10.04.2012 7266

Реализация принципов федерализма при образовании СССР

 

После октября 1917 года на территории бывшей Российской империи возник ряд независимых советских социалистических республик - РСФСР, Украинская, Белорусская, Грузинская, Армянская, Азербайджанская, Латвийская, Литовская, Эстонская, Хорезмская и Бухарская советские народные республики. Их независимость была признана советским правительством. В 1918-1922 годах отношения между ними прошли несколько стадий: военно-политический союз, военно-хозяйственный союз, характеризовавшийся развитием договорных отношений между советскими республиками; дипломатическое единство этих республик; объединение их в союзное государство.

Независимые советские республики постоянно тяготели друг к другу. Сказывалось наличие крепких экономических связей, единство менталитетов. Уже 1 июня 1919 года, после согласования с высшими органами государственной власти всех советских республик был принят Декрет ВЦИК «Об объединении советских республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом». Данный Декрет признавал необходимость тесного объединения: 1) военной организации и военного командования; 2) советов народного хозяйства; 3) железнодорожного управления и хозяйства; 4) финансов; 5) комиссариатов труда, с тем, чтобы руководство указанными отраслями было сосредоточено в руках единых коллегий. Предусматривалось дальнейшее развитие договорных отношений между указанными республиками с целью конкретного определения порядка организации и управления объединенными отраслями хозяйства.

Данному акту предшествовали в частности такие волеизъявления республик как Декларация «Об установлении тесной федеративной связи между Советской Белоруссией и РСФСР», принятой 1-м Всебелорусским съездом Советов; Постановление Всеукраинского ЦИК «Об объединении военных сил советских республик».

Декрет от 1 июня 1919 г. впервые закреплял определенную правовую форму государственного союза, направленного на решение задач военного и хозяйственного характера. При этом Украина, Белоруссия, Латвия и Литва выступали не в качестве автономных частей РСФСР, а в качестве суверенных республик, имеющих равные с РСФСР права.

Лепешкин А.И. определял роль этого Декрета тем, что «он положил начало правовому закреплению военно-политического и хозяйственного единства советских республик. Его важное теоретическое значение состояло в том, что он исходил из принципа полного равноправия республик. Декрет впервые закреплял единство не только вооруженных сил, но и экономических ресурсов создавая тем самым материально-финансовую базу военно-политического союза республик».

Златопольский Д.Л. утверждал, что между независимыми советскими республиками уже в период их военного союза установились федеративные отношения, что союз предусматривал создание органов будущей федерации. Подобной же точки зрения придерживался Кравчук С.С.

Равин СМ. выступал против отождествления данного союза с конфедеративным, считая, что «подобные утверждения лишены основания Договоры создавали настолько тесное единство между советскими республиками, что фактически включили их в механизм единой государственности».

Это мнение, безусловно, является ошибочным, так как по своей сути данный союз являлся конфедеративным. Ученые того времени придерживались аналогичного мнения, в частности Рейхель М.О., отмечал: «Если взять, например, объединения советских независимых республик до образования СССР то мы будем иметь налицо ряд внешних признаков, общих с буржуазными конфедерациями»; Лепешкин А.И. занимает несколько двойственную позицию, считая что «правоотношения, сложившиеся между республиками в период до образования союзного государства, сочетали в себе элементы, свойственные как конфедеративным союзам, так и федеративным государственным объединениям».

Известный специалист в вопросах федерализма Лепешкин А.И. верно отмечает, что в науке под договорной федерацией принято понимать не хозяйственно-финансовый союз суверенных республик, основанный на отдельных договорах и соглашениях, а такой государственный союз, в основе которого лежит союзный договор и согласно которому суверенные республики объединяются между собой в федерацию, т.е. создают новое союзное государство. Такой договор предусматривает создание общесоюзных органов, способных осуществлять компетенцию союзного государства, закрепляет принципы разграничения полномочий между федерацией и входящими в нее республиками и т.п. Данными чертами, делает обоснованный вывод Лепешкин, договоры, заключенные между РСФСР и республиками в 1918-1922 гг., не обладали.

