Принципы федерализма в первых законодательных актах советского правительства и в Конституции РСФСР 1918 года
Образование Советского государства начинается со II Всероссийского съезда Советов, на котором были созданы органы управления - Совет Народных Комиссаров (СНК) и Центральный Исполнительный комитет Всероссийского съезда Советов (ЦИК). Новая власть Советов 15 ноября 1917 г., в одном из своих первых декретов, что указывало на важность вопроса, провозгласила Декларацию прав народов России. В этом документе признавались равенство и суверенность народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмена национальных ограничений. Можно констатировать, что в этом документе закреплялись такие принципы федерализма, как равенство народов и их право на самоопределение, хотя формально-юридически Советское государство в тот момент своего развития, как и Российская империя, все еще являлось унитарным. Верно утверждение Чистякова О.И. о том, что «Советская Россия возникла как унитарное государство. В первое время она делилась только на административные единицы. Каких-либо государственных образований или вообще территориальных единиц, обладающих особым правовым статусом, создано пока не было».
Провозглашение права на самоопределение, по мнению Стешенко Л.А. создавало возможность для изменения формы государственного устройства России, ее преобразования в федерацию. Необходимо заметить, что каких-либо определенных форм развития российской государственности названо не было. Нам представляется верным мнение Конева Ф.Ф. о том, что первоначально было намерение сохранить унитарный тип государственного устройства в России или, по крайней мере, не торопиться с реализацией декларированного права нации на самоопределение.
Первым юридическим актом, провозгласившим Россию федеративным государством, стала принятая на III Всероссийском съезде Советов Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Надо отметить, что некоторые советские исследователи отводили этому акту лишь чисто формальную роль, считая, что советское государство с самого начала по своей сущности было федеративным. Некоторые исследователи, например Вавилов СВ., считают, что «конституционно, то есть юридически, федерализм как форма государственного устройства России был признан в Конституции РСФСР, утвержденной 10 июля 1918 г.».
В Декларации было сказано, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик и, на наш взгляд, более верным было бы считать именно Декларацию первым юридическим актом, закрепившим построение федерации. В статье 1 закреплялся принцип единства государственной власти, выражавшийся в принадлежности всей власти в центре и на местах Советам депутатов. Также закреплялся отдельный принцип федерализма - принцип свободного самоопределения наций. Но съезд сделал оговорку, что он ограничивается установлением коренных начал федерации, предоставляя каждой нации право самостоятельного принятия решения об основах участия в федеральном правительстве и иных федеральных учреждениях. Представляется верным мнение Плотникова о том, что данная Декларация заложила традицию отечественного конституционализма, согласно которой Основной закон носил политико-правовой характер, т.е. включал в себя положения, определявшие программу развития общества, его цели и задачи на определенный период.
Среди решений III Всероссийского съезда Советов была резолюция «О политике Совета Народных Комиссаров по национальному вопросу», которая выражала одобрение политике СНК, направленной к «проведению в жизнь принципа самоопределения народов».
На том же съезде была принята еще одна важная резолюция «О федеральных учреждениях Российской Республики», в которой также законодательно закрепляются некоторые принципы федерализма. Резолюция устанавливает единую систему органов федеральной власти. Высшим органом власти в пределах федерации является Всероссийский Съезд Советов, созываемый не реже чем через три месяца, который образует Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, призванный осуществлять верховную власть в период между съездами. Федеральное правительство - Совет Народных Комиссаров - избирается и смещается Всероссийским съездом или ВЦИК. Касательно способа участия субъектов федерации в федеральном правительстве и разграничения сферы деятельности между федеральными и областными учреждениями вопрос оставался открытым до достижения соглашения между ВЦИКом и центральными органами власти республик и областей, которые образуются из состава России. Но показательным является факт признания принципа разграничения предметов ведения и полномочий. Пункт 6 Резолюции возлагает на центральную власть «проведение мероприятий», осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, с обязательным условием соблюдения прав субъектов федерации. Решение местных дел относилось к исключительной компетенции местных Советов, высшие Советы полномочны были регулировать отношения между низшими и решать их разногласия. Необходимость в принятии подобных нормативных актов, призванных в той или иной мере регулировать федеративные отношения, была очевидна, и до принятия в июле 1918 г. Конституции они выполняли ее функции при регламентировании данного вида государственных отношений. Плотников А.А., например, высказывает точку зрения о том, что «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» выполняла роль малого Конституционного закона в период разработки Конституции в полном объеме. Чистяков называет ее малой, краткой Конституцией РСФСР. В тоже время Гурвич Г.С. считал необходимым рассматривать в качестве «первоначальной Конституции Советской Республики» не одну Декларацию трудящегося и эксплуатируемого народа, а ее в совокупности с резолюцией «О федеральных учреждениях Российской Республики», также принятой Щ Всероссийским съездом Советов.
Авторами указанных актов, по мнению Шумкова Д.В., вкладывалось нечто иное, чем федеративная форма государственного устройства в традиционном понимании. Понятие советской республики - субъекта федерации привязывалось к единичной национальности («советские республики народов»). Статус субъектов федерации конкретно не устанавливался.
Прокопьев А.Е. верно отмечает, что установление каких-либо форм представительства субъектов образующейся федерации, а также вертикального разграничения компетенции на данном этапе произведено не было.
Не смотря на это, по нашему мнению, рассматриваемые резолюция «О федеральных учреждениях» и Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, имели важное значение и их можно считать первыми достаточно обстоятельными нормативными актами, в которых были установлены основы федерации и федерализма. Данный факт подтверждает, например, и то, что положения резолюции определялись как основные положения будущей Конституции.
