Понятие федерализма
Федерализм в научной литературе определяется неоднозначно. В энциклопедии, посвященной этому вопросу, федерализм (от лат. foederatio - союз, объединение) - это теория и практика одной из самых распространенных форм политической самоорганизации общества в современном мире. Исходя из данного представления, некоторые авторы не без оснований относят федерализм к числу высших социальных ценностей. В то же время это достаточно сложное для изучения явление, что подчеркивал в частности Котляревский С.А. - «юридический анализ федеративного устройства принадлежит не только к наиболее трудным, но и наименее благодарным отделам государственного права. Нигде, быть может, не сказывается до такой степени вся искусственность юридических определений, вся непреодолимая трудность дать юридически точное выражение тем оттенкам, уклонам и своеобразиям, которые отличают реальную жизнь политических организаций».
Основателем теории федерализма в Европе считается Иоханес Альтузиус (1562-1638), разработавший «федеральную теорию народного суверенитета» на основе принципа союза или согласия. Он считал, что федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами - начиная с семьи вплоть до государства.
Представляется необходимым разобраться в понятиях «федерация» и «федерализм», которые зачастую отождествляются исследователями. Чиркин В.Е. считает, что «в отличие от термина «федерация», который характеризует, прежде всего, статическое, организационное, институциональное состояние, федерализм соотноситься с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление. Однако во многих аспектах эти понятия совпадают: федерация создается путем установления определенных отношений между государством в целом и его составными частями, а федерализм неизбежно включает федеративную организацию государства».
Разделение понятий «федерализм» и «федерация» проводит и Тадевосян Э.В., также указывая на то, что первое понятие шире и что оно применяется для строительства не только федеративного государства, но и конфедерации и некоторых других государственных образований. Понятие «федерализм», по мнению Л. Карапетяна, содержит философию качественно определенного государственного устройства. Оно составляет теоретико-методологическую основу организации федеративного устройства. Аналогичное определение дает Пахомов В.Г., который считает, что федерализм и федерация остаются созвучными друг другу - «это одна реальность, где они соотносятся как целое (федерализм) и частное (федерация)». Федерация при этом - тип реальной государственной организации, соответствующей всем принципам федерализма и являющейся воплощением его философии. Известный исследователь данной проблемы Марат Саликов рассматривает соотношение федерализма и федерации как соотношение содержания и формы соответственно. Исследователь Волков П.В. обращает внимание на более сложную природу федерализма, нежели федерации. Причиной более широкого понимания категории «федерализм» по сравнению с «федерацией» является то, что эта категория охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при их переходе к федеративной форме государственного устройства. На наш взгляд, данное утверждение совершенно обоснованно указывает на расширенный характер принципа федерализма с учетом его относимости к процессам федерализации, происходящим и в государствах, не являющихся федеративными.
Очень точно проблему взаимоотношения понятий «федерация» и «федерализм» охарактеризовал американский исследователь Кинг - «хотя федерализм и может существовать без федерации, но невозможно существование федерации без федерализма». Действительно в противном случае государство лишь формально провозглашается федерацией, не являясь таковым по своей сути.
Федерацию можно определить как форму государственного и территориально-политического устройства, при которой несколько государственных или территориальных образований, обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют единое политическое сообщество.
Американский ученый В. Остром представляет федерализм как способ структурирования процессов познания в соответствии с надлежащими правовыми процедурами. Федерализм, по его мнению, не просто форма правления - это метод решения проблем, образ жизни. Его сущность Остром видит в том, чтобы «опираясь на процесс заключения совместного договора -соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося общества». Исходя из его точки зрения, основные элементы федерализма, которые определяют его сущность как единой системы правления, составляют: «1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления; 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам; 7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества». Л. Фридмэн, утверждает, что «Федерализм - это реально существующий структурный факт. Он порождает и сущность - правила о властных полномочиях штатов и государства в целом».
По мнению английского исследователя Дж. Смита, федерализм можно рассматривать как идеологию: федеральная идея задумана как компромисс -между разнообразием и единством, автономией и суверенитетом, национальным и региональным. Действительно, одной из существенных черт федерализма является его компромиссная направленность, стремление достигнуть необходимый баланс в управлении на основе учета интересов федерации и ее составных частей. Отсутствие компромисса в отношениях центра и регионов ведет к появлению кризисных явлений, постоянному нарастанию конфронтации и, как следствие, усиливает центробежные тенденции в федеративном государстве.
