Теоретико-методологические основания анализа государственной культурной политики в современной России
Одно из первых определений понятия «культурная политика» введено в оборот на круглом столе ЮНЕСКО в Монако в 1967 г. Под культурной политикой понимался «комплекс операциональных принципов, административных и финансовых видов деятельности и процедур, которые обеспечивают основу действий государства в области культуры». При этом реализация культурной политики рассматривалась как «вся сумма сознательных и обдуманных действий (или отсутствие действий) в обществе, направленных на достижение определенных культурных целей, посредством оптимального использования всех физических и духовных ресурсов, которыми располагает общество в данное время».
Формулируя определение термина «культурная политика», современная зарубежная наука использует представления о связанных с ее осуществлением целях, институтах и ресурсах. Нередко они совмещаются, и тогда можно говорить о комплексном управленческом подходе к определению понятия культурной политики.
Французские исследователи А. Жерар и Ж. Гентил исходят из того, что «политика представляет собой систему взаимосвязанных целей, практических задач и средств, выбранных экспертом и направленных на определенную группу в обществе». С другой стороны, культурная политика осуществляется в рамках различных институтов (партия, образовательное движение, предприятие, город, правительство и т. п.), а также предполагает существование «средств (человеческих ресурсов, финансов и законодательной базы), объединенных в чрезвычайно сложную систему». Фактически, осуществляя комплексный подход к определению культурной политики, французские исследователи предлагают корректную постановку стратегических задач культурного развития, но оставляют за скобками проблемы тактического и оперативного управления учреждениями культуры со стороны государственных институтов.
Определяя культурную политику, известный сербский исследователь, ректор Белградской Академии искусств М. Драгичевич-Шешич, в основном, исходит из представления о политике как сознательной целенаправленной деятельности людей. Соответственно, культурная политика связана с достижением востребованных обществом целей в области культуры, притом что речь идет о «сознательном регулировании в области культуры при принятии необходимых решений по всем вопросам, относящимся к культурному развитию общества в целом». Действительно, «зная, что нет человеческого общества без культуры, можно было бы прийти к выводу, что нет и общества без культурной политики. Этот вывод, однако, не соответствует действительности, т. к. само по себе существование культуры не означает, что направление ее развития определено рядом целей и задач, которые необходимо осуществить с помощью соответствующих мер, механизмов и действий, а именно в этом и заключается понятие «культурная политика».
Д. Адаме и А. Голдбард выделяют три вида действий, необходимых для наличия осознанной культурной политики:
1. определение культурных ценностей, целей и приоритетов;
2. программы инициатив и расходов, соответствующие этим целям, что и означает собственно формирование культурной политики;
3. мониторинг политики - процесс, позволяющий оценить культурное влияние каждого социального действия в свете установленных стандартов, которые и являются средством осуществления принятой культурной политики.
Взгляд на культурную политику как на совокупность продуманных действий, направленных на достижение социально допустимых целей, связан с анализом инструментов (средств, мер) ее осуществления. М. Драгичевич-Шешич выделяет экономические, политико-правовые, организационные и ценностно-идейные, различая при этом стимулирующие (субсидии, гранты, поощрения, юридическая защита и т. п.) и ограничительные (налоги, юридическое преследование и т. п.). Баланс стимулирующих и репрессивных инструментов в конкретной культурной политике довольно точно указывает на уровень свободы творческой деятельности в данном обществе.
Д. Адаме и А. Голдбард также уделяют особое внимание инструментам культурной политики, к которым они относят распределение грантов и премий; занятость и создание рабочих мест; создание культурной инфраструктуры - зданий, оборудования, пространства для осуществления культурной деятельности; формирование законодательной и нормативной базы для деятельности учреждений культуры и искусства.
Связать тактические задачи и стратегические цели культурной политики позволяет определение М. Анджело и П. Весперини, которые выделяют пять ее основных характеристик:
1. цели деятельности центрального правительства должны сочетаться с интересами региональных и местных органов управления, а также с интересами основных игроков в культурной сфере;
2. цели государства должны соотноситься с реальными возможностями выбора субъектов, вовлеченных в процессы культурной политики;
3. реализация культурной политики всегда предполагает действия по материально-техническому и творческому обеспечению функционирования культуры;
4. культурная политика предполагает распределение ресурсов, как финансовых, так и административных, структурных, человеческих и творческих;
5. культурная политика обязательно предусматривает планирование, представляющее собой процесс подготовки государства к участию в культурной деятельности (в т. ч распределение ресурсов).
