Принципы федерализма в Конституциях РСФСР 1925, 1937 и 1978 годов
Было принято три закона Конституции РСФСР: 11 мая 1925 г. на XII Всероссийском съезде Советов была утверждена новая Конституция РСФСР, призванная развить положения Конституции 1918 г.; 21 января 1937 г. Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов была принята Конституция РСФСР, как результат принятия в 1936 г. новой Конституции СССР и 12 апреля 1978 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва была принята последняя Конституция РСФСР.
Конституция РСФСР 1925 г. характеризуется тем, что в ее тексте не были прописаны входящие в состав РСФСР части, в том числе затруднительно сделать однозначный вывод касательно того, какие автономии законодатель относит к числу субъектов. Исходя из этого, можно уверенно сделать вывод об отсутствии какого-либо суверенитета у субъектов РСФСР, так как ни один из них даже формально не называется государством. Еще Дурденевский В.Н. отмечал, что, несмотря на упрочение статуса автономных республик, их признание «в качестве государства наталкивалось на серьезное сопротивление тех, кто не шел дальше идеи областной автономии». Соответственно, суверенитетом обладала РСФСР в целом, что в принципе соответствует природе федеративного государства. Но в данном случае мы имеем дело со сложной государственной конструкцией, так как РСФСР в свою очередь входила в состав СССР, а, следовательно, также не обладала суверенитетом в полной мере.
В статье 2 Конституции 25-го года Российская Республика по-прежнему провозглашалась как федерация национальных советских республик с той лишь разницей, что из текста определения исчезли слова о «свободном союзе наций».
Причиной тому, вероятно, является наличие уже сложившегося на тот момент федеративного государства СССР, которое относилось к федерациям возникшим на основе договора, союзным, т.е. федерациям высшего уровня. В последующих Конституциях подобное положение также не встречалось.
В установлении четкой системы органов государственной власти с соответствующей компетенцией можно констатировать принцип единства государственной власти. Статья 2 Конституции 25-го года объявляла, что вся власть в пределах РСФСР принадлежит Советам депутатов. Статья 3 Конституции 25-го года по-прежнему провозглашала носителем верховной власти в РСФСР Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами -ВЦИК. Но в той же статье появилось новое положение, согласно которому РСФСР, входя в состав СССР, передает ему часть полномочий, отнесенных к ведению СССР. Раздел «В» Конституции предусмотрел наличие такого органа как СНК, которому принадлежало право общего управления РСФСР и который был ответственен перед Всероссийским съездом и ВЦИК.
В главе 4 Конституции 25-го года устанавливались положения, согласно которым императивно закреплялась система органов власти автономных республик и автономных областей. Так статья 44 провозглашала, что органы государственной власти в автономных республиках и автономных областях образуются на основе Конституции РСФСР из местных Советов, их съездов, исполнительных комитетов, областных и центральных исполнительных комитетов.
В высказываниях П. Л. Рудика содержится мнение, что Советы уже в середине 20-х годов утратили свое значение в политической системе общества. Причины тому - некомпетентность депутатов и работников государственных органов, недостаточный учет региональной и национальной специфики, неправильное сочетание интересов народа в целом и отдельных наций, оторванность Советов от населения и включение их в административно-командную систему с подчинением партийному аппарату.
Статья 13 Конституции 1925 г. закрепила сразу два, также имевшихся в Конституции 18-го года, принципа федерализма, а именно равноправие наций и их право на самоопределение в форме выделения в автономные республики и области, по решению их съездов Советов, с утверждением верховных органов власти РСФСР. Но необходимо заметить, что принцип права на самоопределение должен быть всеобъемлющим, в данной же статье он ограничен только лишь правом выделиться в автономную республику или область, что уже само по себе ограничивает право на самоопределение. Кроме того, в Конституции 1918 г., в отличие от Конституции 25-го года, специального узаконения факта самоопределения со стороны центральной власти не требовалось, что свидетельствует о нарастании централизаторских тенденций в национально-государственной политике РСФСР.
Из текста той же 13 статьи можно сделать вывод о добровольности самоопределения, но напрямую о принципе добровольности именно при образовании федерации в Конституции не говорится.
Нововведением явилось закрепленное в статье 16 Конституции 25-го года исключительное право окончательного утверждения конституций автономных республик Всероссийским съездом Советов. Данная норма говорит о развитии федеративных отношений в сторону их усложнения и более детальной правовой регламентации. В тоже время, данный факт указывает на искусственное ограничение прав автономных республик. В идеале, учитывая федеративный характер РСФСР, должна была существовать лишь норма, обязывающая республики принимать свои Конституции при условии их непротиворечия федеральной Конституции. И как раз в случае такого противоречия имело бы смысл предусмотреть право федеральной власти приостановить действие такой Конституции и обязать республику доработать ее с целью приведения в соответствие общефедеральной.