Д. Дж. Элейзер - директор Центра по изучению федерализма Темплского университета, президент Международной ассоциации центров по исследованию федерализма подчеркивает, что долгие годы федерализм считался объектом, не заслуживающим внимания, и рассматривался в достаточно узком смысле - как система взаимоотношений между правительствами различных уровней в федеративных образованиях. Однако в последнее время он превратился в важнейшую проблему мировой политики. По Элейзеру, федерализм в узком смысле обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Часть ученых утверждала, что поскольку по самой своей сути федерализм - это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. В данном случае можно вспомнить опыт советского федерализма, который развивался как раз именно в рамках тоталитарной системы.
Некоторые авторы, не отрицая справедливость подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в органическом виде. Элейзер делает вывод, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значения именно взаимоотношения. Элейзер отмечает одну очень интересную деталь в изучении этого явления. По его мнению, федерализм как предмет исследования хорош тем, что в него изначально встроены механизмы проверки и оценки адекватности результатов анализа: каждое плодотворное теоретическое положение должно иметь соответствующее практическое воплощение и наоборот. Конечно, то же самое, вероятно, можно сказать и о других объектах, однако при изучении федерализма и теоретическое, и практическое измерения особенно необходимы. Теория федерализма должна получить подтверждение практикой, а любой опыт по практическому воплощению федералистских проектов, чтобы быть действительно федералистским, должен отвечать определенным теоретическим требованиям.
Известный российский ученый начала 20 века Ященко А. считал, что федерализм «есть средство соединения разделенного, а не децентрализация единого». Он представлял федерализм как создание коллективной власти -»при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей При федерализме центральная власть не имеет самостоятельного существования, вне соединения федерированных частей». В его представлении это есть политическая форма, в которой местные власти участвуют в образовании общего суверенитета, и без стремления общества к единству оно не может быть построено на федеральных принципах. Ященко был, в принципе, противником федерализма, считая его неподходящим для России - «федерализм мыслится как раздробление единой суверенной власти и потому он должен быть осужден в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному, но необходимо и целесообразно содействовать самоуправлению, как жизнь созидающему и утверждающему началу».
Как показала история, во многом Ященко был прав. Процессы федерализации Российской империи стали одной из важных причин ее распада. И тот федерализм, который был построен большевиками, носил унитарный характер, так как был основан на жесткой централизации и фактическом ограничении прав субъектов. В целом, Россия всегда тяготела к унитарной форме своей организации, в том числе и будучи провозглашенной федеративной по своей форме. Возможно, данный факт объясняется сравнительно малым по историческим меркам опытом построения государства на принципах федерализма.
Абдулатипов Р.Г. и Болтенкова Л.Ф. понимают федерализм как осуществление государственной власти на основе договорного распределения полномочий; формальное равноправие субъектов федерации; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий. Федерализм как метод государственного управления представляет собой распределение властных полномочий между общегосударственным уровнем и уровнем субъекта федерации. Федерализм есть компромисс между централизацией и децентрализацией управления, обусловленный взаимодействием двух тенденций - дифференциации и единения. Схожих позиций придерживается Б.Н. Топорнин, считающий, что принцип федерализма - это такая модель управления, которая учитывает необходимость сохранения целостности государства и обеспечения своеобразия отдельных его территорий. Основная проблема состоит в сохранении баланса указанных факторов.
Марченко М.Н. представляет федерализм как диалектический, циклический процесс, действующий в определенной структуре, обусловленный объективными и субъективными факторами, относящимся к сфере распределения власти и полномочий в едином государстве, в состав которого входят относительно самостоятельные субъекты. При этом федерализм имеет качественные особенности социальных, экономических, политических, правовых и других аспектов.
