10.04.2012 32948

Принципы федерализма в Конституциях СССР

 

Во всех союзных Конституциях нашли свое закрепление принципы добровольного объединения республик в единое союзное государство и равноправия республик. Об этом говорилось в составных частях Конституции 1924 года - Декларации и Преамбуле Договора об образовании СССР, в статье 13 Конституции 1936 года. В статье 70 Конституции 1977 года было объединено сразу три принципа федерализма - свободное самоопределение наций, добровольность объединения республик, их равноправие. Сама федерация основывалась на принципе социалистического федерализма.

Несмотря на то, что советские союзные республики по численности населения, территории, экономике и т. п. значительно различались между собой, все они в Союзе ССР являлись равноправными, ни одна из них не пользовалась никакими привилегиями. Все союзные республики несли равные обязанности по отношению к Союзу, и каждая республика имела одинаковую с другими республиками компетенцию, определенную как Конституцией Союза ССР, так и конституцией данной республики.

Принцип равенства союзных республик в Союзе ССР выражается и в том, что все они в одинаковой мере пользуются благами Союза, на равных основаниях участвуют в формировании высших представительных органов Союзного государства, в выработке его внутренней и внешней политики, в формировании общей государственной воли, в разработке и принятии законов и других актов Союза ССР, в равной мере пользуются защитой со стороны Союза своих интересов и прав, своего государственного суверенитета.

Выражая принцип полного равноправия советских республик в Союзе ССР, закрепленный в Договоре об образовании СССР, первая общесоюзная Конституция закрепила равное представительство от всех союзных республик (по пять представителей от каждой - ст. 15) в Совете Национальностей ЦИК Союза ССР. Этот же принцип нашел свое выражение и в числе председателей ЦИК Союза ССР - ст. 27: они избирались из состава членов Президиума ЦИК СССР по числу союзных республик и являлись, как правило, председателями ЦИК союзных республик.

Исходя из принципа равноправия союзных республик в Союзе ССР, Конституция СССР 1924 г., а именно ст. 35, предусматривала, что все декреты и постановления, принимаемые высшими органами государственной власти и управления Союза ССР, подлежат опубликованию на языках народов, давших имя соответствующим союзным республикам.

Принцип равноправия республик в Союзе ССР выражался также и в том, что Конституция 1924 г. закрепляла полное равенство Совета Национальностей и Союзного Совета ЦИК Союза ССР во всех сферах их государственной деятельности. Так, в ст. 22 Конституции говорилось, что законопроект, рассматриваемый ЦИК СССР, получает силу закона лишь при условии принятия его как Союзным Советом, так и Советом Национальностей и публикуется от имени ЦИК Союза ССР. В случаях разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей в соответствии со ст. 23 Конституции вопрос передавался в создаваемую ими согласительную комиссию.

В статье 65 имеется положение, в определенной степени пресекающее возможность асимметрии прав республик и гласящее, что взаимоотношения между верховными органами власти союзных республик и верховными органами власти СССР устанавливаются настоящей Конституцией.

Конституция СССР 1936 г. развила принцип юридического равенства союзных республик, расширила гарантии его осуществления. Выразилось это, прежде всего, в увеличении представительства от каждой союзной республики в Совете Национальностей Верховного Совета СССР с 11 до 32 депутатов, независимо от численности населения республики, уровня ее экономического развития и других факторов.

Конституция СССР 1936 г., совершенствуя принцип равноправия, предусматривает ряд важных дополнительных гарантий, необходимых для его осуществления.

Статья 18а закрепляла за каждой союзной республикой право вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, заключать с ними соглашения и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями.

Подтверждая полное равноправие обеих палат Верховного Совета СССР - Совета Союза и Совета Национальностей, Конституция СССР 1936 г. в ст. 38 зафиксировала, что законодательная инициатива в одинаковой мере принадлежит Совету Союза и Совету Национальностей, что закон считается утвержденным в том случае, если он принят обеими палатами Верховного Совета СССР простым большинством каждой (ст. 39), что совместные заседания обеих палат Верховного Совета СССР ведут поочередно председатели Совета Союза и Совета Национальностей (ст. 45) и т. п.

Конституция СССР 1936 г. более детально, чем это делала первая общесоюзная Конституция, регламентирует порядок разрешения могущих возникнуть коллизий между Советом Национальностей и Советом Союза Верховного Совета СССР.

Конституция СССР 1936 г. в ст. 47 установила, что в случае разногласия между Советом Союза и Советом Национальностей вопрос передается на разрешение согласительной комиссии, образованной на паритетных началах. В том случае, если согласительная комиссия не приходит к согласованному решению или если ее решение не удовлетворяет одну из палат, вопрос рассматривается вторично в палатах. При отсутствии согласованного решения двух палат Президиум Верховного Совета СССР распускает Верховный Совет СССР и назначает новые выборы.

Принцип равенства союзных республик выражен также в праве каждой из них в случаях, если она считает нужным, требовать проведения всенародного опроса (референдума) по тому или иному законопроекту или иному вопросу (ст. 49).

То обстоятельство, что внеочередные сессии Верховного Совета могут быть созваны по требованию одной из союзных республик, также свидетельствует о дальнейшем развитии принципа правового равенства союзных республик в Союзе ССР. В Союзе ССР он также гарантируется и тем, что число заместителей председателя Президиума Верховного Совета СССР устанавливается по числу советских союзных республик и на эту должность избираются представители этих республик, как правило, председатели Президиумов Верховных Советов союзных республик. То, что председатели Советов Министров союзных республик являются членами Совета Министров Союза ССР (по должности), а председатели Верховных судов союзных республик - членами Пленума Верховного суда СССР (по должности), также свидетельствует об укреплении принципа правового равенства союзных республик в Советском союзном государстве.

Конституция СССР 1977 года также не обошла вниманием принцип равноправия субъектов федерации. Ст. 77 закрепила за каждой союзной республикой право участия в решении вопросов, отнесенных к ведению центральных федеративных органов, ст. 80 позволяла всем союзным республикам вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и пр.

Также как и в прежних Конституциях Союза, провозглашалось равенство палат Верховного Совета: Совета Союза и Совета Национальностей (ст. 109), по предложению союзной республики могли созываться внеочередные сессии Верховного Совета (ст. 112), союзные республики обладали правом законодательной инициативы в Верховном Совете СССР (ст. 113), проекты законов и другие важные вопросы по инициативе или предложению союзной республики могли быть вынесены на всенародное обсуждение (ст. 114), также сохранились согласительные процедуры между палатами Верховного Совета (ст. 115), законы и иные акты Верховного Совета публиковались на языках союзных республик (ст. 116), также сохранилось положение о 15-ти заместителях Председателя Президиума Верховного Совета по числу союзных республик (ст. 120).

Перечисленное позволяет утверждать о достаточно обстоятельном закреплении такого принципа федерализма как равенство субъектов федерации. Действительно, конституционные нормы не предусматривали какой-либо асимметрии прав союзных республик.

Отдельные авторы, например Стешенко Л.А., не совсем правомерно утверждают о непосредственном вхождении автономных образований в состав Союза СССР и о имевшем место неравноправии в правовом и фактическом статусе между союзными и автономными образованиями. Исходя из этого, данный автор считает Союз ССР «асимметричной», многоступенчатой федерацией: несмотря на наличие в его структуре двух федераций (союзная и РСФСР), представители субъектов РСФСР входили в состав Совета национальностей и, тем самым, легализовывалось их непосредственное вхождение в состав Союза ССР.