Интересным для изучения представляется пункт «б» статьи 17 Конституции 25-го года. В нем к ведению Всероссийского съезда и ВЦИК отнесено установление границ автономных республик, входящих в состав РСФСР, а также разрешение споров между автономными республиками и «между ними и другими частями Федерации». Возникает вполне логичный вопрос - а автономные области-субъекты могут самостоятельно устанавливать свои границы? Исходя из буквального толкования закона, где прописано, что данная норма относится только лишь к определению границ республик, можно сделать вывод, что так оно и есть. Данный пункт подтверждает мнение о различном статусе субъектов, так как законодатель мог написать гораздо более проще и четче «установление границ субъектов федерации, а также разрешение споров между ними». И все становится намного понятнее и логичнее. Вызывает удивление упорное желание законодательной власти того времени во чтобы то ни стало, в ущерб юридической точности, сохранить различный статус входящих в федерацию субъектов. Можно предположить, что установление границ автономных областей предусмотрено в пункте «в» все той же статьи 17 Конституции 25-го года, но там сказано об общем административном разделении территории РСФСР и неких «областных объединений», о которых ранее в данном законе ничего не говорится. Об «автономных областных союзах» говорилось в статье 11 Конституции РСФСР 18-го года, которые входят на началах федерации в РСФСР. Но Конституция РСФСР 1925 года является самостоятельным высшим нормативным актом, в котором ничего не говорится об областных союзах или объединениях. Возможно, законодатель ставит тождество между автономной областью-субъектом федерации и областным объединением. Но мы считаем, что у такого важного, основополагающего закона решительно не может быть подобных расплывчатых формулировок.
Новеллой в Конституции 1925 г. является законодательно закрепленное в пункте «к» статьи 17 право Всероссийского съезда Советов и ВЦИК отменять постановления съездов Советов автономных республик и автономных областей, а также других местных съездов Советов, в случае нарушения ими Конституции или постановлений верховных органов власти РСФСР. Данную статью можно считать юридической гарантией соблюдения такого принципа федерализма как единство правового пространства, исходя из обязательности соответствия законов субъектов федеральному законодательству. В первой Конституции 18-го года, в статье 32, предусматривалось лишь право ВЦИК «наблюдать» за проведением в жизнь Конституции и постановлений центральных органов власти. Статья 19 также закрепляет единство государственной власти и правового пространства, являясь принципиально новой по содержанию. В ней сказано, что в пределах, указанных в Конституции СССР и по отнесенным к его ведению предметам, на территории РСФСР имеют обязательную силу постановления верховных органов Союза ССР. В той же статье говорится, что за этим исключением никакие органы, кроме Всероссийского съезда Советов, ВЦИК, его Президиума и Совета Народных Комиссаров, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР. Принцип единого правового пространства нашел свое отражение и в статье 26 Конституции, предусматривающей обязательность рассмотрения и утверждения ВЦИК всех декретов и постановлений, определяющих общие нормы политической и экономической жизни РСФСР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов и в статье 28, согласно которой ВЦИК наблюдает за проведением в жизнь Конституции РСФСР, исполнением всех постановлений Всероссийских съездов и верховных органов СССР.
Вполне понятным является отсутствие в новой Конституции, по сравнению с прежней, нормы, согласно которой к ведению Всероссийского съезда и ВЦИК относились сношения с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира - данное правомочие РСФСР делегировало СССР, в состав которой, в свою очередь, вошла в качестве субъекта. Исчезло из новой Конституции РСФСР 1925 г. и положение Конституции 1918 г., предусматривающее возможность выхода из федерации отдельных ее частей.
В статье 18 сохранилось по меньшей мере странное для федеративного государства положение о возможности отнесения к компетенции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК иных вопросов. Характеристика данного положения относительно статьи 50 Конституции 1918 г. давалась мною ранее как подрывающая основы федерализма.
Существенный интерес для анализа проблематики рассматриваемого вопроса представляют в Конституции РСФСР 1925 г. положения главы 4 «Об автономных советских социалистических республиках и областях», крайне неоднозначной по своему содержанию. Объединение автономных республик и автономных областей в едином разделе говорит о сходстве их правовых статусов, при определенной, весьма существенной степени различия.
В Конституции 1918 г. подобный раздел вообще отсутствовал по причине недостаточного опыта в построении федеративных отношений. Он закрепляет за республиками право иметь свои Конституции, которые должны быть последовательно утверждены ВЦИК и Всероссийским съездом Советов. Области же обладают правом иметь лишь Положения об автономных областях (определенное подобие конституционного акта), утверждаемых ВЦИК (без утверждения Всероссийским съездом). Данный факт уже закладывает асимметрию прав и разностатусность субъектов. В статье 45 сказано, что высшим органом государственной власти в пределах территории республики являются съезды Советов республики, а в период между съездами ЦИК республики, права которого определяются конституцией каждой республики. Статья прямого аналогичного содержания по отношению к автономным областям отсутствует, из чего напрашивается вывод о том, что съезды автономных областей не являются на территории областей высшим органом государственной власти.
Косвенным подтверждением того факта, что областной исполнительный комитет автономной области все же является высшим органом власти на территории данной области может являться положение статьи 46, которая предусматривает создание президиумов ЦИК республики и Исполнительного комитета области, которые в период между сессиями этих органов власти являются на территории данной республики или области высшим органом власти. Соответственно, можно предположить, что и Исполнительный комитет автономной области тоже является высшим органом власти на территории области.
