Институт ответственности в международной информационной деятельности
Ни одно современное государство не может существовать в абсолютной изоляции от остального мира. Современное развитие мирового сообщества позволяет рассматривать межгосударственные отношения как единую систему международных отношений. Среди целого ряда факторов, приводящих ко все большему усложнению международных отношений, не последнее место принадлежит научно-технической революции, позволяющей государствам осуществлять в широких масштабах такие виды деятельности, которые не замыкаются рамками государственных территорий. Нельзя не учитывать при этом, что общий прогресс цивилизации объективно требует расширения обменов между нациями не только в области экономики, но и в области науки и культуры.
Как отмечает польский социолог А. Валлис, «обмен культурными и научными ценностями является предметом официальной политики и специальных международных соглашений». «Международные культурные и научные связи могут успешно развиваться лишь при соблюдении государствами ряда важнейших принципов, применяемых в международных отношениях. Это, прежде всего принципы дружественных отношений и сотрудничества между государствами». Такое понимание сущности международного права позволяет говорить о едином, общем для всех государств международном праве, невзирая на различия в социально-экономических системах государств мира.
Это позволяет также допустить возможность международно-правового регулирования такой самостоятельной области международных отношений, как отношения в сфере осуществления массовой информации, имея в виду не саму идеологию, а способы, методы и формы распространения идеологии.
Являясь одной из форм общественных отношений, международные отношения подчиняются объективным законам социального развития. Однако они подвержены активному влиянию субъективных факторов. Недооценка роли субъективных факторов, в международных отношениях равносильна отказу от сознательного и организованного воздействия на развитие международных отношений в целом. Научно обоснованное использование международно-правовых инструментов дает возможность не только действенно влиять на международные отношения, но и в значительной мере направлять их ход.
Стержневым принципом современного международного права является «принцип суверенного равенства», который заключается в том, что на территории каждого государства действуют законы и правила, санкционированные властями данного государства. Ни одно иностранное государство не вправе осуществлять на территории, другого государства какую бы то ни было деятельность без явного выражения на то согласия со стороны последнего. Основным средством выражения такого согласия в международных отношениях служат международные соглашения». Таким образом, массовая информация на территории иностранного государства должна осуществляться только на основе соответствующего соглашения между государством, которое осуществляет передачу информации, и государством, на территории которого эта информация воспринимается.
Само собой разумеется, что «такие соглашения не должны противоречить основным началам международного права. Даже если бы в соответствии с соглашением разрешалась информация, пропагандирующая идеи войны, милитаризма, нацизма, национальной или расовой ненависти и вражды между народами, а также информация, носящая аморальный, подстрекательский характер или иным образом направленная на вмешательство во внутреннюю жизнь других государств, то такое соглашение считалось бы противоправным и не имеющим юридической силы». В задачу международного права входит не только установление правил поведения государств в той или иной области их международной деятельности, но и выработка норм, гарантирующих соблюдение этих правил. Одним из старейших международно-правовых институтов в этой области является принцип международной ответственности государств за соблюдение норм и принципов международного права и своих договорных обязательств.
Однако, прежде чем рассматривать вопросы регулирования международного обмена информацией и прав человека, а также вполне конкретные вопросы сотрудничества в области аудио-визуальных СМИ и Интернета, необходимо более детально изучить основополагающие принципы международного права и в первую очередь - право на информацию, а также институт ответственности в международной информационной деятельности.
Международная информационная деятельность является одной из форм осуществления международных отношений и потому подпадает под действие охранительных норм международного права - норм об ответственности государств за деятельность или бездеятельность, нарушающую какое-либо обязательство. Однако область международных информационных связей достаточно специфична, нарушение международных обязательств, здесь не носит столь ярко выраженного характера, как в других областях международного права, за исключением нарушения технических международных правил, например Регламента радиосвязи МСЭ 1994 года. Ответственность за международную информационную деятельность обычно не сопряжена с применением санкций к государству-нарушителю норм. Она носит преимущественно рекомендательный характер, выступает в качестве политического требования выполнять определенные международные обязательства - требования, не связанного с ликвидацией причиненного вреда при нарушении нормы международного права.
Международные соглашения в области информации и коммуникации так или иначе налагают на государства ответственность за пользование правами и свободами в сфере информации.
Расширение информационных связей между государствами, углубление понимания свободы информации предполагают ответственное отношение государств к информации, которая выходит за пределы его территории.