Аринин А.Н. полагает, что суть понятия «федерализм» состоит в том, «что оно означает самоуправляющееся гражданское общество, которое, опираясь на договор-соглашение между гражданами, устанавливает партнерские взаимоотношения с органами государственной власти, делегируя при этом различным уровням власти соответствующие предметы ведения и полномочий». Солидарен с этим и Стрельников Г.А. К числу определяющих показателей федерализма Аринин относит приоритет прав человека над законами государства; равноправие всех граждан; народовластие; развитое гражданское общество; разделение властей; сильный правопорядок.
Точка зрения Аринина А.Н. представляет федерализм в несколько идеализированном виде, связывая его существование с высшими демократическими ценностями. На наш взгляд, это идеализированная модель государства, основанного на принципах федерализма, к которой государство должно стремится в процессе своей эволюции и развития.
Существование федерализма в неразрывной связи с демократией рассматривает Захаров А.А., считающий, что «фактически эти феномены - федерализм и демократия - представляют собой две стороны одной и той же медали». В подтверждение он приводит слова Элейзера о том, что «федерализм есть территориальное выражение демократии» и утверждает, что недемократических федеративных систем просто нет в природе, демократия и федерализм символизируют один и тот же вектор социальных перемен. На основании данных суждений, А.А. Захаров высказывает мнение о том, что современная Россия с ее неполноценной демократией по определению не может быть федеративным государством в полном смысле этого слова. Исходя из невозможности существования федерализма без демократии, им высказывается очень интересное сравнение - «федерализм в России оказался зданием, которое начали строить с крыши». Р. Хакимов также полагает, что «демократия и федерализм для полиэтнической России - синонимы. Одно невозможно без другого». По своей природе федерализм призван привносить в жизнь общества атмосферу диалога, открытого обсуждения спорных вопросов, преодоления конфликтов, поиска компромиссов.
И.Б. Гоптарева говорит, что по своей сути федерализм является основным организационным принципом любого общества, так как последнее состоит из множества самостоятельно существующих социальных образований, объединяющихся друг с другом в тесный союз. В результате делается вывод, что его можно рассматривать как принцип общественных отношений, как способ управления и как форму политико-территориального устройства. Деруе М., французский ученый, считает, что федерализм есть «принцип общей организации, выражение определенной культурной тенденции, стиль жизни».
Коллектив авторов Галкин А.А., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. рассматривает федерализм как принцип государственного устройства, предполагающий многочисленные виды гибких связей между центральной властью и регионами в различных сферах общественной жизни, соответственно, и под федерацией понимают не только конкретный тип государственного устройства, но и способ организации общества, формы реализации которого зависят от конкретных обстоятельств.
Профессор Тишков В.А. отмечает, что федерализм можно трактовать и как особую структурную форму государства, и как форму политической организации, которая объединяет отдельных людей, государственные образования в рамках более широкой системы. Суть обеих концепций данный автор видит в наличии конституционно установленного баланса властей между самоуправляемым и разделенным правлением, заложенным в самой федеральной системе. Он подчеркивает, что федерализм всегда был очень важной и полезной доктриной решений, программных подходов, отражающих парадоксы, неопределенности, напряженности современной политики и в то же время решением в предотвращении конфликтов.
Чиркин видит федерализм «прежде всего не как совокупность статей и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты центра и мест, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления», т.е., рассматривает федерализм как способ разрешения и преодоления конфликтов в сложносоставном государстве
В коллективном труде «Основы национальных и федеративных отношений» дана следующая трактовка федерализма - «это реальное воплощение свободы и демократии в обустройстве народов и территории страны, способ демократического приближения власти и управления к условиям и жизнедеятельности конкретных сообществ на местах, с учетом их специфических особенностей и потребностей».
Богданова Н.А. представляет федерализм как «совокупность идей, в том числе нашедших конституционное закрепление, о федеративной форме государственного устройства, а также практику их реализации». И по мнению Юсупова, речь идет о совокупность идей о федеративной форме государственного устройства. Он полагает, что исследование теории федерализма предусматривает обращение к различным взглядам, которые раскрывают конкретные вопросы единой проблемы. По своей сути, считает В.Б. Пастухов, федерализм может быть понят как высшая ступень современного развития разделения властей, образования системы гражданских сдержек и противовесов, ограничивающих централизованный этатизм на различных уровнях (этажах) государственного устройства - федеральном, региональном, местном. Содержание федерализма составляет трехстороннее властеотношение - между федерацией, ее субъектом и индивидом, своего рода «трехсторонний контракт», по смыслу определяющийся свободной волей индивида вступать в такое властеотношение. Данный автор также доказывает, что ключевым моментом в федерализме является не разделение полномочий между двумя уровнями власти, которое существует и в унитарном государстве, а самоуправление личности, индивидуальная свобода. Власть федерации и власть ее субъектов есть следствие разделение властей, осуществленного в интересах сохранения и развития свободы человека.