На наш взгляд, статус союзной республики, признанной союзной конституцией суверенным государством, права которого ограничены лишь в части прав, переданных федерации, нельзя отождествлять со статусом автономного образования, которое являлось в свою очередь частью другой федерации, не обладало суверенитетом, на том лишь основании, что оно имеет представительство в высшем органе власти союзной федерации. Это была не более чем гарантия (впрочем, достаточно призрачная) соблюдения прав автономного образования, которое зачастую создавало лишь иллюзию участия их представителей в решении общесоюзных вопросов. Соответственно, говорить об асимметрии союзных республик и автономных образований, как результат их уравнивания в качестве субъектов союзной федерации, исходя только лишь из вышеуказанного момента, не представляется целесообразным.

Качеством, не свойственным федерациям и не характерным для федерализма, можно считать право республик на свободный выход из состава союза - ст. 4 Конституции 1924 г., ст. 17 Конституции 1936 г., ст. 72 Конституции 1977 г. Наличие подобного факта, по мнению многих исследователей, придавало Союзу свойства конфедерации. Т.е., это была такая своеобразная черта, присущая социалистической федерации союзного толка. Ее можно также отнести к гарантиям права наций на свободное самоопределение, учитывая формирование республик на основе национального признака.

Некоторые исследователи считают, что правом свободного выхода из СССР союзные республики в действительности не обладали. Юридический механизм выхода был законодательно установлен только в апреле 1990 г., но его процедура могла быть заблокирована на основе положений законодательства о референдуме СССР.

Безусловно, одним из ключевых моментов рассмотрения принципа федерализма в союзных Конституциях является освещение проблематики соотношения суверенитета Союза и суверенитетов республик. Союзные Конституции всегда твердо стояли на позициях признания суверенитета республик.

Так, статья 3 Конституции 1924 года гласит: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз охраняет суверенные права союзных республик».

Положение аналогичного толка содержалось и в статье 15 Конституции 1936 года.

Статья 76 Конституции 1977 года: «Союзная республика - суверенное советское социалистическое государство, которое объединилось с другими советскими республиками в Союз Советских Социалистических республик. Вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР, союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории».

Конституции предусматривали гарантии территориальной целостности республик, закрепляли их право иметь свои собственные Конституции, свое гражданство.

Конституция 1977 года, закрепляя статус союзных республик как суверенных социалистических государств, вопрос о том, ограничен ли их суверенитет или нет, впрямую не закрепляет. По мнению Баймаханова Т.М., это правильно, ибо речь идет о научном понятии, которое вряд ли может быть всесторонне раскрыто в конституционной формулировке. Данный автор считает важным подчеркнуть, что в «современный период объем суверенных прерогатив союзных республик достаточно широк, он охватывает основные сферы их внутренней жизни, а также некоторые области внешних отношений. При этом суверенитет союзных республик не противостоит суверенитету Союза ССР, а гармонично с ним сочетается».

Проблема суверенитета СССР всегда была одной из самых дискуссионных. Палиенко Н.И. считал, что члены федерации, подчиняясь верховной власти образованного ими федеративного государства, не превращаются в его автономные провинции. Но при этом они перестают быть суверенными, так как подчинены в ряде отношений общему государству, его принудительной власти, но сохраняют свою государственность, свою власть, сами принимают свою конституцию, законы, имеют свои законодательные, правительственные и судебные учреждения, свое гражданство и свою территорию.

Щетинин Б.В., напротив, пишет, что союзные республики объединились добровольно, исходя из своих общих и национальных интересов. Их вступление в Союз ССР было актом суверенного волеизъявления народов этих республик, принятым их верховными органами. При объединении в федерацию они сохранили свои важнейшие права, государственную структуру, территорию, гражданство, высшие органы власти и управления, свои конституции. Мы выражаем несогласие с подобной точкой зрения, так как известно, что как раз основные права передавались республиками в пользу федерации.

Очень интересное мнение высказывал Магеровский Д.А., который не отрицал суверенитет союзных республик, но выделял его определенные особенности: суверенитет проявляется до заключения союзного договора, в момент его заключения, но не проявляется в период существования федеративных отношений, так как в это время высшей властью является власть Союза, осуществляемая его верховными органами. При этом суверенитет в любой момент может проявиться в юридически законном акте одностороннего отделения от федерации. Это так называемая теория «потенциального суверенитета», которая, на наш взгляд, достаточно точно вписывается в теорию социалистической союзной федерации с ее нехарактерным для типичных федераций правом одностороннего выхода субъектов из состава федерации. Теорию «потенциального суверенитета» поддерживал и Сталин И.В.Против этой теории активно выступал Златопольский Д.Л., считавший, что «сквозь конструкцию «потенциального» и ограниченного суверенитета республик отчетливо проступала самая жесткая, самая категоричная централизация Исторический парадокс, однако, состоит в том, что именно данная идея, предназначенная, по мнению ее автора, для укрепления советской федерации, спустя почти семь десятилетий была использована фактически для разрушения Союза ССР».

Жесткая централизация действительно проводилась в отношении республик, данный факт не вызывает сомнений. Но централизация имела место в любом случае, независимо от того, обладателем какого суверенитета, потенциального или реального, являлись республики. Кроме того, необходимо возразить относительно обвинения теории «потенциального суверенитета» в развале Союза. Если бы республики обладали реальным суверенитетом -неужели это в какой-либо мере сдержало их сепаратистские устремления? Представляется, что как раз наоборот, только способствовало им.

Шумков Д.В. также согласен с теорией «потенциального суверенитета». В своих объяснениях он высказывает следующие постулаты: «Данное положение соответствует накопленной международной практике, предвосхищает возможные исторические события, способствует поддержанию бесконфликтности во внутрифедеративных отношениях, снимает споры о соответствии деклараций в конституциях, подготавливает цивилизованное правовое разрешение проблем переустройства федераций. В противоположность потенциальному суверенитету сама федерация обладает актуальным суверенитетом».

Но у теории «потенциального» суверенитета было много противников. В своем исследовании Трайнин И.П. выражает мнение, что суверенитет союзных республик не противопоставлен суверенитету Союза, а опирается на него.

Похожая точка зрения у Манелиса Б.Л.: «В Советском государстве немыслимо существование суверенитета Союза ССР при отсутствии суверенитета у союзных республик, и наоборот». Данное мнение поддерживает и Зиновьев А.В., считающий, что «Хотя в результате объединения в 1922 г. республики добровольно уступили часть своих прав Союзу ССР, их суверенитет не был ограничен». Лепешкин А.И. говорит о неразрывной связи суверенитета Союза и республик, по его мнению термины «ограничение», «расширение» применимы к правам органов Союза и республик, в определенном отношении - даже к правам государства, но не к его суверенитету.