Относительно принятых III Всероссийским съездом Советов решений в правовой науке развернулась дискуссия. Ким А.И. считает, что учредительным актом, провозгласившим РСФСР, является Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в котором государственно-правовая природа советской федерации была точно определена как федерация национальных республик, т.е. как союзного государства. В данной Декларации, по мнению Кима, нет даже намека на автономию. Мнение о возникновении РСФСР изначально как федерации, основанной на автономии, Ким А.И. считает не обоснованным и делает однозначный вывод, что Советская федерация в России была провозглашена как союзное государство, объединяющее национальные советские республики. Косвенным подтверждением могла бы служить речь В.И. Ленина на закрытии съезда о том, что «в области внутренней политики теперь окончательно признан новый государственный строй как федерации свободных республик разных наций». Югай А.Ф., напротив, считает, что РСФСР с самого начала конструировалась как государство на базе автономии. Чистяков О.И. выражает несогласие с Югаем А.Ф., подчеркивая, что нельзя ставить тождество между «областной советской республикой» и «автономной республикой» и расширительно толковать законодательство. В целом, Чистяков не согласен с обеими точками зрения. Он отмечает, что в принятых III Всероссийским съездом документах не говорится ни об автономии, ни о союзном государстве. Указание в Декларации на «союз свободных наций», по мнению Чистякова еще не означает в обязательном порядке союзного государства, а понятие «союз наций» является понятием общеполитическим, а не правовым. Чистяков приходит к выводу, что законодатель не имел ввиду союзного государства или государства на базе автономии - III Всероссийский съезд оставил этот вопрос открытым, предоставляя народам неограниченное право выбора форм государственного устройства.
Подвергнем дословному анализу текст рассматриваемых документов. В Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа говорится только о федерации советских национальных республик и, соответственно, для двусмысленности в понимании данного нормативного акта оснований не имеется. С Резолюцией «О федеральных учреждениях Российской Республики» ситуация гораздо более неоднозначная. В пункте 1 сказано, что Российская республика учреждается на основе добровольного союза народов как федерация советских республик этих народов. В пункте 5, на наш взгляд совершенно непоследовательно, законодатель вводит понятие неких «областей, отличающихся особым бытом и национальным составом», о которых ранее нигде не упоминалось. Далее говорится о разграничении сфер деятельности между федеральными и областными учреждениями Российской республики (выделено авт.). Возникает вполне логичный вопрос - а почему не просто между федеральными и республиканскими органами, в контексте положений Декларации и пункта 1 той же Резолюции? Зачем нужно вдобавок ко вполне понятному термину «республика» вводить дополнительно какой-то «областной» признак? Конечно, можно предположить, что это просто текстуальные неточности, на которые в условиях того времени могли не обратить внимания. Но подобный довод представляется маловероятным, так как данные нормативные акты имели несомненную важность и неоднократно подвергались корректировке, в том числе и лично Лениным.
Подобные разночтения и породили повод для дискуссий о том, какой субъектный состав Российской Федерации закрепил в своих актах III Всероссийский съезд Советов - союзное государство или же государство с областной автономией. Если вернуться к спору Кима А.И. и Югая А.Ф., то из этих двух мнений позиция Кима А.И. о первоначальном проектировании РФ как союзного государства, по сравнению с позицией Югая А.Ф., нам кажется более обоснованной, но только если выбирать одно из двух. Хотя полностью согласиться с Кимом А.И. нам также не позволяет анализ нормативных актов. Пожалуй, можно согласиться с Чистяковым об умышленном оставлении законодателем столь широкой формулировки. Но позволим себе высказать иное мнение касательно причин этого.
Республика и область не равнозначны по своему статусу, объему прав и полномочий. Статус республики выше и объем прав, соответственно, также больше. В контексте этого, для федерального центра республика представляется менее выгодной формой устройства нации как субъекта федерации. Область представляется гораздо более предпочтительной. Как известно, марксисты и большевики вплоть до Октябрьской революции не были горячими сторонниками федерализма, так как, по их мнению, централизованное унитарное государство более подходит для целей мировой революции. Даже на самом III Всероссийском съезде И.В. Сталин весьма своеобразно высказался о том, что принцип самоопределения признается, но не является целью. Лозунг федерации и практические шаги по претворению ее в жизнь были в тех условиях вынужденным шагом, призванным привлечь на свою сторону национальные части страны и не более того. По мнению Королева С.А., большевики, не пойдя на определенные уступки идеологии и философии национального самоопределения народов, просто не смогли бы удержать власть в руках.
Регламентируя правовыми способами построение советского государства только лишь как федерации республик, федеральный центр сам загнал бы себя в жесткий правовой коридор, когда все уже образованные или предполагающие образоваться в будущем субъекты будут только одного вида - республиками. Обращает на себя внимание и изначальный национальный признак, который предполагалось положить в основу образования субъектов. В тот период далеко не все нации желали самоопределяться и образовывать свои республики, многие просто не обладали достаточным для этого уровнем развития и вполне могли бы довольствоваться культурно-национальной автономией. Поэтому, с точки зрения центра, искусственно притягивать все без исключения нации к высокому статусу республики не имело смысла.