По мнению Марата Саликова, федерализм можно определить как «гармоничную концепцию взаимодействия различных уровней публичного властвования, функционирующую на основе взаимно согласованных правил, для достижения целей, стоящих перед данным обществом, и при использовании способов и методов, свойственных достигнутому им уровню цивилизационного порядка».
Профессор Сенякин И.Н. определяет федерализм как форму устройства российской государственности, как принцип построения ее законодательства и правовой системы, органически сочетающий в себе национальные и интернациональные интересы субъектов федерации, их общие черты и особенности, принципы равноправия и единства наций, содержит потенциальные возможности более гибко реагировать на динамику общественных процессов, сложность и специфику межнациональных отношений, масштабность задач, решаемых государством.
Исходя из позиции Ильина Н.Ю., федерализм включает в себя как форму государственного устройства, так и в более широком смысле - политическое движение за федеративное устройство. Также Ильин подчеркивает, что в своей основе федерализм - это вопрос взаимоотношений, он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но, в конечном счете, имеют значение именно взаимоотношения.
С точки зрения исторического развития, конституционно-правовая наука, утверждает Барышников Е.Н., - рассматривает федерализм как соответствующее учение, принцип устройства государства и одну из форм государственного устройства. По его мнению, преимущественное значение в науке конституционного (государственного) права различных стран придается понятию федерализма как формы или способа государственного устройства, олицетворяющего собой территориальную организацию государства с учетом государственно-правовой связи между целым государством и отдельными его территориальными образованиями (штатами, кантонами, землями, провинциями, республиками).
На взгляд исследователя Волкова, федерализм представляет комплексное явление государственно-правовой действительности, присущее федеративному государству, отражающее особый способ политико-территориальной организации и связанные с этим процессы (централизации, децентрализации), а также отношения, складывающиеся и проистекающие в федеративном государстве при осуществлении государственной (публичной) власти.
По мнению Вавилова С.В., федерализм представляет одну из форм государственного устройства и потому многое обуславливает в организации и функционировании государства, его органов, в структурировании самого общества и использовании его потенциала. Федерализм, с одной стороны, напрямую связан с демократической природой современного государства, а с другой, выступает условием и предпосылкой формирования правового и социального государства. Российский федерализм, на его взгляд, представляет собой «результат исторического синтеза элементов мирового опыта федеративного государственного строительства с отечественной традицией, историческими и современными реалиями».
На наш взгляд, неверно рассматривать федерализм лишь в качестве формы государственного устройства. Это искусственно суживает данное понятие. Если следовать логике, термин «федерализм» в качестве обозначении формы государственного устройства не нужен по причине того, что уже существует термин «федерация», который именно и обозначает соответствующую форму государственного устройства. Подобное дублирование элементарно не имеет смысла. Федерализм - гораздо более обширное и комплексное понятие, нежели федерация.
Федерализм, по словам Д. Тэпса, представляет собой проявление сущности современного правового национального государства. При этом он не является просто союзом властей нескольких государств против внешней военной угрозы. Современный федерализм оказывается для некоторых государств единственной формой, в которой возможно построение гражданского общества, демократии, решения национальных проблем и сохранения политического единства.
По мнению Тихомирова Ю.А. «федерализм - способ сочетания централизации и самостоятельности звеньев государства». Сходная позиция и у Нерсесянца B.C., который считает что федерализм - это форма децентрализации государственной власти. В узком смысле, - как считает Ю. Ярыгина, - федерализм означает взаимоотношения между различными уровнями государственной власти, то есть ее функционирование по всей вертикали между федеральным центром и субъектами Федерации; в более широком - сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Федерализм провозглашается и реализуется в интересах оптимизации управления и самоуправления в государстве, обеспечения его единства.