Филимонов В.Г. считает, что вхождение советских республик в состав союзного государства в известной мере ограничило их суверенитет; Равин С.М. - суверенитет союзных республик с согласия последних ограничен суверенными правами СССР. Но относительно подобных мнений возражал Златопольский Д.Л. считавший, что такое суждение приводит к отождествлению суверенитета и компетенции, что противоречит содержанию суверенитета, а также действительным отношениям между Союзом ССР и союзными республиками. В последующих своих работах Златопольский также выступал против теории ограниченного суверенитета: «Именно такое теоретическое и законодательное решение данной проблемы, т.е. утверждение концепции об ограничении суверенитета союзных республик, открыло практике государственного строительства путь к чрезмерному централизму и умалению прав союзных республик». Схожих позиций придерживался Шевцов B.C., выступая против признания союзных республик частично суверенными и частично несуверенными, частично самостоятельными и частично ограниченными в своем полновластии, что, по его мнению, противоречит самому понятию суверенитета. Суверенитет как принцип стабилен и неотчуждаем. Союзные республики, по Шевцову, объединившись в союзное государство и передав ему часть своих прав, сохранили за собой права и институты, обеспечивающие им суверенное существование.

Факт наличия суверенитета у федерации и отсутствия его у членов федерации Александренко Г.В. относил к одной из особенностей исключительно буржуазных федераций. На наш взгляд, проведение такого разграничения между «социалистической» и «буржуазной» федерацией является надуманным и идеологизированным, так как в целом принципы построения федерации неизменны.

Многие современные авторы верно считают, что государственный суверенитет не может быть разделенным, а делятся лишь права федерации и ее составных частей. Доктор юридических наук Шумков Д.В. обоснованно считает, что приобретение государственного суверенитета субъектом федерации, по сути, означает переход от федеративных отношений к конфедеративным.

Очень интересным и верным в контексте рассматриваемого вопроса представляется мнение Иванова В.В.: «Право автономных и государственных территориальных образований на именование себя «государствами» также представляет собой государственный атрибут, причем сугубо формальный, связанный с соблюдением неких исторических традиций либо политической необходимостью. Территориальное образование, не имеющее суверенитета, государством в действительности не является». Схожих позиций относительно суверенитета союзных республик придерживается Кремнев П.П., считая, что союзные республики, являясь членами федеративного государства, не обладали свойством государственного суверенитета как юридической категории.

По нашему мнению, признаваемый за республиками суверенитет был декларативным. На наш взгляд, учитывая наличие у союзной республики специфического и характерного только для социалистической федерации права одностороннего выхода из состава федерации, более логичной в применении именно для советской федерации является критиковавшаяся советскими учеными теория «потенциального суверенитета». Суверенитет есть величина постоянная, не подлежащая делению или ограничению - либо он есть в 100% объеме, либо его нет вовсе. В 100% объеме союзная республика обладает суверенитетом в момент вхождения в состав Союза ССР, после чего, передав федерации наиболее существенные права, ее суверенитет принимает форму «потенциального», т.е. не имеющегося в данный момент у республики. В тоже время, союзная республика может воспользоваться своим правом одностороннего выхода из состава Союза. В этом случае ее «потенциальный» суверенитет вновь приобретает характер реального и после этого республика вполне может существовать как независимое государство, обладающее суверенитетом, и самостоятельно, без каких-либо ограничений осуществляющее свою внутреннюю и внешнюю политику. Эта теория лучшим образом объясняет особенность советской федерации, но, не смотря на это, не исключает невозможность наличия в федеративном государстве такого условия как право сецессии.

Принцип единства системы государственной власти нашел свое место во всех союзных конституциях. По Конституции СССР 1924 года, верховным органом власти являлся съезд Советов, а в период между съездами - ЦИК СССР, который состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Данное положение было изменено и в двух последующих конституциях - 1936 и 1977 гг. - высший орган стал именоваться Верховным Советом СССР, который состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по округам с равной численностью населения и должен был представлять все население СССР. Совет национальностей должен был представлять интересы национальностей, связанные с их особенностями. В ст. 3 Конституции 1936-го года прописано, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся в лице их Советов, ст. 2 Конституции 1977 года аналогичного содержания, по ней Советы составляют политическую основу СССР. Кроме того, в последней Конституции СССР, в ст. 89, говорится, что система Советов, начиная от Верховного Совета и заканчивая сельскими Советами, составляет единую систему органов государственной власти. Высшие органы СССР осуществляли все права, отнесенные к ведению федерации.

Авторы того времени, в частности Василенков П.Т., также подчеркивали роль Советов в обеспечении принципа единства государственной власти: «Они политическая основа нашего государства и занимают особое место в системе органов. Советы сосредоточивают не только всю полноту политической власти, но и все руководство народным хозяйством. Все другие органы государства прямо или косвенно формируются ими, в своей деятельности ответственны перед Советами и им подотчетны. Советы занимают ведущее положение во всей системе органов государства, являются главной формой осуществления власти. Они возглавляют и объединяют всю государственную деятельность».

По мнению же современных исследователей, например, Коржихиной Т.П. «складывалась парадоксальная ситуация, при которой Советы, как реальная сила формально (по закону) обладали всеми правами и полномочиями, а фактически были отстранены от власти. Сам принцип полновластия Советов был сначала формализован, а позднее до неузнаваемости извращен».

По Конституции 1924 года в период между съездами Советов СССР высшим органом являлся ЦИК СССР (ст. 8), а в период между сессиями ЦИКа - его Президиум (ст. 29). По Конституциям 1936 г. и 1977 г. уже более четко прописано, что высшим органом является только Верховный Совет, который осуществляет законодательную власть. Его Президиум не обладал таким существенным кругом полномочий, как Президиум ЦИК по Конституции 1924 г.

По мнению Василенкова П.Т., «Верховный Совет СССР занимает особое место в системе всех советских государственных органов, возглавляет единую систему органов государства и действует на всей территории страны. Все другие государственные органы СССР прямо или косвенно в своей деятельности подотчетны Верховному Совету СССР».

Относительно Президиума Василенков П.Т. пришел к выводу, что «место Президиума Верховного Совета в системе органов государства определяется его двуединой природой. Он, с одной стороны, является органом, непосредственно подотчетным Верховному Совету и осуществляющим ряд его функций в период между сессиями Верховного Совета, с другой стороны, он является самостоятельным органом в системе высших органов власти и обладает своей собственной компетенцией В условиях Советского государства невозможно осуществлять все функции государственной власти только со стороны Верховного Совета СССР. Поэтому и возникает необходимость образования подотчетного ему высшего коллегиального органа власти - Президиума Верховного Совета СССР».

Исполнительным и распорядительным органом Союза по Конституции 1924 г. являлся Совет Народных Комиссаров, который образовывался ЦИК СССР (ст. 37). По Конституции 1936 г. высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти стал именоваться Советом Министров (ст. 64), это же положение сохранилось в Конституции 1977 г. с добавлением слов «Правительство СССР». Данные органы имели возможность издавать обязательные к исполнению на всей территории СССР декреты и постановления (Конституция 1924 г.), постановления и распоряжения по двум последним Конституциям, причем на основе и во исполнение законов СССР. По двум последним Конституциям были расширены полномочия Совета Министров. Так в соответствии со ст. 68. Конституции 1936 г. Совет Министров СССР: а) объединяет и направляет работу общесоюзных и союзно-республиканских министерств СССР, государственных комитетов СМ СССР и других подведомственных ему учреждений; б) принимает меры по осуществлению народнохозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы; в) принимает меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан; г) осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами и др. По Конституции 1977 г. дополнительно к правомочиям Совета Министров были отнесены следующие вопросы: 1) обеспечение руководство народным хозяйством и социально-культурным строительством; разработка и осуществление мер по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, рациональному использованию и охране природных ресурсов, проведению единой политики цен, оплаты труда, социального обеспечения, организации государственного страхования и единой системы учета и статистики; 2) разработка и внесение в Верховный Совет текущих и перспективных государственных планов экономического и социального развития, предоставление Верховному Совету СССР отчетов о выполнении планов и исполнении бюджета; 3) принятие мер по обеспечению государственной безопасности.

