Регулирование нефтетранспортных компаний как субъектов естественной монополии
Правовую основу регулирования естественных монополий представляет Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ, в соответствие с которым естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (статья 3).
Исходя из нормативного определения понятия «естественная монополия», надо указать на следующие ее признаки: а) удовлетворение спроса на товарном рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства; б) товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами; в) спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Эти признаки - предмет специального исследования экономической науки. Тем не менее, они (признаки) носят условный (оценочный) характер, а их применение на практике не всегда позволяет очертить контуры естественных монополий. Поэтому существует проблема разграничения монополий на естественные, легальные и искусственные.
Естественная монополия действует в условиях, когда создание конкурентной среды на товарном рынке (в том числе путем ввоза продукции на данный рынок) независимо от уровня спроса невозможно или экономически неэффективно при существующем уровне научно - технического прогресса. Следовательно, если данный уровень существенно изменится, монополия может утратить свой статус «естественной».
Государственное регулирование естественных монополий, имеет ту же цель, что и антимонопольное законодательство - предотвращение злоупотреблений монопольным положением и ущерба для экономического развития в целом. При этом регулирующее воздействие направлено непосредственно на поведение хозяйственных субъектов главным образом через определение цен и введение требований к качеству производимых товаров и услуг. В качестве составляющих системы государственного воздействия на регулируемые отрасли он выделяет следующие элементы: государственно-правовые механизмы; определение условий доступа частного капитала в регулируемые отрасли; механизм ценообразования.
Таким образом, признание лица субъектом естественной монополии означает, что специальный государственный орган получает право применять методы государственного регулирования деятельности этих субъектов. Таких методов два - ценовое регулирование и определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию. Еще одним важным последствием признания лица субъектом естественной монополии, указывает А.Н. Голомолзин, является возникновение у него (субъекта) следующей обязанности: субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения гражданско-правовых договоров с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии со ст. 8 Закона о монополиях.
В нефтегазовом секторе естественными монополиями согласно Закону о монополиях являются транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа по трубопроводам. Необходимо обратить внимание на несоответствие положений Закона и принятого в его исполнение постановления Федеральной энергетической комиссии от 14 января 2000 г. №2/11. Если использовать определение нефтепровода (газопровода, нефтепродуктопровода), приведенное в данном Постановлении, то в России никогда не появится субъекта естественной монополии в области транспортировки нефти, газа и т. д., поскольку в этом определении указанным трубопроводам присваивается статус «присоединенной сети», которым они не обладают.
Далее, в определении естественной монополии используются термины «товар» и «товарный рынок», которые согласно Закону о монополиях имеют значения, присвоенные им Законом о конкуренции. В последнем Законе эти термины определены следующим образом (ст. 4):
- «товар» - продукт деятельности (включая работы, услуги), предназначенный для продажи или обмена;
- «товарный рынок» - сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.
Следовательно, только субъект, производящий услуги для «продажи», может рассматриваться в качестве кандидата в естественные монополисты. Компания же, владеющая нефтепроводом, не может быть признана субъектом естественной монополии, ибо не «производит» услуги по транспортировке, предназначенные для продажи или обмена, т.е. не является участником соответствующего товарного рынка - рынка услуг по транспортировке нефти. Ранее эксплуатацией магистральных нефтепроводов занимались производственные объединения по добыче нефти, производственные единицы - нефтедобывающие управления, а также управления магистральных нефтепроводов. В 1993 г. во исполнение Указа Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 Правительством РФ была учреждено акционерное общество - компания по транспорту нефти Транснефть.
Как отмечает В.А. Крюков, одна из важных особенностей правового статуса Транснефти: все голосующие акции этого общества принадлежат государству. Это означает, что все решения органов управления акционерного общества (общего собрания акционеров и совета директоров) должны приниматься представителем государства как единственного акционера.
