Правовое регулирование в области контроля доступа к сети экспортных магистральных нефтепроводов
В Российской Федерации поставка нефти на экспорт, а значит и предоставление доступа к экспортным нефтепроводам и терминалам, производится по ежеквартальным и месячным графикам, выработанным Минэкономики России и утвержденным Минэнерго России (прежнее наименование Минтопэнерго РФ). Право доступа к системе магистральных нефтепроводов предоставляется нефтедобывающим организациям. Объемы транспортировки нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации предусматриваются Минэнерго России в графиках поставки нефти по системе магистральных нефтепроводов. График поставки нефти на экспорт - официальный документ, утверждаемый Минэнерго РФ и подтверждающий право доступа к системе магистральных трубопроводов. График составляется на количество нефтяного сырья, экспортируемого каждой нефтедобывающей организацией по магистральным нефтепроводам по конкретным направлениям экспорта.
Уступка нефтедобывающими компаниями права доступа к системе магистральных нефтепроводов в пределах объемов, установленных графиком, оформляется договором с соблюдением требований гражданского законодательства. Порядок уступки права доступа к системе магистральных трубопроводов лицом, включенным в график поставки нефти на экспорт, регулируется следующими правовыми актами: Постановление Правительства РФ от 31 декабря 1994 г. № 1446 «О вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории РФ с 01.01.95г.»; «Основные условия использования системы магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах для вывоза нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории РФ», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 1994г. № 1446; Положение «О порядке уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти за пределы таможенной территории РФ», утвержденное Минтопэнерго РФ 04 августа 1995г.; Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995г. № 697 «Об использовании системы магистральных нефтепроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти, нефтепродуктов за пределы таможенной территории РФ»; приказы Минтопэнергетики РФ от 05.02.97г. № 42 «О совершенствовании организации поставок нефти на экспорт», 06.12.99г. № 415 «О совершенствовании системы координации экспорта российской нефти».
Таким образом, указанными нормативными актами, правообладателю предоставлено право выделить из имеющегося графика, предоставляющего право доступа к системе магистральных нефтепроводов, определенные объемы и передать их полностью по сделке иному лицу. «Производители нефти и нефтепродуктов, имеющие право доступа к системе магистральных нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и терминалов в морских портах при вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Российской Федерации, вправе уступить (передать или продать) такое право другой организации на основании договора, заключенного между ними с соблюдением требований гражданского законодательства». Однако возникает вопрос о правовой природе этого договора. Если считать данный договор - договором цессии (т.е. уступки права требования), он будет регулироваться статьями параграфа 1 главы 24 ГК РФ. Но, в соответствии с положениями параграфа 1 главы 24 ГК РФ и на основании изучения судебной практики, уступка права требования предполагает:
- наличие основного обязательства, т.е. конкретного требования, передающегося новому кредитору;
- предусматривает безусловную замену лиц в обязательстве, т.е. переуступивший право требования кредитор из обязательства выбывает;
- ввиду выбытия первоначального кредитора обязательство передается новому кредитору полностью.
Однако, при применении положений параграфа 1 главы 24 ГК РФ к правоотношениям, возникающим при уступке места в графике поставки нефти и нефтепродуктов за рубеж возникают некоторые коллизии.
Так, в июле 2000г. Арбитражный суд г. Москвы рассмотрел дело №А40-19-725/00/22-202АО. По материалам дела АО «НГКСлавнефть» (далее - Ответчик») и ЗАО «Компания НОКРИС» (далее - Истец) заключили договор об уступке места в графике на право поставки сырой нефти на Мозырский НПЗ Республики Беларусь (далее - Договор). Истец, ссылаясь на «добросовестное заблуждение относительно правовой природы правоотношений» и на существовавшую в 1997 г. судебную практику по договорам цессии, заявил, что Ответчик не выполнил своих обязательств по Договору (т.е. не выбыл из основного обязательства и не передал полностью право доступа к системе магистральных нефтепроводов Истцу).