В соответствии со ст. 69 Конституции 1936 г. и ст. 134 Конституции 1977 г., Совет Министров имеет право по отраслям управления и хозяйства, отнесенным к компетенции СССР, приостанавливать постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик, отменять приказы и инструкции министров СССР, а также акты других подведомственных ему учреждений.

Также четко была определена система органов государственной власти союзных республик. Конституция 1924 г. верховным органом власти в пределах каждой союзной республики признавала съезд Советов республики, а в промежутках между съездами - ее центральный исполнительный комитет. ЦИКи республик избирали из своей среды Президиумы, которые являлись высшими органами власти республики в период между сессиями ЦИКов. ЦИКи республик образовывали свои исполнительные органы - советы народных комиссаров (ст. 67).

По Конституции 1936 г. высшим органом государственной власти союзной республики являлся Верховный Совет союзной республики (ст. 57). Это же положение воспроизводила ст. 137 Конституции 1977 г.

По Конституции 1936 г. Верховный Совет союзной республики являлся единственным законодательным органом республики, он имел право: принимать Конституцию республики и вносить в нее изменения; утверждать Конституции находящихся в ее составе автономных республик и определять границы их территории; утверждать народнохозяйственный план и бюджет республики; устанавливать порядок образования республиканских войсковых формирований. Так же как и общефедеральный Верховный Совет, республиканский избирал Президиум и образовывал высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти союзной республики - Совет Министров. Это положение имелось в обеих последних Конституциях.

Конституция 1977 г. более широко представила полномочия Верховного Совета республики - он правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению союзной республики Конституцией СССР и Конституцией союзной республики (ст. 137). Но из компетенции ВС союзной республики исчезло такое положение, как утверждение Конституций автономных республик - это стало прерогативой самих автономных республик. ВС союзной республики также образовывал по федеральному образу Совет Министров (ст. 139).

Из всего этого можно сделать вывод о наличии законодательного закрепления единства государственной власти, единства структуры органов и их функций. Существуют и вполне обоснованные альтернативные мнения, например Морозова О.Г. считает, что «в устройстве советской власти максимальная ее концентрация рассматривалась как ее единство. Между тем, единство власти основано на ее разделении. Поэтому отождествление предельной концентрации власти с ее единством теоретически неоправданно характеризовать как ее единство. Неразделенность власти означает ее простое устройство, не единство, а тождество. Поэтому можно сказать, что система организации осуществления власти осталась прежней, только место монарха в ней заняли Советы, руководимые партией большевиков».

В действительности, решения по сути принимались не органами, указанными в Конституциях 1924, 1936, 1977 гг., а аппаратом КПСС, который концентрировал все три ветви власти в своих. Все три ветви власти были лишь проводниками воли руководства КПСС; с помощью квазипарламента -Верховного Совета (состав которого подбирался аппаратом КПСС) и правительства - Совета Министров (состоящего из партийных функционеров) руководство монопольно правящей партии претворяло свою волю в законодательные, административные и исполнительные акты. Выборы в Верховный Совет были безальтернативными и являлись лишь инструментом массовой легитимации режима.

Таким образом, присущего подлинным федерациям разделения власти по вертикали не существовало, а «социалистический федерализм» был лишь маскировкой унитаризма. Реальная власть в союзных республиках принадлежала руководству республиканской компартии. Помимо этого, партия строилась на основе принципа демократического централизма», и республиканские компартии не имели реальной автономии от центральных органов КПСС. Но, требуется отметить, что единство власти основывается не только на ее разделении, но и на единстве структуры и функций. В данном случае можно говорить об определенной ущербности принципа единства государственной власти, но нельзя полностью отрицать его наличие в системе советской государственной власти.

Важным вопросом является проблема разграничения компетенции между СССР и союзными республиками. Лепешкин А.И. предлагал определять компетенцию союзного государства и компетенцию его субъектов как совокупность их прав и обязанностей, осуществляемых государственными органами, наделенными для этого властными полномочиями, и иными организациями в установленном порядке. Представляется неопределенным, о каких таких организациях, осуществляющих государственную власть, идет речь помимо государственных органов. Скорее всего, в данном случае Лепешкин А.И. подразумевал партийную организацию.

Указанный автор считает, что компетенция союзного государства и союзной республики характеризуется их органичной взаимосвязью, что обусловлено единой сущностью осуществляемой ими государственной власти. Далее идет столь любимая советскими учеными привязка компетенции к суверенитету, выражающаяся в признании суверенитета и федерации, и республик. Делается вывод, что качественный признак государственной власти - суверенитет, означает, что эта власть верховна, самостоятельна и независима от какой-либо другой власти в осуществлении своих функций внутри и вне границ данного государства. В этом случае возникает вопрос о трактовке ограничений прав союзных республик, например во внешнеполитической сфере.

Кроме того, Лепешкин А.И. подчеркивает, что любое государство обладает компетенцией, осуществляет государственную власть, но не каждое государство является суверенным. Следовательно, суверенитет нельзя сводить к правам государства, а тем более отождествлять с ними, хотя суверенитет и реализуется через полномочия государственной власти. Компетенция означает объем государственных полномочий и является количественной характеристикой государственной власти. Поэтому суверенитет не есть право государства определять свою компетенцию или распоряжаться ею.

Нельзя назвать это положение бесспорным. Без наличия суверенитета нельзя говорить о государстве как таковом - лишь о государствоподобном образовании. Суверенитет характеризуется независимостью государства от чьей бы то ни было воли, полнотой осуществляемых прав. Соответственно, если государство ограничено по основным, самым важным для него функциям - оно не является суверенным. И как раз федерация, Союз ССР, как обладатель суверенитета, сохранило за собой наиболее существенные права и компетенцию.

Разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами также имело место в текстах союзных Конституций. В ст. 1 Конституции 1924 г. перечислялся круг вопросов, подведомственных Союзу ССР в лице его высших органов власти, такие как: представительство Союза в международных сношениях; изменение границ союза; заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и мира; вопросы внешних и внутренних займов; ратификация международных договоров; руководство внешней торговлей и ряд других важнейших вопросов. Соответственно, ст. 3 предусматривала, что вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно.

Исходя из такого разграничения, народные комиссариаты делились на общесоюзные - единые для всего Союза и объединенные (ст. 50), а также союзно-республиканские. К числу общесоюзных относились комиссариаты: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов (ст. 51). К объединенным комиссариатам относились: Высший Совет Народного Хозяйства, продовольствия, труда, финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Общесоюзные комиссариаты имели при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных. Органами объединенных комиссариатов СССР, осуществляющими на территории союзных республик их задания, являлись одноименные народные комиссариаты этих республик. Во главе народных комиссариатов СССР стояли члены Совета Народных Комиссаров - народные комиссары СССР, которые вправе были принимать решения по всем вопросам, подлежащим ведению соответствующего комиссариата. Важным моментом являлось то, что распоряжения народных комиссариатов СССР могли быть приостанавливаемы ЦИК или Президиумами ЦИК союзных республик в случае явного несоответствия данного распоряжения Союзной Конституции, законодательству Союза или законодательству союзной республики, немедленно сообщив при этом в СНК СССР и соответствующему народному комиссару.