Для осуществления данных функций Правительство РФ постановлением от 17 октября 1997 г. № 1333 образовало коллегию представителей Российской Федерации в Транснефти. Эта коллегия сформирована из представителей различных федеральных министерств, которые действуют в соответствии с «единой позицией». Периодически в состав коллегии правительством вносятся изменения. Полномочия учредителя акционерного общества Транснефть Правительством РФ Госкомимуществу России не передавались. Комитет осуществлял отдельные правомочия учредителя на основании поручений Правительства РФ (постановления Правительства РФ от 14 августа 1993 г. № 810 и от 2 ноября 1995 г. № 1083).
Уставные цели Транснефти гораздо уже, чем у других акционерных обществ, поскольку Транснефть может извлекать прибыль (заниматься предпринимательской или иной экономической деятельностью), только соблюдая интересы государства. Кроме того, от других обществ Транснефть отличается специальным набором задач, которые оно призвано решать. Они перечислены в Уставе. Основная задача деятельности Компании - организация и осуществление транспортировки по системе магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки.
Следует отметить еще одну значительную особенность статуса Транснефти: это холдинговая компания, которой принадлежат контрольные пакеты акций других обществ, при этом основная часть производственных активов, составляющих систему магистральных нефтепроводов (если не все активы), принадлежит не Транснефти, а контролируемым акционерным обществам (далее - АО «МН»). Согласно Указу Президента РФ от 17 ноября 1992 г. № 1403 (п. 4 пп. «в») Транснефть фактически создавалась как холдинг в организационно-правовой форме акционерного общества открытого типа, в состав активов которого должны были войти контрольные пакеты акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий и объединений нефтепроводного комплекса, как характеризует такую организационную форму И.А. Парфенов в своем исследовании «Управление холдингом в нефтегазовом комплексе (правовой аспект)». Это вступало в противоречие с некоторыми нормами Временного положения о холдинговых компаниях, создаваемых при преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, утвержденного Указом Президента РФ от 16 ноября 1992 г. № 1392 (п. 4.1 пп. 1.1-1.3). Однако Указом Президента РФ от 1 апреля 1995 г. № 327 (п. 1) было установлено, что действие Временного положения о холдинговых компаниях не распространяется на акционерное общество Транснефть, тем самым указанное противоречие, учитывая особенности приватизации предприятий нефтепроводного транспорта, было устранено.
Несмотря на приказ Минтопэнерго от 5 октября 1995 г. № 208, где указано, что Транснефть «осуществляет транспортировку нефти», в действительности никакая производственная деятельность по транспортировке не ведется. Во-первых, согласно уставу Транснефть призвана осуществлять только координацию и управление транспортировкой нефти, а во-вторых, у нее нет для этого необходимых производственных активов.
Необходимо также отметить, указывает В.А. Крюков, специфичность отношений Транснефти с подконтрольными ей акционерными обществами АО «МН». С одной стороны, она может влиять на их деятельность лишь в качестве мажоритарного акционера через органы управления этих акционерных обществ, и возможности какого-либо административного влияния на их деятельность у Транснефти теоретически не имеется. С другой стороны, очевидно, что такой сложный технологический процесс, как трубопроводная транспортировка нефти на большие расстояния, требует централизованного управления, а, следовательно, гораздо больших управленческих полномочий, чем предоставлено даже мажоритарному акционеру. Поэтому перед Транснефтью стоит сложная цель, но способы ее достижения очень ограничены. Несмотря на это, в настоящее время для координации деятельности одиннадцати самостоятельных АО «МН» Транснефть пользуется следующими достаточно специфическими, почти административными способами, описанными исследователями в статье «Транснефть» - техника, технология, экономика»: издает инструкции, обязательные для исполнения АО «МН»; осуществляет координацию транспортировки нефти посредством составления и рассылки месячных графиков поставки всем участникам транспортировки, оформляет маршрутные поручения, в соответствии с которыми АО «МН» осуществляют взаимопередачу указанных в этом документе объемов нефти от узла отправителя до узла получателя; заключает договоры на транспортировку нефти по магистральным нефтепроводам от имени АО «МН».