Главное было продекларировать факт образования федерации из национальных республик, как законодательный акт доброй воли правительства, с целью привлечь на свою сторону нации и завоевать их симпатии, оставив в то же время юридическую лазейку, которая позволила бы в будущем управлять процессом самоопределения наций в нужном направлении. Сохранялась возможность центрального правительства определять, какая нация достойна быть «республикой», а какая «областью, отличающейся особым бытом и национальным составом», формально не противореча законодательству, в котором области также прописаны. По нашему мнению, подобные разночтения в нормативных актах нарушают принцип равноправия, изначально закладывая асимметрию субъектов. Они были допущены законодателем специально с целью последующего управления процессом федерализации, что в свою очередь наносило ущерб праву на самоопределение, так как предполагался (и имел место на практике) диктат центра при осуществлении нациями данного права.
Принятые III-м Всероссийским съездом Советов Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Резолюция о федеральных учреждениях на время могли выполнить функцию регулятора федеративных отношений, но необходимость принятия Конституции была очевидна.
В первой половине 1918 г., когда разрабатывалась Конституция РСФСР, наблюдалась децентрализация власти. Страна представляла собой огромный конгломерат самоуправляющихся территорий и хозяйственных единиц с разорванными экономическими связями и слабой центральной властью. Возникла масса различных образований (местные «совнаркомы», «трудовые коммуны», федерации «трудовых коммун» и др.), каждое из которых, по. словам Н.В. Крыленко, считало себя вправе подумать: « мы власть на местах, мы приемлем декреты центральной власти постольку, поскольку они для нас приемлемы» и совершенно спокойно отвергнуть притязания центральных комиссариатов на руководство.
На данном этапе единственной формой автономии являлась республика, в форме которой самоопределялись народы. Все эти республики создавались в период сложных взаимоотношений России с другими государствами. И если в последующем образование республик рассматривалось в качестве способа решения национального вопроса и признавалось лишь в отношении областей, отличающихся особым национальным составом, то на начальном этапе процесс самоопределения различных частей России носил конъюнктурный характер, призванный формально обособить буферные территории России, что и обусловило их недолговечность. Все они, за исключением Туркестана, ликвидировались в период интервенции. Столь короткий период существования данных образований объяснялся еще и тем, что они, будучи построенными на основе территориального принципа, ни в коей мере не отвечали условию большевиков о необходимости самоопределения на основе национального принципа. Этим объясняется и тот факт, что после интервенции эти республики не были восстановлены.
Образование автономий в первой половине 1918 года не требовало специального их признания РСФСР. Сам факт их самоопределения и провозглашения на своих учредительных съездах Советов как составных частей Российской Федерации был вполне достаточным для того, чтобы они признавались Российской Федерацией в качестве ее членов. После принятия Конституции 1918 г. только лишь образования автономии и ее заявления о согласии быть неразрывной частью РСФСР стало уже недостаточно, требовалось решение высших органов Российской Федерации о принятии автономной республики в состав РСФСР, равно как и решение вопроса о ее выходе из федерации.
Автономные республики того периода обладали широкими полномочиями в различных сферах деятельности. Некоторые из этих полномочий не соответствовали ее автономной природе. О.И. Чистяков подчеркивает, что республики «присваивали себе такие широкие права, что трудно было сказать, чем они отличались от независимых советских республик». Особенностью республик этого периода являлось также большое разнообразие в построении и структуре их государственного аппарата.
Касательно причин непринятия Конституции III Всероссийским съездом, Сталин высказался следующим образом: «Пока еще не кончилась борьба между двумя политическими течениями: националистической контрреволюцией, с одной стороны, и Советской властью - с другой, до тех пор не может быть речи об отчеканенной Конституции, ясно и точно определяющей все детали государственного устройства советских республик». Представляется верным мнение Карра Э., считающего, что перед большевиками стояла задача смягчить противоречия между тенденциями национального самоопределения, ведущими к распаду государства, и необходимостью более тесного соединения.
Конституционная комиссия ВЦИК была организованна в начале апреля 1918 г., на первом же заседании которой было предложено разработать вопрос о принципах федерации, так как сам Сталин признавал, что единства в понимании федеративной республики нет.
Свердлов акцентировал внимание на том, что «комиссия в своей работе должна разрешить ряд практических вопросов государственного строительства. Необходимо определить точно компетенцию и сферу деятельности местных, областных и центральных властей». Он считал проблему взаимоотношений центральных и местных советов одной из самых важных.
Основная борьба развернулась между проектами Рейснера М.А. и Сталина И.В. Первый идеализировал советское социалистическое государство, считая, что в нем не может быть национальных противоречий, а, следовательно, не имеет смысла организовывать федерацию по национальному признаку. Он был приверженцем синдикалистской идеи федерации социально-хозяйственных организаций, считая, что носителем государственной идеи является не область, определенно буржуазное понятие, с ним надо как можно скорее расстаться. В отношении национальностей Рейснер признавал лишь право культурного самоопределения.