Основное бремя международной ответственности несут государства, поскольку они «являются главными субъектами прав и обязанностей в сфере информации, ответственными за осуществление международных соглашений в этой области, а также за создание условий для осуществления этих соглашений неправительственным и частным организациям на его территории». Государство в первую очередь отвечает за деятельность всех своих органов в сфере информации. В качестве примера можно привести деятельность радиостанций «Свобода» и «Свободная Европа», которые финансируются США. Эти радиостанции действуют на основе двустороннего договора США-ФРГ. Из этого следует, что и США, и ФРГ отвечают за деятельность этих средств информации (разрешенных и оформленных должным образом). Более сложным является вопрос об ответственности государства за деятельность частных организаций. По мнению президента Международной организации журналистов (МОЖ) К. Норденстренга, «свобода информации не может отменить обязательств одного государства по отношению к другому». Из этого делается справедливый вывод о том, что государство отвечает за соблюдение принципов международного права, за создание условий для их соблюдения, за создание условий для распространения информации определенного содержания. Очевидно, что государство должно нести ответственность за ведение подрывной пропаганды частной компанией или физическим лицом, угрожающей национальным интересам другого государства. Государство отвечает не прямо за эти действия, а за попустительство, непредотвращение подобных акций, а также за наказание виновных лиц.
Некоторые авторы полагают, что международная ответственность за информационную деятельность может наступить и при нанесении ущерба, возникшего из действий, прямо не запрещенных международным правом (Р. Пинто, М. Таишофф). Так, к примеру, М. Таишофф (Швейцария) мотивирует свою точку зрения тем, что понятие «ущерб» в области информационной деятельности определить крайне трудно, поэтому невозможно разработать четкие международные критерии противоправных действий. Кроме того, развитие техники в области информации и коммуникации идет такими быстрыми темпами, что международное право не в состоянии учесть все правомерные и противоправные аспекты использования каждого нового средства сбора, передачи, обработки и распространения информации. «Основная проблема для юристов-международников заключается в разграничении приемлемых и неприемлемых действий», - отмечает она. Основные аспекты обязанностей государств в области информации отражены в Международной конвенции об использовании радиовещания в интересах мира. Согласно конвенции, стороны, «обязуются запрещать и пресекать на своих территориях передачу любых программ, которые направлены на подстрекательство населения любой территории к действиям, несовместимым с внутренним порядком или безопасностью какой-либо территории любой из Высоких Договаривающихся Сторон» (ст. I). Конвенция налагает на государства обязательства запрещать любые передачи, подстрекающие к войне против другого государства-участника. Стороны несут ответственность за выполнение указанных положений в отношении всей информационной деятельности на их территории (ст. 1 и 2). Согласно ст. 3 и 4, государство отвечает за достоверность передаваемых с его территории сведений и обязано исправить неверную информацию. Ст. 6 конвенции особо оговаривает, что государство отвечает за информационную деятельность неправительственных и частных организаций, выходящую за рамки их территорий. Конвенция 1936 года имеет большое значение для определения критериев ответственности государств, однако на сегодня ее подписали лишь 29 государств, что несколько снижает роль конвенции в регулировании широкомасштабных международных информационных отношений.
Принцип ответственности государств за распространение информации зафиксирован и в других международных документах. Например, в Принципах, регулирующих использование государствами искусственных спутников Земли для международного непосредственного телевизионного вещания (МНТВ), принятых Генеральной Ассамблеей ООН в 1982 году. В нем, в частности, отмечено, что «государство несет ответственность за все МНТВ, которое осуществляется под его юрисдикцией». Принцип ответственности государств составляет также основу многих программ ЮНЕСКО по развитию международной информации. Он положен и в основу деятельности Международной программы развития коммуникации ЮНЕСКО и ее руководящего органа - Межправительственного совета.
Выполнение программ ЮНЕСКО основано на межгосударственном сотрудничестве и принципе государственной ответственности в рамках этих программ.
Юридическая ответственность государства за информационную деятельность наступает при международном правонарушении. Оно может выражаться в нарушении общей нормы права, например, при ведении пропаганды войны или иных агрессивных действий на территории иностранного государства, и в нарушении более конкретного международного обязательства. Примером последнего положения может служить ответственность за нарушение ст. 109 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, согласно которой запрещается «передача, в нарушение международных правил, звуковых, радио- или телевизионных программ с судна или установки в открытом море, предназначенных для приема населением, за исключением, однако, передачи сигналов бедствия». По мнению С.А. Малинина и А.И. Зябкина, в понятие «нарушение международных правил» входит не только нарушение технических и специальных нормативов электросвязи, установленных МСЭ, но и нарушение общих принципов международного права.