Обобщая особенности статуса Транснефти, можно сказать, что это акционерное общество со специфическими уставными целями и задачами и ограниченной правоспособностью, созданное государством в форме холдинговой компании, не обладающей производственными активами.
Юридически Транснефть причислена к субъектам естественных монополий только в октябре 1997 г., т. е. по истечении более двух лет после вступления в силу Закона о монополиях, и включены Государственным комитетом по антимонопольной политике России в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35 %, т. е. признана предприятием монополистом. Таким образом, правовые основания для применения государственными органами методов регулирования и контроля, установленных антимонопольным законодательством и законодательством о естественных монополиях в отношении Транснефти, отсутствовали до конца 1997 г., и, соответственно, не применялись.
Транснефть осуществила рыночный переход на оплату хозяйственных услуг за транспортировку нефти по тарифам с 1 января 1992 г., в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 октября 1991 г. При этом нормативным документом стала Методика расчета тарифов на перекачку, перевалку и налив нефти по магистральным нефтепроводам, утвержденная Министерством топлива и энергетики по согласованию с Комитетом цен при Министерстве экономики.
Основные принципы, принятые при разработке тарифов для Транснефти, В. Воронин и В. Черняев формулируют следующим образом:
1. Разрешенная тарифная выручка должна покрывать все эксплуатационные затраты, амортизацию, затраты на проведение диагностики и капитального ремонта основных производственных фондов, на страхование. Затраты могут планироваться по юридическому лицу в целом или по отдельным видам деятельности и по отдельным тарифным участкам с последующим их суммированием. Причем предпочтение отдается планированию затрат на уровень тарифных участков, основанному на учете и анализе затрат по месту их выполнения. Этот способ планирования при должной организации учета затрат на тарифных участках позволяет наиболее достоверно спланировать затраты будущего периода.
2. Ограничение прибыли нефтепроводных компаний производится путем включения обоснованного значения чистой прибыли, необходимой для нормального функционирования нефтепроводной компании (в том числе для выполнения работ по техническому перевооружению и модернизации основных производственных фондов), в состав разрешенной тарифной выручки по юридическому лицу в целом. При этом необходимо подчеркнуть, что планируется (и ограничивается) прибыль по юридическому лицу в целом, а такие понятия, как «прибыль, планируемая в составе тарифа за данный вид услуг, или по данному участку нефтепровода» в рамках предлагаемой концепции, не имеют экономического смысла.
3. Тарифная выручка должна включать также третью составляющую - сумму, необходимую для уплаты всех налогов, определенных законодательством России.
4. Разрешенная тарифная выручка по действующим нефтепроводам не должна включать затраты на сооружение новых нефтепроводов.
Однако для безаварийной надежной работы существующих магистральных трубопроводов и для развития системы транспортная компания должна располагать инвестиционным ресурсом. Вот что сказал по этому поводу в интервью журналу «Трубопроводный транспорт нефти» Председатель Федеральной энергетической комиссии в 2001 г., член Совета директоров Транснефти Г.П. Кутовой: «Собственно, есть два пути его получения. Первый активно обсуждался в связи с проектом БТС. Нефтяники предлагали деньги, но хотели стать акционерами. Я считаю, что это тупиковый вариант. Он чреват конфликтными ситуациями, ведь принцип равнодоступности к трубопроводу и равноправности соблюсти в таком случае не удастся. Компании - акционеры наверняка захотят особых для себя условий. В перспективе путь этот ведет ко все большему сокращению государственного участия и влияния. Вообще, желание нефтяников делать бизнес на транспортных услугах не оправданно. Здесь как такового бизнеса нет. Естественная монополия регулируется государством, и цена на ее услуги определяется компенсацией затрат и минимальной, экономически оправданной нормой прибыли. Инвестиционная составляющая либо должна присутствовать в тарифе, либо в нем необходимо предусмотреть ресурсы для обслуживания кредитов. А что недоверия и подозрений, что средства используются не эффективно, то этот вопрос снимается открытостью ценообразования, доступностью финансовой информации. А нефтяники должны понимать, что дело делается ради обеспечения их бизнеса».
