строя, стимулируют рост правонарушений, социальную напряженность и возникновение угроз безопасности государства. Примером могут служить получившие широкий общественный резонанс факты проникновения криминалитета в органы государственной власти Италии, победа на последних парламентских выборах в Австрии политической партии пронацистской направленности «Свобода», экстремистские выступления лидера Национального фронта Франции Ли Пэна в ходе президентских выборов. В этой связи весьма актуальным становится вопрос эффективности правового регулирования предвыборной борьбы и обеспечения безопасности выборов.
На международно-правовом уровне обеспечение безопасности избирательных кампаний регулируется следующими правовыми актами, признанными РФ: Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января, 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.), Декларацией о критериях свободных и справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 г.), Декларацией Стамбульской встречи на высшем уровне (Стамбул, 19 ноября 1999 г.), Хартией европейской безопасности ОБСЕ (Стамбул, 19 ноября 1999 г.), Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгаген, 29 июня 1990 г.). В зарубежных странах сформирована отвечающая нормам международного права законодательная основа, регулирующая вопросы обеспечения безопасности избирательных кампаний. Сложилась и судебная практика по данной категории дел, связанных с выборами.
Существующие в законодательстве иностранных государств, правовые положения, касающиеся обеспечения безопасности выборов, можно условно подразделить на четыре группы:
1. ограничения на проникновение криминалитета в органы власти;
2. запрет создания и деятельности политических партий и общественных организаций экстремистской направленности;
3. ограничения на вмешательство в избирательный процесс иностранных субъектов;
4. закрепление в уголовном законодательстве соответствующих составов преступлений, связанных с выборами.
Для обеспечения безопасности организации и проведения выборов важным является закрепление в законодательстве зарубежных стран соответствующих составов правонарушений. Уголовные кодексы зарубежных государств обычно относят преступления, связанные с выборами, к посягательствам на основы конституционного строя.
Все правонарушения в процессе выборов, в зависимости от стадии избирательного процесса, можно дифференцировать на:
- правонарушения, связанные с регистрацией и учетом избирателей;
- правонарушения при нарезке избирательных округов и формировании избирательных участков;
- правонарушения в ходе предвыборной агитации;
- правонарушения в ходе финансирования избирательных кампаний;
- правонарушения на стадии голосования и определения результатов выборов.
При проведении выборов не допускаются злоупотребления свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду; призывы к захвату власти; к насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства; пропаганда войны.
Законодательство иностранных государств, в соответствии с общепризнанными принципами международного права запрещает создание и деятельность экстремистских политических партий и общественных объединений, пропагандирующих и применяющих в ходе избирательного процесса насильственные методы. Предвыборные программы зарегистрированных кандидатов, агитационные материалы и выступления на собраниях, митингах, в СМИ не должны содержать призывов к осуществлению экстремистской деятельности. Нарушение указанных требований закона, как правило, влечет приостановление или запрет деятельности политической партии.
Вопросы приостановления деятельности и ликвидации политических общественных объединений имеют принципиальное значение для защиты основ конституционного строя. Как указывает Ю. Юдин, в зарубежной практике в этом случае, во-первых, запрещается создание замещающих данное общественное объединение политических партий или организаций (Никарагуа, ФРГ), во-вторых, депутаты представительных органов, являющиеся членами запрещенной партии, автоматически утрачивают свои мандаты (Чили, Бразилия), в-третьих, права руководителей и членов распущенной политической партии могут быть ограничены (Турция).
В качестве иллюстрации можно привести запрет деятельности Социалистической партии Турции по решению Конституционного суда. 14 ноября 1991 г. генеральный прокурор Турции обратился в Конституционный суд. Ссылаясь на публикации Социалистической партии и заявления ее руководителей, в том числе во время избирательной кампании по выборам в парламент, он утверждал, что деятельность партии направлена на подрыв государственной безопасности, территориальной целостности и единства нации. В своем решении от 10 июля 1992 г. Конституционный суд объявил о роспуске Социалистической партии. Это повлекло за собой конфискацию и передачу имущества Социалистической партии в Казначейство и запрещение ее руководителям занимать любой подобный пост в будущем. Заслуживает внимания обеспечение системы безопасности избирательных процедур в США. В рамках отдела государственного контроля Управления по уголовным делам Министерства юстиции США действует отделение преступлений, связанных с выборами. Его персонал состоит из гражданских служащих и находится в подчинении Генерального прокурора. Функции данного органа сводятся в основном к выявлению правонарушений в ходе выборов на федеральные должности и проведению соответствующих расследований.
В случае поступления от гражданина жалобы о правонарушении, связанном с выборами, заявителя направляют в местное отделение ФБР, где ему предложат сделать заявление уполномоченному агенту. Оно должно содержать как можно больше подробностей о характере замеченного правонарушения, указывать конкретных лиц, против кого оно было направлено и в отношении какой выборной должности правонарушение было совершено.