Сталин выступал за организацию РСФСР по национальному признаку. Он считал, что области, обладающие особым бытом и национальным составом населения, одновременно представляют собой целостные экономические территории. Последний довод, безусловно, призван был доказать ненужность идей Рейснера. Высказался Сталин и против географического федерализма Лациса М.И., высказав непонимание относительно признаков, которые, в отсутствие национального, могут быть положены в основу объединения областей. В целом, к компетенции центрального правительства, по мнению Сталина, надлежало отнести военное дело, внешние дела, железные дороги, почту и телеграф, денежное обращение, торговые договора, общую экономическую, финансовую и банковскую политику. Все остальное должно быть отнесено к ведению субъектов. Впрочем, из «всего остального» Сталин в первую очередь перечислил форму проведения общих декретов, школу, судопроизводство, администрацию - набор полномочий, более характерный для автономии. Сталин не видел необходимости в создании второй палаты парламента, национальной палаты, так называемого федерального совета, достаточно туманно при этом аргументируя подобное нежелание абстрактной фразой, что «трудовые массы народа не примиряться с двухпалатной системой». Кроме того, была высказана мысль, что «увлечение федерализмом не оправдывается историей» и что «федерализм является переходной ступенью к социалистическому унитаризму». В конечном счете, Комиссией ВЦИК был принят проект Сталина, в котором про национальные республики не говорилось, в то же время областные союзы были поименованы «автономными», которые и призваны будут объединиться на началах федерации в Российскую Социалистическую Республику. Проект Сталина набрал большинство голосов - 5 против 3-х, касательно этого проекта Свердлов считал, что именно в нем четко указан принцип федерации.
Работа Комиссии не сводилась к обсуждению только двух проектов. Нам очень интересным представляется проект М.И. Лациса, который выработал «Конспект о Советской власти как в городах, так и в деревнях». Он не ограничивался только лишь национальным признаком при конструировании федерации, говоря о возможности объединения в области губерний, связанных еще и географическими или экономическими узами, подчеркивая, что все области прежней России, признающие Советскую власть и желающие быть с ней в союзе, составляют РСФСР. На наш взгляд, этот проект являлся гораздо более справедливым и взвешенным, предоставляя право определения своей организации и вступления в федерацию на правах субъекта всем территориям России. Похоже, что этот проект федерализации нашел свое применение лишь в современной России спустя семьдесят с лишним лет.
Весьма интересным представляется компромиссное предложение заместителя председателя комиссии Покровского М.Н., который считал необходимым в сталинском варианте, где советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, объединяются в автономные областные союзы, союз «и» заменить на «или». Данная, на первый взгляд незначительная поправка, позволяла бы образование субъектов как на основе национального признака, так и территориально-экономического.
В процессе обсуждения проектов Конституции выдвигались даже такие оригинальные идеи как организация России в виде федерации профсоюзов (проект П.П. Ренгартена) и даже полного отрицания принципов федерализма с пожеланиями унитарности, но за основу будущей Конституции был принят проект Сталина.
Конституция РСФСР была принята 10 июля 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов. Разделом первым в нее была включена ранее принятая Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая, провозглашала учреждение Российской Советской Республики на основе свободного союза свободных наций как федерации Советских национальных республик. Плотников А.А. в своем исследовании утверждает, что «Конституция не содержала важнейшего признака федерации - договора, соглашения». По нашему мнению, хотя и в декларативной форме, но имелось указание на «союз» в виде федерации республик, кроме того, субъектам и центру надлежало в будущем договориться о целом ряде вопросов. Данное положение закрепляло принцип добровольности объединения субъектов.
Можно с уверенностью констатировать несоблюдение принципа равноправия субъектов. Непоследовательность определения субъектов федерации в Резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики». В Конституции данная проблема сохранилась. В отличие от пункта 2 главы первой, где субъектами называются национальные республики, в статье 11 сказано, что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Чистяков О.И. выражал мнение, что в момент принятия Конституции понятие «автономного областного союза» было тождественно понятию «республика», считая, что термин «автономный областной союз» выступал в роли родового понятия для всех видов существующих и могущих возникнуть в будущем национально-государственных образований. Вообще, признак автономности субъекта трудно соотнести с федерализмом, так как термин «автономия» обычно применялся «в отношении частей государства, не влиявших на устройство центральной его власти и не являвшихся федеративными». Причин для споров было предостаточно. Так Чрезвычайная делегация Туркестана просила закрепить за ним наименование республики, но получила отказ представителя Наркомюста Хмельницкого, заявившего, что Туркестан может быть только областным союзом, но не республикой. Обоснованием этого служила ссылка на отсутствие в ст. 49 Конституции упоминания республики. Сам Чистяков считает требование Туркестана законным, а позицию Хмельницкого и др. ошибочной в связи с неправильным толкованием Конституции. По мнению Чистякова, ст. 11 Конституции под автономными областными союзами, входящими на началах федерации в РСФСР, понимала автономные советские республики, которые необходимо отличать от иных областных объединений, представляющих административно-территориальные образования. Подытоживая свою точку зрения, он предлагал всякую автономную республику считать областным союзом, но не всякий областной союз республикой.
Как мы видим из текста статьи 11, речь идет о двух видах областных объединений, которые законодатель не приравнивает друг к другу. Первый вид - это «автономные областные союзы», возникшие путем объединения областей с особым бытом и национальным составом. Второй вид - «областные объединения вообще». Причем на началах федерации в РСФСР входят только лишь автономные областные союзы. На наш взгляд, таким способом законодательно отсекались от числа субъектов областные объединения ненациональных, русских областей.
Еще весной 1917 г. на I Всероссийском совещании Советов было принято решение о создании областей как объединения Советов нескольких губерний. Возникли Западная и Северная области, Московское объединение Советов, Средне-Сибирское, Западно-Сибирское, Восточно-Сибирское и Дальневосточное областные объединения, причем некоторые из них были достаточно серьезными территориальными образованиями, органы которых, по словам Свердлова, конкурировали с центральными, для чего необходимо было разграничение их сфер деятельности.