Статья 47 предусматривает конструкцию органов власти автономной республики аналогично центральным органам, с образованием Совета народных комиссаров, состоящего из комиссаров внутренних дел, юстиции, просвещения и др., с правом изменения состава Совета народных комиссаров. Статья подобного содержания по отношению к автономным областям отсутствует, что опять же порождает асимметрию прав.
Утверждение некоторых авторов о том, что «в отношении высших органов власти автономных областей Конституция 1925 года упоминала только ЦИК и его Президиум» представляется нам не совсем верным. Республика имеет свой Центральный исполнительный комитет, а автономная область областной исполнительный комитет (выделено авт.). Т.е., главный исполнительный орган власти на территории автономной области-субъекта такой же, как и в нефедеративных, административно-территориальных единицах РСФСР. Статья же 48 и вовсе предоставляет право только лишь ЦИК республик издавать законодательные акты, имеющие обязательную силу на территории республики. Ничего подобного в отношении автономных областей не предусмотрено, из чего можно судить об отсутствии у законодательных актов автономных областей обязательной силы на территории этих областей.
Изучение главы 4 формирует убеждение, о том, что ее положения практически полностью создавались для регулирования взаимоотношений центра с республиками, а автономные области там упоминаются для проформы, так как сколько-нибудь серьезной правовой регламентации автономных областей в содержании 4-ой главы не усматривается. Законодательный перекос в сторону асимметрии и различного статуса субъектов просто огромен.
Глава пятая Конституции 1925 г. регламентировала систему местных органов власти, которая строилась по той же схеме: Съезд данной территории - Исполнительный комитет - Президиум Исполнительного комитета. К ведению местных органов власти относились следующие задачи: а) принятие мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении; б) составление и утверждение местных бюджетов; в) проведение в жизнь постановлений соответствующих высших органов Советской власти; г) разрешение вопросов, имеющих местное для данной территории значение; ж) обсуждение вопросов общегосударственного значения как по собственному почину, так и по предложению вышестоящих исполнительных комитетов.
На наш взгляд, в достаточно четко и подробно регламентированной системе государственной власти на всех уровнях, более усматривается не принцип единства государственной власти, а чрезмерный централизм и желание партийного руководства поставить под свой контроль все сферы управления и общественной жизни.
Конституция РСФСР 1925 г. несколько раз подвергалась изменениям. Наиболее существенные изменения для исследования темы настоящей работы были внесены в Конституцию Постановлением XIV Всероссийского Съезда Советов 18 мая 1929 г. Так, была скорректирована статья 13, и если в первоначальной редакции этой статьи за национальностями признавалось право на выделение по решению Съездов этих национальностей, с утверждением этих решений верховными органами РСФСР, то в новой редакции признается право всех наций на самоопределение вплоть до отделения. Но далее идет интересное положение о «выраженной воли к оформлению своего государственного бытия» в составе РСФСР. Можно смело сделать вывод о чисто декларативном характере лозунга «вплоть до отделения» и, соответственно, принцип права на самоопределение имеет ущербный характер, так как процедура отделения совершенно не определена и о ней даже не упоминается в законе. Также новшеством в 13-ой статье является прописанное объединение РСФСР с этими национальностями.
В статье 16 новой редакции Конституции к исключительному ведению Всероссийского Съезда Советов теперь было отнесено не только окончательное утверждение самих Конституций автономных республик, но и их дополнений и изменений. Были сделаны добавления в статью 45, гласившую теперь, что постановления съездов советов автономных республик могут отменяться или изменяться ВЦИК, а также приостанавливаться Президиумом ВЦИК. Постановления ЦИК автономных республик и их центральных органов и вовсе могли быть отменяемы, изменяемы и приостанавливаемы как Всероссийским ЦИК, так и его Президиумом. Причем, обращает на себя внимание отсутствие строго определенных причин, которые могли стать основанием для подобного рода действий центральных органов, что, в свою очередь, создает предпосылки для необоснованного вмешательства в дела автономных республик со стороны центра.
21 января 1937 г. Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов была принята Конституция РСФСР, как результат принятия в 1936 г. новой Конституции СССР.
В 13 статье сказано о добровольном объединении РСФСР с рядом равноправных советских социалистических республик в союзное государство - СССР. Исходя из этого, РСФСР передает в пользу СССР часть прав, определенных статьей 14 Конституции СССР. Статья 15 Конституции 37-го года сохраняла за РСФСР право свободного выхода из состава СССР.