Определенные вопросы должны были регламентироваться общесоюзным законодательством, которое устанавливало основы или общие начала в названных сферах: землеустройства и землепользования, пользования лесами, недрами и водами на всей территории СССР; установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза; установление основных законов о труде; установление общих начал в области народного просвещения; установление общих мер в области здравоохранения.

Принятие кодексов по многим отраслям права относилось к компетенции союзных республик. Все союзные республики имели свои уголовные, гражданские, уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные кодексы. Имелись в республиках и кодексы законов о труде, земельные, брачно-семейные. Т.е., республики имели достаточно широкий объем полномочий в области законодательства, имелись и свои наркоматы по данным отраслям.

Республики участвовали в союзном правотворчестве. В числе предпосылок к такому участию назывались: федеративное устройство Советского государства, союзно-республиканская структура его законодательства, объективно существующее разграничение нормотворческой компетенции между Союзом ССР и союзными республиками; нормы законодательства, предусматривающие такое участие.

Лепешкин А.И. верно выделял три группы полномочий в Советском союзном государстве: 1) исключительные полномочия Союза ССР; 2) полномочия, составляющие сферу совместной деятельности Союза и союзных республик; 3) полномочия, являющиеся исключительной областью государственной деятельности союзных республик. Исключительные полномочия Союза ССР - это такие его права, которые осуществляются только общесоюзными органами. По своему содержанию исключительные полномочия Союза составляют ядро его компетенции. Их юридическая особенность состоит в том, что они неотчуждаемы, т.е. не могут быть делегированы союзным республикам. Кроме того, по всем вопросам исключительного ведения союзного государства только оно издает юридические акты, устанавливающие порядок их решения. Отдельные вопросы, относящиеся к исключительным полномочиям Союза, в различные периоды развития федерации могут передаваться в сферу совместного ведения федерации и субъектов.

В Конституции 1924 г. не упоминается о приоритете общесоюзного законодательства над республиканским. На это обратил внимание Шевцов B.C., который, однако, полагал, что такой приоритет имел место. По мнению В.П Портнова и М.М. Славина, в данном случае законодатель не случайно не говорит о приоритете общесоюзного закона. «Как же следовало поступать, если по одному и тому же вопросу имелись разноречивые толкования общесоюзного закона и закона советской республики. На первый взгляд, вывод должен быть сделан в пользу общесоюзного закона. Однако, следует иметь ввиду, что и общесоюзная норма может иногда противоречить требованиям конституции. На наш взгляд, коль скоро это не было оговорено в самой Конституции, должен действовать тот закон, который принят в соответствии с компетенцией соответствующего органа - общесоюзного или республиканского. Общесоюзное законодательство не должно вторгаться в компетенцию союзных республик». Мнение данных авторов представляется абсолютно верным, выдержанным в духе истинного федерализма, как правило, все же не характерного для суждений тех лет.

В результате, в соответствии с Конституцией 1924 г. были созданы 3 вида комиссариатов:

1. союзные (иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфа);

2. союзно-республиканские, которые существовали как на республиканском, так и на союзном уровнях (труда, финансов, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции);

3. республиканские (внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения и др.).

Эта схема подразделения комиссариатов (с 1946 г. - министерств) на союзные, союзно-республиканские и республиканские сохранялась и в дальнейшем, была закреплена в Конституциях 1936 и 1977 гг.

По мнению авторов энциклопедии, государственный аппарат СССР, как и правящая партия, строился на основе принципа демократического централизма, который означал, что, во-первых, органы государственной власти и государственного управления образовывали единую систему, построенную на основе строжайшего подчинения нижестоящих органов руководству и контролю вышестоящих, и, во-вторых, акты вышестоящих органов были обязательны для нижестоящих.

Конституция 1936 года в статье 14 также закрепила предметы исключительного ведения Союза ССР в лице его высших органов власти. Статья 15 гласила, что вне пределов, перечисленных статьей 14, каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. Статья 60 закрепляла перечень вопросов, которые мог решать только высший орган власти союзной республики: принимать Конституцию республики и вносить в нее изменения; утверждать Конституции находящихся в ее составе автономных республик и определять границы их территорий; утверждать народно-хозяйственный план и бюджет республики и пр.

Статьи 77 и 78 Конституции 1936 г. содержали подробный перечень общесоюзных министерств, находящихся в исключительном ведении федерации, и союзно-республиканских министерств совместного ведения. Общесоюзные министерства руководили порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно или через назначаемые ими органы. Союзно-республиканские министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные министерства союзных республик.

По Конституции 1977 г. подобные положения сохранились, но в тексте Конституции конкретный перечень министерств указан не был.

Число союзных и союзно-республиканских министерств и ведомств достигло к 1977 г. уже 84, что говорит о том, что Конституция 1977 г. продолжила курс на монополизацию Союзом управления всеми отраслями народного хозяйства. Решение региональных вопросов все больше стягивалось в центр, постоянно разрастался бюрократический аппарат союзных органов.

Демократический централизм в системе министерств союзных республик, входивших в состав СССР, осуществлялся в двух формах:

1. одни министерства и государственные комитеты (названные «республиканскими») подчинялись только Совету Министров союзной республики (как правило, это были министерства местной промышленности, коммунального хозяйства, просвещения и др.). Утверждалось, что тем самым реализуется принцип суверенитета союзной республики;

2. другие министерства и госкомитеты («союзно-республиканские») подчинялись как Совету Министров союзной республики, так и соответствующим союзно-республиканским министерствам СССР или государственным комитетам СССР.

Принцип демократического централизма в системе министерств автономных республик (АССР) и в системе отделов исполкомов местных Советов (в тех административных единицах, которые не имели своего Совета Министров) проводился в СССР в форме так называемого «двойного подчинения». Министерства автономных республик и отделы исполкомов подчинялись одновременно двум вышестоящим органам - по территориальному признаку (высшему органу исполнительной и распорядительной власти на данной территории) и по отраслевому признаку (соответствующему союзно-республиканскому министерству или государственному комитету).

Ученый тех лет Шафир М.А. делал вывод о том, что дальнейшее развитие взаимоотношений субъектов советской федерации пойдет по пути не проведения разграничительных линий в компетенции Союза ССР и союзных республик, а всесторонней взаимосвязи и координации деятельности их органов. В силу этого, пишет Шафир М.А., как в законотворческой, так и в управленческой деятельности наметилась тенденция к расширению сферы совместной компетенции СССР и союзных республик Принцип единства правового и экономического пространства также нашел свое выражение в текстах союзных Конституций. В Конституции 1924 г.: п. «л» ст. 1 к ведению верховных органов СССР отнесено право устанавливать общесоюзные налоги и доходы, отчисления от них и надбавки к ним, поступающие на образование республиканских бюджетов, разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик; п. «м» ст. 1 - установление единой денежной и кредитной систем. Также данная статья предусматривала право федерации устанавливать общие начала в определенных сферах законодательства, право отменять нарушающие Конституцию постановления съездов Советов и ЦИК республик.