Так Московская область собиралась даже выпускать свою денежную единицу, что явно выходило за пределы полномочий органов области. Наркомнац такое положение не устраивало и на своем совещании 3 апреля 1918 г. поставило вопрос «об установлении статуса областных национальных комиссариатов Московской области», что зафиксировано в 3-м Протоколе заседания коллегии. Представляется не вполне понятным, почему областные органы Московской области названы в качестве «национальных», возможно это попытка Наркомнаца таким образом отнести проблему к своей компетенции. Наркомнац высказал мнение, согласно которому органы области должны рассматриваться лишь в качестве представительств центральных комиссариатов. А 14 апреля на своем заседании Коллегия Наркомнаца вообще поставила вопрос о ликвидации областного Совнаркома. Эта ликвидация произошла 9 июня 1918 г. по решению ВЦИК. По верному мнению Плотникова, под предлогом ликвидации параллельности в работе и присвоения функций вышестоящих органов «началась компания по прекращению деятельности областных Советов, стоящих во главе областей».
Еще одним подтверждением нашей точки зрения о нежелании центра видеть в числе субъектов федерации ненациональные областные объединения может служить дополнительно принятое несколькими днями позже даты принятия Конституции, а именно 20 июля 1918 г., Постановление Коллегии НКВД о признании Западной области административной единицей.
Статья 22 Конституции 1918 г. закрепила такой принцип федерализма как равноправие наций и недопустимость ограничения данного права, провозгласив признание равных прав за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявив противоречащими основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании и запретив какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия.
Также в тексте Конституции находит свое закрепление принцип права наций на самоопределение. Так, например, в статье 8, рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось право принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях. Право свободного самоопределения наций оговаривалось в статье 4 Конституции. Кроме того, в статье 11 предусматривалась возможность самоопределения советов областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, путем объединения в автономные областные союзы.
Некоторые авторы, например Курач Т.Л., указывают на фактически имевшее место нарушение закрепленного в Конституции 1918 г. принципа права наций на самоопределение. Курач Т.Л. приводит пример, когда издание Декрета об образовании Коми автономной области (1921 г.) противоречило статьям 2 и 8 Конституции РСФСР 1918 г. и волеизъявлению зырянского народа о национальной автономии в форме республики. Конституция не предусматривала декретирование автономных образований «сверху», а давала возможность народам самим определить форму отношений с центром и установить статус своих национальных образований.
Необходимо отметить, что подобное нарушение касалось не только Коми автономной области. Почти все образовавшиеся автономии были провозглашены соответствующими актами ВЦИК, СНК или их обоих. Эти акты определяли форму той или иной автономии, ее территорию, структуру органов власти и управления, основу правового статуса.
В Конституции нашли свое отражение конструкция государственной власти и органов управления, характеризующие принцип федерализма - единство государственной власти. В статье 1 Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, при этом вся власть в центре и на местах принадлежала этим Советам. Ленин В.И. утверждал, что «советы суть новый государственный аппарат, дающий возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами непосредственной и прямой демократии, т.е. соединить в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов».
Плотников в своем исследовании отмечает эту особенность советской структуры власти, которая состояла в том, что она строилась вокруг Советов, которые уже обрели форму и определенную степень организованности, прежде чем стали конституционными органами государственной власти. В статье 7 и 10 закреплялось положение, согласно которому власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству - Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
Но некоторые исследователи, например Ананченко А.Б., считают, что в последующем, «в условиях гражданской войны, Советы потеряли свое значение как органы власти, превратившись в хозяйственно-снабженческие организации».
Верховная власть, в соответствии со ст. 12 Конституции, принадлежала Всероссийскому Съезду Советов, а в период между Съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов. Это положение было прописано ранее в пунктах 2 и 3 Резолюции «О федеральных учреждениях», с тем отличием, что в Резолюции всероссийским съездам надлежало собираться не реже 1 раза в 3 месяца, а по Конституции - не реже 2 раз в год. В статье 27 предусматривался созыв Чрезвычайного Всероссийского Съезда ВЦИКом или же, по требованию Советов местностей, насчитывающих не менее 1/3 населения республики.
Антонова Л.И. обращает внимание на большое количество принимавшихся от имени съезда актов, не имевших правового характера - различного рода приветствия, обращения, воззвания. Выражая мнение высшего органа Советской власти, такие акты не содержали властных предписаний, хотя и имели большое мобилизующее значение. В этой связи в своей диссертации данный автор подвергает критике точку зрения, согласно которой все акты Всероссийских съездов Советов относятся к числу законодательных.
ВЦИК избирался Всероссийским съездом в количестве не более 200 человек и был ответственен перед ним. Статьей 31 ВЦИК признавался высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР, тогда как высшей властью, в соответствии со статьей 24, являлся Всероссийский съезд Советов. ВЦИК задавал общее направление деятельности Правительства и всех органов власти в стране.
Организационные формы правотворческой деятельности ВЦИК, по мнению Антоновой Л.И., имеют много общего с порядком работы Всероссийских съездов Советов, Единство принципов деятельности обоих учреждений, их представительный характер обусловили известное единство норм их работы.
Правительством, которому принадлежало общее управление делами РСФСР, являлся Совет Народных Комиссаров (статья 37), который образовывался ВЦИКом. Согласно статье 38, СНК имел право издавать декреты и иные распоряжения, о которых он в обязательном порядке обязан был уведомлять ВЦИК, имевший право приостановить их действие или отменить. Члены СНК стояли во главе 18 комиссариатов по военным, иностранным, внутренним делам и т.д. Статьей 46 предусматривалась ответственность СНК перед Всероссийским Съездом Советов и ВЦИК.