Однако не все так однозначно с тарифной политикой Транснефти. В 2002г. в Транснефти была проведена проверка Счетной палатой. Примечательным является вывод аудиторов о полной хаотичности тарифной политики на нефтепроводном транспорте. В «Отчете об акциях» Счетная палата констатирует, что в России в настоящее время «отсутствуют системные, экономически обоснованные подходы к регулированию цен (тарифов) на услуги по транспортировке нефти». Все последние годы, говорится в данном отчете, «фактически размер тарифов определяется «волевым» решением, а не точным, экономически обоснованным расчетом».
Характерно, что изменение тарифов на транспортировку нефти по трубопроводам никак не увязано с колебаниями цен на электроэнергию, газ и пр. Отсутствует практика проведения независимых экспертиз расчетов тарифов, что, как не трудно заключить, дает широкую возможность для различных злоупотреблений в сфере тарифной политики.
Счетная палата констатирует, что тарифы зачастую вводятся не для всех случаев оказания соответствующих услуг, а выборочно. Например, отдельный тариф на сдачу нефти для Омского НПЗ (несколько заниженный относительно аналогичного среднего уровня). Какие-либо экономические обоснования введения «особых» тарифов при этом отсутствуют.
В отчете по результатам двух проверок деятельности Транснефти Счетной палатой сделан следующий вывод: «нарушения и недостатки деятельности государственной трубопроводной компании «запрограммированы» самой государственной машиной - несовершенством законодательства, плохими расчетами и противоречивыми административными решениями. Материалы проверок направлены президенту РФ, а также в правительство, Госдуму, Совет Федерации, Минэнерго, Минимущество и ФЭК».
Таким образом, учитывая отчет Счетной палаты, и изучив некоторые публикации на эту тему, можно сформулировать принципы, рекомендуемые к применению: обязательность правительственного контроля за трубопроводными тарифами; выбор в качестве базы рентабельности первоначальной стоимости основных производственных фондов; учет инфляции; при проектировании новых нефтепроводов в состав разрешенной тарифной выручки включается прибыль, необходимая для обеспечения социальных нужд нового предприятия и для возврата инвестиций с процентами.
Особое значение с учетом становления рыночной экономики принимает принцип прозрачности деятельности субъектов естественных монополий.
Прозрачность их деятельности позволяет антимонопольным органам объективно разграничить естественно-монопольные виды деятельности от таких видов хозяйственной деятельности, где возможна и даже необходима конкуренция. Последнее достигается использованием разделительного учета и контроля, а также путем реорганизации (выделение и разделение).
В юридической литературе встречаются разные мнения по вопросу государственного регулирования функционирования естественных монополий. Так, в «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной Центром стратегических разработок, предлагается ослабить госконтроль в отношении ценообразования в монополизированных отраслях. Другая точка зрения заключается в обосновании необходимости усиления государственного присутствия в монопольных секторах экономики. В Энергетической стратегии России на период до 2020 г. подчеркивается, что главным средством достижения целей и реализации приоритетов стратегии является государственное воздействие на формирование цивилизованного энергетического рынка, экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством.
Государственное регулирование этих процессов, на наш взгляд, будет осуществляться с помощью: а) ценовой, налоговой и таможенной политики; б) институционально-организационных преобразований в ТЭК при одновременном совершенствовании методов антимонопольного контроля оптовых и розничных цен энергетических рынков на федеральном и региональном уровнях и регулирования естественных монополий; в) совершенствования законодательства и нормативно-правовой базы функционирования энергетического сектора, стандартизации и сертификации, лицензирования деятельности субъектов энергетического рынка.
Автор: Закиева О.Г.