Д. Адаме и А. Голдбард подчеркивают необходимость участия государственных институтов в формировании культурной политики. С их точки зрения, она должна осуществляться в шести главных направлениях: образование; сохранение культурного наследия; распространение культурного продукта; творчество; подготовка персонала.
Такое понимание культурной политики не выходит за рамки прокрустова ложа концепции «формальной рациональности» и «бюрократии» М. Вебера, послужившей основой большинства европейских моделей государственного управления в XX в. Определяя политический институт «государство» как главнейший субъект культурной политики, исследователи отводят творцам культурного продукта и институтам культуры второстепенную роль «объекта управления».
Примеры определений культурной политики можно было бы преумножить, но уже сейчас уместно сформулировать два существенных вывода, характеризующих уровень концептуальной разработанности данного понятия.
Во-первых, анализ наличествующих определений позволяет вскрыть принципиальное различие между категоризацией данного понятия на теоретико-методологическом уровне и на уровне конкретных управленческих решений. Мы оказываемся, прибегая к этим двум вариантам, не только в разных понятийных, но даже в отличных предметных областях. Уровень теоретических обобщений открывает новые концептуальные возможности и позволяет формулировать новые стратегические цели, в то время как «управленческие» определения, содержащие в большей степени тактические составляющие, отвечают на конкретные вопросы: как, с кем и с помощью каких ресурсов может быть реализована культурная политика. Двойственная парадигма в определениях обеспечивает и стратегический, и тактический потенциал, что имеет позитивное значение для перспективного развития данного понятия.
Во-вторых, нельзя не отметить существенного упущения в трактовках культурной политики: в представленных определениях категория субъекта культурной политики либо отсутствует полностью, либо присутствует латентно. Расширение субъектного поля культурной политики влечет за собой увеличение роли субъекта или «актора». Необходимо выработать такое определение культурной политики, где субъектно-личностная составляющая была бы представлена наиболее развернуто. Подобное предположение - тем более оправданный шаг, что в других сферах научного знания (социология, психология и др.) разработка категории субъекта (актора) идет весьма интенсивно и приносит позитивные результаты.
На начальном этапе становления культурной политики многих развитых в экономическом отношении стран ведущая роль отводилась государству. Централизованная культурная политика была направлена на расширение сети учреждений культуры, которые и создавались, и направлялись центральной властью. В основу этой политики было положено культурное потребление. После II мировой войны широкое распространение получила идея культурной демократии (равного для всех доступа к культуре). Но, как справедливо отмечают исследователи культурной политики Ф. Матарассо и Ч. Лэндри, за этим также стояли политические цели государства, которое хотело воздействовать на население посредством «цивилизирующей, облагораживающей роли искусства».
В начале 1970-х гг. подобное отношение к культуре и искусству стало подвергаться критике на том основании, что установление ограниченного набора культурных ценностей и художественных форм, к которым предоставляется доступ, не соответствует принципам демократии. Под влиянием такой критики многие страны приступили к поиску новой культурной политики. В основе этой политики лежала идея демократизации культуры. На смену лозунгу «культура для всех» (культурная демократия) пришел лозунг демократизации культуры - «культура для каждого».
Каковы основные характеристики новой культурной политики семидесятых? Во-первых, развитие культуры больше не подразумевало количественного приращения, которое бы инициировалось и управлялось центральными властями. Во-вторых, внимание стало уделяться не столько потреблению культурного продукта, сколько личной деятельности. В-третьих, главной целью стало усиление местной идентичности и участие в культурной жизни на местном уровне. Возникла необходимость более активного включения ресурсов регионального и местного уровней. А это, в свою очередь, предполагало децентрализацию управления культурой. Совершенно естественно, что 1980-е гг. стали десятилетием новой модели общественного администрирования на основе принципа децентрализации.
Децентрализация представляла собой определенную форму партнерства центральных (национальных) органов государственной власти и регионов.
Однако само понятие «децентрализация» не имеет однозначного толкования. В культурной политике этот термин может означать как децентрализацию культурной деятельности, так и децентрализацию полномочий по принятию решений. Например, в странах Северной Европы децентрализация культуры осуществлялась по первой модели. Были созданы специальные национальные учреждения по организации гастролей в сфере театра и музыки, обмена художественными выставками. Успех этой политики, однако, был ограниченным. В Западной Европе, напротив, формировались тенденции перехода к децентрализации полномочий принятия решений, но формы и направления этого процесса сильно различались в зависимости от политических и административных традиций. Во Франции децентрализация подразумевала создание региональных дирекций по делам культуры, подчиненных центральному правительству. В других европейских странах, особенно в Швеции, Финляндии, Дании, децентрализация означала передачу полномочий принятия решений региональным или местным выборным органам. Но государство несло ответственность за основное направление развития культурной политики и за некоторые особо важные сферы, такие как финансирование национальных институтов культуры, международные культурные связи, сохранение историко-культурного наследия и т. п. Основная цель такой децентрализации состояла в том, чтобы четко распределить обязанности между различными уровнями административного управления.