Рассуждая о понятии «федерализм», В.Г. Пахомов, высказывает мнение, согласно которому федерализм включает в себя не только структуру, форму территориального устройства государства, но и принципы политической организации, которые позволяют объединить независимые государства под руководством центрального правительства, оставляя за каждым из них определенную долю прав. Федерализм содержит в себе механизм функционирования федерации в целом.
Известный специалист в вопросах федерализма Умнова И.А. рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. В то же время, она справедливо отмечает, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоническое сообщество. По ее мнению, как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.
Отмечая проблематику развития учения о федерализме, Тадевосян Э.В. обращает внимание на то, что «в разработке современной теории федерализма важно идти от жизни, от реальной практики федерализма, а не от общих абстрактных формул (пусть даже в течение столетий укоренившихся), в которые нередко не укладывается живая практика реформируемых государств. Не жизнь и практика должны подстраиваться под общие определения, а наоборот, общие положения должны развиваться, уточняться, видоизменяться в соответствии с исторической практикой и особенно современностью».
Можно констатировать отсутствие единства мнений исследователей относительно понятия «федерализм». В целом федерализм трактуется как: совокупность идей о федеративной форме государственного устройства; способ управления и разрешения конфликтов; основа организации федеративного устройства; взаимоотношения между различными уровнями управления; принцип государственного устройства; форма государственного устройства и др. Данный факт указывает на сложность и многогранность этого явления государственно-правовой жизни.
В правовой науке федерализм также рассматривается как принцип российского права. Можно утверждать, что преобладающей в науке точкой зрения является понимание принципа права как совокупности основополагающих идей. Как верно отметила Цыбулевская О.И., наука не «придумывает», а «открывает» заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование. Так Малько А.В., считая, что в принципах права должны отражаться основные ценности, на которые ориентируется право, относит федерализм к числу общеправовых принципов.
Захаров А.Л. подчеркивает, что «часть принципов права направлена на осуществление правом своих функций как регулятора общественных отношений. К таким принципам следует отнести законность, федерализм и др.». Федерализм в качестве принципа, свойственного российскому праву, рассматривают Синюков В.Н. и Леушин В.И. Байтин М.И. предлагает считать федерализм одним из организационных принципов права. В связи с тем, что особенностью федеративного права является как наличие федерального законодательства, так и регионального (законодательства субъектов), Захаров А.Л. указывает на несомненную важность принципа федерализма для российского права. Под принципом (от лат. principium) понимается основное, исходное положение какого-либо явления, учения, науки. Это особенность явления. Принципы отражают качественные характеристики изучаемого объекта или явления. В науке конституционного права под принципами понимаются идеи, имеющие фундаментальное или важное значение для конституционно-правового знания, в основу которых положена какая-либо мировоззренческая позиция, закономерность, выявленная практикой или сформулированное умозрительно положение, являющееся плодом научной мысли.
Отдельные ученые относят к принципам права важнейшие его черты содержания и формы, общие и необходимые его особенности. На взгляд профессора Ведяхина В.М., принцип права не является ни элементом содержания, ни его формой, ни его признаком - «в литературе достаточно давно сложилось понимание о принципе как самостоятельной правовой категории». По его мнению, и в советский период и сейчас под принципами права понимают чаще всего определенные исходные для права идеи. С точки зрения Ведяхина В.М., принципы права - это основные идеи, отражающие сущность, назначение, закономерности, тенденции развития российского права, закрепленные либо прямо, либо косвенно в правовых нормах. Эти принципы имеют следующее значение: во-первых, они оказывают существенное влияние на формирование правовых норм, законодательства, юридическую практику, правосознание людей; во-вторых, принципы права могут использоваться в определенных случаях в качестве источника права.
Соответственно, мы считаем, что федерализм в качестве принципа российского права можно определить как совокупность основополагающих, руководящих идей, определяющих сущность, основные черты и закономерности права, направление и приоритеты его развития, обусловливающих образование, эволюцию и функционирование федеративного государства.
В свою очередь, по верному наблюдению Ведяхиной К.В., федерализм как правовой принцип имеет свои принципы, состав, содержание, характеристика и особенности которых будут рассмотрены ниже.
Автор: Хованских А.Ю.