Сразу же обращает на себя внимание отсутствие, по сравнению с прежними Конституциями РСФСР, упоминания о федерации национальных республик. В то же время появляется нововведение - в статье 14 содержится перечень краев, областей, автономных республик и автономных областей, из которых состоит РСФСР. Из текста данной статьи не представляется возможным сделать определенный вывод о том, все ли из перечисленных являются субъектами или только часть. Ориентироваться в данном случае приходится на приставку «автономная» к республикам и областям, которая в принципе, при отсутствии прямого указания в Основном законе на круг субъектов федерации, не может считаться достаточным правовым поводом считать их субъектами федерации, они стоят в общем ряду составляющих РСФСР. И то, что республики и некоторые области являются автономными, может говорить, лишь о некотором дополнительном объеме прав и полномочий. В результате, можно сделать вывод, что формально-юридически перечень именно субъектов федерации в Конституции 1937 г. отсутствует, впрочем, как и в предыдущих Конституциях РСФСР. Но если отсутствие четкого указания на круг субъектов в предыдущих двух Конституциях можно объяснить слабым развитием федеративных отношений и недостаточным опытом их законодательного закрепления, то в Конституции РСФСР 1937 г. подобная ситуация уже вызывает вполне логичный вопрос - почему перечислив все составляющие РСФСР законодатель никак не обозначил, кто из них входит в состав субъектов федерации, а кто является всего лишь административно-территориальными единицами. В ранних Конституциях хотя бы национальные республики четко упоминались как составляющие федерации, в Конституции 1937 г. отсутствует и это упоминание. Мы считаем, что в данной ситуации исследователь вполне может сделать ошибочный вывод о том, что все перечисленные в статье 14 части являются субъектами в силу того, что РСФСР именуется федеративным государством, но нет однозначного указания на круг субъектов.
Несмотря на это, все же попытаемся выделить из текста закона ряд принципов федерализма, которые нашли в нем свое отражение. Также как и ранее, достаточно регламентирована система органов государственной власти с соответствующей компетенцией, что можно считать выражением принципа единства государственной власти. Статьи 2 и 3 провозглашают Советы депутатов трудящихся политической основой РСФСР, признавая за ними высший источник власти в стране.
Необходимо отметить, что Конституция РСФСР одновременно осуществляла регулирование как отношений «внешнего» федерирования с иными союзными республиками, так и отношения «внутреннего» федерирования с состоящими в РСФСР автономными образованиями.
Высший орган государственной власти РСФСР и единственный законодательный орган стал именоваться Верховным Советом, в отличие от ранее существовавшего Всероссийского съезда Советов. Изменился и порядок его избрания. Верховному Совету были подотчетны его Президиум, Совет Народных Комиссаров и Народные Комиссариаты. Президиум избирался Верховным Советом и состоял из Председателя, 17 заместителей (представителей автономных республик), секретаря и 20 членов Президиума. Т.е., правом представительства в высшем органе государственной власти в РСФСР обладали только республики. Высшим исполнительным и распорядительным органом по-прежнему являлся Совет Народных Комиссаров, образовывавшийся Верховным Советом и обладавший правом, в целях исполнения законов СССР и РСФСР, издавать постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории РСФСР. Пункт «д» статьи 45 закреплял право СНК проверять и направлять работу СНК автономных республик.
Любопытно положение статьи 46, согласно которому СНК имел право отменять решения всех краевых и областных исполнительных комитетов, а также решения и распоряжения исполнительных комитетов Советов автономных областей, а решения аналогичных органов республик - Советов Народных Комиссаров - общероссийский СНК имел право лишь приостанавливать. Кроме того, СНК мог приостанавливать решения и распоряжения краевых и областных Советов и Советов депутатов автономных областей. Подобного права в отношении автономных республик не предусмотрено. Обращает на себя внимание отсутствие в данной законодательной норме прямого указания на причины и условия, при которых у СНК РСФСР возникает возможность приостановки и отмены решений регионов. Подобная возможность у федерального органа должна возникать лишь в случае несоответствия этих решений федеральному законодательству, в противном случае принцип федерализма находится под сомнением.
Центральный СНК состоял из Народных Комиссаров, которые руководили отдельными отраслями государственного управления, входящих в компетенцию РСФСР. Народные комиссары в пределах своей компетенции также имели возможность издавать приказы и инструкции на основании и во исполнение законов СССР и РСФСР, постановлений и распоряжений СНК СССР и РСФСР, решений союзно-республиканских Народных Комиссариатов и проверять их исполнение. Народные Комиссариаты делились на два вида: союзно-республиканские и республиканские в зависимости от управляемой отрасли. Система государственной власти и органов управления была выстроена четко и в достаточной степени юридически регламентирована.
По мнению исследователя тех лет Бакурского А.И., «советская государственная система представляет собою единую организацию центральных и местных органов власти. Все органы государственной власти в СССР имеют единую организационно-политическую форму. В центре и на местах нет других представительных органон власти, кроме Советов депутатов трудящихся».
В статье 19 закреплен перечень вопросов, подведомственных только РСФСР в лице ее высших органов власти и управления. Как и в предыдущей Конституции, к ведению РСФСР относилось установление Конституции РСФСР и утверждение Конституций автономных республик, утверждение границ и районного деления автономных республик и автономных областей, законодательство РСФСР и др. Ранее в числе неточностей и недостатков Конституции 1925 г. нами назывался пункт «б» статьи 17, который относит к ведению центральных органов власти установление границ республик, ничего не говоря при этом о границах автономных областей, тем самым порождая неоднозначность в толковании закона. В Конституции 37-го года данное положение исправлено, в пункте «г» статьи 19 к ведению высших органов РСФСР отнесено установление границ и районного деления не только автономных республик, но и автономных областей.