Следовательно, Истец требует признать сделку ничтожной и возвратить ему перечисленные денежные средства по Договору, полученные Ответчиком в качестве неосновательного обогащения и процентов за пользование чужими денежными средствами. При этом Истец подразумевает безусловную замену лица в обязательстве и полную передачу обязательства новому кредитору. Это, однако, противоречит вышеуказанным нормативным актам, в соответствии с которыми право доступа к системе магистральных нефтепроводов при транспортировке нефти на экспорт предоставляется только нефтедобывающим организациям. Другие организации, не входящие в реестр недропользователей и не включенные в годовой график поставки нефти на экспорт, могут осуществлять поставку нефти для экспорта при условии уступки права доступа нефтедобывающими организациями и корректировки графика поставки нефти этой нефтедобывающей организации. Уступая Истцу место в графике на право поставки нефти за пределы РФ, Ответчик полностью передал Истцу только право доступа к системе магистральных нефтепроводов в конкретном направлении, в конкретные сроки и при поставке конкретного объема сырой нефти, как того требуют нормативные акты, действующие в нефтяной отрасли.
Итак, право доступа к системе магистральных нефтепроводов при поставках нефти на экспорт нельзя отнести к правам требования. Это право не возникает из обязательства. При исполнении Договора не имела место перемена лица в каком-либо обязательстве и Истцу для реализации полученного (приобретенного) права необходимо было самостоятельно вступить в правоотношения с иными субъектами. Следовательно, правила главы 24 ГК РФ, на которую ссылается Истец, не могут применяться к возникшим между Истцом и Ответчиком правоотношениям.
Изучив материалы дела, Суд посчитал иск не обоснованным и не подлежащим удовлетворению. Кроме того, суд указал, что отношения сторон по поставке нефти на экспорт носят особый характер. Поставка нефти на экспорт является многосторонней сделкой, которая регулирует сложный комплекс взаимоотношений между предприятиями нефтегазового комплекса. Рассматриваемый договор не является договором уступки права требования, регулируемый параграфом 1 главы 24 ГК РФ, т.к. данные правила регулируют порядок передачи права (требования) кредитора другому лицу, когда оно основано на обязательстве. По спорному договору обязательства отсутствуют, и, следовательно, этот договор следует признать договором купли-продажи. Согласно п.4 ст.454 ГК РФ, к продаже относится передача прав, в конкретном случае к такому праву относится право доступа к системе магистральных нефтепроводов. Таким образом, принимая во внимание данное решение, для разрешения рассматриваемой коллизии, в дальнейшем необходимо рекомендовать в договорах уступки права доступа к системе магистральных нефтепроводов ввести пункт следующего содержания: «Во всем остальном, что не предусмотрено настоящим договором, стороны руководствуются положениями ст.454 ГК РФ».
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы и предложения относительно правового регулирования доступа предприятий-экспортеров нефти к экспортным нефтепроводам и терминалам.
В Российской Федерации, в отличие от равного недискриминационного доступа к транзитным мощностям в США, осуществляется квотное регулирование доступа к системе экспортных нефтепроводов на основании графиков поставки нефти на экспорт. В этом проявляются основные принципы российской федеральной политики в отношении нефтеэкспорта: трубопроводы должны оставаться под государственным контролем; предоставление права доступа к системе магистральных нефтепроводов для вывоза нефти на экспорт и введение при этом условий и ограничений является рычагом экономического регулирования Правительством РФ ситуации на внутреннем топливно-энергетическом рынке; нефтедобывающие компании имеют право экспортировать 30% от добытого объема нефти, а мощности трубопроводов на предстоящий квартал распределяются в зависимости от объемов добычи нефти компаниями в предыдущем квартале.
Вышеуказанные принципы являются типичным примером государственного (публично-правового) воздействия на частноправовые отношения между предпринимателями как товаропроизводителями, т.е. юридически равными субъектами товарно-денежных отношений, что, безусловно, порождает разного рода разногласия и конфликты.