Все декреты, постановления и распоряжения ЦИК СССР, а также декреты и постановления СНК СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР. В соответствии со ст. 30, Президиум ЦИК СССР наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР (т.е. за ее фактическим выполнением) и исполнением всех постановлений съезда Советов и ЦИК СССР всеми органами власти.

Конституция 1936 г. (ст. 14) к ведению СССР в лице его высших органов власти относила: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия ей Конституций союзных республик; установление налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзного, республиканского и местного; руководство денежной и кредитной системами; установление основ законодательства. Статья 16 предусматривала обязательное соответствие Конституций союзных республик общесоюзной. Законы СССР по статье 19 имели одинаковую силу на территории всех союзных республик, в случае расхождения закона союзной республики с законом общесоюзным действовал общесоюзный закон (ст. 20). Законодательная власть СССР осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР (ст. 32). Во исполнение действующих законов Совет Министров СССР обладал правом издавать постановления и распоряжения (ст. 66).

По своей структуре единое советское законодательство представляло сложную систему, состоящую как из общесоюзных законов и подзаконных актов, так и из законов и подзаконных актов союзных республик.

Общесоюзные законы имеют руководящее значение; они содержат исчерпывающее решение по вопросам, составляющим исключительную компетенцию Союза, и принципиальные положения по вопросам, составляющим предмет совместного ведения Союза ССР и союзных республик. Конституция СССР 1936 г. закрепляет в ст.ст. 19 и 20 приоритет общесоюзного закона над законами союзных республик, в силу чего издание всякого нового закона Союза ССР по вопросам совместного ведения Союза ССР и союзных республик всегда влечет за собой соответствующие изменения и в республиканском законодательстве. Тем самым можно сформулировать правило, что акты, издаваемые союзными республиками, имеют юридическую силу постольку, поскольку они соответствуют законам Союза ССР.

Шебанов А.Ф. полагал, что было бы ошибкой считать, что республиканское законодательство представляло собой лишь простое воспроизведение общесоюзных законов с учетом местных национальных особенностей. По его мнению, законодательство каждой союзной республики - это самостоятельная развитая система законов и подзаконных актов. Общесоюзные Основы формулировали лишь общие принципы правового регулирования, которые союзные республики дополняли, развивали и детализировали, тем самым создавая стройную систему республиканских правовых норм. При этом, большую часть республиканского законодательства составляли акты по вопросам, относящимся к исключительному ведению союзных республик.

Таким образом, резюмирует данный автор, принципиальное единство советского законодательства предопределяло гармоничное развитие общесоюзного и республиканского законодательства, в котором общесоюзное законодательство играло ведущую роль, составляло общую основу для активной самостоятельной законодательной деятельности всех союзных республик.

Конституция 1977 г. к ведению СССР относила: обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, установление основ законодательства СССР и союзных республик; проведение единой социально-экономической политики; руководство единой денежной и кредитной системами; установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР; определение политики в области цен и оплаты труда; контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР. Необходимость соответствия Конституции союзной республики Конституции СССР закрепляла и ст. 76. Статья 74 гласила, что законы СССР имеют одинаковую силу на территории всех союзных республик. В случае расхождения закона союзной республики с законом общесоюзным действовал общесоюзный закон. Согласно ст. 133, Совет Министров во исполнение законов СССР, решений Верховного Совета и его Президиума издавал постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории СССР.

Можно сделать вывод о том, что принцип единства правового и экономического пространства имел подобающее закрепление в союзных Конституциях. Конечно же, необходимо отметить, что этот принцип на практике был составляющим элементом достаточно своеобразного советского федерализма, весьма отдаленно напоминающего федерализм в его подлинном виде.

В целом, можно утверждать, что принципы федерализма, такие как добровольность при образовании федерации, единство государственной власти, равноправие субъектов, распределение предметов ведения между федерацией и субъектами, равноправие народов и их право на самоопределение, единство правового и экономического пространства имели более четкое выражение по сравнению с Конституциями РСФСР и были достаточно подробно закреплены в Конституциях СССР. Такой принцип как равноправие субъектов нашел свое законодательное закрепление и был принят за основу в качестве альтернативы предлагавшемуся Сталиным И.В. плану «автономизации», несмотря на имеющиеся существенные различия между союзными республиками в экономическом развитии и численности населения. Данный принцип был достаточно обстоятельно зафиксирован и можно утверждать, что конституционные нормы не предусматривали какой-либо асимметрии прав союзных республик.

Но многие из этих принципов, призванные укреплять федерализм и составлять его подлинную основу, несли на себе отпечаток излишне централизаторских тенденций в руководстве и управлении страной.

По нашему мнению, суверенитетом обладала федерация - СССР в целом, республики реальным суверенитетом не обладали. Учитывая наличие у союзной республики специфического и характерного только для социалистической федерации права одностороннего выхода из состава федерации, более логичной в применении именно для советской федерации является критиковавшаяся советскими учеными теория «потенциального суверенитета».

Т.е., безусловно, принцип федерализма имел теоретическое закрепление в Конституциях СССР. Но в реальной действительности федерализм служил прикрытием жестко централизованной системы, хотя на бумаге он был прописан едва ли не классически.

Проблема реформирования государственно-политической системы особенно остро проявилась во второй половине 80-х гг. XX века и была поднята на XIX Всесоюзной конференции КПСС. Были поставлены задачи расширения прав союзных республик и автономных образований, укрепления их самостоятельности, децентрализации, передачи на места дополнительно некоторых функций управления. Также стоял вопрос о необходимости изменения и развития законодательства о союзных и автономных республиках, автономных областях и округах.

По мнению Станкевича З.А., был взят курс на демонтаж исторически сложившейся в Советском Союзе системы власти и управления с последующим изменением основ советского конституционного строя.1 декабря 1988 г. было принято Постановление Верховного Совета СССР «О дальнейших мерах по осуществлению политической реформы в области государственного строительства». Согласно этому Постановлению Президиум Верховного Совета и Совет Министров СССР должны были сформулировать положения о расширении компетенции республик, устранению излишней централизации во взаимоотношениях Союза ССР и союзных республик, но при этом с сохранением за Союзом ССР полномочий, позволяющих ему обеспечивать единство законодательного регулирования на всей территории СССР коренных вопросов государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, руководить экономикой страны как единым комплексом, организовать оборону СССР, представлять его в международных отношениях и решать другие вопросы, имеющие общесоюзное значение.

В этом документе признавалась необходимость переобустройства модели советской федерации в качестве способа решения назревших вопросов национально-государственного устройства СССР. Т.е., налицо была насущная необходимость в модернизации федерализма, внесения изменений в законодательство, так как прежний, во многом декларативный принцип федерализма не мог обеспечить дальнейшее стабильное развитие СССР.