После гражданской войны сотрудничество между республиками дополнилось хозяйственным союзом. РСФСР заключила договоры о военно-хозяйственном союзе с Азербайджаном, Украиной, Белоруссией, Грузией, Арменией. По мнению Златопольского Д.Л. и Чистякова О.И., эти договоры республик явились правовым оформлением их военного и хозяйственного сотрудничества. По сравнению с периодом военного союза, когда Декретом от 1 июня 1919 г. было объединено пять народных комиссариатов, в дополнение были объединены еще два органа государственного управления, а именно народные комиссариаты внешней торговли, почт и телеграфа.

Субъекты этих отношений, обладая определенной самостоятельностью, были связаны в то же время единством высших органов власти и управления, единством гражданства, армии, финансов. Единство высших органов власти и управления проявлялось в том, что все независимые советские социалистические республики посылали своих делегатов на всероссийские съезды Советов. Их представители имелись и во ВЦИК. Поэтому решения высших органов власти РСФСР эти республики признавали законом и для себя. Единство вооруженных сил, приняло форму объединения республиканских войск на базе Красной Армии РСФСР в единую армию Советского государства.

В литературе высказывалось мнение о том, что отношения между независимыми советскими социалистическими республиками в годы гражданской войны следует рассматривать как конфедеративные или даже как международные. Однако, по мнению Чистякова, наличие общности органов власти (и даже управления), вооруженных сил, гражданства, финансов, которого не может быть в конфедерации, а тем более при международно-правовых связях, несомненно, говорит о своеобразном характере их отношений, не укладывающимся в рамки ни конфедерации, ни федерации. С его точки зрения, эти отношения создавали автономию, хотя и очень широкую, отличную от той, которая складывалась одновременно внутри РСФСР в отношениях с Башкирией, Татарией и другими автономными республиками.

Данное мнение, на наш взгляд ошибочно, отношения между республиками в рассматриваемый период более всего походили на конфедеративные и об автономии, учитывая статус этих республик как независимых государств, в этом случае говорить не приходится.

22 февраля 1922 года республики заключили «Соглашение о передаче РСФСР представительства советских республик на общеевропейской экономической конференции». Эта конференция проходила в Генуе и РСФСР представляла совокупные интересы республик. Было зафиксировано, что объединение дипломатических усилий советских республик не ограничивается Генуэзской конференцией. РСФСР поручалось более широкое представительство интересов восьми республик в сферах экономической и политической, и притом по отношению к неограниченному кругу государств. Данное соглашение ознаменовало очередную фазу развития отношений республик - дипломатический союз.

12 марта 1922 г. три закавказские республики приняли решение об образовании Закавказской Советской Федеративной Социалистической Республики - ЗСФСР, что так же явилось определенным этапом в развитии федеративных отношений на территории бывшей Российской империи.

Как верно отмечает Лепешкин А.И., юридическое значение договорно-правовых связей между республиками состояло в том, что они создавали основу для последующего учредительного договора между республиками, который положил начало существованию Союза ССР.

Т.е., дофедеративное развитие отношений республик прошло три закономерных этапа; военный, военно-хозяйственный, дипломатический. Внутренние (укрепление экономических связей, оптимизация процесса управления, взаимозависимость в различных сферах деятельности и пр.) и внешние (защита от внешних посягательств, в частности со стороны капиталистических государств, сложность международной обстановки) причины обуславливали необходимость дальнейшего сближения независимых республик. База для этого была создана договорным регулированием их взаимоотношений, которая ко времени образования СССР стала узка для полноценного взаимодействия республик, с учетом складывающихся реалий. В результате процесс объединения независимых республик в единое федеративное государство был закономерен и неизбежен.