Всероссийский Центральный Комитет осуществлял руководство деятельностью Советского Правительства - Совета Народных Комиссаров, который в исследуемый период не только являлся исполнительно-распорядительным, но и законодательным органом. Право Совнаркома издавать без предварительного обсуждения ВЦИК неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда было закреплено еще в резолюции ВЦИК от 4 ноября 1917 г. В решении VIII Всероссийского съезда Совета было официально оформлено признание декретов Совета Народных Комиссаров в качестве законодательных актов общегосударственного значения. Круг вопросов, по которым Совнарком мог издавать законодательные акты, устанавливался специальными декретами. В целях разгрузки СНК от большого количества мелких вопросов был создан Малый Совет Народных Комиссаров (МСНК). Согласно Положению о МСНК от 31 октября 1922 г. все вопросы текущего законодательства, кроме специально указанных в Положении, поступают в Совнарком после предварительного рассмотрения их МСНК. Последний рассматривал дела, возбуждаемые им по собственной инициативе или вносимые в Совнарком учреждениями и должностными лицами, круг которых был определен постановлением СНК от 11 апреля 1922 г. В определенном смысле, роль Малого Совнаркома в рассмотрении декретов СНК была подобна роли Президиума ВЦИК в отношении декретов ВЦИК.
Вызывает интерес наделение исполнительного органа (СНК) законодательными полномочиями. Лазарев Б.М. видит в этом необходимость срочного законодательного оформления ломки старых и создания новых общественных отношений, а также невозможность сразу же точно разграничить компетенцию между высшими органами государства.
Глава 10 Конституции устанавливала, что на местах, в границах своего ведения, областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов являлись высшей в пределах данной территории властью. В период между съездами такой властью являлся исполнительный комитет.
Вся власть в государстве в центре и на местах принадлежала Советам. Все Советы независимо от своего уровня формировались посредством выборов, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости, пола и т.п. Данное положение закрепляет выборность государственных органов.
Законодательным закреплением другого принципа федерализма - единства правового пространства - можно считать отнесенные статьей 32 Конституции к компетенции ВЦИК полномочия по объединению и согласованию работ в сфере законодательства и управления, наблюдению за проведением в жизнь Конституции, постановлений Всероссийских Съездов Советов и центральных органов власти. Кроме того, во вводной части Конституция названа единым основным законом РСФСР, а также пункт «о» статьи 49 относит к ведению ВЦИК и Всероссийских съездов общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и пр., что так же способствовало его унификации.
Единство экономического пространства в какой-то степени определялось в пунктах «ж» и «м» статьи 49, которые к ведению центральных органов власти относили установление и изменение системы мер, весов и денег на территории РСФСР, а также установление общегосударственных налогов и повинностей. Статьей 81 предусматривалось право Всероссийского съезда Советов или ВЦИК определять, какие виды доходов и сборов входят в общегосударственный бюджет и какие поступают в распоряжение местных Советов, а также устанавливать пределы обложения.
29 декабря 1920 года было принято Постановление VIII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве», призванное укрепить вертикаль власти, обеспечить реализацию принципа единства правового и экономического пространства. Согласно Постановлению, все декреты, касающиеся установления общих норм политической и экономической жизни, а также все декреты, вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов, обязательно рассматриваются ВЦИК. Раздел 3 данного Постановления устанавливал, что все декреты и общегосударственные мероприятия, не терпящие отлагательства, в том числе все законодательные мероприятия по делам военным и все влекущие за собой обязательства для РСФСР, мероприятия по иностранным делам, непременно утверждаются и рассматриваются Совнаркомом. Никакие органы, кроме Всероссийского съезда Советов, ВЦИК, его Президиума и Совнаркома, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения.
Если исходить из положений статьи 11 Конституции РСФСР 1918 г., согласно которой на началах федерации в РСФСР входят автономные областные союзы, можно сделать вывод о закреплении еще одного важного принципа федерализма - о разграничении предметов ведения, который был закреплен главами 9 и 12 Конституции. Глава 9 к ведению Всероссийского Съезда Советов и ВЦИК относила достаточно широкий круг полномочий, самые важные из которых перечислены ниже: утверждение, изменение и дополнение Конституции; общее руководство внешней и внутренней политикой; установление и изменение границ, отчуждение частей территории РСФСР или принадлежащих ей прав; установление границ и компетенций областных Советских союзов, входящих в состав РСФСР и разрешение споров между ними; принятие в состав РСФСР новых сочленов и признание выхода из нее отдельных частей; сношение с иностранными государствами, вопросы войны и мира; таможня, торговые договора и финансовые соглашения; утверждение бюджета РСФСР, установление общегосударственных налогов и повинностей; установление основ организации вооруженных сил; общегосударственное законодательство, судоустройство и судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство и др.
Как видно из перечисленного, круг полномочий достаточно внушительный. К исключительной компетенции Всероссийского Съезда статьей 51 отнесено установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.
Теперь обратимся к нормам, содержащимся в главе 12 Конституции, которая закрепляет предметы ведения органов власти на местах. Сразу же необходимо отметить, что в круге полномочий не делается никаких разграничений, хотя, как мы помним, территории РСФСР обладали различным статусом. Как отмечалось выше, законодатель выделил в качестве субъектов федерации «автономные областные союзы», обладающие особым бытом и национальным составом и выделил просто «областные союзы», которые, как понимается, были ниже по своему статусу и являлись не субъектами федерации, а лишь административно-территориальными единицами. Вот такая юридическая путаница и выливается в неоднозначность толкования закона. Во главе и тех и других стоят Областные Съезды Советов. Если дословно понимать положения Конституции, Областные Съезды Советов, о которых сказано в статье 11 Конституции, также являются областными органами власти, соответственно, нормы статьи 61 могут применяться и по отношению к автономным областным союзам.