Но все же процесс реформирования шел не достаточно активно, партийное руководство, несмотря на все возрастающие противоречия (особенно с прибалтийскими республиками), уделяло недостаточное внимание данному вопросу. По мнению Станкевича З.А., перелом наступил к середине 1989 г. и его наступление предопределили три важнейших фактора. Первым их них было непрерывное нарастание внутриполитической напряженности в стране, вызванное, прежде всего, общим обострением межнациональных отношений и усилением «суверенизаторской» тенденции. Вторым фактором стало начало функционирования нового института политической системы страны - Съезда народных депутатов СССР, который проявлял повышенный интерес к проблемам федерации. Третьим фактором стала подготовка к предстоящему осенью пленуму ЦК КПСС по национальной политике. Предвестником важных перемен здесь явилось обсуждение на заседании Политбюро ЦК КПСС 11 мая 1989 года записки шести членов Политбюро о положении в прибалтийских республиках. В дискуссии по этой проблеме были высказаны ранее почти немыслимые идеи и предложения. В частности, о том, что необходимо иметь более полное и современное «прочтение» понятия «суверенитет», что не надо «ранжировать» все республики под одну мерку. Говорилось о том, что интересы Союза «не очень уж велики: армия, госаппарат, наука. Остальное - дело республик». Самая же революционная идея заключалась в признании возможности дифференциации между республиками по уровню пользования ими суверенитетом, что фактически означало признание возможности перевода отношений между Союзом и отдельными субъектами федерации в будущем на сугубо договорную основу.  Кроме того, подобные постулаты нанесли бы непоправимый ущерб такому принципу федерализма как равноправие субъектов.

К сентябрю 1989 года сформировались три доминирующих подхода к вопросу о путях и методах преобразования советской федерации. Первый: Договор 1922 года об образовании СССР не только не исчерпал себя, но сохранил свои конструктивные возможности на будущее. Следовательно, необходимо всего лишь устранить деформации в функционировании Союза. Второй: следует подписать новый Договор, т.к. отдельные положения и целые разделы Договора 1922 года устарели. Поэтому и необходимо юридически обозначить качественно новый этап в развитии советского государства при соблюдении преемственности ленинских принципов добровольности, договорных начал и самоопределения. Третий: опыт создания и функционирования единого многонационального союзного государства не оправдал себя и необходимо подписание нескольких межгосударственных договоров, что, в лучшем случае, могло привести к преобразованию СССР в конфедерацию.

В такой обстановке 19-20 сентября 1989 года состоялся Пленум ЦК КПСС, который принял платформу КПСС «Национальная политика партии в современных условиях». Новым моментом в отличие от резолюции XIX партконференции «О межнациональных отношениях» здесь было, пожалуй, только указание на возможность подготовки и принятия в будущем новой Декларации о Союзе ССР как «основополагающего политического документа», закрепляющего меры по обновлению советского федерализма и позволяющего решать «возникающие вопросы».

Выравнивание статусов союзных и автономных республик происходило в текущем законодательстве. В законах СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР.

Автономные образования впервые стали считаться субъектами СССР. Они признавались входящими в состав союзных республик на основе свободного самоопределения народов, обладающими всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза ССР и союзных республик. Им предоставлялась возможность принимать участие на правах суверенных государств в заключении нового Союзного Договора.

В этих актах закреплялись гарантии политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик. Предусматривалась возможность заключения автономными республиками с Союзом ССР напрямую, минуя союзные республики, договоров и соглашений.

Самим договорам (соглашениям) как правовой форме урегулирования взаимоотношений отводилась значительная роль. Таким образом, союзными законами закладывался договорный характер взаимоотношений между РСФСР и автономными республиками, входящими в ее состав. Последние приобретали значительную самостоятельность в определении их отношений с Союзом ССР.

Необходимо отметить еще один важный для жизни страны и ее дальнейшего развития (в том числе федеративного) законодательный акт об изменениях и дополнениях в Конституцию - Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» от 14 марта 1990 года. Этим актом был положен конец гегемонии партийного управления страной, которое, при всех очевидных минусах, все же, на наш взгляд, выступала определенной сдерживающей силой в развитии центробежных тенденций в СССР.

3 апреля 1990 года принят Закон «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». Он предусматривал право проведения референдума по вопросу о выходе союзной республики из СССР.

12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Руководящие начала Декларации заключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе принципов федерализма, народовластия, разделения властей. Суверенитет признавался естественным и необходимым условием государственности России. Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета Декларация закрепляла: полноту власти республики при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, верховенство Конституции и законов России на ее территории, исключительное право народа на национальные богатства.

В июле-ноябре 1990 года большинство автономных республик приняли декларации о государственном суверенитете. Республики по существу отказывались от статуса автономных и провозглашали себя суверенными государствами. В своих декларациях они выражали намерение стать полноправными участниками Союзного Договора и готовность установить договорные отношения с РСФСР. Принятые в 1990-1991 годах на основе деклараций новые конституции автономных республик не увязывались с действующей Конституцией России. Республики оформлялись как суверенные государства с собственным видением конституционного устройства.

Вслед за республиками тенденции суверенизации охватили и другие составные части России - края, области, города федерального значения, автономные образования. Так же как и в республиках, в них обозначились процессы формирования собственного независимого правового пространства.

Автономные республики получили новое наименование в связи с изменениями Конституции РСФСР от 24 мая 1991 года. Статус республик был приобретен автономными областями - Адыгейской, Горно-Алтайской, Хакасской, Карачаево-Черкесской.

Декларации о суверенитете были приняты и всеми союзными республиками. Весной 1990 г. Верховные Советы Литвы, Эстонии и Латвии провозгласили эти союзные республики независимыми государствами. Затем о выходе из состава СССР в одностороннем порядке объявили Молдавия, Грузия и Армения. Именно эти шесть республик отказались принимать участие в подписании нового Союзного Договора (так называемый Новоогаревский процесс). Новый Союзный Договор должен был расширить права республик и преобразовать вертикальные связи внутри него прямыми горизонтальными отношениями между республиками без посредничества союзного центра. Дальнейшие события, связанные с попыткой государственного переворота 18 августа 1991 года, воспрепятствовали подписанию нового Союзного Договора. Попытка возобновить «новоогаревский процесс», в котором к ноябрю 1991 года участвовало только семь республик (Россия, Белоруссия и пять среднеазиатских республик), как известно, не увенчались успехом. 14 ноября 1991 г. текст нового Союзного Договора предусматривал уже создание конфедеративного Союза Трехсторонне минское Соглашение от 8 декабря 1991 года, которое имело место в Беловежской пуще, опосредовало факт того, что переговоры относительно Договора зашли в тупик и СССР прекращает свое существование. 12 декабря 1991 г. Верховный Совет РФ ратифицировал Беловежские соглашения и денонсировал Союзный Договор 1922 года.

11 республик бывшего СССР договорились о создании Содружества Независимых Государств (СНГ) и подписали в Алма-Ате Декларацию от 21 декабря 1991 года, чем поставили точку в существовании Союза ССР, образованного Договором 1922 года.

Баглай М.В. считает, что федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившим в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление национального гнета.

В результате проведенного анализа, Конев Ф.Ф. приходит к мнению, что Россия до 1993 года никогда не была полноценным федеративным государством. Исторический анализ подтверждает, что на всем протяжении существования российской государственности в России господствовали авторитарные политические режимы, и управляемость страной обеспечивалась на основе унитарной модели государственного устройства. Фактически федерализм был органически несовместим с политическими режимами, хотя элементы федерализма имели место в процессе становления и развития российского государства.