Несколько расширились разделы, посвященные органам власти автономных республик (главы V-VI) и областей (глава VII). Органы власти республик строились по образу центральных. Высшим органом являлся Верховный Совет АССР, являвшийся единственным законодательным органом АССР, избирающий Президиум и образующий СНК АССР. В отличие от автономных республик, в Конституции 37-го года нет указания на наличие у автономных областей «высшего» органа государственной власти, статья 73 просто говорит - «органом государственной власти автономной области является Совет депутатов». Еще одно отличие состоит в том, что у области Совет, а у республики Верховный Совет. Сохранилось разделение между республиками и областями и в другом компоненте - республики действовали на основании Конституции, а области на основании Положения, утверждаемого, так же как и Конституция АССР, Верховным Советом РСФСР.
Верховный Совет республики избирался сроком на 4 года по нормам представительства, установленным Конституцией самой АССР, а Совет депутатов области избирался сроком на 2 года по нормам, установленным Конституцией РСФСР. Исполнительным и распорядительным органом автономной области (опять же без приставки «высший») являлся исполнительный комитет в отличие от собственного СНК в республиках. Как и прежде, за автономными областями конституционно не предусматривалось право издавать законодательные акты.
Из содержания статьи 77 главы VIII «Местные органы государственной власти» Конституции 1937 г. можно с удивлением заметить, что среди органов государственной власти на местах названы и Советы депутатов автономных областей. В целом, можно констатировать, что асимметрия прав и разностатусность, по сравнению с предыдущей Конституцией, не только сохранились, но и усугубились. По всем критериям статус автономной области был еще более урезан в соотношении с автономной республикой. Автономная область занимала некое промежуточное положение между автономной республикой и административно-территориальной единицей, с очевидной, все более усиливающейся, долей тяготения к последней. Но все же, по верному замечанию Коркмасовой К.Д., наличие в Конституции специальных норм, устанавливающих систему органов власти автономных областей, право самостоятельной выработки Положения об автономной области, право своего представительства в высшем органе государственной власти СССР определяли отличия правового статуса автономных областей от административных областей.
На наш взгляд, автономную область все же можно с определенной долей условности причислить к числу субъектов РСФСР. Прокопьев А.Е. также считает, что «третья российская Конституция 1937 года в качестве субъектов федерации признавала автономные республики и автономные области». Но к числу субъектов РСФСР автономную область можно причислять до момента принятия Конституции РСФСР 1978 года, где было проведено уже полное разграничение статусов автономных республик и автономных областей, и к отнесению автономных областей к числу субъектов РСФСР не имелось оснований.
В тексте Конституции РСФСР 1937 г. нашел отражение принцип единства правового пространства. Так п. «а» статьи 19 к ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и органов управления относил возможность установления Конституции РСФСР и контроль за ее исполнением, а п. «е» -законодательство РСФСР. В статье 21 сказано, что законы РСФСР обязательны на территории автономной республики, в случае расхождения закона автономной республики с законом РСФСР, действует закон РСФСР. Статья 24 провозглашает в качестве единственного законодательного органа РСФСР Верховный Совет РСФСР. Согласно п. «б» правом давать толкование законов РСФСР обладал Президиум Верховного Совета, а по п. «г» ст. 33 Президиум Верховного Совета РСФСР обладал правом отменять постановления и распоряжения СНК РСФСР, СНК автономных республик, а также решения и распоряжения краевых (областных) Советов и Советов автономных областей в случае их несоответствия закону. Статья 44 устанавливает обязательность исполнения на всей территории РСФСР постановлений и распоряжений СНК РСФСР.
Определенное выражение в тексте Конституции нашел принцип единства экономического пространства. Так п. «и» статьи 19 Конституции 37-го года к ведению высших органов РСФСР относил утверждение государственного бюджета, п. «к» - установление, в соответствии с законодательством СССР, государственных и местных налогов, сборов и неналоговых доходов, п. «п» - установление порядка пользования землей, недрами, лесами и водами.
Статья 127 закрепляет принцип равноправия граждан РСФСР как «непреложный закон» независимо от национальности и расы, во всех областях государственной, хозяйственной, культурной и общественно-политической жизни. Как такового, положения о равноправии наций в тексте Конституции нет. Данный факт, видимо, объясняется стремлением партийного руководства к интернационализму и ликвидации граней между национальностями.
12 апреля 1978 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва была принята последняя Конституция РСФСР. В Преамбуле провозглашается гарантированность всем народам России их равноправия и свободного самоопределения. Статья 1 объявляет РСФСР общенародным государством, в том числе выражающим интересы всех наций и народностей республики. Относительно самоопределения в тексте Конституции 1978 года нет сколько-нибудь определенной статьи, это объясняется тем, что период национально-государственного строительства был давно закончен, РСФСР была полностью сформирована и все желающие национальности своим правом на самоопределение уже воспользовались. Поэтом в Преамбуле право на самоопределение рассматривается как данность, не требующая дополнительной регламентации.