Некоторые юристы предлагают ввести международную частноправовую ответственность физических и юридических лиц за нарушение норм международного права в области международной информации. При этом, однако, необходимо иметь в виду по крайней мере два обстоятельства. Частно-правовая ответственность за информационные сообщения является средством внутреннего права, обеспечивающим выполнение международных норм, которые государство применяет на своей территории на основании внутреннего законодательства. Кроме того, международный, общественный характер деятельности по распространению информации не позволяет ограничиваться частно-правовой ответственностью за эту деятельность.
По форме ответственность государства за передачу противоправной информации может предполагать в первую очередь прекращение таких передач, признание их международной противоправности, официальное извинение перед потерпевшим государством, наказание лиц, виновных в такой передаче и др.
В случае передачи неверной или искаженной информации, затронувшей интересы другого государства, возможно обнародование опровержения этой информации. В этом отношении определенную роль может сыграть право государства на опровержение неверной или искаженной информации, затронувшей его интересы. Вопрос о признании права на опровержение неверной информации в международном праве впервые рассматривался еще в 1933 году на II Конференции правительственных бюро прессы и представителей прессы в Мадриде. Однако только в 1952 году ООН разработала Международную конвенцию о международном праве опровержения, которая вступила в силу в 1962 году. Согласно конвенции, при опубликовании неверной информации средством информации одного государства о другом это последнее имеет право передать опровержение государству, под юрисдикцию которого подпадает средство информации, передавшее или опубликовавшее сообщение. Это государство в свою очередь должно препроводить его соответствующему средству массовой информации. Следует отметить, что конвенция не предусматривает четко выраженного обязательства этого средства информации опубликовать опровержение. Конвенция также оговаривает возможность опубликования опровержения через Генерального секретаря ООН.
Конвенцию подписали всего около 10 государств, и на практике механизм передачи опровержения не действует. Недостатком Конвенции является и то, что она не налагает на государство юридически выраженной обязанности опубликовать или иным образом обнародовать опровержение. Фактически не действует механизм опровержения и в рамках ООН. А потому представляется необходимым разработать более конкретные меры для реализации этого права.
Возможность применить право ответа или опровержения в международных информационных отношениях обсуждалась и в рамках развития концепции нового международного информационного порядка (НМИП). Развивающиеся государства в целом положительно отнеслись к идее международного права на опровержение. За это, в частности, высказалась региональная конференция в Коста-Рике 1976 года. Декларация ЮНЕСКО 1978 года о средствах массовой информации (ст. V) зафиксировала возможность осуществлять «право ответа на информацию, причиняющую ущерб усилиям по укреплению мира и международного взаимопонимания, развитию прав человека или борьбе против расизма, апартеида и подстрекательства к войне». Право опровержения или ответа предусмотрено в большинстве национальных законодательств в качестве одного из прав человека. Положение о праве ответа или опровержения есть и в некоторых региональных документах о правах человека. Например, в ст. 14 Американской конвенции о правах человека 1969 года отмечается, что каждый человек должен иметь возможность осуществлять право ответа или опровержения в соответствии с национальным законодательством, используя те же каналы, которые передали ложную информацию. Учитывая, что новый международный информационный порядок (НМИП) предполагает расширение прав государств и народов в области информации и коммуникации, на повестку дня встал вопрос об эффективном праве субъектов международного права на опровержение той информации, которая является неверной и тем самым может нанести ущерб национальным интересам государства. Необходим также соответствующий механизм передачи и обнародования опровержений и ответов.
Некоторые страны не признают принципа ответственности государства за международную информационную деятельность. Так, в первоначальных проектах Декларации ЮНЕСКО о средствах массовой информации 1978 года отмечалось, что государство отвечает за «деятельность средств массовой информации на международной арене, находящихся под его юрисдикцией», причем эта ответственность «регулируется обычным правом и соответствующими международными соглашениями». Проект 1974 года, кроме того, указывал на принципы и нормы международного права, на Устав ООН как основу регулирования ответственности государств. Однако под давлением западных делегаций эти статьи были исключены из окончательного текста Декларации.