Процедура оценки фактов, представляемых в Министерство юстиции США в качестве основания для расследования и возбуждения уголовных дел, связанных с преступными нарушениями избирательных прав, предполагает ответы на следующие основные вопросы: содержат ли представленные факты основания для предъявления иска? В связи с тем, что вопросы организации и проведения выборов регулируются законодательством штатов, возможно ли данное дело рассматривать в рамках федеральной юрисдикции? Почти во всех странах выборные процедуры проходят под контролем судебной власти. В результате этого возникли две модели контроля, за законностью проведения выборов и определения результатов голосования. При использовании первой модели данные вопросы входят в юрисдикцию обычных судов. В одних странах споры, касающиеся выборов, может рассматривать только Верховный суд (Польша, Бенин), в других - все судебные инстанции (Украина, Узбекистан). Вторая модель предусматривает отнесение таких вопросов к ведению органов конституционной юстиции (Франция, Болгария). Например, в Чехии Конституционный суд правомочен рассматривать вопросы об обжаловании решений в отношении правильности избрания депутатов или сенаторов, а также при возникновении сомнений относительно утраты пассивного избирательного права и несовместимости должностей (п. «д», «е» ст. 87 Конституции). В Республике Сейшельские Острова к юрисдикции Конституционного суда отнесено вынесение решений о законности избрания лица на должность президента страны (ст. 51 Конституции). При этом право обратиться с ходатайством предоставлено избирателям, кандидатам, баллотировавшимся на должность президента, и генеральному атторнею. В Испании гражданин может обратиться в орган конституционной юстиции с заявлением о защите права в связи с провозглашением кандидатом на выборах или отказа в этом (ст. 9 Закона от 19 июня 1985 г. № 5). Помимо контроля за избирательным процессом органы конституционного правосудия в ряде стран (Франция, Гана, Сейшельские Острова, Болгария, Чехия) рассматривают вопросы об утрате депутатского мандата (например, в случае возникновения неизбираемости, несовместимости). В некоторых странах орган конституционного правосудия рассматривает избирательные споры по первой инстанции (Австрия, Венгрия, Болгария, Казахстан, Грузия, Франция), в ряде других - в порядке апелляции на решения иных судов или парламента.
Таким образом, большое значение в обеспечении безопасности выборов для стабильности конституционного строя, устойчивости функционирования демократических институтов государственной власти и местного самоуправления имеет наличие четкой и детально разработанной нормативной правовой основы, исчерпывающим образом регулирующей избирательный процесс.
Подводя итог сказанному, можно отметить положения, отражающие как общетеоретические так и практические проблемы данного вопроса, обозначить некоторые пути разрешения данных проблем, а также указать положительные стороны регулирования зарубежных избирательных кампаний, опыт которых мог бы быть использован в России:
1. Международно-правовые нормы определяют лишь общие черты внутригосударственного правового регулирования избирательных процедур и оставляют национальному законодателю достаточно широкую свободу усмотрения в регулировании вопросов организации и проведения выборов, а также в установлении гарантий защиты избирательных прав граждан.
2. Российская Федерация не использует в полном объеме предоставляемые международным правом и сложившейся международной практикой возможности для допустимого ограничения избирательных прав, в том числе в вопросах регламентации избирательных процедур, последовательно соблюдая в законодательной деятельности взятые на себя международные обязательства. Этот подход, в принципе, оправдан, поскольку процессы, протекающие в мировом сообществе, и в особенности на уровне региональных объединений государств, свидетельствуют об усилении роли международного права в вопросах демократии и выборов. В связи с этим российский законодатель, закладывая правовой фундамент отечественных электоральных институтов, должен учитывать новеллы международного права и законодательства развитых демократических стран, касающиеся избирательного права и избирательного процесса.
3. Нормы и институты международного права, регламентирующие избирательные процедуры, представляют собой, если использовать достаточно распространенный термин зарубежных юристов и политологов, «живое право», то есть постоянно находятся в динамике, гибко следуя изменениям в международной практике. В связи с этим можно полагать, что данные нормы и институты должны корректироваться исходя из целей и принципов международного права, как такового. Применительно к данному вопросу, следует, на наш взгляд, предложить некоторые дополнения к международным актам, регламентирующим избирательные процедуры. В частности, сегодня становиться актуальным и требующим скорейшего разрешения вопрос об упорядочении процесса предоставления различных видов «технической» и иной помощи международных организаций и миссий национальным государствам по проведению выборов и референдумов. Необходимо застраховать демократии от любой возможности произвольного вмешательства международных институтов, не основанного на воле государств мирового сообщества, и от экспорта «правильного» миропонимания в обход выработанных этим сообществом демократических процедур принятия решений. Предлагаемая мера призвана повысить ответственность международных организаций и миссий за конкретные политические шаги и выводы, а также еще раз подтвердить международный принцип самоопределения народов.
4. Зарубежный опыт регулирования избирательных кампаний показывает, что по данной проблеме не выработано единообразного подхода. Особо остро стоит вопрос, касающийся проведения предвыборной агитации через средства массовой информации, так как они сегодня выступают основным инструментом воздействия на сознание граждан. В отдельных государствах законодатель пошел по пути не допущения предоставления телерадиовещательными организациями платного эфирного времени политическим партиям, выборным лицам и кандидатам (например, в Бельгии). В других - предоставление эфирного времени политическим партиям зависит от степени влияния партии, что определяется результатами предыдущих выборов, количеством членов партии и возрастом самой партии (например, в Германии, в Испании).
5. По нашему мнению позитивным выглядит опыт Ирландии. На его основе в Российское избирательное законодательство можно внести нормы, которые исключают возможность предоставления телерадиовещательной организацией каких-либо преимуществ в эфире политическим партиям и кандидатам. Так, в частности, следовало бы предусмотреть возможность сбалансированного освещения государственными организациями телерадиовещания неполитической деятельности кандидатов (присутствия на культурных, спортивных мероприятиях и т. п.). Также, в случае проведения круглых столов или теледебатов, в студию, где таковые проводятся, должны приглашаться все зарегистрированные кандидаты либо представители всех политических партий, участвующих в выборах.
Автор: Чудов П.С.