Впервые в Конституции РСФСР, в статье 3, провозглашался один из основных принципов советского федерализма - принцип демократического централизма, который характеризовался: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетностью их народу, обязательностью решений вышестоящих органов нижестоящим. На практике данный принцип выражался в тотальном контроле центральных и партийных органов за всеми сферами государственной жизни, а также в подавлении инициативы и самостоятельности регионов.
Статья 2 гласила, что вся власть в РСФСР принадлежит народу, который осуществляет ее через Советы народных депутатов, все другие органы подконтрольны и подотчетны этим Советам. Принцип единства государственной власти очень четко прописан в статье 85 Конституции 1978 года: «Советы народных депутатов - Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов - составляют единую систему органов государственной власти». Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководили всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимали решения, обеспечивали их исполнение, осуществляли контроль за проведением решений в жизнь. Пункт 6 статьи 72 закреплял за центральными органами возможность установления порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления, что так же обеспечивало реализацию принципа единства системы государственной власти.
Конструкция органов государственной власти не претерпела особых изменений. Высшим органом государственной власти РСФСР, как и в прежней Конституции являлся Верховный Совет (статья 104), правомочный решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией РСФСР к ведению РСФСР. Законы РСФСР принимались Верховным Советом или голосованием (референдумом). Референдум проводился в случае решения Верховного Совета вынести на всенародное обсуждение проекты законов и другие важные вопросы государственной жизни.
Верховный Совет избирал постоянно действующий орган - Президиум Верховного Совета, полномочия которого были заметно расширены. Имевшее место по Конституции 37-го года правительство - Совет Народных Комиссаров, теперь стал именоваться Советом Министров РСФСР, и являлся высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РСФСР.
Статья 72 Конституции предусмотрела предметы исключительного ведения РСФСР, к ним относились: принятие Конституции РСФСР и внесение в нее изменений; контроль за ее соблюдением и обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР; законодательство РСФСР; установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления; проведение единой социально-экономической политики; разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития РСФСР, государственного бюджета РСФСР и утверждение отчетов об их выполнении; руководство осуществлением государственных бюджетов автономных республик, бюджетов краев, областей и городов республиканского значения; установление в соответствии с законодательством СССР доходов, поступающих на образование государственного бюджета РСФСР; руководство отраслями народного хозяйства союзно-республиканского и республиканского подчинения, объединениями и предприятиями республиканского подчинения; представительство РСФСР в международных отношениях; решение других вопросов республиканского значения и др.
Последний пункт как фантом преследует Конституции РСФСР, он имелся и в прежних Конституциях. Только раньше он звучал более откровенно, например «могут быть отнесены все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению» - статья 50 Конституции 1918 года; «сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК подлежат и другие вопросы» - статья 18 Конституции 1925 года.
В данной Конституции предусмотрена возможность отнести к своему ведению и разрешить любой другой вопрос республиканского значения. А к «республиканскому» значению можно по своему усмотрению причислить любой вопрос или ситуацию, имеющие место на территории РСФСР или каким-либо образом затрагивающие ее интересы, что предполагает возможность злоупотреблений.
В советской правовой науке вопрос о субъектном составе РСФСР всегда был одним из самых дискуссионных. Особенностью РСФСР являлся различный правовой статус и как следствие неравноправие входящих в ее состав субъектов.
Существуют различные мнения о том, какие автономные образования можно отнести к числу субъектов РСФСР. Условно их можно разделить на четыре группы, которые к субъектам относят:
1. Только автономные республики;
2. Автономные республики и автономные области;
3. Автономные республики, области и округа;
4. Все вышеперечисленные совместно с РСФСР в целом.
Автор считает возможным до момента принятия Конституции РСФСР 1978 г. относить к числу субъектов РСФСР автономные республики и автономные области. В Конституции же РСФСР 1978 г. уже гораздо более отчетливо проводится грань между автономными республиками и остальными частями. В статье 71 особым образом указаны автономные республики, которые состоят в РСФСР, и перечислены края, области, города республиканского подчинения, автономные области, находящиеся в составе краев и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, которые имеются в РСФСР.
Кроме того, в статье 78 автономные республики впервые названы государствами, находящимися в составе РСФСР (обращает на себя внимание тот факт, что в главе 10 Конституции СССР 1977 г. про государственный статус автономных республик ничего не сказано). Из Конституции РСФСР 1978 года можно с уверенностью сделать вывод о завершении размежевания статусов автономных республик и автономных областей. Последние, уже практически ничем не отличались от автономных округов и простых административно-территориальных единиц. Из текста Конституции 1978 года можно судить о том, что субъектами РСФСР являлись исключительно автономные республики. По Основному Закону 1978 года, к отнесению автономных областей (а тем более остальных частей) к числу субъектов не имеется никаких оснований. Здесь можно выразить несогласие с Прокопьевым А.Е., который считает, что «согласно Конституции России 1978 года, субъектами, наряду с автономными республиками и автономными областями, признаются также и автономные (бывшие национальные) округа». Автономные республики совершенно четко выделены в особый, привилегированный вид автономии. Необходимо заметить, что ко времени принятия Конституции 1978 года количество автономных республик более чем в два раза превышало количество автономных областей.