Тогда получается, что в статье 61 главы 12 на один уровень по объему компетенции поставлены областные, губернские, уездные и волостные органы власти. К их ведению отнесены: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; объединение всей Советской деятельности в пределах данной территории.
Значит, и объем компетенции Областного Съезда Советов - органа автономного областного союза (субъекта федерации), может быть сведен лишь к функциям местного самоуправления и ни о каком федерализме в данном случае речь идти не может? Причиной того, что исследователь может прийти к подобным выводам является та самая неточность терминологии. Если субъекты федерации были бы четко названы в Конституции «республиками», а их органы управления «республиканскими» - противоречий не возникало бы, было бы совершенно ясно, что положения ст. 61 Конституции на субъектов федерации не распространяются и регулируют отношения между центром и административно-территориальными единицами. Вопрос же о разграничении полномочий между центром и субъектами можно было бы считать специально неурегулированным законодателем, учитывая положения статьи 8 Конституции 1918 г., устанавливающей лишь коренные начала федерации. Но в данной статье к числу вопросов, по которым каждая нация должна в будущем принять самостоятельное решение, отнесено лишь определение «желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Т.е. нациями должен быть определен не объем своей компетенции и полномочий и круг подлежащих своему ведению вопросов, а всего лишь основания участия в федеральных органах, соответственно, напрашивается вывод, что все другие важные вопросы Конституция уже закрепила. Еще Рейснер М.А. отмечал, что Конституция зачастую «заменила декларативными объявлениями и неопределенными характеристиками точное определение компетенции и соотношение обязанностей и прав».
Не придерживаясь точности формулировок, именуя субъекты одновременно и республиками и областными союзами, управляемыми Областными Съездами Советов, законодатель породил основания для неоднозначного толкования закона и повод для споров. И хотя автор настоящего исследования считает, что на субъектов федерации положения 12-ой главы Конституции по смыслу закона не распространялись, из дословного толкования Конституции возможно сделать подобный вывод.
Особый интерес вызывает статья 50 Конституции, согласно которой к ведению Всероссийского Съезда и ВЦИК могут быть отнесены все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению (выделено мною - авт). Положение данной статьи Конституции подрывает принципиальные основы федерализма, предусматривая возможность бесконтрольного вмешательства федерации в дела субъектов. В первую очередь, нивелируется сама суть федерализма, когда общефедеральные органы должны решать только те вопросы, которые не могут быть разрешены подобающим образом на местах. Наличием в Конституции 1918 г. статьи 50 ставится под сомнение такой принцип федерализма как разграничение предметов ведения и полномочий, так как мы считаем, что истинный, юридически закрепленный и гарантированный федерализм не может предполагать право общефедеральных органов на основе одностороннего собственного решения относить к своей компетенции любые вопросы. Для федерализма это нонсенс, если исходить из того, что федерация образуется путем делегирования ей части полномочий субъектами и строгого закрепления их перечня и пределов компетенции.
Вопрос суверенитета не нашел должного отражения в Конституции 1918 года. Источником и носителем суверенитета признавались трудящиеся массы, реализующие свою власть посредством Советов. И, так как Конституция закрепляла лишь коренные начала федерации, проблема возможного обладания субъектами суверенитетом осталась не затронутой. Из текста можно лишь сделать предположительный вывод об обладании суверенитетом федерацией в целом.
Определенным подтверждением данного мнения могут служить высказывания правоведов того времени. Так Дурденевский В.И. считал, что «Автономные республики представляют уже не провинции, а государственные образования. Конечно, они не могут претендовать на суверенность»; Турубинер A.M. видел в автономных республиках не государства, а местные административные образования; Палиенко Н.И. - «АССР - те же автономные области, только с законодательными полномочиями».
Структура государства, как верно отметил Ананченко А.Б., характеризовалась определяющей ролью партии в системе государственного управления, жесткой централизацией управления всеми основными сферами жизнедеятельности общества, хозяйственно-коммунальной ролью Советов, военизированным типом построения и управления органов власти, соединение партийных и государственных органов.
В целом, можно констатировать отсутствие в Конституции главы, регулирующей взаимоотношения между центром и субъектами. Например, Конев Ф.Ф. считает, что «первая Конституция РСФСР не включала таких элементов нормативного регулирования, которые отражали бы федеративное устройство государства». Плотников А.А. также придерживается данной точки зрения: «Вопрос об особом федеральном механизме, в отличие от вопроса о разделении функций между центральными и местными органами власти, не был отражен. Таким образом, запланированное устройство, возможно, было вполне целесообразным для обеспечения национальным образованиям на местах достаточной степени самостоятельности, не подвергая опасности целостность РСФСР, но оно не было федеративным в конституционном смысле». По мнению Смирновой В.В. это можно было бы объяснить тем, что советский федерализм не явился результатом сознательно, заранее выработанного плана. Его утверждение было обусловлено угрозой распада государства и стало политико-правовой формой обеспечения его единства и целостности. Даже в 1922 году Плетнев Б.А. высказал мнение, что «современная Россия не может быть признана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя, очевидно, причислить и к унитарным государствам».