Так, ряд нефтяных компаний готовы пойти на конфликт с федеральной властью из-за «несправедливой», по их мнению, практики распределения объемов экспорта нефти в ближнее зарубежье в условиях продолжения ограничений на поставки на мировой рынок: по мнению компаний, которые контролируют ряд НПЗ в странах СНГ (ТНК, «Славнефть»), их поставки должны пользоваться приоритетом. Это фактически исключает конкуренцию на этих рынках, так как в соответствии с Законом о монополиях (ст.6), объемы экспорта для нефтепроизводителей как в ближнее, так и в дальнее зарубежье должны определяться исходя из объемов сдачи сырья в систему магистральных нефтепроводов.
Еще пример: главы крупнейших российских нефтекомпаний обвинили правительственную комиссию по доступу к магистральным трубопроводам в нарушении закона. Нефтяники пожаловались на то, что экспортный график транспортировки нефти пересматривается лишь в сторону уменьшения и не зависит от результатов фактической сдачи сырья в систему Транснефти. Они потребовали обязать комиссию строго соблюдать закон о естественных монополиях и производить изменение графика транспортировки нефти как в сторону уменьшения, так и увеличения, по результатам фактической сдачи сырья в систему магистральных трубопроводов.
Метод нерыночного воздействия государства на регулируемые правоотношения проявляется также в том, что в России, в отличие от США, где возможность воспользоваться услугами нефтепроводного транспорта предоставлена всем грузоотправителям, правом доступа к экспортным нефтепроводам могут обладать только нефтедобывающие организации. Остальные компании, желающие экспортировать нефть, должны покупать это право у нефтедобывающих компаний по договору уступки места в графике поставки нефти за рубеж.
Авторитарные тенденции в управлении российским нефтеэкспортом настолько очевидны, что вряд ли нуждаются в дополнительных подтверждениях. Тогда как демократическое начало государственной власти предполагает высокую степень независимости экономики от политики и идеологии, и государство в итоге имеет при этом более конкурентоспособную экономику. Приоритет ведомственного принципа регулирования экономикой, в том числе и трубопроводным транспортом, характерный для СССР, и стремление навязать экономическим институтам не свойственные им функции, привели к неэффективности экономической системы, деградирующей до уровня системы распределения. А при отсутствии развитых элементов гражданского общества, где возможности для эффективного государственного контроля ограничены, в процессе торговли за ресурсы создаются скрытые лоббирующие группировки, отстаивающие свои групповые интересы. Эти группы мобилизуются, чтобы оказывать давление на административные и государственные органы. Например, в ситуации когда «рост нефтяного экспорта сдерживает только отсутствие трубопроводных мощностей, на строительство которых у государства нет денег» нефтедобывающие компании готовы инвестировать средства в строительство новых трубопроводов, но с условием, что бюджетный комитет Государственной Думы РФ одобрит поправку в закон о естественных монополиях, позволяющую учредителям частных нефте- и газопроводов самостоятельно устанавливать тарифы на прокачку. И второе условие: нефтепроизводители, выступающие в роли инвесторов, должны получить приоритетный доступ к построенному на их деньги трубопроводу.
В итоге формируется система взаимовлияний формальных и неформальных властных субъектов, где взаимовыгодные решения принимаются в результате «торговли» между вышестоящими и нижестоящими корпорациями. В качестве примера приведем один факт. Транснефть, помимо оказания услуг компаниям по транспортировке, весьма активно работает на внутреннем и внешнем рынках сырой нефти. Правом на экспорт нефти в России, как было сказано, обладают лишь добывающие компании, однако у этого правила в законодательстве есть, как мы увидели, своеобразная «лазейка», это переуступка права доступа добывающих компаний. Ввиду того, что Транснефть владеет трубопроводами экспортных направлений, но не владеет местом в графике и квотами на экспорт нефти, она активно использует (вопреки статуса транспортной компании) данную переуступку права доступа добывающих компаний и осуществляет экспорт нефти.