Данный факт в определенной степени был обусловлен достаточно частым повышением статуса автономных областей до уровня автономной республики.
Закрепление за автономной республикой статуса государства, по идее должно автоматически указывать на наличие у нее суверенитета. Но данное провозглашение автономной республики государством являлось фикцией, во многом основанной на внешних атрибутах. Автономная республика в действительности была не более чем автономия с широкими полномочиями. Кроме того, авторская позиция заключается в том, что в рамках государства-федерации не может быть другого полноценного государства, обладающего всеми присущими государству атрибутами, в том числе и обладающего суверенитетом. Поэтому, и в данном, рассматриваемом случае, суверенитетом может обладать только РСФСР, опять же с определенной долей условности, так как последняя, в свою очередь, входила в другое федеративное союзное государство - СССР.
Исходя из этого, представляется не совсем верным мнение Ивановой Т.С., считающей, что Якутская АССР являлась государством в составе РСФСР, обладавшим элементами государственного суверенитета и осуществлявшим государственную власть самостоятельно, в пределах, установленных Конституцией РСФСР и СССР. Обладание элементами суверенитета не влечет его приобретение автономной республикой. Суверенитет есть цельная категория, не подлежащая какому-либо дроблению. Суверенитет может быть только в 100%-ом, законченном виде, в противном случае нельзя говорить о его наличии.
В тоже время, данный автор абсолютно верно подчеркивает противоречивость правового положения автономной республики, которая заключалась в том, что, с одной стороны, юридически она признавалась государством, а с другой - ее государственная власть, по сути, действовала в режиме местного самоуправления.
В соответствии со статьей 78, автономная республика вне пределов прав Союза ССР и РСФСР самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению (т.е. своего рода остаточная компетенция), по-прежнему имеет свою Конституцию, соответствующую Конституции СССР и РСФСР и утверждаемую Верховным Советом автономной республики. Обращает на себя внимание тот факт, что по Конституции 78-го года не требуется утверждение Конституции автономной республики Верховным Советом РСФСР. Автономная республика участвует в решении вопросов, отнесенных к ведению РСФСР и Союза ССР, через высшие органы государственной власти и управления соответственно РСФСР и Союза ССР. В соответствии со статьей 108, автономная республика, в лице своих высших органов власти, обладала правом законодательной инициативы в Верховном Совете РСФСР.
Высшим органом государственной власти автономной республики является ее Верховный Совет, который принимает законы этой республики. Верховный Совет автономной республики избирает свой постоянно действующий орган - Президиум. К исключительному ведению Верховного Совета автономной республики статьей 131 были отнесены: принятие Конституции автономной республики, внесение в нее изменений; утверждение государственных планов экономического и социального развития; утверждение государственного бюджета автономной республики и отчетов об их выполнении; образование подотчетных ему органов. Также Верховный Совет автономной республики был правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению автономной республики Конституциями СССР, РСФСР и самой республики.
Нововведением является то, что высший исполнительный и распорядительный орган автономной республики, как и РСФСР в целом, стал именоваться не Совет Народных Комиссаров, как ранее, а Совет Министров.
Совет Министров автономной республики образовывался Верховным Советом автономной республики, обладал правом издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение законодательных актов СССР, РСФСР и автономной республики, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и РСФСР, организовывать и осуществлять их исполнение.
Принцип равноправия субъектов, как один из принципов федерализма, напрямую не прописан в тексте Конституции. О его фактическом наличии в государственной жизни можно лишь судить на основании конституционных норм, которые не проводили какого-либо разграничения среди автономных республик - субъектов РСФСР.
Положения касательно автономных областей были выделены отдельно в очень небольшой и слабоинформативной главе 9, причем совместно с автономными округами, что свидетельствует о гораздо меньшей степени регламентации по сравнению с прежними Конституциями РСФСР. Конституционно закреплялось положение, согласно которому автономные области и округа находились в составе краев и областей, т.е. в составе административно-территориальных единиц. Автономная область была лишена даже такого, имевшегося у нее ранее, подобия конституционного акта как Положение об автономной области. Вместо этого, было прописано, что в отношении автономной области Верховным Советом РСФСР по представлению Совета депутатов автономной области принимается закон. Статья 83 обеспечивала за органами государственной власти и управления автономной области право сношения с органами государственной власти и управления РСФСР как через краевые органы, так и непосредственно.
Регламентация автономных округов была еще более скудной - в соответствии со статьей 84 они находились в составе края или области, закон о них принимался Верховным Советом РСФСР. Т.е., в отличие от автономной области, Совет депутатов автономного округа не обладал даже правом представления закона в Верховном Совете РСФСР и сношения с центральными органами власти был обязан осуществлять через краевые или областные органы, в состав которых автономный округ входил.
Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов как органы их власти были отнесены главой 17 Конституции к числу местных органов государственной власти, наряду с аналогичными органами административно-территориальных единиц. Соответствующей была и их компетенция: решать все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан; проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов; руководить деятельностью нижестоящих Советов; участвовать в обсуждении вопросов республиканского и общесоюзного значения, вносить по ним свои предложения; руководят на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития, местный бюджет и отчеты об их выполнении; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан и пр.