Провозглашая Россию федерацией, Конституция РСФСР (1918 г.) по формально-юридическим признакам с определенной долей условности может быть признана федеративной, так как в ней отсутствуют первичные признаки федерации: однозначно определенные субъекты, имеющие особое правовое положение; четкое разграничение компетенции между федерацией и ее частями; возможность участия субъектов в процессе принятия общефедеральных решений, в том числе через представительство в законодательном органе государства; и т.д.
Поэтому первая Советская Конституция по содержанию правовых норм - типичный основной закон сложного унитарного децентрализованного государства, в котором учреждена административная национальная автономия. С этой точки зрения нормы об «учреждении» федерации являются, используя современную терминологию, лишь декларацией о намерениях. Ссылки на особый вид федерации социалистической и советской вряд ли могут быть признаны состоятельными. Обоснование принципиально новой формы федерации привело впоследствии к созданию унитарной федерации как уникальной формы соединения унитарного и федеративного государств.
Но все же, Конституция РСФСР 1918 г., несомненно, имела важное значение для дальнейшего развития законодательства. Ульянов P.JI. отмечает, что Конституция РСФСР 1918 года, став первой кодифицированной Конституцией России, использовалась в качестве эталона и образца для подражания, по которому затем выстраивалось конституционное строительство сначала автономий, а затем СССР и союзных республик Союза ССР. Таким образом, она явилась фундаментом для развития советской модели конституционализма.
Как нам кажется, вполне можно согласиться с мнением Филимонова В.Г. о программности положений Конституции РСФСР 1918 г., касающихся федерации, но отнюдь не только потому, что в тексте Основного закона не перечисляются субъекты. Программность выражается и в отсутствии четкого законодательного закрепления формы и наименования субъектов, прописанного объема компетенции субъектов.
В дальнейшем, периоду массового образования автономий предшествовало Постановление ВЦИК «Об образовании комиссии по разработке вопросов федеративного устройства РСФСР», которое имело целью установление нормальных отношений между РСФСР и национальными образованиями. ЦИК решил создать особую комиссию для разработки вопросов федеративного устройства РСФСР, которая бы занималась определением объема прав отдельных частей федерации, отношениями центральных и местных органов Советской власти, строением центральной федеративной власти и т.д. Вся эта работа должна была проводиться на основе Конституции РСФСР.
В результате можно сделать следующие выводы:
Вне системной связи с другими принципами, отдельные принципы федерализма, такие как равенство наций и их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, были отражены уже в одних из первых законодательных актах советской власти.
Важное значение, в законодательном выражении принципов федерализма сыграли решения III Всероссийского съезда Советов, а именно Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюция «О федеральных учреждениях Российской Республики», которые по своей сути выполняли роль Конституции до момента ее принятия. В решениях этого съезда были закреплены важнейшие принципы федерализма - единство государственной власти; самоопределение народов; разграничение предметов ведения и компетенции между центром и субъектами. В то же время регламентация многих вопросов федеративного устройства не была завершена и предусматривалась в дальнейшем как результат соглашения центра и субъектов.
В решениях III Всероссийского съезда Советов и Конституции РСФСР 1918 г. отсутствует точное определение субъектов федерации, которые именуются как республиками, так и автономными областными союзами. Считаем, что подобная неточность законодательных формулировок недопустима, влечет неоднозначность в толковании закона, порождая тем самым основу для разностатустности субъектов и ставя под сомнение равноправие субъектов - один из основополагающих принципов федерализма.
Причиной подобных разночтений в наименовании субъектов являлось желание власти того времени сохранить за собой возможность управления процессом федерализации государства, так как известно, что большевики были сторонниками унитаризма, используя федерализм как способ решения национального вопроса. Республика и автономный областной союз обладают различным статусом, объемом прав и полномочий и, исходя из предпочтений большевиков в пользу как можно более централизованного государства, формирование федерации и законодательное закрепление федерализма в России в чистом виде являлось для них нежелательным.
Не придерживаясь точности формулировок, именуя субъекты одновременно и республиками и областными союзами, управляемыми Областными Съездами Советов, законодатель породил основания для неоднозначной трактовки закона и повод для споров. Так, исходя из буквального толкования норм Конституции, можно сделать вывод об отнесении к ведению субъектов федерации круга полномочий, больше характерного для местного самоуправления, но не для субъекта федерации.
Законодательно отсекались от числа субъектов областные объединения ненациональных, русских областей, суть которых сводилась к административно-территориальным единицами. В результате этого РСФСР представляла собой государство, основанное как на принципах федерализма, так и на принципах унитаризма.
Положения статьи 50 Конституции 1918 г. о возможности разрешения Всероссийским съездом Советом и ВЦИК любых вопросов, которые они признают подлежащими их рассмотрению подрывает принципиальные основы федерализма, предусматривая возможность бесконтрольного вмешательства федерации в дела субъектов. Наличием такой статьи нивелируется сама суть федерализма.
Конституция РСФСР 1918 г. закрепляет важные принципы федерализма: единство государственной власти; равноправие наций и их право на самоопределение; единство правового и экономического пространства. В тоже время, если брать все факторы в совокупности, говорить о подлинном федерализме, закрепленном в первых законодательных актах советской власти и Конституции 1918 г., конечно же, нельзя. Имели законодательное отражение лишь отдельные принципы федерализма и при сопоставлении их с другими, «антифедералистскими» нормами, утверждать о правовом закреплении истинного принципа федерализма, не представляется возможным.
Автор: Хованских А.Ю.