Международно-правовые документы последних лет, касающиеся ответственности в области массовой информации, обращены в основном непосредственно к средствам массовой информации и определяют их ответственность перед мировым сообществом в целом. Этот факт отражает ту реальную роль, которую играют средства массовой информации сегодня в развитии международных информационных отношений, и свидетельствует о существовании ответственности самих средств информации, не исключающей соответствующей международно-правовой ответственности государств. В данном же случае речь идет не о международно-правовой форме ответственности, а, скорее, об этическом принципе, согласно которому средства информации несут моральную ответственность перед своей аудиторией. Примечательно, что в отличие от субъектов международного права средства массовой информации и их работники несут ответственность перед мировым сообществом в целом за свою деятельность, выходящую за рамки государственных границ.
Например, в Декларации ЮНЕСКО о средствах массовой информации 1978 года отмечено, что средства массовой информации имеют определенные обязанности: способствовать тому, чтобы были услышаны голоса развивающихся стран (ст. 2, п. 3), бороться за осуществление прогрессивных принципов в международных отношениях (ст. 3, п. 2), уважать культурную независимость и самобытность государств (ст. 6, п. 1) - и отвечают за их выполнение. В резолюции о принципах НМИП, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО в 1980 году, зафиксирован принцип неотделимости свободы печати от ее ответственности.
Здесь же необходимо отметить принцип взаимосвязи свободы и ответственности при осуществлении международной информационной деятельности. Так, при принятии Декларации ЮНЕСКО 1978 года представитель СССР отметил, что значение декларации заключается, в частности, в том, что «она ясно подтверждает необходимость сочетания концепции свободы информации, за которую мы все выступаем, с концепцией ответственности средств массовой информации и журналистов; ответственности, вытекающей из особого характера их деятельности, а также сильно влияющей на международный климат». Принцип сочетания свободы и ответственности в декларации знаменует собой поворот в международной трактовке свободы информации от абстрактной категории к пониманию свободы как категории, прямо связанной с выполнением определенных обязанностей. Принцип ответственности в декларации был поддержан и развивающимися странами.
Представители западных стран, как правило, выступали против закрепления в международных документах принципа ответственности средств массовой информации и журналистов. Например, делегации США, ФРГ и Великобритании заявили о неприемлемости для их стран принципа ответственности печати, упомянутого в резолюции ЮНЕСКО 1978 года, ссылаясь на национальные положения о свободе информации. Этот подход в определенной степени нашел отражение в докладе комиссии Макбрайда, где подчеркнуто, что «ответственность скорее должна основываться на стремлении уважать правду, чем на самом факте существования конституционного права». С точки зрения международного права такая позиция не обоснована. Государство не может снять с себя ответственность, сославшись на свое внутреннее право, о чем свидетельствует, в частности, вывод Комиссии международного права: «Деяние государства может быть квалифицировано международно-противоправным на основе международного права. На такую квалификацию не может влиять квалификация этого же деяния согласно внутригосударственному праву как правомерного». Соответственно государство отвечает за информацию, противоправную с точки зрения международного права, даже если она не запрещена государственным законом.
Характерно, что положения международных документов об ответственности средств массовой информации перекликаются с теорией «ответственности средств массовой информации перед обществом», появившейся после второй мировой войны в США, которая предполагает изменение принципов деятельности средств массовой информации с тем, чтобы придать ей более ответственный характер. Нормы «ответственности перед обществом» должны, по мнению сторонников этой теории, формулироваться представителями средств массовой информации без участия государственных органов. Большинство западных авторов признают необходимость такой ответственности средств массовой информации на национальном уровне. Американские социологи У. Риверс, У. Шрамм и К. Кристиан полагали, например, что средства массовой информации несут ответственность на основании общепризнанных моральных норм. Гарантом ответственности СМИ авторы считают реакцию аудитории на получаемую информацию. Положения Декларации ЮНЕСКО 1978 года и других документов, посвященных установлению НМИП, об ответственности средств информации во многом применяют концепцию национального правопорядка о социальной ответственности к международной сфере деятельности средств массовой информации. Критика этих положений со стороны западных государств свидетельствует о том, что эти государства практически пытаются лишить иностранную аудиторию тех прав, которые есть у аудитории, находящейся на их территориях, по отношению к своим средствам массовой информации.
Автор: Ермичева Е.В.