Государства с федеративным и конфедеративным административным устройством, такие как Германия, Австрия, США, Швейцария, Российская Федерация представляют пример третьего типа децентрализации. В этих странах право принятия решений в области региональной культурной политики полностью принадлежит региональной администрации. Государственная власть осуществляет вспомогательные и/или незначительные координирующие функции.
Децентрализация и инструментальная культурная политика открыли дорогу новым деятелям (акторам) на культурно-политической арене. Интерес к культурной деятельности стали проявлять партнеры из других сфер - частного сектора экономики (бизнесмены) или же из государственного управления, напрямую не связанного с культурой. При помощи так называемых «проектов смешанного использования» и сотрудничества - отмечает шведский исследователь Г. Вестхейм - частные инвесторы, государственные управленцы и представители культуры пытались достичь каждый своей цели. Частные инвесторы пытались найти способы создания нового рыночного сектора и использовать культуру для того, чтобы привлечь состоятельных клиентов. Городские власти стремились сделать свои территории привлекательными; менеджеры культуры видели в этом возможность оказывать прямое влияние на власть и рассчитывали на финансовые поступления, как от частных, так и от государственных инвесторов.
Ф. Матарассо и Ч. Лэндри справедливо замечают, что с этими процессами связано зарождение в конце 1980-х - начале 1990-х гг. инструментального подхода к культурной политике. В 1980-х гг. политики и деятели искусства заинтересовались перспективами инвестиций в культуру. Оказалось, что оживление культурной деятельности способствует социальному и экономическому развитию и процветанию, в т. ч и на местах. Это было признано в докладах ЮНЕСКО («Наше творческое разнообразие», 1996 г.) и Совета Европы («Стремление к целостности», 1997 г.). В самом простом приближении под этим подразумевается использование культурной жизни для достижения целей, напрямую с ней не связанных (например, использование театральных постановок для взрослых в целях пропаганды здорового образа жизни). Более тщательный анализ показывает, что любая культурная деятельность - и, соответственно, любые инвестиции в культуру - непременно имеют социально-экономический эффект и содействуют благу общества в целом.
Таким образом, в рамках инструментального подхода «принципиальная ценность культуры определялась ее способностью служить различным политическим целям и стратегиям, направленным на общественное развитие или решение социальных проблем». О распространенности инструментального подхода свидетельствует возникновение в обществе опасений, что «культура и искусство превратятся в утилитарные инструменты, поставленные на службу чисто политическим целям». Видимо, подобные заявления обоснованны, но нельзя отрицать, что расширение пространства влияния культурной политики, а также значительное расширение круга ее акторов, не может не играть позитивной роли для развития, как самой культуры, так и общества в целом.
Примерно в то же время на смену традиционной концепции экономического развития, согласно которой экономический рост рассматривается как улучшение материальных условий жизни населения, пришла более широкая концепция развития, где культуре отводится одно из центральных мест. На Стокгольмской конференции 1998 г. ЮНЕСКО предложила государствам-членам превратить культурную политику в один из ключевых элементов стратегий развития. Мировой банк в 1999 г. провозгласил, что будет выделять займы развивающимся странам в том случае, если в их программах будут учитываться культурные факторы. Это позволило М. Пахтеру и Ч. Лэндри сделать такое заключение: «Многие считают, что сейчас происходит «поворот к культуре», ибо она выходит на передний план, и даже экономика и политика испытывают ее многообразные влияния».
Однако, одних только политических заявлений на национальном уровне, что культура может и должна быть важным фактором развития человеческого потенциала, явно недостаточно. Параллельно децентрализации развивается концепция «креативного управления» культурой. Как поясняет Р. Митчел, «на языке менеджмента это означает, что управление осуществляется через сетевые структуры, форумы, институты и административные системы, что далеко не обязательно означает «бюрократический» стиль воплощения политики, а подразумевает гибкость и открытость дальнейшим инновациям».
Подводя итог анализу определения категории культурной политики в зарубежных исследованиях, мы хотели бы согласиться с директором центра изучения культурной политики университета Уорик О. Беннеттом, очень точно подметившим: «Трудность термина «культурная политика» заключается в том, что его значение - непостоянное. Его параметры никогда не закреплены. Это означает, что культурная политика постоянно воспроизводит проблему своих собственных терминов и будет это делать в будущем».
Автор: Востряков Л.Е.