Таким образом, учитывая приведенные примеры, напрашивается вывод о необходимости стремиться к рыночным методам правового регулирования экспорта нефти, т.е. частноправового воздействия на предпринимательские отношения. Государство должно содействовать развитию рыночной инфраструктуры, создавать благоприятные условия для предпринимательства, иными словами, должно сложиться уникальное объективно-субъективное взаимодействие саморегулирования свободного рынка, и, в строго определенных ограниченных случаях, императивного вмешательства государства в рыночные отношения в интересах всего общества и свободы предпринимательства. Вот какое мнение высказывает С. Колчин по поводу распределения квот на экспорт нефти: «Чем же хороши квоты, если их до сих пор не отменили, и в чем проблема, если управление ими переходит из рук в руки. Квоты хороши тем, что, являясь нерыночным инструментом регулирования, они позволяют государству более четко и оперативно реагировать на изменения конъюнктуры рынка, хотя любая реакция по своей природе запаздывает. Еще один плюс такого решения в том, что квоты позволяют координировать российский экспорт с экспортными квотами ОПЕК, что позволяет, в свою, очередь, избегать резких падений цен. Отрицательный аспект квот состоит в том, что любое решение, принимаемое органом государственной власти становится объектом постоянного лоббирования. Рынок нефти - один из наиболее капитализированных рынков. Соответственно, интересы компаний постоянно лоббируются в соответствующих государственных структурах. Раньше это было Министерство Топлива и Энергетики, сегодня это Межведомственная комиссия по проведению единой политики на рынках газа, нефти и нефтепродуктов».
В рассматриваемой ситуации, с учетом уже сложившегося порядка квотного регулирования доступа к системе экспортных нефтепроводов, условие перехода к рыночным отношениям и отхода от системы распределения экспортных квот состоит в реальной регламентации и обезличенности системы государственного управления, индивидуализации процессов принятия - исполнения решений. Можно предложить не распределять, а продавать экспортные квоты, выставляя их на аукцион, что поможет обеспечить справедливые условия допуска к трубе всех нефтегазовых компаний, желающих осуществлять нефтеэкспорт. Это - один из вариантов.
В настоящее время экспорт нефти и нефтепродуктов контролирует Межведомственная комиссия по проведению единой политики на рынках газа, нефти и нефтепродуктов. Она определяет объемы экспорта нефти для компаний, осуществляет квотное регулирование, следит за работой нефтяных компаний на внутреннем рынке, назначает координаторов по экспортным направлениям и имеет право ограничивать экспорт. Минэнерго России осуществляет сбор информации, подготовку аналитических материалов, готовит документы, на основе которых вышеназванная комиссия будет принимать решения. Минэнерго составляет балансы по поставкам нефти, нефтепродуктов и газа на внутренний рынок, но контролирует их исполнение уже вышеуказанная комиссия. Постановление о создании новой комиссии противоречит выпущенным ранее правительственным документам. Поэтому, чтобы не возникало юридических коллизий, предполагается признать утратившими силу ряд постановлений правительства, в частности: о вывозе нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории; о межведомственной комиссии по вопросам регулирования экспорта нефти по магистральным нефтепроводам; о составе межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе «Газпрома» и др. постановлений.
Кроме того, поскольку все вышеуказанные нормативные акты органов исполнительной власти, регулирующие доступ к системе магистральных трубопроводов для экспорта, не предусматривают учета нефти, сданной в систему магистральных трубопроводов, их применение становится затрудненным, хотя формально указанные акты не отменены. Какие-либо иные нормативные акты, разъясняющие правило доступа к системе магистральных трубопроводов, на настоящий момент приняты не были.
На основании вышеуказанного можно сделать заключение, что в настоящее время, в силу своей противоречивости, законодательство Российской Федерации не устанавливает четкой процедуры распределения квот доступа к системе магистральных трубопроводов для экспорта.
Автор: Закиева О.Г.