Первоначально планировалось провести объединение независимых республик по тому же принципу, который применялся в РСФСР - субъекты в качестве автономных единиц входят в состав РСФСР. Этот известный план получил название «автономизация», его создателем был Сталин И.В. Подобной точки зрения придерживался, в частности, Златопольский Д.Л. Но существуют альтернативные мнения. Например, Чистяков О.И. пишет: «По существу, автором идеи «автономизации» был Д.З. Мануильский, склонный в известной мере к национальному нигилизму».

Сторонники автономизации преследовали целью подчинить внешнюю и внутреннюю политику, проводимую республиками, партийно-государственным структурам РСФСР, что, по их мнению, обеспечило бы единство советской республики. Вхождение республик в состав РСФСР обосновывалось также экономическими выгодами, а именно необходимостью создания единого хозяйства с руководящим центром в Москве и распространения компетенции центральных правительственных органов РСФСР на другие советские республики.

Таким образом, централизаторские устремления, набиравшие силу в партийном и государственном руководстве РСФСР, фактически преследовали цель построения унитарного советского государства.

Свое окончательное оформление идея автономизации получила летом 1922 г., когда Сталин предложил ЦК РКП(б) рассмотреть подготовленный им проект резолюции, в котором прямо ставился вопрос о том, чтобы признать целесообразным формальное вступление независимых советских республик в состав РСФСР. Проект резолюции «О взаимоотношениях РСФСР с. независимыми республиками» был разослан в ЦК компартий республик.

Резолюция предполагала слить республиканские ведомства внешних дел, военных дел, путей сообщения, почты и телеграфов с соответствующими ведомствами РСФСР, республиканские наркоматы финансов, продовольствия, труда и народного хозяйства подчинить директивам соответствующих наркоматов РСФСР, республиканские органы борьбы с контрреволюцией подчинить директивам ГПУ РСФСР.

Постановления ВЦИК РСФСР должны были стать обязательными для центральных учреждений республик. Характерно, что в случае одобрения высшими партийными органами плана автономизации, Сталин предполагал передать его национальным ЦК как «циркулярные директивы» для одобрения местными съездами Советов, а затем представить на Всероссийский съезд Советов как «пожелания республик».

Автономизация встретила активное сопротивление в некоторых республиках, особенно в Грузии и на Украине. Кроме того, с резкой критикой плана автономизации выступил В.И. Ленин, ратовавший за объединение республик с РСФСР, а не за их вхождение в состав последней. Относительно автономизации Ленин высказался следующим образом - «вся эта затея «автономизации» в корне была неверна и несвоевременна сыграли роковую роль торопливость и администраторское увлечение Сталина, а также его озлобление против пресловутого социал-национализма». Ленину удалось отстоять свою позицию и его мнение было взято за основу будущего федеративного союзного государства.

В декабре 1922 года состоялись I Закавказский, VII Всеукраинский, IV Всебелорусский и X Всероссийский съезды Советов, которые выразили желание создать союзное федеративное государство.

Образование Союза ССР, по мнению Баймаханова Т.М., ознаменовало исторический рубеж в развитии национальной государственности народов и оформлении ее конституционных основ. Но и в последующий период в рамках советской федерации продолжалось дальнейшее совершенствование форм национальной государственности с учетом разнообразных социально-политических, экономических, национально-этнографических, исторических и других условий, которые до этого в полной мере не могли быть приняты во внимание.

30 декабря 1922 года в Москве состоялся I Всесоюзный съезд Советов (отдельные авторы, например Кислицын И.М., считали первый Всесоюзный съезд съездом республик), на котором были утверждены Декларация и Договор об образовании СССР. Эти документы были переданы на дополнительное рассмотрение высших органов государственной власти союзных республик.

Декларация в целом носила идеологический характер, провозглашала образование СССР, характеризовала исторические условия, в которых происходило это событие, определяла некоторые принципы объединения республик - добровольность объединения, равноправие народов, право свободного выхода из состава Союза. Договор предполагал создание из РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР одного союзного государства, определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты взаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства, бюджетных отношений, закреплял право выхода союзных республик из Союза.