В соответствии со статьей 140, местные Советы народных депутатов принимают решения в пределах полномочий, предоставленных им законодательством СССР, РСФСР и автономной республики. Решения местных Советов обязательны для исполнения всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями и организациями, а также должностными лицами и гражданами. Согласно статье 145, исполнительными и распорядительными органами местных Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты, которые в пределах своей компетенции имели право принимать решения и издавать распоряжения.
Принцип единства правового и экономического пространства нашел свое отражение в ряде норм Конституции 1978 года. Так в статье 4 прописано, что государственные и общественные организации, должностные лица обязаны соблюдать Конституции СССР, РСФСР и советские законы. Правом принятия и изменения Конституции РСФСР обладал лишь Верховный Совет РСФСР, он же имел право осуществлять законодательную деятельность в РСФСР. Статья 184 Конституции закрепляет положение, по которому все законы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией РСФСР. Согласно п. 6 статьи 115, прерогативой Президиума Верховного Совета РСФСР является дача толкования законов РСФСР. Статьей 72 к ведению высших органов государственной власти РСФСР отнесено право контроля за соблюдением Конституции РСФСР и обеспечение соответствия конституций автономных республик Конституции РСФСР; законодательство РСФСР.
Реализация принципа единства экономического пространства также имела место в тексте Конституции 78-го года. Статья 72 предусматривала исключительное право центральных органов проводить единую социально-экономическую политику; руководить экономикой РСФСР; устанавливать в соответствии с законодательством СССР доходы, поступающие на образование государственного бюджета РСФСР; устанавливать порядок пользования землей, недрами, лесами и водами. Статья 16 предусматривала руководство экономикой на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью.
В результате, можно сделать следующие выводы: Отсутствие в Конституциях РСФСР четко очерченного круга субъектов порождало неоднозначность в определении субъектного состава. На наш взгляд, субъектами федерации всегда являлись автономные республики. Что же касается автономных областей - авторская позиция заключается в том, что до принятия Конституции РСФСР 1978 года они также являлись субъектами, но гораздо более низшего уровня по сравнению с автономными республиками, и существовали в условиях огромной асимметрии прав в соотношении с последними. Такой принцип федерализма как равноправие субъектов не имел юридического закрепления в текстах Конституций РСФСР и, соответственно, не соблюдался на практике. Отсутствует упоминание о данном принципе и в Конституции РСФСР 1978 г., о его фактическом наличии в государственной жизни можно лишь предполагать, основываясь на конституционных нормах, которые не проводили какого-либо разграничения среди автономных республик - субъектов РСФСР.
В Конституциях РСФСР находят свое отражение отдельные принципы федерализма. Особенно четко прописаны такие как единство государственной власти, единства правового и экономического пространства. Это явилось отнюдь не следствием истинного претворения в жизнь данных принципов, а результатом жесткого, гипертрофированного централизма, обусловленного желанием партийных и высших государственных органов контролировать все сферы общественной и государственной жизни.
Субъекты федерации даже формально не являлись государствами до момента принятия Конституции 1978 года. После ее принятия формально-юридически автономные республики были провозглашены государствами, но данное положение являлось абсолютной фикцией, автономная республика в действительности была не более чем автономией с широкими полномочиями. Кроме того, авторская позиция заключается в том, что в рамках государства-федерации не может быть другого полноценного государства, обладающего суверенитетом. Поэтому, суверенитет мог принадлежать только РСФСР как федерация в целом. Но, учитывая сложную конструкцию советского государства, при которой РСФСР, в свою очередь, входила в состав другой федерации - СССР, нельзя говорить и об обладании РСФСР суверенитетом.
Совершенно не характерным для принципа федерализма являлись положения Конституций РСФСР, которые в числе вопросов исключительного ведения РСФСР предусматривали возможность отнесения федеральной властью к своей компетенции любых иных вопросов, помимо конституционно установленных. Данная норма содержится в статье 50 Конституции 1918 г.; статье 18 Конституции 1925 г.; пункте 16 статьи 72 Конституции 1978 г. Наличие в высших законодательных актах подобных правовых норм нивелирует саму суть федерализма, указывает на недостаточные правовые гарантии его реализации в государственно-правовой жизни.
В целом РСФСР являлась достаточно фиктивной федерацией, политически необходимой партийно-бюрократической власти. Отсюда, как результат, нечеткое закрепление в Основном законе принципа федерализма, постоянный перекос его в сторону жесткого централизма. В подобных условиях принцип федерализма постоянно передергивался, подгонялся под нужную ситуацию, использовался как ширма для фактически существовавшего централизованного государства с элементами автономии.
В результате, о построении РСФСР на основе принципа федерализма, говорить не приходится. Принцип федерализма имел слабое правовое закрепление и носил ущербный характер, был использован партийно-бюрократическим руководством в качестве орудия управления процессами национально-государственного устройства.
Автор: Хованских А.Ю.