Несмотря на формальное провозглашение федеративного устройства Союза ССР и РСФСР в составе Союза, они фактически функционировали как государства с сильной концентрацией власти в руках центра. Принцип демократического централизма, экономический и финансовый унитаризм приспосабливали формально закрепленные институты федеративного устройства к действовавшей тогда системе политических отношений.

С точки зрения Умновой И. А., если идеология союзного социалистического федерализма основывалась на конфедеративных идеях, то конкретные формы ее воплощения в систему политико-правовых и экономических отношений организации государственной власти в советский период выражались в большей мере в унитарных связях. Слова о государственном суверенитете союзных республик были не чем иным, как декларацией, так как он не обеспечивался законодательно и не реализовывался на практике. Таким образом, фактически и СССР, и РСФСР в составе Союза являлись унитарными государствами.

В самом начале советского периода, по мнению Прокопьева А.Е., страна строилась на действительно федеративных принципах, но затем, начиная с 1922 г., ленинские принципы федеративного строительства были нарушены сталинским диктатом, постепенно превратившим формально федеративный СССР в унитарное, по существу, государство, которое могло существовать лишь при наличии правящей Коммунистической партии. Как подчеркивает Смирнова В.В., реальная структура советского государства не соответствовала принципам федерализма.

В период существования СССР официально декларировалось, что в Советском Союзе достигнуто соединение принципов «демократического централизма» с принципами социалистического федерализма, что позволило полностью решить национальный вопрос, обеспечить суверенные права всех наций и одновременно согласованность и единство действий всех звеньев государственного механизма на всей территории СССР. Но отсутствие в СССР необходимого для подлинного федерализма рассредоточения государственной власти по вертикали не позволяет говорить о «советской федерации», построенной на основе «демократического централизма», как об аутентичной федерации.

Как утверждает Савин В.И., Конституция 1977 года, провозглашая федерализм в качестве исходного принципа, фактически закрепила его сведение на нет в конкретных нормах. СССР представлял собой федерацию особого вида, объединявшую квазисуверенные государства Последующее развитие советского федерализма приобрело причудливый характер: отдельные элементы национально-культурной и государственно-правовой децентрализации сочетались с доминирующей тенденцией на унификацию государственной и общественной жизни в СССР.

Официально признавалась единая государственная идеология, существовали строгая иерархическая подчиненность тесно переплетенных партийно-государственных органов и командно-административная система управления экономикой и пр.

Встречаются даже такие категоричные выводы, что в российской политико-правовой традиции федерализм - это атомизационные, разрушительные для государственной целостности концепции; что советский федерализм относится к числу грандиозных юридико-идеологических фикций, представляя интерес только в плане скорейшего отказа от его несущих конструкций.

На наш взгляд, подобные утверждения отличаются излишним максимализмом, граничащим с историческим нигилизмом, и скорее следует согласиться с другой точкой зрения, высказанной В.И. Котовым. Исследователь, отмечая унитарные тенденции в СССР, все же признает, что «СССР был федеративным государством почти классического типа, поскольку структура его государственных институтов и основополагающие принципы в основном соответствовали федеративному устройству» В целом, принципы федерализма, такие как добровольность объединения субъектов, единство государственной власти, равноправие субъектов, распределение предметов ведения между федерацией и субъектами, равноправие народов и их право на самоопределение, единство правового и экономического пространства имели более четкое выражение по сравнению с Конституциями РСФСР и были достаточно подробно закреплены в Конституциях СССР. Такой принцип как равноправие субъектов нашел свое законодательное закрепление и был принят за основу в качестве альтернативы предлагавшемуся Сталиным И.В. плану «автономизации», несмотря на имеющиеся существенные различия между союзными республиками в экономическом развитии и численности населения. Данный принцип был достаточно обстоятельно зафиксирован, и можно утверждать, что конституционные нормы не предусматривали какой-либо асимметрии прав союзных республик.

Но многие из этих принципов, призванные укреплять федерализм и составлять его подлинную основу, несли на себе отпечаток излишне централизаторских тенденций в руководстве и управлении страной.

Особенностью, совершенно не свойственной федерации и не характерной для федерализма, можно считать право республик на свободный выход из состава СССР - ст. 4 Конституции 1924 г., ст. 17 Конституции 1936 г., ст. 72 Конституции 1977 г. Наличие таких норм придавало Союзу свойства конфедерации, хотя советскими учеными это объяснялось в качестве своеобразной черты, присущей социалистической федерации союзного толка. В определенной степени это можно отнести к гарантиям права наций на свободное самоопределение, учитывая формирование республик на основе национального признака. Но данное право являлось декларативным, так как юридический механизм выхода из состава Союза ССР предусмотрен не был.

По нашему мнению, суверенитетом обладала федерация - СССР в целом, республики реальным суверенитетом не обладали. Учитывая наличие у союзной республики специфического и характерного только для социалистической федерации права одностороннего выхода из состава федерации, более логичной в применении именно для советской федерации является критиковавшаяся советскими учеными теория «потенциального суверенитета». Суверенитет есть величина постоянная, не подлежащая делению или ограничению. В 100%-ом объеме союзная республика обладает суверенитетом в момент вхождения в состав Союза ССР, после чего, передав федерации наиболее существенные права, ее суверенитет принимает форму «потенциального», т.е. не имеющегося в данный момент у республики. В тоже время, союзная республика гипотетически может воспользоваться своим правом одностороннего выхода из состава Союза. В этом случае ее «потенциальный» суверенитет вновь приобретает характер реального и после этого республика вполне может существовать как независимое государство, обладающее суверенитетом, и самостоятельно, без каких-либо ограничений осуществляющее свою внутреннюю и внешнюю политику. Эта теория лучшим образом объясняет данную особенность советского федерализма и федерации, но, не смотря на это, не оправдывает наличие в федеративном государстве такого условия как право сецессии.

Т.е., безусловно, принцип федерализма имел теоретическое закрепление в Конституциях СССР. Другой вопрос в том, имел ли место подлинный федерализм на практике, мог ли он выступать действенным методом построения вертикальных отношений, налаживания связей между центром и субъектами в условиях жесткой централизации, гегемонии партийно-бюрократического аппарата. Конечно же, нет. В реальной действительности федерализм служил прикрытием жестко централизованной системы, хотя на бумаге федерализм был прописан едва ли не классически.

Несмотря на множество недостатков советского федерализма, его опыт и значение для дальнейшего развития российской федерации трудно переоценить. Нельзя забывать и о том, что Россия всегда была государством унитарного типа, не имевшим сколь либо существенных традиций федерализма. Законодательное закрепление и практическая реализация этого принципа в России фактически происходит в последние десятилетия.

Проблема советского федерализма изначально заключалась в попытке его применения лишь в целях решения национального вопроса, что сдерживало развитие рассматриваемых принципов. Даже гипотетически, истинные принципы федерализма не могут существовать и реализовываться в условиях тоталитарного государства с жесткой системой централизованного, партийно-бюрократического управления. Исходя из этого, в РСФСР и СССР имелось причудливое сочетание декларативно закрепленных принципов федерализма на фоне фактически существовавшего унитарного государства.

Советский федерализм был сложным и противоречивым явлением, анализ которого позволит избежать многих ошибок в современном государственном строительстве.

 

Автор: Хованских А.Ю.