Договор 1922 г., по мнению Кремнева П.П., являлся полноценным международно-правовым соглашением. Утверждение делегатами Съезда союзного договора в целом как основы будущей Конституции СССР означало восприятие положений международного соглашения нормами внутригосударственного права, его изначальная юридическая природа от этого не изменилась. Договор 1922 г. оставался действующим вплоть до прекращения существования Союза ССР в конце декабря 1991 года.

Произошло разграничение предметов ведения и полномочий. Так к ведению Союза ССР в лице его верховных органов были отнесены: международные и внешнеэкономические отношения; изменение внешних границ Союза; решение вопросов о приеме в состав новых республик; вопросы войны и мира; формирование единого бюджета, монетной, денежной и кредитной систем, а также системы общесоюзных, республиканских и местных налогов; установление общих начал землеустройства и землепользования, пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза, основ судоустройства и судопроизводства; гражданское и уголовное союзное законодательство и др.

Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР, а в перерыве между съездами ЦИК СССР. ЦИК в свою очередь избирал Президиум, являвшийся высшим органом власти Союза в периоды между сессиями ЦИК. ЦИК, соблюдая принцип равноправия, избирал четырех председателей по числу союзных республик. Исполнительным органом ЦИКа являлся Совет Народных Комиссаров, его декреты и постановления были обязательны для всех союзных республик и имели прямое действие на всей территории Союза.

Союзные республики обязаны были внести в свои конституции изменения в связи с принятием настоящего договора. Утверждение, изменение и дополнение союзного договора подлежало исключительному ведению съезда Советов СССР.

Относительно рассматриваемого Договора имеется крайне интересное мнение исследователей: «Так как на I съезде Советов о Конституции речи не шло, то в результате был сделан первый шаг к тому, чтобы Договор об образовании СССР как самостоятельный документ «растворился» в Конституции. Здесь, по мнению сторонников данной точки зрения, прослеживается «унитарная тенденция развития Союза». Право съезда Советов в любое время пересмотреть Конституцию СССР ставило союзные республики в весьма двусмысленной положение: «Договор, который был заключен при добровольном согласии всех его участников, уже при окончательной его редакции, по крайней мере формально, вышел из-под контроля союзных республик»  На наш взгляд, данное мнение безусловно заслуживает внимания, отличается оригинальностью и новизной, и вполне вероятно, ситуация тех лет развивалась именно по такому сценарию.

Но вновь образованный союз нуждался в едином Основном законе. Лепешкин А.И. отмечал, что «Договором были установлены лишь общие контуры организационной структуры СССР как союзного государства. Многие вопросы организации федерального государственного аппарата оставались открытыми, а порой и неопределенными. Было много неясного и в вопросах компетенции союзных органов. Конституция должна была четко разграничить компетенцию между СССР и его субъектами - союзными республиками».

ЦИК СССР на первой сессии принял решение о подготовке проекта общесоюзной конституции. Для этих целей были образованы шесть комиссий.6 июля 1923 года ЦИК СССР на своей второй сессии рассмотрел окончательный вариант проекта общесоюзной конституции и утвердил его. Принятую Конституцию было решено вынести на окончательное утверждение II съезда Советов СССР, который принял ее 31 января 1924 года. Конституция состояла из Декларации и Договора об образовании СССР.

Некоторые авторы с большой долей скептицизма относятся к федерации СССР. Например, Прокопьев А.Е. считает, что Союз был создан формально на основах договорной федерации, который на практике был квазифедерацией, не предоставившей субъектам федерации реального самоуправления. Все субъекты советской федерации получали фикцию государственности при условии, что их учреждения будут находиться под полным контролем РКП(б).По мнению Равина С.М., «система Конституции СССР 1924 г. была подчинена обоснованию двух основных положений, имеющих решающее значение для строительства единого союзного государства: принципов образования СССР и структуры и организации СССР».

 

Автор: Хованских А.Ю.